Participação Simbólica no Conselho Ambiental

LEANDRO VIEIRA SILVA MATOS
PARTICIPAÇÃO NA POLÍTICA AMBIENTAL:
A POLÍTICA SIMBÓLICA DO CONSELHO ESTADUAL DE
MEIO AMBIENTE DO PARANÁ (1987-2010)
Londrina
2012

A Política Simbólica do Conselho Estadual de Meio Ambiente
do Paraná (1987-2010)
Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado ao Departamento de
Administração da Universidade Estadual de
Londrina.
Orientador: Prof. Dr. Benilson Borinelli
Londrina
2012

A Política Simbólica do Conselho Estadual de Meio Ambiente
do Paraná (1987-2010)
Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado ao Departamento de
Administração da Universidade Estadual de
Londrina.
BANCA EXAMINADORA
____________________________________
Prof. Orientador Benilson Borinelli
Universidade Estadual de Londrina
____________________________________
Prof. Componente da Banca
____________________________________
Prof. Componente da Banca
Londrina, ____de________________ de ______.

AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer ao meu orientador Benilson Borinelli por
todos estes anos que tem me ensinado como realizar uma boa pesquisa. Também
gostaria de agradecer a todos os participantes do nosso grupo de pesquisa, o GEA –
Grupo de Estudos em Gestão e Política Socioambiental, o professor Luis Miguel, o
Douglas Godoi, Mauro Capelari, Nathália Cabral, Natália Nakay, Juliana Yokogawa,
Larissa Cadete, Leonardo Freire, Bernardo Oliveira e Nádia Silveira, entre outros,
que me acompanharam durante esses anos de pesquisa e graduação.
Agradeço também ao senhor Paulo Aparecido Pizzi por conceder
entrevista para a realização desta pesquisa. E a minha mãe e a Nádia Silveira por
me ajudarem na correção deste trabalho.
Também gostaria de agradecer a minha família, minha mãe Valdete
Vieira Silva Matos, meu pai Leonardo da Silva Matos, e meu irmão Vinícius Vieira
Silva Matos. Minha gratidão também para a Família Nakahara, principalmente ao
amor da minha vida, Thais Tiemi Nakahara, assim como pras suas irmãs Lilian
Naomi, Daniela Mayumi e Juliana Akemi, além de seus pais Julia Mitsui e Sergio
Tomio.
Além destes amigos, gostaria de agradecer a outros que também me
deram o apoio que, sem este, não conseguiria ter me graduado. Agradeço a Camila
Fujio Akashi, a Laura Mitsuko Tanaka, João Felipe Arrigoni, Isadora Fernanda Rossi,
Suelen Natalli Koyama Shoda, Luciana Miyuki Yoshida, Rafaela Hamamoto, Luciane
Shizue Taketomi, Caroline Mary Tokunaga, Lucas Norihiko Shimada, Kleber Hideki,
Arthur Akira, Eduardo Furihata, Giovana Ramos, Jeniffer Caroline e Jeniffer
Yamamoto. Aos meus amigos da época de colégio Aplicação, Helder Osvaldo
Biscardini Vieira, Marcelo da Silva Ronsei, Carina Mitsunaga Severino, Victor
Augusto Pereira Zamaia, Jessica Pereira Zamaia, Bruno Hideki, Matheus Lázaro e
Lucas Gonsalves Ferreira. E aos meus amigos de graduação Tatiana Midori Suzuki,
Roginer Henrique Milanez Casarin, Luiz Gustavo, Lucas Cheloni, Marcelo Mukai e
Arthur Ferreira.
Os agradecimentos não estão em ordem de importância, até porque
não sei classificar esse tipo de coisa. Gostaria de agradecer a Deus por tudo e por
colocar pessoas especiais em minha vida, principalmente a Thais Tiemi Nakahara.
Agradeço a todos que me ajudaram até o presente momento.

"Nenhum problema pode ser resolvido
pelo mesmo estado de consciência que
o criou”
Albert Einstein

MATOS, Leandro Vieira Silva. Participação na política ambiental: A política
simbólica do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paraná (1987-2010). 2012.
117 p. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Administração) –
Universidade Estadual de Londrina, Londrina, 2012.
RESUMO
No momento em que a democracia é instalado no país, muitas demandas diferentes
passam buscar espaço nas políticas públicas do Estado. Impossibilitado de atender
a todas estas demandas, muitas delas conflituosas, umas com as outras, os
governos criam políticas simbólicas, com o intuito de atender, falsamente, a todas
estas demandas. O objetivo deste trabalho foi realizar uma análise sobre a
participação no âmbito do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paraná, no
período de 1987 a 2010. Entendendo-se a participação não apenas dentro do
conselho, além da presença e discussões no interior da instituição buscou-se
levantar qual a influência do Conselho na política ambiental do estado. Levando-se
em consideração a falta de estudos sobre conselhos estaduais, principalmente os
ambientais, e pela quase inexistência de estudos sobre conselhos gestores de
políticas públicas sob a perspectiva histórica, este estudo se torna relevante. Além
disto o estudo de políticas simbólicas no Brasil ainda é muito escassa, este trabalho
contribuiu como mais uma pesquisa nestes temas ainda pouco abordados no Brasil.
Para a realização deste estudo foi feita uma pesquisa de caráter qualitativo e
quantitativo, descritiva e documental, utilizando-se das atas das reuniões do referido
conselho como principal fonte de informações. Os resultados obtidos demonstram
que o governo é o principal segmento participante das plenárias, tendo geralmente
metade da composição do conselho, além disto, o Conselho recebe pouco apoio e
atenção dos governos, demonstrando a falta de participação do Conselho na
elaboração das políticas ambientais do Estado. Estes resultados demonstram como,
mesmo com a democracia e a criação de fóruns democráticas, ainda existem muitas
dificuldades para que a sociedade civil e outros segmentos participem mais
ativamente da formulação de políticas públicas nos governos.
Palavras-chave: Participação. Conselhos gestores. Política Ambiental. Política
simbólica. Gestão Pública.

MATOS, Leandro Vieira Silva. Participation in environmental policy: The symbolic
politics of the Paraná’s State Council of the Environment (1987-2010). 2012. 118 p.
Working of Course Conslusion (Graduate Management) - Universidade Estadual de
Londrina, Londrina, 2012.
ABSTRACT
At a time when democracy is installed in the country, many different demands are
seeking space in the State’s public policie. Unable to meet all these demands, many
of them conflicting with each other, governments create symbolic policies in order to
meet falsely to all these demands. The objetive of this study was an analysis of
participation in the Council of State Environmental Paraná, in the period from 1987 to
2010. Understanding the participation not only within the council, and the presence
and discussions within the institution, also seek to raise the influence of the Council
on environmental policy in the state. Taking into consideration the lack of studies on
state boards, mainly environmental, and almost absense studies on advice
policymakers under the historical perspective, this study is relevant. Besides the
study of symbolic policies in Brazil is still very scarce, this work contributed as further
research on these issues poorly addressed in Brazil. For this study a research was
made of qualitative and quantitative, descriptive and documental, using the minutes
of meetings of the board as the main source of information. The results demonstrate
that the government is the main segment of the plenary participant, usually having
half the composition of the board, in addition, the Board receives little support and
attention of governments, demonstrating the lack of involvement of the Council in
developing environmental policies of the State . These results demonstrate how,
even with democracy and the creation of democratic forums, there are still many
difficulties that civil society and other groups to participate more actively in public
policy making in government.
Key words: Participation. Management council. Environmentl Policy. Symbolic
policy. Public management.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Ilustração 1 - Correlação entre o índice de performance ambiental (EPI 2010) e o
índice de democracia (Democracy Index 2010) .......................................................28
Ilustração 2 - Correlação entre o índice de capacidade institucional ambiental (ESI
2005) e o índice de democracia (Democracy Index 2010). ......................................29
Ilustração 3 - Definição das categorias ...................................................................59
Ilustração 4 – Número de reuniões do CEMA (1987-2010).....................................82
Ilustração 6 - Instituições que mais participaram das reuniões do CEMA (1987-
2010) ......................................................................................................................86
Ilustração 7 – Evolução da participação dos setores nas reuniões do CEMA (1987-
2010). ......................................................................................................................87
Ilustração 8 – Oligarquização do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paraná
(1987 a 2010)...........................................................................................................88
Ilustração 9 – Oligarquização do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paraná
por período. .............................................................................................................89
Ilustração 10 – Conselheiros mais presentes nas reuniões do CEMA (1987-1994) 90
Ilustração 13 – Opinião da elite administrativa dos governos Lerner e Requião sobre
os conselhos gestores de políticas públicas...........................................................100

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Atribuições dos conselhos de meio ambiente do Paraná. ......................63
Tabela 2 – Composição dos conselhos ambientais do Paraná (1973-2008)............85

LISTA DE ABRVIATURAS E SIGLAS
ACOPAL - Associação Conservacionista de Palmeiras
ADEA – Associação de Defesa e Educação Ambiental
ADEAM – Associação Brasileira de Defesa Ambiental
AMAR – Associação de Defesa do Meio Ambiente de Araucária
APEF – Associação Paranaense de Empresas Florestais
APROMAC - Associação de Proteção ao Meio Ambiente de Cianorte
CEDA – Conselho Estadual de Defesa do Ambiente
CEMA – Conselho Estadual de Meio Ambiente
CODEMA – Conselho Estadual de Defesa do Ambiente
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente
COPAM – Conselho de Política Ambiental de Minas Gerais
EPI – Environmental Performanse Index
ESI – Environmental Sustentability Index
FAEP – Federação dos Agricultores do Estado do Paraná
FIEP – Federação das Indústrias do Estado do Paraná
IAP – Instituto Ambiental do Paraná
PFL – Partido da Frente Liberal
PGE – Procuradoria Geral do Estado
PMBD – Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PUC-PR – Pontifícia Universidade Católica do Paraná
SEAB – Secretaria Estadual de Agricultura e Abastecimento
SEDU – Secretaria Estadual de Desenvolvimento Urbano
SEED – Secretaria Estadual de Educação
SEIM – Secretaria Estadual do Comércio, Indústrias e Assuntos do Mercosul
SEMA – Secretaria Estadual de Meio Ambiente
SESA – Secretaria Estadual da Saúde
SETR – Secretaria Estadual de Trânsito
SUREHMA – Superintendência de Recursos Hídricos e Meio Ambiente
UEL – Universidade Estadual de Londrina
UEM – Universidade Estadual de Maringá
UEPG – Universidade Estadual de Ponta Grossa
UFPR – Universidade Federal do Paraná

SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO......................................................................................................12
1.1 OBJETIVOS...........................................................................................................14
1.1.1 Objetivo geral..................................................................................................14
1.1.2 Objetivos específicos ......................................................................................14
1.2 JUSTIFICATIVA ......................................................................................................15
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICO-EMPÍRICA .........................................................16
2.1 PARTICIPAÇÃO......................................................................................................16
2.2 DEMOCRACIA .......................................................................................................17
2.3 POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICA SIMBÓLICA............................................................22
2.4 POLÍTICA AMBIENTAL.............................................................................................26
2.5 DEMOCRACIA E POLÍTICA AMBIENTAL......................................................................28
2.5.1 Participação e política ambiental em alguns países ........................................29
2.6 POLÍTICA AMBIENTAL NO PARANÁ...........................................................................33
2.7 CONSELHOS GESTORES........................................................................................40
2.7.1 O que são? .....................................................................................................40
2.7.2 Como funcionam? ...........................................................................................42
2.7.3 Quando ocorrem as reuniões? ........................................................................45
2.7.4 Quem participa?..............................................................................................46
2.7.5 Quantos recursos possuem?...........................................................................48
2.7.6 Porque existem? .............................................................................................51
2.7.7Conselhos ineficazes?: Criticas e Problemas...................................................52
2.7.7.1 Importância dada aos conselhos em diferentes governos ............................55
2.7.8 Conselhos gestores: conclusão teórica ...........................................................56
3 METODOLOGIA...................................................................................................58
3.1 CLASSIFICAÇÃO GERAL DA PESQUISA.....................................................................58
3.2 DEFINIÇÃO DAS CATEGORIAS.................................................................................58
3.3 COLETA DE DADOS ...............................................................................................60
3.4 ANÁLISE DE DADOS...............................................................................................61
3.5 LIMITES DA PESQUISA ...........................................................................................61

4 DESENVOLVIMENTO ..........................................................................................62
4.1 O PAPEL DO CEMA – A TEORIA CONTRASTA COM A REALIDADE ...............................62
4.2 O FUNCIONAMENTO DO CEMA – PREDOMÍNIO DO ESTADO.......................................65
4.2.2 Alguns Casos do Conselho Estadual de Meio Ambiente .................................69
4.2.2.1 O caso da Lei Ambiental ..............................................................................69
4.2.2.2 O caso do PED-PR - Programas de Execução Descentralizada do Estado do
Paraná .....................................................................................................................71
4.2.2.3 O caso do Programa Estadual de Educação Ambiental ...............................74
4.2.2.4 O caso da criação do IAP.............................................................................76
4.2.2.5 O caso da Política Estadual de Recursos Hídricos.......................................76
4.2.2.7 Alguns casos: conclusão..............................................................................77
4.2.3 Como são exercidas as atividades do CEMA?: conclusão ..............................78
4.3 UM CONSELHO QUE O GOVERNO NÃO QUER QUE FUNCIONE....................................80
4.4 A ELITE DO CEMA................................................................................................82
4.5 A FALTA DE RECURSOS E INFORMAÇÕES DO CEMA ................................................92
4.6 PORQUE O CEMA EXISTE? ...................................................................................94
4.7 CONSELHO INEFICAZ: PROBLEMAS E CRÍTICAS..........................................................96
4.7.1 A falta de importância do CEMA para cada governante ..................................99
CONCLUSÃO........................................................................................................103
REFERÊNCIAS .....................................................................................................107
ANEXOS................................................................................................................113

12
1 INTRODUÇÃO
Com a redemocratização ocorrida no país na década de 1980, a
sociedade passou a pedir por maior participação nas políticas públicas, dentre estas,
a política ambiental também passou a contar com pressões para que pudesse contar
com a opinião pública em sua elaboração e execução. Os principais conceitos a
serem tratados neste trabalho serão participação e política ambiental. Neste trabalho
participação será definida como fazer parte, tomar parte e intervir na formulação e
implementação de políticas públicas. A política ambiental, neste trabalho, é
considerada uma política pública conflituosa, que ao mesmo tempo em que deve
conservar e preservar o meio ambiente, também não pode frear o crescimento
econômico, em uma sociedade de mercado.
Após vinte e um anos de ditadura militar, ocorrido entre 1964 a 1985,
a população passou, teoricamente, a obter um maior controle do Estado, através da
transição democrática. Além da entrada da sociedade civil e das organizações para
dentro do governo, mais recentemente, após a entrada de modelos de gestão
pública empresariais em 1980 e 1990, foi desenvolvido o modelo de gestão da
governança pública, “um modelo horizontal de relação entre atores públicos e
privados no processo de elaboração de políticas públicas” (KOOIMAN, 1993 e
RICHARDS; SMITH, 2002, apud SECCHI, 2009). Deste modo, a partir da
democracia que retornou ao Paraná em 1986 e, mais recentemente, das influências
do modelo de governança pública, o Estado passou a ser pressionado à aumentar
os mecanismos de participação da sociedade dentro do governo, sendo criados
assim ferramentas democráticas como o orçamento participativo e os conselhos
gestores de meio ambiente.
Ao mesmo tempo em que ocorria o processo de abertura
democrática, havia no país, e na América Latina, uma crise financeira e fiscal, onde
os tecnocratas passaram a ser exaltados para superarem a crise e saldar a dívida
externa (SILVA, 1997). O neoliberalismo estava em alta e este modelo econômico
reforçou a primazia da tecnocracia, “a eficiência governamental seria a resultante de
um processo de concentração, centralização e fechamento do processo decisório,
sendo a eficácia de gestão reduzida à noção de insulamento burocrático” (DINIZ,
2001, p.18). Desta forma a sociedade brasileira enfrentava uma contradição, ao
mesmo tempo em que enfrentava um processo de neoliberalismo e Estado mínimo,

13
onde os tecnocratas, economistas, e o mercado são exaltados, ante à crise
econômica, ocorria também um processo de transição democrática, onde a
população também pedia por participação nas políticas públicas. Ou seja,
tecnocratas e sociedade lutavam pelo controle do processo decisório do Estado, ao
mesmo tempo a população tinha o anseio por ampliação de serviços públicos,
enquanto a tecnocracia e o liberalismo pregavam o Estado mínimo.
Voltando para a década de 1970, o meio ambiente passou a receber
maior atenção dos países, tendo como marco a Conferencia das Nações Unidas
sobre o Homem e o Meio Ambiente, a conhecida Conferência de Estocolmo de
1972. Segundo o documento produzido por este encontro, a proteção do meio
ambiente é uma questão fundamental que afeta o bem-estar dos povos e o
desenvolvimento econômico do mundo inteiro e é dever de todos os governos
implementarem políticas sobre esta questão.
No Paraná, em 1983, dentre os governos oposicionistas, apenas o
deste estado, no comando de José Richa, deu importância para a política ambiental
em sua agenda política (VIOLA, 1987). Além disto, o Paraná por, historicamente,
depender de seus recursos naturais, como a madeira, a erva-mate, os recursos-
hídricos entre outros, sendo, principalmente até a década de 1980, essencialmente
agrícola e extrativista, tem uma longa tradição na preservação e conservação de
seus recursos naturais, tendo criado o primeiro código florestal do Brasil, apesar
deste ter se configurado apenas como “simples peça decorativa” (MARTINS, 2004,
p.101).
Assim como este código florestal paranaense, de 1907, muitas
outras políticas públicas no Brasil acabam por se enquadrar como políticas
simbólicas, estas são definidas como “decisões que nunca tiveram a intenção de ser
totalmente implementadas” (GUSTAFSSON, 1983, p.275 (tradução minha)).
Segundo este autor, no Estado de bem-estar social, as políticas públicas são
geralmente caracterizadas como políticas simbólicas. Ou seja, como foi apresentado
anteriormente, pelas contradições que existem entre diversos interesses, como os
tecnocratas e a população, as políticas simbólicas são criadas como forma de
resposta à demandas inconsistentes e de difícil mensuração.
No Brasil, um setor minoritário do ecologismo teve participação
direta na política nas eleições de 1982 e, com maior intensidade, pós 1985,
formando uma frente parlamentar verde que contribuiu para as menções do tema da

14
nova Constituição Federal, de 1988 (VIOLA, 1987). Esta Constituição Federal de
1988, além de incluir questões ambientais em seu escopo, trouxe algumas
mudanças institucionais na política brasileira, como a descentralização para as
unidades subnacionais – os estados e municípios – e também um viés mais
participativo que, a partir deste momento, deveria caracterizar o processo decisório
(FUKS; PERISSINOTTO; RIBEIRO, 2003). Os conselhos gestores de política pública
são uma das maiores expressões de redemocratização nacional. A partir desta nova
configuração institucional, vários autores vêm buscando formas de analisar como
vem ocorrendo esse processo de participação e também formas de transformar essa
participação em algo mais democrático.
Porém, apesar da maior preocupação com a proteção do meio
ambiente e também com a institucionalização formal da participação na política
brasileira, criando-se mecanismos de abertura como os conselhos gestores de
políticas públicas, este não tem se efetivado como um espaço que possibilita uma
real participação da sociedade na elaboração, controle e avaliação de políticas
públicas (LUCHMANN, 2002; TATAGIBA, 2002; COELHO, 2004; CARNEIRO, 2005;
BARBOSA, 2006; SCHEVISBISKI, 2008; MAIA; 2009; ABERS; KECK, 2009),
funcionando como políticas simbólicas. Deste modo indaga-se: como se deu o
processo participativo no âmbito do CEMA – Conselho Estadual de Meio Ambiente
do Paraná, no período de 1987-2010?
1.1 OBJETIVOS
1.1.1 Objetivo geral
• Analisar como se deu o processo participativo no âmbito do CEMA –
Conselho Estadual de Meio Ambiente do Paraná, no período de 1987-2010.
1.1.2 Objetivos específicos
• Caracterizar como os diversos segmentos atuaram no CEMA.
• Identificar o papel do CEMA a política ambiental.

15
1.2 JUSTIFICATIVA
A realização deste trabalho justifica-se por vários motivos,
primeiramente esta pesquisa é uma das poucas realizadas sobre os conselhos
gestores sob perspectiva histórica. Esta é essencial para uma descrição mais
completa das políticas públicas, é importante para sua contextualização e ajuda a
entender quais legados do passado afetam as políticas atuais e quais as principais
mudanças ocorreram. A análise da trajetória histórica de um conselho gestor de
políticas públicas, em um país de tradição autoritária, contribuiu para se perceber as
dificuldades de se promover a participação neste contexto.
Estes legados históricos contribuem para a não realização de
políticas voltadas à participação e proteção do meio ambiente, ocorrendo a criação
de políticas simbólicas. Apesar de muito comuns no Brasil, estas políticas simbólicas
são pouco estudadas no país, desta forma, este estudo contribuiu para esta teoria
pouco utilizada no Brasil.
Além de ser um dos poucos trabalhos sobre conselhos gestores
através da perspectiva histórica, este é um dos poucos que analisam um conselho
estadual, principalmente de meio ambiente. A análise do Conselho Estadual de Meio
Ambiente paranaense mostrou particularidades que existem neste estado.
O Paraná foi escolhido por ser um dos estados pioneiros no
ambientalismo brasileiro, criando o primeiro código florestal do país, em 1907, por já
constar em decreto um conselho ambiental no período da ditadura, em 1973 e,
também, por ser o único estado onde o governo oposicionista deu importância para
a política ambiental (VIOLA, 1987). Apesar disto, há poucos estudos sobre a
participação popular, os movimentos sociais, as ONGs e outros grupos na definição
de políticas ambientais. Este estudo contribuiu em partes para o entendimento da
influência da sociedade na política ambiental paranaense.
Também é um dos poucos estudos sobre conselhos gestores na
área da administração, podendo servir de base para outros estudos na área. Como
contribuições práticas esta pesquisa apresentou um diagnóstico do Conselho
Estadual de Meio Ambiente paranaense, e sugeriu medidas que poderiam ser
adotadas para que haja maior participação nesta instituição, fortalecendo a
democracia e as organizações participativas do país.

16
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICO-EMPÍRICA
2.1 PARTICIPAÇÃO
Etimologicamente a palavra participação vem do latim “partem
capere” que significa tomar parte. Desta forma, assim como o autor Bordenave
(1994), participação não se refere apenas a “fazer parte” de algo, a participação vai
além da frequência em tal assembleia, e sim tomar parte no planejamento e nas
decisões que interessam a tal pessoa ou entidade. Deste modo Bordenave (1994)
classifica três tipos de participação, “fazer parte”, “ter parte” e “tomar parte”, a
primeira se refere a fazer parte de um grupo, sem influenciar de fato nas decisões
deste, “ter parte” é participar parcialmente e “tomar parte” significa uma participação
mais intensa. Com a transição democrática e a constituição de 1988 a participação
começou a ser concebida também como intervenção no processo de formulação e
implementação de políticas públicas
A principal característica desse tipo de participação é a institucionalização,
entendida como inclusão no arcabouço jurídico institucional do Estado, de
canais promotores da democratização do aparelho do Estado. (MAIA, 2009,
p.84-85)
A participação ainda pode ser dividida entre micro e macro. Para
Meister (apud BORDENAVE, 1994) a micro-participação é a associação de pessoas
para uma atividade cujo objetivo é tirar benefícios pessoais e imediatos, a
macroparticipação é a intervenção de pessoas na modificação social, ou seja, visa
benefícios coletivos. Para esta pesquisa estudaremos a macroparticipação, por se
tratar de participação em políticas públicas, que visam interesses coletivos e a
mudança social.
Bordenave (1994) ainda apresenta alguns fatores que limitam os
processos participativos: as qualidades pessoais de algum membro, a filosofia social
da instituição ou grupo, os condicionantes históricos, o tamanho, e a estrutura social:
o fato de a sociedade estar estratificada socialmente, com desigualdades de renda,
nível educacional e cultural, promove grandes diferenciações no acesso às
possibilidades de participação. Membros que tem status mais elevado e maior
aceitação também possuem maior chance para participar, deixando os membros
com menor prestígio com menos força para participar. “O diálogo verdadeiro só é

17
possível entre iguais ou entre pessoas que desejam igualar-se” (BORDENAVE,
1994, p.54)
Cortes (1998) apresenta alguns determinantes do êxito da
participação em vários conselhos municipais de saúde, para a autora são cinco os
fatores principais: 1) as mudanças na estrutura institucional do sistema de saúde
brasileiro; 2) a organização do movimento sindical e social nas cidades; 3) a
vinculação entre os trabalhadores da saúde das unidades locais com os líderes
populares e sindicais; 4) o apoio ao surgimento dado pelas autoridades federais,
estaduais e municipais da saúde; e 5) a modalidade do funcionamento do conselho.
Ou seja, se for possível uma generalização os fatores que determinam o êxito da
participação seriam as mudanças institucionais do setor; organização da sociedade
civil do local; a vinculação entre os trabalhadores do setor com a sociedade civil; o
apoio das autoridades políticas; e a modalidade de funcionamento do conselho.
Para este trabalho a participação será vista como “partem carpere”,
ou seja, como “tomar parte”, será vista de duas maneiras, dentro do conselho, ou
seja, a participação dos conselheiros e dos segmentos que estes representam, e
também a participação do conselho na elaboração e implementação de políticas
públicas de meio ambiente.
2.2 DEMOCRACIA
“Existe um consenso de que a democracia, independente de como é
definida, é um tipo de governo normativamente preferível.” (O’DONNELL, 1999, s.p).
Democracia significa governo do povo, do grego, demos - povo e kratein - governar.
Heródoto foi o primeiro a utilizar o termo, no século V a.C. (CREMONESE, 2006). Na
Antiguidade a democracia tinha um caráter de participação direta, já na Modernidade
ela ganha o formato representativo, apesar de alguns questionarem a participação
na democracia grega, que põe em dúvida o seu caráter “direto” (SARTORI, 1994,
apud VIZEU; BIN, 2008).
As democracias grega e romana possibilitavam e permitiam a
participação de um grande número de cidadãos, apesar de pouca parte da
população ser considerada “cidadã”, “a democracia grega era direta em que os
próprios cidadãos tomavam as decisões políticas na polis.” (CREMONESE, 2006,
p.30). Entre 600 a 1000 d.C. os Vikings, na Noruega, faziam Assembleias locais,

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mas só os homens livres participavam. No período medieval a Inglaterra convocava
esporadicamente, sob a pressão de necessidades, o Parlamento Representativo das
Assembleias. Somente mais tarde, nos séculos XV e XVI, a democracia reaparece
na Itália, no período renascentista, impulsionada pelas revoluções liberais, como a
Gloriosa, a Americana e a Francesa. Essa democracia, ainda que inicialmente
restritiva, onde apenas 5% da população adulta tinha o direito a voto, representou o
ressurgimento da democracia atual.
Alguns aspectos que determinaram as diferenças entre a
democracia participativa na antiguidade e a democracia representativa na era
moderna são o tamanho e complexidade das sociedades. A pólis grega era uma
instituição relativamente simples, na modernidade a complexidade gerada pelo
crescente pluralismo de classes sociais (RÉMOND, 1997, apud VIZEU; BIN, 2008)
dificultou, ou até mesmo impossibilitou, o arranjo democrático na forma de
participação direta.
A democracia pode ser definida como “um sistema político no qual o
povo inteiro toma decisões, e tem o direito de tomar, as decisões básicas
determinantes a respeito de questões importantes de políticas públicas”
(OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1996, p.179, apud CREMONESE, 2006, p.35). Ou
seja, a população, de um modo geral, decide questões básicas sobre as políticas
públicas. A forma como a população decidirá é o que difere as correntes da teoria
democrática, uns serão a favor de uma elite que represente a população, outros
defenderão uma participação mais ampla da sociedade nestas questões.
A corrente elitista, inaugurada por Weber e Schumpeter
(CREMONESE, 2006), vê a democracia como uma competição entre elites. Um
pequeno número de cidadãos é suficiente para representar a vontade da maioria.
Um pensamento comum nesta corrente é o de que a ampliação da democracia
poderia resultar em ineficácia administrativa. Mesmo na antiguidade, alguns
defendiam a corrente elitista, Aristóteles argumentava que a democracia tenderia a
defender os interesses dos pobres, indo contra o bem comum. Segundo Cremonese
(2006) para Aristóteles a busca do interesse próprio levaria a degeneração do
Estado.
A corrente elitista é a favor da democracia representativa,
Schumpeter define o método democrático como aquele onde as elites disputam a
preferência dos eleitores pela liderança do governo, “O procedimento central da

19
democracia é a seleção dos líderes, através de eleições competitivas, pelo povo que
governam.” (HUNTINGTON, 1994, p.16), desta forma, o povo não governa
realmente, apenas aprova quem deve governar “o povo como tal nunca pode
realmente governar ou dirigir” (SCHUMPETER, 1984, p. 308-309, apud AMANTINO,
1998, p.130), desta forma, através do voto, o povo aprova quem poderá tomar as
decisões, representando esta população: “os indivíduos adquirem o poder de
decisão através de uma luta competitiva pelos votos da população” (SCHUMPETER,
1984, p. 336, apud AMANTINO, 1998, p.129).
Sendo o representante do povo o responsável pelas decisões do
governo, este governo deve atender as demandas de sua população, a democracia
para Dahl é “um sistema político que tenha, como uma de suas características, a
qualidade de ser inteiramente, ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus
cidadãos.” (DAHL, 1995, p.26). Porém, alguns autores argumentam que não é
possível atender a “todos os seus cidadãos” como sugere Robert Dahl, Para
Schumpeter e Bobbio, “não existe algo que seja um bem comum unicamente
determinado” (SCHUMPETER, 1984, apud AMANTINO, 1998, p.130) “ninguém tem
condições de definir precisamente o interesse comum ou coletivo” (BOBBIO, 1986,
apud AMANTINO, 1998, p.130). Desta forma, para estes autores, não é possível
atender a todas as demandas da população, o voto é uma maneira de se escolher
qual o grupo, quais interesses serão atendidos em determinado governo.
Para Schumpeter (1984, apud AMANTINO, 1998) a massa não sabe
o que quer, utilizando-se da psicologia o autor argumenta que as pessoas são
motivadas por elementos irracionais e que a multidão é facilmente influenciável, não
apresentando senso crítico. Desta forma ele estabelece uma divisão entre esta
multidão, que deve apenas escolher “alguém que decida pelo povo”, de “maneira
racional”. Desta forma "Os eleitores que não fazem parte do Parlamento devem
respeitar a divisão de trabalho entre eles próprios e os políticos que elegeram [...]
devem compreender que, uma vez eleito um indivíduo, a ação política é problema
deste e não deles." (SHUMPETER, 1975, p.296, apud O’DONNEL, 1999, s/p.).
Apesar da “divisão do trabalho” entre eleitores e eleitos, estes
devem respeitar os princípios legais e morais da comunidade, desta forma a elite
eleita deve se limitar a esses princípios, além disto, Schumpeter (apud O’DONNELL,
1999) acrescenta que apesar das eleições serem a principal instituição democrática,
ela não impede outros modos “de garantir a liderança”, ou seja, a criação de outras

20
instituições que proporcionem o debate entre as elites. Schumpeter (1975, apud
O’DONNEL, 1999) argumenta que todos devem ser livres politicamente, todas as
visões de mundo, todos os ideais deveriam ter liberdade para expressarem seus
pensamentos, isto implica em “um grau considerável de liberdade de expressão para
todos” (SCHUMPETER, 1975, apud O’DONNEL, 1999). Segundo esta linha, Dahl
argumenta que os processos de democratização são compostos por duas variáveis:
inclusividade e liberalização. Inclusividade se refere à incorporação popular no
processo político, da participação na contestação pública. Liberalização é a
institucionalização do conflito e pluralismo entre elites a “amplitude da oposição, da
contestação pública ou da competição política permissíveis” (DAHL, 1995, p.29), ou
seja, Dahl expõe que uma democracia deve integrar o maior número possível de
pessoas nas eleições e que maiores números de posições políticas devem concorrer
para a liderança do governo. Dahl (apud LESSA, 2002) diz que o fortalecimento de
instituições democráticas é um dos aspectos para se desenvolver uma maior
contestação pública. Assim sendo, percebe-se que, apesar de ainda tratar as
eleições como o aspecto fundamental das democracias modernas, os autores
elitistas argumentam sobre a importância da contraposição de ideias, mesmo que de
forma mais restrita ou elitista.
A teoria democrática é muito polêmica no aspecto da participação,
assim como Schumpeter e outros elitistas criticam a “teoria clássica da democracia”,
argumentando que quanto mais participação menor eficácia, os participacionistas
contrapõem os defensores da democracia representativa argumentando que: “A
representação não tem garantido, pelo método da tomada de decisão por maioria,
que interesses minoritários tenham expressão na agenda governamental com a
mesma facilidade dos setores majoritários ou economicamente mais prósperos.”
(GUARANÁ; FLEURY, 2008, p.95), até mesmo O’Donnell, um elitista, argumenta
que ao permitir a elaboração de políticas de forma rápida, algumas democracias
podem pagar o preço de uma “maior probabilidade de erros de grande envergadura”
(O’DONNELL, 1994, p.15).
A corrente participacionista defende o retorno da democracia direta,
além disto, propõe o alargamento dos direitos de cidadania, composto por direitos
civis, políticos e sociais (MARSHALL, 1967, apud GUARANÁ; FLEURY, 2008),
sendo os primeiros os direitos de liberdades individuais, os direitos políticos são
relativos à participação do cidadão no governo da sociedade, e os direitos sociais

21
buscam maior igualdade entre a população de uma sociedade, são direitos como a
saúde e educação. No direito, estes são divididos em três gerações: a primeira
geração se refere aos direitos civis e políticos, os direitos de liberdade; a segunda é
composta pelos direitos sociais, os direitos de igualdade; a terceira geração
apresenta um novo tipo de direitos, a fraternidade, os direitos difusos e coletivos,
onde se inserem os direitos à paz e meio ambiente.
A democracia direta tem como um de seus principais representantes
Jean-Jacques Rousseau, o autor argumenta que “a soberania não pode ser
representada” (ROUSSEAU, 1978, apud CREMONESE, 2006, p.40). Rousseau
acredita em um bem comum, em uma vontade geral compartilhada por todos os
cidadãos da sociedade, para ele a vontade da maioria representaria a “vontade
geral”. Essa concepção, denominada decisionista, passa a ser criticada por
defensores de uma democracia direta argumentativa ou deliberacionista, John Rawls
discorda de Rousseau, dizendo que “nada garante a ideia de que a vontade da
maioria está sempre correta.” (RAWLS, 1971, p.356, apud AVRITZER, 2000, p.32),
desta forma, a democracia vista como consenso passa a ser vista como conflito,
Jurgen Habermas, através de sua teoria de esfera pública, expôs seu pensamento
com a ideia de um espaço onde os indivíduos debatessem as decisões do Estado e
apresentassem demandas em relação a este (AVRITZER, 2000), Habermas inova
ao propor uma sociedade argumentativa, onde não haveria uma ideologia
dominante, as decisões seriam feitas através da partilha de significados, “em um
processo cooperativo de interpretação ninguém possuiu o monopólio da
interpretação correta” (HABERMAS, 1984, p.100, apud AVRITZER, 2000, p.38).
Para que isto ocorra, Habermas discorre sobre a participação dos envolvidos nas
discussões sobre determinado assunto, para que tal decisão possa ser realizada,
essas discussões racionais pressupõem indivíduos iguais (HABERMAS, 1995,
apud AVRITZER, 2000, p.39). Desta forma, pode-se dizer que para que seja
possível uma democracia direta deliberativa seria necessário romper com a ideologia
dominante da sociedade atual e estabelecer um nível de igualdade entre os
participantes.
Apesar do caráter utópico da teoria participacionista, alguns autores
procuraram, e vem procurando, apresentar mecanismos que possibilitem a
ampliação da participação pública nas decisões do governo, os fóruns. No Brasil, os
locais onde a democracia argumentativa acontece são os conselhos e o orçamento

22
participativo (ABERS, 1998; SANTOS, 1998, apud AVRITZER, 2000). Esses seriam
“um formato institucional no qual maiorias e minorias, ou interesses simplesmente
distintos, podem argumentar sobre suas posições” (AVRITZER, 2000, p.43), assim
como argumenta Habermas, Avritzer descreve que os arranjos argumentativos
devem proporcionar com que as decisões sejam construídas coletivamente, sem um
“monopólio da interpretação correta”.
Desta forma, o presente trabalho, que terá como objeto a
participação dos diversos grupos no Conselho Estadual de Meio Ambiente do
Paraná, analisará estes a partir da teoria democrática apresentada. Vale a pena
expor que, em meu pensamento, apesar da teoria tratar os conselhos como um
espaço para que ocorra a democracia direta, e realmente é, este espaço pode ser
visto também como mais um espaço para que disputas entre elites aconteçam pois,
apesar de estarem representando interesses distintos, não há uma participação
direta de todos os envolvidos em tais decisões, até mesmo porque isto, com as
dimensões das sociedades atuais, torna impossível uma real participação direta da
sociedade.
2.3 POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICA SIMBÓLICA
Etimologicamente a palavra “política pública”, tem “política” vinda do
grego “politikó”, que significa a condição de participação de uma pessoa na pólis e
“pública” vinda do latim, significando do povo, ou seja, política pública é a
participação do povo nas decisões da cidade, para o povo.
Em inglês a palavra genérica “política” assume três formas distintas.
“politics”, “policy” e “polity”, a primeira significa o processo político, aos jogos de
interesses, na maioria das vezes conflituosos, policy é a dimensão mais material da
política, são as políticas, programas, projetos e outras ações realizadas pelo
governo, e polity seria o sistema de governo (FREY, 2000). Desta forma, em um
determinado sistema de governo frequentemente ocorrem jogos de interesses, que
vão definir quais os grupos terão seus anseios atendidos na forma de políticas
públicas (policy). Estas relações são mútuas, uma policy também pode definir uma
politics e uma politics pode alterar uma polity.
Easton (1965, apud SOUZA, 2007) define política pública como um
sistema, como uma relação entre formulação, resultados e ambiente. Lynn (1980,

23
apud SOUZA, 2007, p.68) entende política pública como um “conjunto de ações do
governo que produzem efeitos específicos”. Peters (1986, apud SOUZA, 2007, p.68)
apresenta política pública como a “soma de atividades dos governos, que agem
diretamente ou por delegação, e que influenciam na vida dos cidadãos”. Dye (1984,
apud SOUZA, 2007, p.68) define como “o que o governo escolhe fazer ou não
fazer”. Em uma linha que vê a política pública como algo mais amplo, temos as
definições de Perez (2004, apud MAIA, 2009, p.86) “Organização sistemática dos
motivos fundamentais e dos objetivos que orientam os programas de governo
relacionados à resolução de problemas sociais.”, Borba (2006, p.75) “conjunto de
decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores” e Teixeira (2002, p.2)
“’políticas públicas’ são diretrizes, princípios norteadores da ação do poder público”.
Desta forma percebe-se que alguns autores percebem as políticas públicas como as
ações (ou até mesmo as não ações) do governo e outros definem como diretrizes
mais gerais que guiarão estas ações. Para este trabalho “políticas públicas” será
definido como as diretrizes gerais do Estado e suas ações para que estas diretrizes
sejam colocadas em prática.
Desta forma, Para o planejamento de políticas públicas, assim como
em qualquer outro planejamento estratégico, antes de se definir os programas e
projetos é necessário se definir o propósito e diretrizes gerais, que formarão uma
política, ou como se denomina na gestão de projetos, um portfólio “as políticas
representam, no instrumental de planejamento, a parte mais geral, que dispensa,
assim, quantificação de objetivos, metas e recursos.” (BRASIL, 1998, p.7), após se
definir a política, ou portfólio, são planejados os programas, projetos e ações, que
apresentam metas, orçamento e cronograma (idem).
Os conselhos gestores de políticas públicas, portanto, deveriam
primeiramente estabelecer princípios gerais que guiarão as políticas públicas do
setor onde atuam e, após isto, planejar quais programas, projetos e ações deverão
ser realizados para cumprir com estes princípios estabelecidos.
Os conselhos também são uma política pública, e podem ser
classificados segundo diversos critérios. Secchi (2010) apresenta várias tipologias
de políticas públicas. É importante lembrar que as tipologias são tipos ideais, ou
seja, não existem na realidade, são formas perfeitas utilizadas apenas na teoria, na
prática os fenômenos assumem características de mais de um tipo ideal. A tipologia
de Lowi baseia-se no impacto esperado das políticas públicas, separando-as em

24
regulatórias, distributivas, redistributivas e constitutivas. As regulatórias estabelecem
padrões de comportamento, serviços ou produtos. As distributivas geram custos
difusos para os contribuintes e benefícios concentrados para alguns grupos. As
políticas redistributivas geram custos concentrados a alguns grupos redistribuindo
seus benefícios. Já as constitutivas são as regras que definem o funcionamento da
máquina pública. A política ambiental, ao reduzir a área produtiva de fazendas ou
aumentando o custo das industrias ao estabelecer que estas invistam em sistemas
menos poluentes, por exemplo, redistribuem os custos destes seguimentos em
benefício da coletividade. As organizações do Estado geralmente são criadas para
implementar políticas regulatórias, fazendo os conselhos se enquadrarem
predominantemente nesse tipo ideal.
A tipologia de Wilson adota o critério dos custos e benefícios da
política na sociedade. É dividido em quatro tipos ideais, a política majoritária,
empreendedora, clientelista e de grupo de interesses. A política majoritária distribui
custos e benefícios entre todos. A empreendedora concentra custos em certos
grupos e distribuem benefícios a toda a coletividade. A política clientelista concentra
benefícios a certos grupos e geram custos a todos. Por fim, a política de grupo de
interesses distribui benefícios a certos grupos a partir da geração e custos a outros.
Esta tipologia é bem similar a de Lowi, mas apresenta algumas diferenças, como as
políticas majoritárias e empreendedoras. A política ambiental, geralmente, gera
custos a determinados grupos, principalmente os seguimentos econômicos,
distribuindo seus benefícios a todas as pessoas. Os conselhos são custeados pela
coletividade, com o fim de melhorar o meio ambiente também a todos, sendo
predominantemente uma política majoritária.
Gormley estabelece sua tipologia através de critérios como a
visibilidade e a complexidade de determinada política pública, definindo quatro tipos
ideais, a política de sala operatória, de audiência, de sala de reuniões e de baixo
calão. As políticas de sala operatória são bem visíveis pela sociedade e muito
complexas. As de audiência recebem grande atenção das pessoas mas são bem
simples de serem elaboradas, tecnicamente. As políticas de sala de reuniões são
bem complexas tecnicamente mas de pouca visibilidade pela população em geral.
As de baixo calão não atraem a atenção da população e são simples tecnicamente.
No Brasil, a política ambiental pode ser encaixada como de sala de reuniões, por ser
complexa, envolvendo muitos aspectos técnicos, porém sem muita visibilidade pela

25
população. Já os conselhos seriam uma política de baixo calão, pois sua
implementação (e não as discussões) não é complexa do ponto de vista técnico, e
também não recebe muita atenção da população em geral.
A tipologia de Bozeman e Pandey é bem simples, dividindo as
políticas públicas entre as de conteúdo eminentemente técnico e eminentemente
político. As políticas ambientais podem se encaixar em qualquer um dos tipos ideais,
dependendo da ideologia adotada. Os conselhos, por envolver a participação, são
políticas de conteúdo eminentemente político.
Finalmente Secchi (2010) apresenta a tipologia de Gustafsson
(1983), que estabelece como critério a utilização de conhecimento disponível e a
intenção de se implementar tal política pública. Gustafsson (1983) estabelece então
quatro tipos ideais, as políticas reais, sem sentido, pseudopolíticas e as políticas
simbólicas. As políticas reais são baseadas no conhecimento disponível e, ao
mesmo tempo, há a intenção de executa-las. As políticas sem sentido não se
baseiam em conhecimento disponível e não há a intenção de executá-las. As
pseudopolíticas não se baseiam no conhecimento disponível, mas há a intenção de
implementá-las. E por fim, as políticas simbólicas se baseiam no conhecimento
disponível, porém não há a intenção de implementá-las.
Os sistemas político-econômicos modernos são complexos e, como
resultado, politicas reais de longo prazo são mais difíceis de alterar do que antes,
causando conflitos, estes, por sua vez, resultam em indecisão e difusão do poder
(GUSTAFSSON, 1983). As políticas simbólicas aparecem como respostas funcionais
para demandas inconsistentes, difusão do poder e a objetivos e metas de difícil
mensuração a curto e longo prazo. Essa difusão do poder se dá de três formas
diferentes, primeiro entre as diversas agências de governo, segundo entre diferentes
níveis, como o governo estadual e municipal e, por fim, entre as organizações
governamentais e fora do governo, como empresas e ONGs (idem). Essa difusão do
poder dificulta o planejamento o execução das políticas públicas, indo contra o
princípio da unidade de comando de Fayol.
Em uma sociedade onde não a uma unidade de comando, onde o
poder está difuso em várias diferentes organizações, e onde “os problemas pós-
industriais não podem ser solucionadas através de governos nacionais, ao menos
por custos aceitáveis” (GUSTAFSSON, 1983, p.281 – tradução minha), os políticos
acabam por criar políticas simbólicas e pseudopolíticas, como forma de se diminuir a

26
tenção e falsamente atender as demandas. “A mistura entre elementos de políticas
simbólicas e pseudopolíticas [...] é mais forte em áreas recentemente estabelecidas
como o meio ambiente” (GUSTAFSSON, 1983, p.277), e onde os resultados da
implementação são de difícil mensuração, os riscos em se criar políticas simbólicas
e pseudopolíticas é minimizado. Desta forma, as políticas de meio ambiente, por ser
uma área relativamente recente nas políticas públicas e por ser de difícil
mensuração dos resultados, acaba por ser criada apenas como uma política
simbólica.
2.4 POLÍTICA AMBIENTAL
A palavra “ambiente” vem do latim “ambiens” e significa, em volta, ao
redor, ou seja, pela etimologia da palavra, política ambiental são as decisões
tomadas pelo povo para o meio que nos rodeia. Para a lei 6938/81, a Lei da Política
Nacional de Meio Ambiente, os objetivos desta política são: “a preservação, melhoria
e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País,
condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança
nacional e à proteção da dignidade da vida humana”. A agenda 21 apresenta o
termo política ambiental como sendo os objetivos de ação governamental orientados
ao uso, controle, proteção e conservação do meio ambiente (SIQUEIRA, 2008). Para
Borinelli
A política ambiental pode ser entendida, num sentindo formal, como o
conjunto de objetivos, conceitos e legislações, instituições, processos e
recursos que o poder público mobiliza para regular e dirimir conflitos e
cumprir preceitos constitucionais ou não relativos ao uso, manejo,
conservação e recuperação dos recursos naturais e dos serviços ambientais
de maneira a garantir a qualidade ambiental aos membros de uma
sociedade e a sustentabilidade ambiental. (BORINELLI, 2011b, p.132)
Para Siqueira (2008, p.426) a formulação e implementação de
políticas ambientais dependem de vários setores, como o Estado, a academia, o
setor econômico e a sociedade civil organizada, porém, mesmo havendo a
necessidade de participação na formulação das políticas ambientais, estas
“costumam ser desenvolvidos de forma tecnocrática, sem que seja travado um
genuíno diálogo com o público em geral, levando em consideração as suas
expectativas e aspirações” (MACNAGHTEN, 2003, apud SIQUEIRA, 2008, p.426).
Para Acselrad (2002, p.3) "uma política ambiental democrática deverá criar limites à

27
pressão empresarial por desregulação ambiental”, porém o que acontece, segundo
Fernandes (2003, p.27) as políticas ambientais:
Buscam manter a hegemonia do modelo de organização social capitalista, a
partir do controle do meio ambiente. Aquelas são muito mais determinadas
pelas relações de poder e de um certo ordenamento pragmático do meio
ambiente, do que dos problemas reais que as sociedades podem
enfrentar com os limites e a escassez de recursos naturais. (FERNANDES,
2003, p.27)
Desta forma três principais abordagens são apresentadas por Frey
(2001). A econômico-liberal acredita que há a necessidade do alcance de um
crescimento econômico para se solucionar os problemas ambientais. A abordagem
ecológico-tecnocrática de planejamento acredita na compreensão científica e no
planejamento eficiente. Por fim, a abordagem política de participação democrática
partem do pressuposto de que o homem e a sociedade devem estar no centro de
atenção, ou seja, as questões ambientais são eminentemente políticas. Assim
sendo, existem abordagens que se contrapõem a posturas tecnocráticas, baseadas
na visão de mundo mecanicista-cartesiana, como a abordagem da economia
profunda (CAPRA, 1995, apud FREY, 2001, p.8), apostam no confronto, como
princípio norteador do ecodesenvolvimento, do que na cooperação. A política
ambiental é complexa e envolta em incertezas, é de difícil mensuração, temporal e
espacial, e lida com aspectos étnicos, culturais e econômicos (LE PRESTRE, 2000).
Assim sendo, para este trabalho adotaremos a política ambiental
como um problema político, que envolve participação, instituições político-
administrativas e processo político, assim como na visão de Frey (2001). “A ideia de
uma inteligência científica neutra no mito da administração torna-se um mito no
contexto de condições ecológicas complexas, particularmente diante das dimensões
morais e políticas dessas questões” (DRYZEK, 1992, p.28, apud FREY, 2001, p.14).
Para este trabalho as políticas ambientais serão vistas como políticas complexas,
um resultado de relações de poder, onde há interesses distintos, uns buscando por
maior regulação ambiental para o uso, controle, proteção e conservação do meio
ambiente e outros visando flexibilizar estas políticas com a justificativa de que não se
pode frear o “desenvolvimento”. Desta forma, a política ambiental, por um lado, é
vista como um problema técnico, por outro, é vista como um problema político, uma
contradição entre tecnocracia e participação, que foi percebida também no Conselho
Estadual de Meio Ambiente do Paraná.

28
2.5 DEMOCRACIA E POLÍTICA AMBIENTAL
Como demonstrado anteriormente, algumas correntes do
ambientalismo defendem a participação da sociedade na definição dos problemas e
alternativas ambientais. Para esta linha de pensamento a democracia é
imprescindível para que haja a verdadeira sustentabilidade ambiental a população
também deve ser ouvida, pois é um dos mais afetados pelos problemas ambientais.
Em muitos países os movimentos ambientais foram centrais na mobilização social
por democratização (STEINBERG, 2003). Na Coréia do Sul os movimentos sociais e
de proteção ambiental juntaram forças contra o autoritarismo na década de 1980.
Em Taiwan o movimento ambiental lutou junto com os movimentos pró-democracia.
Na Russia as organizações ambientais cívicasse tornaram um componente central
nos movimentos de massa para a democratização no fim da década de 1980 (idem).
O EPI – Environmental Performance Index, ou Índice de
Performance Ambiental, analisa em diversos países o quanto estes tem preservado
seu meio ambiente. O Democracy Index (THE ECONOMIST, 2010), ou Índice de
Democracia analisa quão democráticos os países são. Ao correlacionarmos os dois
índices, percebe-se que a democracia tem uma correlação boa com a performance
ambiental dos países, se levarmos em consideração que o meio ambiente é um
assunto complexo (LE PRESTRE, 2001), onde vários fatores influenciam neste. A
estatística mostra que a democracia representa 40% da performance ambiental dos
países.
Ilustração 1 - Correlação entre o índice de performance ambiental (EPI 2010) e o
índice de democracia (Democracy Index 2010)
Fonte: elaborado pelo autor, com base em: The economist (2010); Emerson, et al
(2010).

29
A lógica do componente capacidade social e institucional do ESI -
Environmental Sustentability Index é “Um país é mais provável que seja
ambientalmente sustentável na medida em que tenha instituições e padrões sociais
subjacentes de habilidades, atitudes e redes que promovam respostas eficazes aos
desafios ambientais.” (Esty, et al, 2005, p.123). As variáveis utilizadas nesta
categoria foram: governança ambiental; eco-eficiência, responsividade do setor
privado; e ciência e tecnologia. Ao correlacionar-se o índice de democracia com a
categoria capacidade social e institucional, percebe-se que há um alto grau de
correlação entre os dois, sugerindo pela estatística que a democracia é responsável
por 70% da capacidade social e institucional ambiental de um país.
Ilustração 2 - Correlação entre o índice de capacidade institucional ambiental (ESI
2005) e o índice de democracia (Democracy Index 2010).
Fonte: elaborado pelo autor, com base em: The economist (2010); Esty, et al (2005)
Estes indicadores apresentam uma correlação entre diversos países,
a seguir será apresentado alguns países que podem ser vistos como “tipos ideais”
de relação entre o Estado e os movimentos ambientais.
2.5.1 Participação e política ambiental em alguns países
Dryzek, et al (2003) analisou os padrões de inclusão e exclusão dos
movimentos sociais em quatro países, que são praticamente “tipos ideais” desses
padrões. A Noruega é tida como uma nação ativamente inclusiva, os Estados Unidos
como um exemplo de passivamente inclusivo, a Alemanha é caracterizada como um

30
país passivamente excludente e o Reino Unido como um exemplo ativamente
excludente.
A Noruega é o país que mais integra todos os tipos de interesses
organizados institucionalmente, além de ser conhecido como o país dos mil comitês.
Sua política tem sido longamente dominada pelo partido dos trabalhadores e o
corporativismo, que visa à integração do Estado, capital e trabalho, é o sistema do
país.
Em 1914 cientistas fundaram a Associação Nacional para a
Preservação da Natureza, no ano de 1963 foi renomeada para Sociedade
Norueguesa para a Conservação da Natureza e reconhecida como um movimento
de massa. Em 1987 o Relatório de Brundtland teve um impacto muito grande no
país, sendo que Brundtland foi primeira ministra da Noruega entre 1986 e 1989.
Desta forma, o movimento pelo desenvolvimento sustentável foi apoiado e
financiado pelo Estado (DRYZEK, et al, 2003). Estas organizações ambientais são
centralizadas em um grupo guarda-chuva fundado pelo governo.
As organizações ambientais participam ativamente da tomada de
decisão e formação de políticas, através de comitês, que geralmente enviam
propostas ao parlamento. Os grupos ambientais estão representados também em
comitês fora da jurisdição do Ministério do Meio Ambiente. De forma geral, as
organizações ambientais da Noruega possuem uma base na sociedade civil muito
fraca, sendo constituídas geralmente por profissionais e apoiadas pelo Estado,
geralmente buscam pelo consenso de vez do conflito (DRYZEK, et al, 2003).
Os Estados Unidos possuem um movimento ambiental formado por
uma ampla gama de grupos de interesses. O pluralismo é a marca do país, qualquer
grupo que queira fazer pressão no governo tem direito a voz.
O Clube de Sierra foi fundado em 1892 e passou a ser mais ativo a
partir da década de 1950. Nos anos 1970 vários grupos se estabilizaram com uma
ampla base na massa, que os financiou, possibilitando uma maior influência no
governo (DRYZEK, et al, 2003). Em 1982, outro acontecimento que marcou a
participação de grupos ambientais foi o movimento de justiça ambiental que
denunciou os lixos tóxicos no país.
Nos Estados Unidos se desenvolveu uma cultura das agências
governamentais não tomarem decisões sem antes considerar a contribuição do
público. A consulta pública sobre as políticas públicas é feita através de comitês

31
consultivos federais que buscam pontos de vista através de apresentações públicas.
A influência do movimento ambiental no legislativo ou executivo se dá através do
lobby de vez da representação pelos políticos (DRYZEK, et al, 2003).
Na Alemanha as associações ambientais são descentralizadas da
estrutura do governo federal, agindo geralmente em ações regionais. As relações
entre muitas organizações ambientais frente à administração pública é de confronto
e oposição radical (DRYZEK, et al, 2003), um exemplo foi os protestos contra as
usinas nucleares, onde houveram grandes confrontos com a polícia, porém, estes
grupos não foram ouvidos.
Alguns movimentos ambientais alemães acreditavam que deviam
buscar pela representação direta no parlamento, outros preferiam continuar com as
iniciativas dos grupos de cidadãos. Com a formação de um Partido Verde os
movimentos ambientais obtiveram um canal a mais como estratégia complementar
para fazer campanhas com a sociedade civil (DRYZEK, et al, 2003). O Partido Verde
então entrou na assembleia buscando radicalizá-la e questionar seus princípios,
porém ao estar lá dentro, encontrou diferenças entre os elementos pragmáticos e
ideológicos e passou a adotar uma agenda mais reformista moderada.
No Reino Unido o liberalismo autoritário dominou o país por muito
tempo, “sob o liberalismo de mercado de Margaret Thatcher em 1979-90 implicou
em exclusão ostensiva de grupos do movimento ambiental e um ataque às
instituições sociais democráticas e bases associativas da sociedade civil” (DRYZEK,
et al, 2003, p.42). Os movimentos sociais britânicos denunciavam o recrudescimento
da preocupação ambiental no final da década de 1960. Organizações como a
Sociedade Real para a Preservação dos Pássaros (fundado em 1889), o Conselho
para a Proteção da Inglaterra Rural (fundada em 1926), a Sociedade Real para a
Conservação da Natureza (fundada em 1916) e o WWF do Reino Unido (World
Wildlife Fund, fundado em 1961) claramente precederam a onda do ativismo social
que varreu a Europa na década de 1970 (DRYZEK, et al, 2003). Seu relacionamento
como Estado foi de cooperação, não de conflito, sendo que os grupos de interesse
geralmente entram em acordo com o corporativismo liberal, mas mesmo assim sua
influência nas políticas públicas permaneceu mínima.
O envolvimento popular na tomada de decisão das políticas públicas
britânicas é mínimo, sendo estas decisões geralmente de responsabilidade
ministerial e o governo geralmente restringe informações ao público. Na década de

32
1970 uma série de novos canais institucionais se abriram para o movimento
ambientalista, o mais importante destes foi o Departamento de Meio Ambiente,
estabilizado em 1970, porém este era fraco e tinha pouca importância para o
governo, com pouca possibilidade de acesso em forma de lei. Outro exemplo foi o
Conselho de Conservação da Natureza, que “desenvolveu um relacionamento
próximo com os grupos ambientais, porém com uma fraca influência política”
(DRYZEK, et al, 2003, p.44).
A cultura política britânica vê a manifestação como algo totalmente
estranho, desta forma, os movimentos ambientalistas do Reino Unido geralmente
tem pouca participação social, favorecendo a hierarquia e profissionais na
organização, como no caso do Greenpeace UK da metade dos anos 1980. Porém,
alguns grupos como os Amigos da Terra, estabilizado no Reino Unido em 1971, que
inicialmente encorajou o envolvimento da população e a atuação local autônoma. O
Partido Verde Britânico defende valores pós-materiais e práticas organizacionais
participatórias, sendo menos pragmática e instrumental do que as principais
organizações ambientais (incluindo o Greenpeace e os Amigos da Terra), porém
com pouca relevância, apenas conseguindo um pouco mais de influência após a
década de 1990 com a eleição de dois representantes para o Parlamento Europeu e
um para a Assembleia Escocesa (DRYZEK, et al, 2003).
Alguns problemas que caracterizam a Inglaterra como um país
“ativamente excludente” é exemplificado com a nomeação de um ideólogo de
mercado anti-ambientalista como Secretário de Meio Ambiente em 1986 (DRYZEK,
et al, 2003); as agências regulatórias operaram com reduções de orçamento;
conselhos consultivos foram desmantelados; retirados o poder dos governos locais;
o Conselho da Grande Londres e autoridades foram dissolvidos para serem
colocados no lugar pessoas não eleitas que eram menos transparentes com os
cidadãos; foi aprovado um processo que evitava os arranjos consultivos ambientais,
vistos como uma burocracia desnecessária; as instituições sociais democráticas
foram desmanteladas e os princípios do liberalismo de mercado, como o
individualismo e valores materiais foram impostos. O Partido dos Trabalhadores era
fraco e operava de forma fragmentada, absorvendo movimentos sociais com
políticas inefetivas. Em 1986 o governo criou estratégias para acabar com protestos
organizados, como os sindicais. Porém, em 1988, Tatcher passou a reconhecer que

33
o controle da poluição era importante para garantir à Grã-Bretanha um papel de
liderança na resposta global (DRYZEK, et al, 2003).
Com a eleição de Tony Blair, do Partido dos Trabalhadores, em
1997, que nomeou o vice-primeiro ministro Joohn Prescott como Secretario do Meio
Ambiente, fazendo um governo mais transparente aos cidadãos. A ação verde mais
destacada deste governo foi a redução da construção de estradas e a ênfase em
transportes públicos (DRYZEK, et al, 2003).
Após levantar estas questões de participação nestes países, este
trabalho buscará também apresentar algumas questões de como ocorre a
participação na política ambiental paranaense, mais especificamente no Conselho
Estadual de Meio Ambiente.
2.6 POLÍTICA AMBIENTAL NO PARANÁ
Em 1989 o Brasil passa de monarquia para a república, juntamente
com esta, também nasce o federalismo no país, possibilitando mais independência
aos estados. Em 1904, o estado do Rio de Janeiro elabora, embora sem aprovar, um
código rural que pode ser denominado como: “o primeiro projeto de código florestal
brasileiro”. Em Paris é realizado, em 1913, o Congresso Internacional de Florestas,
que fez com que os cientistas e burocratas brasileiros sentissem-se impelidos a
participar da defesa do meio ambiente (DEAN, 1998, p.271).
As duas grandes guerras mundiais (1914-18 e 1939-45) geraram um
grande avanço da indústria madeireira paranaense, sendo o ano de 1939 o ano
marcado como aquele em que as exportações da madeira superaram o da erva-
mate (AMADIGI; BURMESTER, 1999). Também na década de 1930 surge o
nacionalismo, liderado por Getúlio Vargas, que encarava os recursos naturais como
bens a serem utilizados eficientemente em favor da nação (DEAN, 1998).
O Paraná inicia o período republicano juntamente com o ciclo da
madeira, a partir da construção da Estrada da Graciosa (em 1873) e da Ferrovia do
Paraná (em 1986) ligando Curitiba ao Porto de Paranaguá, facilitando o escoamento
da madeira para a exportação. Tendo consciência da rápida expansão da indústria
madeireira e da falta de replantio das espécies desmatadas, em 1907 os deputados
João Pernetta e Romário Martins editaram e aprovaram o primeiro código florestal
do Brasil. Neste período, o código representava a visão utilitarista das florestas na

34
época, as árvores eram uma das principais fontes de renda do estado e segundo
alguns conservacionistas, o Paraná sofreria um apagão florestal em 1976 (MAACK,
2002), o que de fato ocorreu, sendo que no final dos anos 80, a demanda interna
brasileira era maior que a produção das florestas do país. (DEAN, 1998, p.337).
Um dos criadores do código florestal paranaense, Romário Martins,
foi o maior representante do Paranismo, um movimento cujo objetivo era criar uma
tradição e cultura especificamente paranaense, que exaltava suas belezas naturais e
seu povo, o pinheiro do Paraná era o símbolo máximo dos ideais paranistas,
evidenciando a importância das árvores neste movimento (AMADIGI; BURMESTER,
1999). O deputado Romário Martins era um grande defensor das florestas,
principalmente em seu caráter utilitarista, sem deixar de lado seu viés
preservacionista, em 1908, no 2° Congresso Nacional de Agricultura, o deputado
defendera a expansão madeireira paranaense (AMADIGI; BURMESTER, 1999),
ressaltando sua preocupação econômica florestal. Além disto, Romário Martins tinha
uma personalidade voltada para o consenso, ao invés de buscar por medidas
radicais visando proteger as florestas, como pode ser observado através de sua
justificação ao seu projeto de lei de reformulação do código florestal, em 1926:
Não exigir tudo quanto seria mister para a defesa de nossas florestas
nativas, mas tão somente o que se torna no atual momento imprescindível,
afim de que as medidas acauteladoras, do projeto, se tornam exequíveis,
por não contrariarem, com maiores exigências, os interesses particulares
envolvidos na exploração e exportação de madeiras. (MARTINS, 2004
p.119)
O período Vargas (de 1930-45) representou um momento onde
vários acontecimentos na história da preservação ambiental ocorreram.
Conservacionistas, que começaram a aparecer aproximadamente na década de
1910, como Alberto Torres, que propôs uma clausula para a defesa do solo e
recursos naturais do país, e José Alberto Sampaio, que foi um dos diretores do
Museu Nacional e vinha escrevendo em favor do reflorestamento desde 1912, são
exemplos dentre muitos outros conservacionistas, a maioria servidores públicos, que
se preocupavam com a preservação do meio ambiente, juntamente com
organizações como a Sociedade de Amigos de Alberto Torres, os Clubes de Amigos
da Natureza, a Sociedade Geográfica do Rio de Janeiro, e a Sociedade dos Amigos
das Árvores (SAA – criada em 1931), parecem ter influenciado a legislação inicial do
período Vargas, mesmo o presidente preferindo uma tecnocracia a uma democracia
(DEAN, 1998).

35
Em 1934, a SAA (Sociedade dos Amigos das Árvores) convocou a
primeira Conferência Brasileira sobre Proteção da Natureza. Entre 1933 e 1934, a
conselho de alguns conservacionistas, o governo Vargas decretou uma série de
códigos, como o que regulamentava as expedições científicas, o código das águas,
das florestas, das minas e, da caça e pesca (DEAN, 1998). Além destes códigos,
ainda em 1934 foi promulgada uma nova Constituição que deixava a cargo dos
estados e união a proteção de “belezas naturais”. Neste período o ecologismo
ganhou força no Brasil, sendo que no ano de 1937 é criada a primeira área protegida
do país.
Além destas organizações, Segundo Franco e Dummond (2009)
algumas instituições foram responsáveis pelo surgimento do discurso
conservacionista no país, algumas científicas como o Museu Nacional do Rio de
Janeiro (1818), a USP - Universidade de São Paulo (1934), a UFRJ - Universidade
Federal do Rio de Janeiro (1920) e o Museu Paraense Emílio Goeldi (1866), outras
governamentais como o Serviço Florestal Federal (1925) e o IBDF (Instituto
Brasileiro de Desenvolvimento Florestal), que o substituiu em 1967.
A década de 1950 foi marcada pelo incentivo à industrialização no
país, pelo protecionismo e início cauteloso à internacionalização da economia, o
trabalhismo liderado por João Goulart, após a morte de Getúlio (em 1954), buscando
uma relação mais direta com as massas, respondendo aos seus anseios (OLIVEIRA,
2009). Em 1952 foi publicado um livro influente escrito pelo agrônomo Wanderbilt
Duarte de Barros (um dos fundadores da FBCN), lamentando a existência de meros
três parques nacionais que totalizavam apenas 2.258Km2 (URBAN, 1998, apud
MITTERMEIER, et al., 2005). Em 1956 a divisão biológica do Museu Paranaense se
separa deste, formando o Instituto de História Natural, sob administração da
Secretaria de Agricultura.
Ao final da década de 1950 ainda, no ano de 1958-59, a Força
Aérea dos Estados Unidos fez um levantamento aéreo apresentando os dados de
que restavam apenas 5% da Mata Atlântica do nordeste do país (MITTERMEIER, et
al., 2005). Ainda no ano de 1958 é fundada a ONG que marca o início da
disseminação da preocupação ambental no país, a FBCN - Fundação Brasileira para
a Conservação da Natureza (FRANCO; DUMMOND, 2009).
A FBCN, criada em 1958, representou um marco na conservação
ambiental do país, seus objetivos eram: criar e estabilizar áreas de proteção ao meio

36
ambiente; cooperação entre os governos e organizações nacionais e internacionais;
estudos e pesquisas e; difusão dos conhecimentos conservacionistas (FBNC 1966
apud MITTERMEIER, et al., 2005). Trabalhou com ONGs internacionais para criar
uma das mais influentes organizações privadas de conservação na América.
(MITTERMEIER, et al., 2005). Muitos de seus fundadores eram funcionários
públicos, a maioria agrônomos. Wanderbilt Duarte de Barros foi funcionário do
Ministério da Agricultura, Harold Edgar Strang foi criador do Instituto de Conservação
da Natureza, Luiz Simões Lopes entrou na administração pública pelo Ministério da
Agricultura em 1925 e exerceu vários cargos em diferentes instituições públicas
federais.
Voltando-se para o estado paranaense, em 1938, em Curitiba, foi
criada a Faculdade (particular) de Filosofia, Ciências e Letras do Paraná. No ano de
1943 são aprovados os primeiros candidatos ao curso de História Natual e em 1945
foram diplomados os primeiros bacharéis do curso da instituição. Assim sendo, com
a vinda de pesquisadores do Brasil e do mundo e a formação de técnicos ambientais
no Paraná, pode-se dizer que “Durante o período de 1941 a 1954 houve um grande
desenvolvimento das Ciências Naturais no Paraná.” (ÁRZUA, 2011, p.21). Em 1956
o museu, que se encontrava em mandato universitário, teve sua divisão biológica
separada deste formando o Instituto de História Natural (IHN), sob administração da
Secretaria de Agricultura.
Além de muitas outras instituições criadas nesta década, como o
Serviço Florestal em 1950, a Divisão Florestal e o Conselho de Defesa do
Patrimônio Natural - CDPN em 1955, e a Polícia Florestal em 1956. Outra
organização importante foi o Museu Paranaense, Fundado em 1876, com a
“finalidade de guardar e divulgar o material considerado pela burguesia do Mate
como representativo das riquezas do Paraná, assim como as suas exposições.”
(ÁRZUA, 2011, p.21), sob a tutela da Secretaria do Interior e Justiça, passou a ter
um caráter notadamente científico a partir de 1939 (WOSIACKI; REIS, 2005;
ÁRZUA, 2011), com a vinda de pesquisadores de outras partes do Brasil e do
mundo. A partir desta época, as coleções foram divididas em dois grupos: um de
objetivos históricos, antropológicos e etnográficos e outro de ciências naturais
(ÁRZUA, 2011).
Em 1956 o museu, que se encontrava em mandato universitário,
teve sua divisão biológica separada deste formando o Instituto de História Natural

37
(IHN), sob administração da Secretaria de Agricultura. Em 1963 o IHN é renomeado
para Instituo de Defesa do Patrimônio Natural (IDPN), abrangendo algumas novas
divisões em sua estrutura. No ano de 1975 passou a integrar a Secretaria de
Agricultura com a denominação de Coordenadoria de Defesa dos Recursos Naturais
Renováveis com uma única finalidade, a fiscalização. No ano seguinte começou a
integrar o Instituto Agronômico do Paraná (IAPAR) com o objetivo de efetuar
pesquisas sobre recursos renováveis (CORDEIRO; CORRÊA, 1985 apud ÁRZUA,
2011).
Na década de 1960, o então governador Ney Braga (1961-65), após
tomar posse do Ministério da Agricultura em 1965, cria um programa de incentivos
fiscais ao reflorestamento no ano seguinte, este repantio era feito através de
espécies exóticas (MAACK, 2002, p.303) sendo as árvores replantadas os eucaliptos
e pinus, ressaltando o objetivo madeireiro do programa. Até o ano de 1965, o norte e
oeste do Paraná teve suas matas substituidas por cafezais, pastos, algodão e
cereais. A mata de araucária foi desmatada e seu território não foi aproveitado,
muitas matas eram queimadas, e em seu lugar se formavam matagais, sem que
estes solos fossem aproveitados (MAACK, 2002).
A destruição das matas provoucou alguns problemas como o
aumento do coeficiente de variação das chuvas, tornando-as mais irregulares, sendo
estes coeficientes (da década de 1960) característicos de regiões secas, semi-áridas
e áridas (MAACK, 2002, p.280). A umidade diminuia e a temperatura aumentava, os
solos se tornavam mais ácidos e com menos nutrientes e bactérias (MAACK, 2002,
p.281). A falta de cobertura vegetal criava outro problema econômico e ambiental, a
erosão dos solos, um problema que antes não preocupavam os produtores rurais e
governantes, mas agora, com quase todo o território ocupado, os solos perdidos
pela erosão e voçorocas começam a chamar a atenção do Estado, que passa a criar
programas para diminuir este problema, que afetava diretamente a economia
primária do Paraná.
A década de 1970 se inicia tendo como pano de fundo a alta
industrialização no campo e nas cidades, e os problemas econômico-ambientais
apresentados acima. O Governo Brasileiro lança o PND - Plano Nacional do
Desenvolvimento, o Paraná começou a se industrializar, tendo sido criada a Cidade
Industrial de Araucária (CIAR) e Cidade Industrial de Curitiba (CIC) em 1973. A
População crescia aproximadamente 5% ao ano e o PIB 13%. Nessas condições, o

38
Paraná sofria pressões para criar políticas públicas para minimizar os problemas do
crescimento econômico, industrial e demográfico.
O período de 1973 a 1983 é altamente influenciado por discussões
internacionais, como o relatório Limites do Crescimento e a Conferência das Nações
Unidas sobre o Meio Ambiente e o Homem, que motivaram organizações
internacionais a pressionar os países a tomarem atitudes sustentáveis. O Brasil é
levado a criar uma Secretaria Especial do Meio Ambiente em 1972. No Paraná,
prevendo o impacto das indústrias na poluição das águas do estado, o governador
Parigot de Souza, pela sua formação em hidráulica, e sendo considerado um dos
“hidrólogos-hidráulicos-políticos” do Brasil (RIOS, 2005), provavelmente influenciou
para a formulação da Lei de Proteção dos Recursos Hídricos contra a Poluição (Lei
6.513/73). Para implementar essa lei, o Estado criou a ARH – Administração de
Recursos Hídricos, resultado da fusão do setor de hidrometria do DAEE com o setor
laboratorial do DAE (BORINELLI, 2011a).
Ainda em 1973 é instituído o CODEMA – Conselho de Defesa do
Meio Ambiente (decreto 4.768/73), que tinha como objetivos principais além de
propor a criação das áreas protegidas; o de estudar e analisar problemas ambientais
para propor projetos ambientais estaduais; e colaborar em estudos de combate à
poluição do ar e da água. Assim sendo, este conselho era muito técnico e a
participação social na composição do conselho praticamente não existia.
Em 1976, com o propósito de dar respostas ao sério problema da
erosão dos solos na região noroeste, foi criada a SUCEPAR - Superintendência de
Controle da Erosão do Paraná, que executou importantes programas de
conservação de solos. No ano de 1978, atualizando a denominação do órgão em
relação ao novo cenário, a ARH muda a designação para SUREHMA -
Superintendência de Recursos Hídricos e Meio Ambiente; e, em 1979, foi
promulgada a Lei Ambiental do Estado (Lei 7.109), que criou o Sistema de Proteção
do Meio Ambiente. Tanto a SUCEPAR quanto a SUREHMA foram criadas dentro do
âmbito da Secretaria do Interior.
Na agenda florestal, em 1977 o ITC – Instituto de Terras e
Cartografia, criado em 1972, incorporou de outros órgãos atribuições como o
controle da caça, pesca e do desmatamento, produção de mudas, educação
ambiental, fomento florestal e administração de parques e florestas. Desta forma, as

39
políticas florestais começam a ser concentradas em apenas um órgão, porém ainda
é subordinada à Secretaria de Agricultura.
A transição democrática, iniciada no Paraná com a eleição de um
representante do PMDB - Partido do Movimento Democrático Brasileiro, José Richa,
demarca um momento onde o governo passa a abrir mais espaço para as demandas
da sociedade. A SUREHMA foi reorganizada (Decreto 1.062/83) com o propósito de
permitir maior participação social nas decisões sobre o meio ambiente, o CODEMA
foi substituído pelo CEDA – Conselho de Defesa do Ambiente (Lei 7978/84),
permitindo pela primeira vez a participação de representantes de associações
conservacionistas como membros do Conselho. No ano de 1985 o ITC é renomeado
para ITCF – Instituto de Terras, Cartografias e Florestas, demonstrando a
especialização do órgão na proteção das florestas.
Neste período de transição democrática os órgãos ambientais foram
fortalecidos em aspectos de gestão de pessoas, entre o início e fim dos anos 1980
organizações ambientais como o ITCF e SUREHMA mais que dobraram seus
funcionários, além da capacitação técnica destes, realizada pela agência
Cooperação Alemã para o Desenvolvimento – GTZ (ABEMA, 1993).
A década de 1990, no Governo Roberto Requião, apresenta outra
mudança importante na política ambiental do Paraná, com a criação da Secretaria
de Meio Ambiente em 1992, e do Instituto Ambiental do Paraná, através da fusão do
ITCF e SUREHMA, no mesmo ano.
Durante o período em que o PMDB esteve a frente do executivo
estadual algumas ações ambientais do estado foram reconhecidas mundialmente. O
ICMS-Ecológico, criado em 1991, Em 1995 foi considerado pela IUNC - União
Internacional para a Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais uma das
sete experiências exitosas para a conservação da biodiversidade na América Latina
e no Caribe no pós Rio-92. No mesmo sentido, o programa Paraná Rural posicionou-
se entre os dez mais importantes programas do mundo financiados pelo BIRD
(PARANÁ, 1991). Por sua vez, a SUREHMA foi considerada, em 1989, pelo
Ministério da Agricultura, o melhor órgão ambiental do país.
Com o fim dos governos de oposição, a eleição de Jaime Lerner
representou a volta das forças conservadoras ao Paraná, desta vez sob o ideal
neoliberalista (LIMA, 2006). Em 1995 e 1996 foram criados vários programas
florestais, através da Lei Florestal do Paraná (Lei 11.054/95), dentre estes

40
programas estão o Programa Florestas Municipais, o SERFLOR – Sistema Estadual
de Reposição Florestal Obrigatória e o PRODEFLOR – Programa Estadual de
Desenvolvimento Florestal. Ainda no setor florestal em 1997 foi implementado o Pró-
Atlântica, visando a fiscalização, controle, preservação e conservação da Mata
Atlântica. Com o intuito de fomentar corredores ecológicos, foi criada a Rede-
Biodiversidade em 1999. Nesse mesmo ano, instituiu-se o SISLEG - Sistema de
Manutenção, Recuperação e Proteção da Reserva Florestal Legal e Áreas de
Preservação Permanente, que buscava atingir o índice de 20% de cobertura florestal
no Estado, através da união de esforços do Poder Público e da Iniciativa Privada.
Por fim, em 2000, é criado o FEMA - Fundo Estadual de Meio Ambiente. O elevado
número de programas florestais possibilitou o incremento do número absoluto de
mudas produzidas, sobretudo a de espécies exóticas, aumentando de 30 mil mudas
por ano, até 1997, para mais de 80 mil, de 1998 em diante (BORINELLI, 2011a).
Ainda no Governo Jaime Lerner, em 1996 é criada a SUDERHSA -
Superintendência de Desenvolvimento de Recursos Hídricos e Saneamento
Ambiental em 1996, provavelmente prevendo a Política Nacional de Recursos
Hídricos de 1997, que influenciou também na Política Estadual de 1999, que
proporcionou formas de gestão mais descentralizadas como o Conselho e do Fundo
Estadual de Recursos Hídricos e os Comitês e Agências de Bacias, desafiando o
modelo tradicional, e centralizado, da água, sob forte domínio das empresas
públicas COPEL e SANEPAR.
Ao se levantar a história da política ambiental paranaense percebe-
se que assuntos como a conservação dos solos contra a erosão, o reflorestamento e
criação de unidades de conservação, o controle de poluentes e qualidade da água,
entre outros, são os principais focos das políticas ambientais do estado e
provavelmente são os assuntos mais debatidos no Conselho Ambiental, que será
analisado nesta pesquisa.
2.7 CONSELHOS GESTORES
2.7.1 O que são?
Apesar de ainda não existir uma definição mais precisa das
competências e atribuições dos conselhos gestores (GOHN, 2001, p.95), será

41
apresentado o que a literatura descreve como o que são os conselhos gestores.
Todos os autores concordam que, apesar de alguns problemas, os conselhos
gestores são ferramentas que representam uma nova lógica tomada de decisão
onde Estado e sociedade civil participam na formulação de políticas públicas, estes
conselhos “aproximam a Administração e a Sociedade civil que assim compartilham,
em regime de cogestão, as tarefas concernentes às políticas públicas.” (MAIA, 2009,
p.85), assim alguns autores argumentam que estes órgãos possibilitam que as
decisões das prioridades nas políticas públicas passem a ser realizadas a partir de
um debate público (GOHN, 2001, p.57).
Alguns autores defendem que os conselhos gestores são espaços
onde o confronto e o conflito devem ocorrer (GOHN, 2001; AVRITZER, 2000), assim
como propõem teóricos da democracia que defendem que a democracia passa a ser
um local de conflito, não mais de consenso (RAWLS 1971 e HABERMAS, 1984,
apud AVRITZER, 2000). Ao mesmo tempo em que deve haver o conflito, pois cada
setor tem seus anseios, alguns autores defendem também que os conselhos são
locais onde as decisões são tomadas em consenso, pois sem este não é possível
que decisões sejam tomadas. Assim Maia (2009) apresenta a sua definição de
conselhos gestores:
Os conselhos gestores são canais institucionais com potencial para se
tornarem arenas de interação entre o governo e a Sociedade, por meio da
expressão dos interesses coletivos, da mediação de conflitos e da
construção de consensos.
Em face de todas essas características apontadas, é possível definir os
conselhos gestores. São órgãos administrativos responsáveis pela
promoção de espaços de comunicação entre o Poder Público e a
Sociedade civil, cujos resultados, obtidos a partir do consenso entre
os seus integrantes, direcionam as decisões que devem ser eleitas
como legitimamente prioritárias ao interesse público na pauta de
execução das ações da Administração Pública. (MAIA, 2009, p.85 – grifo
nosso)
Maia (2009) ainda descreve três tipos de competências dotadas
pelos conselhos, sendo estas as competências normativas, fiscalizatórias e técnicas.
As competências normativas são o estabelecimento de critérios de repasse de
recursos financeiros à órgãos públicos e privados, a elaboração e aprovação de
políticas públicas. A competência fiscalizatória exerce o papel de controle preventivo,
por meio de pareceres, controle concomitante no acompanhamento e fiscalização
das políticas públicas e o controle sucessivo na avaliação destas. A competência
técnica é relativa ao levantamento de dados estatísticos estudos e investigações

42
comparativas além de estabelecerem padrões quantitativos aos assuntos que lhe
competem.
Diante destes conceitos, neste trabalho os conselhos gestores serão
definidos como: espaços que devem facilitar a participação democrática e
proporcionar, à sociedade civil e organizações, maior espaço para que seus anseios
sejam atendidos, através de conflitos de ideias e negociações para que as políticas
públicas sejam elaboradas, fiscalizadas e avaliadas. A definição das prioridades das
políticas é o ponto principal, um bom conselho gestor seria aquele que após amplo
debate, onde todas as partes fossem ouvidas, definiria qual as diretrizes centrais que
o governo deveria seguir na execução de programas e projetos ligados a tal
conselho gestor.
2.7.2 Como funcionam?
Os conselhos gestores podem ter dois processos diferentes: a busca
do consenso ou a articulação das diferenças e fomento do conflito (CARPINI, et al,
2001, apud COELHO, 2004). No COPAM – Conselho de Política Ambiental de Minas
Gerais a lógica do consenso e do desenvolvimento sustentável é a que vigora, e a
este fato os conselheiros argumentam o “sucesso” do Conselho (CARNEIRO, 2005),
seguindo a ideia de autores como Maia (2009) que vê os conselhos gestores como
espaços onde os resultados são obtidos através do consenso. Já outros conselhos
trabalham sob a ótica do conflito, onde os temas são muito debatidos, como no caso
do conselho municipal de saúde apresentado por Coelho (2004).
Sobre os assuntos debatidos, Abers e Keck (2009) dissertam que
alguns autores afirmam que os governos controlam a agenda dos conselhos. Em
seu estudo apresentam também que três dos quatro casos estudados por elas, “ao
invés dos participantes deliberarem sobre programas ou autorizarem as agencias de
execução o exercício de poder descentralizado, os comitês de bacia passam anos
engajados em criar as condições necessárias para fazer essas coisas” (ABERS;
KECK, 2009, p.308), ou seja, podemos fazer a hipótese de que os assuntos mais
tratados nos conselhos são assuntos internos, como por exemplo a discussão sobre
o regimento interno ou a composição e eleição de seus membros.
A pauta é feita pela secretaria executiva do conselho, sendo quase
sempre ocupada por um funcionário público da pasta em questão (COELHO, 2004),

43
porém estes técnicos acabam por adotarem procedimentos que na maioria dos
casos não são muito adequados para fomentar a deliberação (COELHO, 2004). A
presidência geralmente é do secretário da pasta (LUCHMANN, 2002), assim sendo
os conselhos gestores apresentam um alto grau de dependência da máquina
pública, no que se refere aos recursos materiais e humanos, dependência para a
chamada de reuniões, no estabelecimento das pautas, na apresentação das
informações e dos problemas (LUCHMANN, 2002). Para evitar isso
Vários autores (Schmitter, 2001, Cifuentes, 2002; Fung, 2003) sugerem o
uso de metodologias participativas em que todo o grupo assume
rotativamente funções de liderança e coordenação e onde se planejam e se
avaliam coletivamente as atividades. (COELHO, 2004, p.9)
Também percebem-se muitas dificuldades na busca de consensos e
de formas de se gerir os conflitos para se efetivarem decisões dentro do conselho.
Luchmann (2002, p.17) dá como solução ao problema de ter que se compatibilizar a
promoção do bem-comum evitando ou reduzindo os corporativismos e
particularismos adotando-se “um conjunto de princípios e critérios que, voltados para
a promoção da justiça social, ordenem ou orientem o conjunto de escolhas e
decisões coletivas.”
A carência desses princípios e o conjunto de dificuldades têm feito
prevalecer uma atuação mais fortemente caracterizada pelo imediatismo
(apagar incêndios), pela fragmentação (atuar em diferentes frentes e
serviços) e pela burocratização (depender de regimentos, leis, recursos,
portarias, etc.) do que pela discussão livre e igual tendo em vista o
estabelecimento das prioridades e diretrizes que fundamentam uma atuação
voltada à resolução dos problemas sociais. (LUCHMANN, 2002, p.17)
Lunchmann (2002) também sugere ações que os conselhos
gestores devem adotar para que se efetivem suas decisões e para que os processos
dentro destes ocorram, os conselhos “devem estar articulados com o conjunto das
instituições responsáveis pela decisão e implementação das políticas públicas ou
sociais.” (LUCHMANN, 2002, p.18).
Fuks e Perissinotto (2006) ainda apresentam o processo de
deliberação que ocorrem nos conselhos dividindo estes em quatro fases: 1) a
introdução de um tema para o debate; 2) a instituição do debate, ou seja, quem
contesta as propostas, dá sugestões, etc; 3) o encaminhamento da proposta, original
ou alternativa, para a deliberação; e 4) o resultado da deliberação, aprovação ou
não.

44
Segundo o autor os representantes do Estado predominam em todos
os momentos do processo decisório. Em uma análise em dois conselhos, o
Conselho Municipal de Saúde de Curitiba (CMSC) e o Conselho Municipal de
Assistência Social de Curitiba (CMASC), os autores observaram as seguintes
características nos processos deliberativos:
1) A introdução do tema: os atores governamentais controlam a
iniciativa do debate, de forma mais moderada no Conselho de Saúde e tendo o
monopólio no Conselho de Assistência Social.
2) A instituição do debate: os usuários de serviços de saúde
dominam esta fase, sendo apoiados pelos trabalhadores da área de saúde, os
prestadores de serviço mantêm-se praticamente invisíveis nos debates do conselho.
No CMASC não há contestação nas propostas apresentadas pelo governo.
3) O encaminhamento da proposta: No CMSC os gestores públicos
novamente lideram o processo para o encaminhamento da proposta original,
seguido do usuário e depois o trabalhador, bem próximo do usuário. No
encaminhamento de propostas alternativas o usuário dos serviços de saúde
superam os representantes estatais. No Conselho de Assistência Social, sem a
contestação, o Estado leva diretamente suas propostas para aprovação.
4) O resultado da deliberação: Nos dois conselhos as deliberações
são aprovadas. Hipóteses levantadas pelos autores são que temas que interessam a
todas as partes provavelmente são os escolhidos para a pauta das reuniões, ou que
alguns setores conseguem impor seus interesses dentro dos temas do conselho.
Em resumo a resposta para a pergunta: “Como os conselhos
gestores funcionam?” pode ser respondida da seguinte forma: geralmente são
discutidos assuntos internos, a pauta e a presidência são geralmente ocupados por
funcionários públicos, são bancados pelo Estado, que oferece (ou não) recursos
humanos, informações, chamada de reuniões e secretaria-executiva. Carece de
princípios orientadores gerais, atuando com decisões de curto prazo “apagando
incêndios”, fragmentadas e burocratizadas. Operam através do conflito ou consenso
e seu processo de deliberação ocorre através de quatro etapas: introdução do tema,
instituição do debate, encaminhamento da proposta e resultado da deliberação.

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2.7.3 Quando ocorrem as reuniões?
O IBGE (2012) utiliza como critério para estabelecer o que é um
conselho municipal de meio ambiente ativo aquele que realizar pelo menos uma
reunião ao ano, não avalia qualitativamente a participação dentro destes conselhos,
mas “a existência de um conselho ativo indica que há alguma forma de participação
comunitária na gestão municipal” (IBGE, 2012, p.259), segundo o IBGE. Segundo o
documento, “a existência de conselhos [municipais] ativos revela o nível de
organização municipal no que se refere a democratização da gestão de politicas
publicas e reflete o interesse da municipalidade nas especificidades locais” (idem),
da mesma forma podemos inferenciar que a existência de conselhos estaduais
ativos revela o nível de organização estadual no que se refere a democratização da
gestão de políticas publicas e reflete o interesse do governo nas especificidades
estaduais.
Ilustração 3 – Proporção de municípios com conselho municipal de meio ambiente
ativo – Brasil 2001-2009.
Fonte: IBGE (2012).
O grafico acima nos mostra percentualmente quantos conselhos
municipais ativos existem no Brasil, percebe-se que há um aumento, mas ainda não
se chegou a metade de municipios que contam com esta instituição. Para o nosso
estudo foi realizado uma análise histórica de quantas reuniões houveram em cada
ano, sendo que quanto mais reuniões houverem, provavelmente maior atividade
existira no Conselho.

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