Senhor, dai nos a paz

Senhor, dai-nos a paz.
Necessidades de Diplomacia na Receita Federal do Brasil
Urge falarmos da diplomacia até como um grito de socorro na
Receita Federal do Brasil, pois a instituição está precisando se
resolver para o futuro.
Somos os cargos de Analista-Tributário e de Auditor-Fiscal da
RFB, ambos pertencemos a Carreira Auditoria da Receita Federal
do Brasil e precisamos do espírito da diplomacia neste momento,
pois parecemos dois países inquietos definindo suas fronteiras,
sem o reconhecimento do outro na nossa frente, em guerra...
Essa briga é sindical. Mas a questão envolve poderes de atuação
sobre os contribuintes brasileiros. Essa briga é em torno dos
limites de atribuições de ambos os cargos. Assim, precisamos da
diplomacia ao menos em defesa do cidadão, para se saber quem
é quem, com poder e autoridade, frente ao contribuinte.

Somos nós os trabalhadores do Estado que têm o dever de
fiscalizar e “ferrar” o sonegador, calcular tributos, e etc. bem
como o dever de reconhecer direitos e bem atender o
contribuinte. Para tanto, temos autoridade para isso, temos o
dever para aquilo e, para cada poder que temos, há um dever...
Todavia, qual autoridade nós mesmos vemos na lei quanto aos
nossos feitos?
Segundo Max Weber, autoridade é a probabilidade de uma
ordem ser acatada, dependendo de onde ela venha e, no nosso
caso, para chegarmos a essa guerra, nós mesmos fazemos por
não reconhecer a Lei nº 10.593/02, a lei que criou esses dois
cargos. Daí a pergunta: qual a autoridade dessa lei para nós?
Do seu lado, o sindicato dos Auditores diz que cada cargo da
Carreira Auditoria é uma carreira distinta – e haveria duas
carreiras, portanto –, a despeito do que diz o art. 5º. Do outro
lado, o sindicato dos Analistas diz que o próprio cargo de
Analista-Tributário não tem atribuições definidas em lei, a
despeito do art. 6º. Ou seja, a credibilidade da Lei nº 10.593/02
está em baixa, talvez em autoridade silenciosa ou com poder em
status de crisálida para gritar a sua própria obediência para o
caso dos servidores de ambos os cargos.
Nessa esteira, precisamos da diplomacia como fórmula de trazer
a autoridade da lei para resolver esse quadro de guerra entre
dois cargos na Receita Federal do Brasil e, de certa forma, o que
vamos discorrer aqui são ideias sobre como tratar esse
problema.
Definindo fronteiras com diplomacia
Alexandre de Gusmão, diplomata português nascido no Brasil
colonial, acercou-se de tese “uti possidetis” (descrita na frase uti
possidetis, ita possideatis – “como possuis, assim possuais”) para

assegurar que as terras que já eram possuídas pela colônia
portuguesa além das linhas do Tratado de Tordesilhas
continuariam de posse dos portugueses, ao passo que, do outro
lado do mundo, as posses dos espanhóis nas terras asiáticas do
portugueses continuariam com os espanhóis.
Alexandre de Gusmão é considerado o avô da diplomacia
brasileira por ter atuado no Tratado de Madri, em 1750, pondo
fim ao litígio entre Portugal e Espanha sobre a posse de suas
colônias na América do Sul, no qual se estenderam as terras
brasileiras para além da linha delimitadora do Tratado de
Tordesilhas, de 1494. Este tratado de 1750 faria as fronteiras
brasileiras se estenderem para limites bem próximos ao que se
tem hoje.
As atuais fronteiras do Brasil finalmente foram fixadas pela
atuação do Barão do Rio Branco, o pai da diplomacia brasileira,
na passagem do século XIX para o século XX, com as quais se
envolveu em três grandes momentos.
Primeiro Rio Branco venceu um litígio com a Argentina em 1895,
em arbitragem decidida pelo presidente Americano Grover
Cleveland, que assegurou o atual território do Paraná e Santa
Catarina; depois venceu uma contenda com a França, numa
arbitragem decidida pelo governo Suiço em 1900, que fixou o Rio
Oiapoque como fronteira do Amapá com a Guiana Francesa; e,
no seu trunfo mais conhecido, negociou o território do Acre com
a Bolívia, firmado no tratado de Petrópolis, em 1903.
Nesse contexto, trazer a diplomacia para resolver questões de
fronteiras com histórico de guerra não é novidade alguma ao
menos para a carreira diplomacia diante de um quadro de pé-de-
guerra, num caso que assim se resumiria quanto aos quereres
envolvidos: a) os Analistas-Tributários querem porque querem as
suas atribuições definidas em lei, e b) os Auditores querem

porque querem a separação dos cargos da carreira Auditoria, a
ser também definida em lei.
Bem, como a fronteira aí é administrativa e falamos de poderes e
deveres entre dois cargos, o que propomos é a regência da lei
como árbitro.
Sobre as atribuições que pedem os Analistas
A melhor política administrativa para tratar das atribuições
conforme querem os Analistas seria chutar logo o balde: Dizer
não, e pronto! E às favas quem não gostar disso!
Mas tentemos a diplomacia... E talvez o melhor a dizer seria:
“Nem pra lá e nem pra cá, nada de novo a resolver na lei”, “uti
possidetis”, e que se continue o que já se tem em lei para os
fatos diários da casa no tocante às atribuições dos Analistas-
Tributários, que fique tudo exatamente COMO JÁ ESTÁ EM LEI, E,
principalmente, QUE SE CUMPRA A LEI.
Cá entre nós, não são os Auditores-Fiscais o grande problema
dos Analistas-Tributários com a fixação de suas atribuições em
lei: são os próprios Analistas. E é caso de miopia, são os Analistas
que não conseguem enxergá-las direito em lei.
Segundo o art. 6º da Lei nº 10.593/02, as competências da RFB
se convertem em atribuições e responsabilidades dos Auditores-
Fiscais, todas elas, sendo algumas em caráter geral e outras em
caráter privativo.
Já os Analistas concorrem nas atividades de natureza técnica,
acessória ou preparatória das atribuições privativas dos
Auditores. Sim, os Analistas concorrem até em atribuição de
caráter privativo dos Auditores, assim como concorrem em todas

as atribuições em caráter geral desse cargo, conforme o art. 6º
da Lei nº 10.593/02.
É o que está em lei. Em resumo, um analista faz tudo o que faz
um auditor, menos as atividades que não são de natureza
técnica, acessória ou preparatória das atribuições privativas dos
Auditores, que é a parte privativa e exclusiva daquele cargo.
Se os Analistas não querem enxergar as suas próprias atribuições
em lei, nem dão chances à lei para se explicar, há também uma
história de rabugices para chegarem a tanto, da qual resta a
sensação de assédio moral enrustido atualmente, com anos e
anos de ataques e humilhações dentro do próprio órgão (em
portarias malucas, piadinhas idiotas, pechas desnecessárias),
num caldo de cultura organizacional interno e anterior aos
ataques entre os próprios sindicatos.
A sensação ruim mais grave dessa história remonta da expressão
“auxiliar”, oriunda de uma legislação antiga sobre as atribuições
do Analista, na época em que o cargo era designado TTN –
Técnico do Tesouro Nacional, cujas atribuições seriam auxiliar o
cargo de AFTN – Auditor Fiscal do Tesouro Nacional, ambos
cargos da Carreira Auditoria do Tesouro Nacional, carreira ATN.
Mudada essa legislação pela atual Lei nº 10.593/02, hoje ainda
há Auditores que continuam acreditando que os Analistas sejam
seus auxiliares, já passados 13 anos.
Mas até aí tudo bem, há um histórico legal que assim o diz.
Todavia, se não há porque os Analistas serem chamados o tempo
todo de “excepcionais” ou “ótimos” auxiliares pelos auditores,
também não há porque serem o tempo todo chamados de
“meros” auxiliares, ao menos num mundo isento de intenções
mesquinhas.

E esse é o caso da Nota Cosit-E nº 94, de 2015, que, além do
absurdo jurídico que apregoa, trata os Analistas como “meros”
auxiliares do cargo de Auditor o tempo todo. E observe-se que é
uma nota emitida pela RFB, não pelos sindicatos, no calor da
votação da MPV 660, deixando correr entre os Analistas a
fumaça e o odor fétido de ingerência na administração da RFB,
por um braço sindical da Unafisco.
De toda sorte, o que interessa – e eis porque chutar o balde logo
no início não seria nada estúpido – é que cargo público é um
conjunto de atribuições e responsabilidades pertencentes à
estrutura organizacional conforme a lei, ou seja, os cargos
pertencem aos órgãos da administração pública, não aos
servidores que os ocupam.
E o que precisam fazer os Analistas é desmistificar logo isso, não
sendo donos da possibilidade de alterar seu cargo quando
quiserem, ao falarem de suas atribuições. Isso não envolve
apenas interesses dos servidores que ocupam os cargos, mas
poderes e deveres de atuação do órgão, pertencendo à estrutura
organizacional, ou seja, isso se trata de uma questão de Estado.
Sobre a separação dos cargos que pedem os Auditores
A melhor política administrativa para tratar da separação dos
cargos para os Auditores também seria chutar logo o balde:
Acabar logo com o concurso público para o cargo de Auditor,
exigir curso de formação e aperfeiçoamento do Analista para
passar de cargo e pronto! E às favas quem não gostar disso!
O que os Auditores não querem é acabar com o concurso público
para o cargo de Auditor, sendo para eles o que resta talvez para
se dizer com uma autoridade maior junto ao Analista Tributário,
dentro do órgão. Sim, trata-se de uma questão de ego fratricida,
de alguns poderes e deveres a mais aqui e ali, mas para muitos

Auditores parece que machuca se os Analistas tiverem poderes
iguais ao seus...
No tocante aos poderes do cargo, entretanto, o principal
problema dos Auditores-Fiscais não são exatamente os Analistas-
Tributários, mas, sim, também os próprios Auditores;
especialmente os que não enxergam o próprio problema direito,
e entendem que a separação dos cargos há que se fixar em lei,
para lhes trazer a paz.
Ocorre que, no correr dos anos, depois de verem a autoridade do
seu cargo se tornar uma autoridade institucional, quando da
criação do Mandado de Procedimento Fiscal – MPF para
fiscalizarem alguém, os Auditores agora querem essa autoridade
de volta. É o que dizem as notícias de corredor sobre uma
Medida Provisória versando sobre o assunto, que estaria para
sair. Noutras palavras, querem o poder de fiscalizar quem
entendem que devem fiscalizar, sem o órgão para definir isso.
Portanto, é a sua própria autoridade, esse sempre foi o grande
dilema de satisfação dos auditores. Daí porque melhor clamar
pelo glamour natural da carreira diplomacia nesse caso, ao
contrário de uma tentativa de imposição desproporcional de
forças com a categoria dos Analistas, querendo a separação dos
cargos.
E veja-se que, se querem a fixação em lei da separação entre os
cargos de Analista e de Auditor, isso só pode decorrer do fato
desses cargos estarem previstos na composição de uma só
carreira em lei, a Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil,
conforme o art. 5º da Lei nº 10.593/02.
O que não querem os Auditores, enfim, é a promoção entre os
cargos de Analista para o de Auditor, algo que ainda sequer
acontece no órgão. Mas, defendendo a possibilidade legal da sua

ocorrência, no entanto, escrevemos uma extensa tese em 2013,
“Fundamentos da legalidade da promoção do Analista-Tributário
ao cargo de Auditor-Fiscal da RFB” [1]
Pelo que depreendemos naquele estudo, não é verdade que
exista a carreira Auditoria na Receita Federal do Brasil, tal qual
diz a lei. Ocorre que o órgão, em vez de promover seus
servidores, “prefere” se oxigenar com pessoas que muitas vezes
nunca trabalharam na vida, oferendo a entrada direta no final da
carreira para quem passa num concurso, sem que esse sujeito
tenha pertencido anteriormente a carreira.
A formação de servidores públicos e o seu desenvolvimento na
organização do Estado dependem do mecanismo fixado no art.
39, § 2º, cuja promessa é a promoção na carreira. A eficiência do
Estado, especialmente em relação às carreiras exclusivas de
Estado, depende desse incentivo promocional para fazer com
que os servidores tenham a gana para um esforço de
desenvolvimento pessoal, como uma promessa a mais que o
simples trabalho diário.
No entanto, a Nota Técnica RFB Cogep nº 83 entende isso de
maneira diferente, entende que não é possível a promoção entre
cargos na Receita Federal do Brasil, pois isso “se parece com
ascensão funcional”.
Essa Nota Técnica foi emitida para fazer frente aos pedidos
administrativos de promoção entre o cargo de Analista e Auditor,
e igualmente foi emitida pelo órgão, não por um sindicato, mas
também alude que o Analista seja um “mero” auxiliar de Auditor,
e seu conteúdo assim parece a opinião de um braço sindical da
Unafisco na RFB mais uma vez, dando conta que há duas
carreiras distintas na carreira Auditoria da RFB, a despeito do art.
5º da Lei nº 10.593/02. Assim, talvez fosse o caso de se

questionar a constitucionalidade das afirmações ali, diante do
que parecem ter esquecido, especialmente a lei.
A Esaf, escola de governo que deveria fazer funcionar o art. 39, §
2º, da CF no caso da carreira Auditoria da RFB, mais parece uma
escola de formação rápida de Auditores e Analistas, do que uma
escola de governo voltada à profissionalização da carreira
Auditoria.
Essa escola não se oferece para isso, e parece que se esquece
que, por no mínimo doze anos, ela poderia formar melhor um
Analista-Tributário para o cargo de Auditor, em vez de escolher
pessoas via concursos que, em não raros casos, até nunca
trabalharam na vida, antes de passarem num concurso.
Dessa maneira, também para o que pedem os auditores, “nem
pra lá e nem pra cá, nada de novo a resolver na lei”, “uti
possidetis”, e que se continue o que já se tem em lei para a
fixação dos fatos diários na RFB, no tocante à separação dos
cargos na carreira, requerido pelos Auditores-Fiscais, que fique
tudo exatamente COMO JÁ ESTÁ EM LEI, E, principalmente, QUE
SE CUMPRA A LEI!
Uma alternativa para negociação
Para os dois sindicatos ganharem suas guerras, uma só seria a
saída a ser fixada em lei, então: a separação efetiva dos cargos.
Cada um com atribuições só suas, sem concorrências atributivas
entre si, em dois cargos separados.
Mas aí o problema seria o art. 37, XXII da Constituição Federal:
sem uma organização em carreira, a administração tributária não
terá recursos prioritários para resolver seus serviços. Então a lei
que faria a separação dos cargos teria que mentir, dizendo que, a

partir de um só cargo, seria possível dizer que existe uma
carreira, e não apenas um cargo.
Mentiria sobre o fenômeno carreira, na verdade, ou seja,
mentiria para aquilo que é uma carreira no mundo real, não
apenas no mundo dos ideais. Um servidor que entra num cargo,
tomando posse de certo conjunto atributivo e, depois de uma
vida de trabalho, aposenta-se com o mesmo conjunto atributivo,
esse certamente nunca fez carreira.
Tecnicamente, sem evolução atributiva entre as classes internas
de um cargo, não seria possível caracterizar o fenômeno de uma
carreira, que se revela no desenvolvimento profissional, ou seja,
em mais responsabilidades e complexidade técnica nos afazeres,
no curso do tempo. Se houver evolução atributiva entre as
classes internas a um cargo nesses termos, então não haverá
mais as classes, e sim novos cargos, um em cada classe,
conforme o conceito de cargo público no art. 3º do RJU.
Assim falamos da criação de novos cargos, e essa iniciativa seria
do executivo… Entretanto já temos a informação de uma carreira
com dois cargos de mesma natureza (a tributária), escalonados
em atribuições, com variações de responsabilidades e
complexidades entre si nas informações dos arts. 5º e 6º da Lei
nº 10.593/02 . Portanto, haveria interesse do executivo em
promover uma separação desses cargos na RFB? Qual seria o
motivo?
Continuar com essa separação, seria o mesmo que trocar dois
cargos por algo em torno de oito cargos distintos para
administrar, no final do trabalho, para resolver cada cargo como
uma carreira. E na verdade fica sem sentido um formato assim,
pois a formação até a final do cargo de Analista seria para formar
um Analista, e a formação de um auditor se daria para um sujeito
que já é auditor, tal qual se faz atualmente.

Ou seja, contrata-se o sujeito sempre cru para depois formá-lo.
Assim o mito mais grave para o auditor vencer seria, portanto, o
concurso, pois não se realizaria mais a nomeação no cargo de
Auditor, para a qual se exige o concurso, e somente por
promoção se daria agora o provimento desse cargo, nos termos
o art. 39, § 2º, da Constituição.
Se mantidos os dois cargos como se tem hoje, no entanto, a
formação do Analista-Tributário deveria ser voltada para a sua
atuação no cargo de Auditor futuramente. É o que se faz na
carreira de Diplomacia, por exemplo, cuja carreira começa no
cargo de 3º Secretário e chega ao máximo de Ministro de 1ª
Classe, que é o Embaixador.
Desde o primeiro minuto em que se pisa no Instituto Rio Branco
já no exercício do seu cargo, o servidor da carreira estará sendo
preparado para, um dia, ser Embaixador do Brasil.
Como alternativa, em vez de falarmos da separação dos cargos, o
modelo de carreira igual ao que se faz na carreira Diplomacia
talvez exigisse um cargo com certo glamour próximo ao de um
ministro, no topo da carreira. Seria possível sonharmos assim?
Na verdade a promoção permite qualidade na profissionalização
do servidor público, considerando os ditames constitucionais do
art. 39, § 2º. Essa qualidade vem ar permanente de disputa entre
aqueles que pleiteiam os cargos acima da sua carreira,
incentivados pela promoção na carreira, desde que cumpridas as
exigências legais de formação e aperfeiçoamento em escolas de
governo que, por óbvio, direcionariam essa formação para os
interesses organizacionais em que os servidores atuam.
E quanto maior a importância de um cargo, maior deverá ser a
formação exigida para o seu exercício. Dessa maneira, se talvez

houvesse um cargo com glamour maior que o de Auditor, um
cargo a ser criado para, por exemplo, resolver os grandes temas
tributários do órgão, coordenações gerais de operações
nacionais e etc.
Dessa maneira, em vez de pensarmos somente em nossos
próprios umbigos, pensássemos ao menos nos interesses do
Estado também, num modelo de formação e desenvolvimento
eficiente para que o órgão se torne eficiente.
Aqui indicamos a formação na Carreira de Diplomacia que nos
parece propiciar eficiência institucional à RFB, uma em que o
servidor, desde o instante em que for aprovado no concurso
público, passaria a estudar os temas próprios da Receita e a ter
experiências de campo, para vir a ser o melhor servidor do cargo
maior da Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil.
Para que isso ocorra, o provimento na carreira se daria com a
nomeação no cargo de Analista, conforme o art. 37, II, e o
provimento no (s) cargo(s) mais elevado(s) se daria com a
promoção entre os cargos, nos termos do art. 39, § 2º, da
Constituição Federal.
Entendemos que, se precisamos de algo novo em lei para
acalentar aos seus sindicatos, melhor seria então lutar pela
criação de um cargo maior que o de Auditor, com coisa de
hierarquia, autoridade e tudo o quer a mais um Auditor, até com
viagens, hotel boa pinta, prato francês e whisky escocês
garantido no soldo, se for esse o caso.
Mais necessário que o próprio acalanto sindical, todavia, esse é
um caminho também para afinar mais a pirâmide invertida que
existe na RFB, com mais auditores que analistas nessa carreira no
órgão. Além disso, cria-se a propensão natural para a paz entre
os cargos, tão necessária nesse momento, insurgida a partir do

reconhecimento do analista e do auditor que o cargo posterior
estará provido por quem já passou pelo cargo anterior, e venceu
aquela etapa, ao passo que o cargo anterior estará provido por
quem ainda chegará ao cargo mais elevado da carreira um dia.
É isso, é para que algum sonho de paz se implemente, é para isso
que tanto precisamos de diplomacia na Receita Federal do Brasil.
[1]
http://observatoriodoanalista.org/uploads/midias/5209201acc8
4a.pdf

Da profissionalização dos Servidores
Públicos
Eficiência do Estado: um direito da população brasileira
Dez anos depois de promulgada a atual “Constituição-Cidadã”
(conforme as saudosas palavras do Dr. Ulisses Guimarães, em 05
de outubro de 1988), a Emenda Constitucional nº 19, de 1998
(EC nº 19/98), elencou a eficiência entre os princípios de
administração descritos no caput do art. 37 da Constituição
Federal Brasileira (legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência).
Desde então a Constituição prevê que o princípio de eficiência é
devido de obediência pela Administração Pública e sua
manifestação pelo Estado se tornou, dessa forma, um direito
constitucional dado à população.
Sob tal égide, não se fala só de sonhos quando se fala hoje da
eficiência do Estado perante a sociedade. Fala-se de um “dever-

ser” nas realizações da administração pública, tomado como um
princípio correlato ao “dia-a-dia” no Estado.
De 1998 a 2015, dezessete anos se passaram desde a EC nº 19 e
a eficiência é ainda um princípio mantido sem manifestações
importantes na administração pública, para dizer se ele, o
princípio de eficiência, está sendo observado.
Em 2013 a população brasileira foi para as ruas pedindo por
eficiência nos serviços do Estado, mas o povo por certo não tinha
noção de que era por isso que pedia naquele momento. Ocorre
que a lógica de aplicação do princípio de eficiência é ainda uma
incógnita para o povo, especialmente porque a ciência do Direito
Administrativo não diz ao povo como cobrá-lo.
De toda sorte, os discursos da Presidente Dilma Rousseff em
resposta às passeatas de 2013 se pautaram em aspectos de
eficiência. Mas certamente o atual governo vinha falando sobre
este princípio bem antes disso.
Havia o discurso de eficiência nas palavras da Presidente Dilma
Rousseff já em 2011, quando da criação da Câmara de Políticas
de Gestão, Desempenho e Competitividade, onde se falou da
profissionalização dos servidores públicos, uma dentre as
necessidades ali informadas rumo à eficiência do Estado2.
Com efeito, a profissionalização dos servidores é uma das
medidas óbvias na busca de eficiência pela administração
pública, especialmente em relação aos serviços que o Estado
realiza.
Na medida em que a profissionalização afeta a execução de
atividades para serem realizadas, afeta o atendimento ao público
e a aplicação de recursos do Estado junto à sociedade. E afeta
em ganhos de qualidade no resultado produzido pelos servidores
que, sem dúvidas, é quem move o Estado como uma empresa,
rumo ao que o Estado é em suas realizações.

A população quer ser bem atendida, tem o direito a isso e, pelo
que se percebe, o atual governo tem o interesse de dar bom
atendimento a ela, conforme sugerem os discursos da Presidente
Dilma.
Nessa empreitada, a profissionalização se daria no interesse de
preparar os servidores públicos a solucionar situações em que
agem junto à sociedade em nome do Estado, formando-os e
atualizando-os com o que de melhor possam utilizar nesse
trabalho, para que o resultado se faça de maneira naturalmente
pública, segura, correta, limpa, eficiente.
A profissionalização dos servidores se apresenta como uma
medida necessária para a eficiência do Estado porque a
qualidade de um trabalho se mede no que fica executado por
uma pessoa e, dessa maneira, um dos requisitos a se considerar
sobre a realização de um “bom serviço” é certamente a
capacidade profissional de quem vai executá-lo.
De toda sorte, estamos falando de um projeto grandioso que a
administração pública precisa resolver com urgência. Na
verdade, começar a resolver é que é urgente, pois, em nome da
eficiência e de um direito ao bom atendimento garantido pela
Constituição Federal, falamos da formação e do
aperfeiçoamento de um contingente enorme de servidores e,
por óbvio, a profissionalização de um número tão grande de
pessoas não se faz da noite para o dia.
Sobre como formar e profissionalizar, é óbvia a medida que a
própria Constituição Federal define, nos termos do art. 39, § 2º
(trazido à CF pela EC nº 19/98). Verbis:
(CF/98, art. 39, § 2º) A União, os Estados e o
Distrito Federal manterão escolas de governo
para a formação e o aperfeiçoamento dos
servidores públicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para

a promoção na carreira, facultada, para isso, a
celebração de convênios ou contratos entre os
entes federados.
Conforme o dispositivo, a profissionalização do servidor se daria
no seu tempo de vida de trabalho, decorrente da busca do
próprio servidor pelo seu desenvolvimento na carreira, sendo a
formação e o aperfeiçoamento requisitos para sua promoção.
Escolas de governo seriam mantidas pelo Estado assim, com o
propósito específico de formação e aperfeiçoamento dos
servidores, podendo a administração também realizar convênios
para essa finalidade.
Quanto ao que o servidor público possa ver de bom nisso,
presume-se que o incentivo para que ele se profissionalize se
daria por seu interesse particular de ser promovido na própria
carreira.
Dessa maneira, às escolas de governo custeadas pelo Estado
cabe a formação e o aperfeiçoamento profissional dos servidores
públicos no percurso de desenvolvimento de suas carreiras,
conforme o art. 39, § 2º, da Constituição Federal, sendo para
essa finalidade que tais escolas são custeadas.
Nesses termos, tomando a eficiência do servidor como algo
essencial a ser alcançada em suas atividades, qual o momento e
qual a melhor formação profissional a ser dada por essas escolas
é que se tornam as questões a resolver.
Os “bons”, nas portas de entrada do Estado
Para que o Estado brasileiro seja uma organização eficiente, um
dos problemas que a administração pública certamente vai ter
que enfrentar é a profissionalização dos servidores públicos.

Os cargos públicos são acessíveis a todos os brasileiros que
preencham os requisitos previstos em lei, e a lei tem suficientes
razões para pedir do cidadão uma boa conduta, escolaridade
apropriada, boa sanidade física e mental e requisitos afins. E o
candidato ainda fica dependendo da sua aprovação num
concurso público, só mais isso, não sendo cobrado de
experiência anterior para chegar ao cargo que pretenda.
Se ele passar no concurso, seguramente será por esforço próprio
que seguirá em frente em seus planos, pois os concursos são
muito bem concorridos. É a meritocracia que sustenta isso tudo,
e assim a lei parece pedir uma boa formação inicial para os
candidatos aos cargos, quando mede seus conhecimentos
mediante concurso.
Mas, aliado a isso, o cidadão que entra num cargo público
precisa mostrar para a sociedade que é “bom” apenas uma vez
na sua vida de servidor, que é quando ele passa no concurso.
Depois disso ele não será cobrado de nenhum outro esforço
igual, pois pouco prevê a lei que o faça se sentir exigido de tanto
esforço novamente.
Para considerarmos as essências administrativas relativas a esse
momento de chegada de alguém nas portas de entrada do
Estado e visando os interesses organizacionais, essa etapa na
vida do servidor deve ser olhada nas teorias de recrutamento e
seleção de pessoas em ADM (ciência de Administração),
observando-o inserido num plano de desenvolvimento a partir
dali, no intuito da profissionalização desse servidor.
Nesse viés, principalmente em razão da eficiência exigida nos
serviços para os quais as contratações se efetivam no Estado,
uma pergunta se faz necessária: seria a seleção via concurso o
melhor modelo para encontrar o profissional mais bem
preparado, de que o Estado precisa para os cargos?

Adiantamos que não e, senão pior, nem preparado para o cargo
ele está, e esse é o “gosto” ruim dos concursos para os interesses
organizacionais, pois há um cardápio de meios de recrutamento
e seleção bem melhores para isso, segundo as teorias da ADM...
Quem colocasse o concurso ao lado do modelo de seleção como
o programa “treinee”, por exemplo, tornar-se-ia descrente em
tamanha gabação sobre a qualidade dos concursos para a
escolha dos melhores para o trabalho dali em diante...
No entanto o concurso é legalmente instituído e, sendo fixado
em lei, o processo tem que ser feito como é, ou seja, o candidato
deve passar num concurso público, logo, esse é o meio de
seleção para cidadãos que chegam às portas do Estado do qual a
administração pública dispõe, versado na doutrina jurídica junto
ao processo de “provimento originário” e, portanto, cabe à
administração aproveitar o melhor que o
concurso tem a oferecer para os propósitos posteriores dos
próprios serviços no Estado.
O que notamos sobre a expectativa dos concursos públicos é a
espera de uma excelência que está além da própria possibilidade
que um aplicativo de medição de conhecimentos possa oferecer
para a escolha de um servidor. O concurso há que se constituir
de provas e ou de provas e títulos, e provas são instrumentos
típicos de medição de conhecimentos. Prova não ensina, prova
mede o que já se sabe, e é para medir conhecimentos que as
provas servem melhor que outros instrumentos.
Também ocorre que, indiferente à qualidade de qualquer meio
de seleção para ditar quem entrará nas portas do Estado, não
haverá bons profissionais disponíveis no mercado para o
exercício imediato da maioria das atividades no serviço público,
como é o caso das atividades de policiais, fiscais de tributos, do
trabalho e agropecuários, serventuários da justiça, e etc., e etc.

Para esses tipos de atividades, só o Estado ensina o Estado. Ou
seja, somente como servidor do Estado é que um cidadão
comum vai ter oportunidade de aprender a trabalhar em
atividades assim. Somente se passar num concurso é que será
formado para tal, pois para essas atividades não há faculdades,
nem formação profissionalizante anterior.
Sob tal condição, quem adentra os quadros do serviço público
deve ser olhado como um cidadão preparado para o concurso, e
apenas isso, que é o melhor a entender sobre esse início. Ele
dificilmente estará preparado para o exercício do cargo naquele
momento em que passa; não é porque passou que ele será “o
melhor” para o cargo; e, nesse momento, ele não será o
profissional eficiente que todos desejam que ele se torne um dia.
Daí porque a necessidade de formação do servidor já tão logo
após o concurso para quem adentra as portas do Estado, que se
realizará em razão do exercício no cargo, numa espécie de
ambientação primária do servidor com as atividades a serem
exercidas.
Nesses termos, para que de fato o Estado brasileiro seja
eficiente, o Estado terá que conduzir seus servidores num
processo de profissionalização que os levem a se tornar agentes
públicos eficientes num dado momento de suas vidas à
disposição do Estado, para que cumpram as finalidades do
Estado correlatas às responsabilidades e às atribuições que
exerçam perante a sociedade.
Aristóteles3 afirma que a causa eficiente está naquilo de onde
provém o início primeiro do movimento de geração, de
corrupção, de mudança natural ou repouso ou, depois de
iniciado o movimento, estará naquilo que seja o meio para
realização de um determinado fim.
Investir na formação dos servidores públicos para que eles
promovam os fins do Estado é, portanto, investir na eficiência

organizacional como resultado desse processo, considerando a
causa eficiente fixada por Aristóteles em tal conclusão, uma vez
que coisa alguma se move nas organizações, a não ser que as
pessoas as movam.
O Estado brasileiro precisa profissionalizar seus servidores, é o
que, entre outras coisas, nos parece dizer a Constituição Federal
Brasileira com o princípio de eficiência.
3) Da burocracia nos concursos para os fins da administração
pública
Há notícias de um apagão de talentos no Estado, dando conta
que a gestão pública está a beira de um colapso e a culpa,
conforme o teor de uma delas, seria da “tradição brasileira de
adotar como principal critério na contratação de servidores o
mérito aferível por concurso público de provas ou de provas e
títulos”. Nessa esteira, como solução, afirma se que seria
“preciso repensar o sistema de recrutamento para ser possível
selecionar perfis mais adequados para as vagas existentes”4.
No nosso entendimento, escolheram um culpado errado nessa
solução. Se o servidor público ganha bem, é estável e, ainda
assim, atende mal, ao se falar que a solução para o seu caso
estaria no mecanismo de seleção que o trouxe até ali, primeiro
não estaremos dando solução alguma para o mau atendimento,
que continuará em espera de ser resolvido, e, segundo, não se
olha para além do próprio servidor, fixando-o como fonte
originária do problema, sendo ele o agente singular das culpas
que assombram o caso.
A eficiência da administração pública é um direito da população
brasileira, e o mau atendimento é o que de fato haveria de ser
resolvido numa situação assim, em nome desse direito. Por sinal,
o que revela uma proposta de mudança no sistema de

recrutamento e seleção do Estado para a solução de questões
como essa é que não se enxerga nos atuais servidores (ou não se
espera deles) a possibilidade de solução, mas tão só uma fonte
de problemas.
Diríamos que não há problema algum com o modelo de seleção
de servidores público mediante concurso, em especial quando a
sua finalidade, que é a de informar para a administração pública
quais, dentre os candidatos de um certame, são os escolhidos
para adentrar as portas do Estado.
Ousamos dizer o contrário, aliás, pois o que haveria é um
equívoco na interpretação da finalidade desse aplicativo para as
necessidades da administração pública, impregnado como ele
está de essências burocráticas insistentemente necessárias para
o Estado, e que não são vistas assim.
O concurso não passa de um aplicativo de medição de
conhecimentos acumulados, todos sabemos disso, e o equívoco
é requer dele a qualidade para trazer talentos para o Estado que
está além do que o próprio modelo consegue fazer.
Ocorre que o bem burocrático mais nobre para a administração
pública junto aos concursos (pelo menos o elemento mais
eficiente dentre as suas utilidades administrativas) não está na
definição do melhor dentre os melhores candidatos que passam,
mas definição dos que não passam.
Sua maior qualidade deriva da objetividade das provas e isso de
fato se apresenta no fácil acatamento com que há de se resolver
consigo mesmo o candidato que não
passa, em relação a sua reprovação e ao cerceio do seu interesse
particular de chegar ao cargo que pleiteava.
O que vai de fato resolver as questões do mau atendimento no
serviço público não é a substituição pura e simples de um

servidor que atenda mau, eventualmente, por um outro recém
contratado pelo Estado para o seu lugar, para o qual se
justificaria parar e repensar o modelo de contratação, já que ser
mesmo um sujeito pronto para o trabalho, vindo do mercado.
Resolverá tais problemas por certo é a profissionalização dos
servidores atuais, dos que já se tem em mãos, não pela
contratação de outras pessoas para substituí-los.
Se compararmos a quantidade de concorrentes em relação aos
aprovados no final de um certame, veremos que o concurso
público mais fecha do que abre portas para a entrada de pessoas
no Estado, contrariando assim, pela lógica da meritocracia, a
lógica da acessibilidade e da ampla oportunidade para quem
queira ser servidor público.
Um reprovado, aquele candidato com um sonho particular de se
tornar servidor público e não consegue, só pode culpar a si
mesmo pelo mau desempenho nas provas. E ele aceita
facilmente o efeito, assim como todos a sua volta reconhece que
o erro está nele, não no modelo.
Por outro lado, não se pode dizer que os reprovados no concurso
estariam despreparados para o cargo em disputa, na medida
inversa em que os aprovados é que estariam preparados para o
exercício imediato do cargo.
O modelo de aferimento por provas não permite por si mesmo
sustentar tal ideia, pois o que se mede nos concursos é uma
quantidade de conhecimentos acumulados, não as experiências
e nem a qualidade de um cidadão para o exercício do trabalho
exigido pelo cargo.
Além do mais, vale dizer que a regra para se passar num
concurso público é simples: não se estuda só para passar, mas
até passar. Depois não se estuda mais, mas pelo menos o sujeito
tem que ser bom uma vez na vida.

Concursos para os mesmos cargos se repetem de tempos em
tempos e, corroborando com essa regra acima, dentre os
aprovados de um certame não é incomum encontrarmos
candidatos reprovados de certames anteriores para o mesmo
cargo em disputa.
Coisas assim tornam paradoxal a afirmação de que o concurso se
presta para encontrar o melhor candidato para determinado
cargo, e não tão só para a prova, se pensarmos nos interesses do
Estado. Afinal, estaria desta vez o candidato agora mais bem
preparado para o cargo, do que estaria antes?
Não está, e essa pergunta é que está errada. Um concurso se
presta para informar apenas quais os candidatos mais
preparados para as provas a cada certame. Provas
são para constatar, não para formar ninguém. Dessa maneira,
quanto ao preparo para o exercício no cargo, isso já é outra
história...
4) Carreira da Diplomacia, um modelo de excelência
Que modelo de desenvolvimento de cada servidor se
consideraria para a profissionalização dos servidores públicos?
Sabe-se que, para isso, é necessário decidir qual a qualidade que
o serviço a ser prestado requer dos servidores, no final da sua
formação. Ocorre que a profissionalização pode decorrer de um
processo medíocre, num projeto de desenvolvimento precário,
ou de uma formação norteada pela excelência do servidor do
Estado, promovendo o seu aprofundamento gradual e
continuado.
Assim podemos falar de uma formação dos chamados homens e
mulheres de talento ligados ao Estado, que desenvolvesse
pessoas para administrar o Estado e o levassem a prosperar,

como uma instituição organizada e eficiente nos serviços
prestados à sociedade.
Dentre as escolas de governo versadas na forma do art. 39,§ 2º,
da Constituição Federal, o processo de profissionalização de
servidores públicos brasileiros mais bem reconhecido no mundo
é o do Instituto Rio Branco(IRBr), órgão do Itamaraty
encarregado da seleção, do treinamento e aperfeiçoamento de
diplomatas.
Fundado em 1945, de acordo com o histórico relatório do
Primeiro-Secretário Jorge Latour, o IRBr deveria ser um “Centro
de Investigação e Ensino”, destinado a “ensinar e exercitar
matérias de interesse para a conservação e a consolidação
interna da nação e da nacionalidade brasileira, mediante o
aperfeiçoamento da sua política externa e das suas relações
internacionais em diferentes aspectos”.5
São muitos servidores com conhecimentos amplos e profundos
que aparecerão na lista dos grandes diplomatas brasileiros, ou
seja, estamos falando de uma formação de pessoas que
representam o Brasil no seu trabalho diário e em questões
profundas. O Barão do Rio Branco, Joaquim Nabuco, Domício da
Gama, Gilberto Amado, Guimarães Rosa, Antônio Houaiss,
Vinicius de Moraes, João Cabral de Melo Neto e José Guilherme
Merquior eram diplomatas...
Atualmente, “o diplomata ingressa na carreira no cargo de
Terceiro-Secretário. Com base em critérios objetivos e em
merecimento, poderá ser promovido a Segundo-Secretário,
Primeiro-Secretário, Conselheiro, Ministro de Segunda Classe e
Ministro de Primeira Classe (Embaixador)”. 6
O concurso para a carreira diplomacia vem sendo realizado
anualmente desde 1946 e já é, por si mesmo, bastante exigente
por conta das suas etapas, da profundidade e amplitude de
conhecimentos, e da exiguidade de vagas. É exigido do candidato

a formação de nível superior em qualquer área, mas ainda é um
concurso e, como todo bom concurso, estuda-se até passar, não
só para passar.
Na carreira de diplomacia o estudo continua na sequência,
aprofundando-se cada vez mais. Ao torna-se Diplomata, no cargo
de Terceiro-Secretário, o servidor passará por uma fase de dois
anos iniciais de estudos, sendo ao menos um semestre em sala
de aula, e depois um estágio, no qual formulará estudos com
temas da carreira diplomacia.
Há questões de classificação definidas em lei para a remoção e
promoção entre cargos da carreira de Diplomata e o próximo
grande passo de profissionalização se exigirá para a passagem de
Segundo-Secretário para Primeiro-Secretário, em que o
candidato terá que apresentar formação equivalente a de
mestrado.
O terceiro momento em que se exige novo esforço ocorre como
requisito de promoção do cargo de Conselheiro para o de
Ministro de Segunda Classe, na qual se exigirá formação
equivalente a de doutorado.
“O Itamaraty estabelece como precondição à promoção de
segundo secretário para primeiro secretário (o que equivaleria,
nas Forças Armadas, de major a tenente-coronel) a aprovação no
Curso de Aperfeiçoamento de Diplomatas (CAD); em relação à
promoção de conselheiro a ministro de segunda classe (de
coronel a general), a superação do Curso de Altos Estudos
(CAE)”.7
Observe-se que, dada a notória exigência intelectual dos
servidores dessa carreira, há que se imaginar o repositório de
ideias e a profundidade das questões insurgidas dentro do
próprio órgão, e que se objetiva em estudos durante a formação
assim, em que o exercício de um cargo requer, de maneira óbvia

e ululante, que o servidor tenha defendido tese com tema da sua
área.
Partindo de um modelo ideal como esse, para se disseminar o
possível desenvolvimento dos servidores em certo grau de
excelência, há que se olhar lá atrás, entretanto, olhar
primeiramente o início do vínculo do servidor com o Estado.
Observe-se agora porque, se o concurso não se prestava para
dizer qual era o melhor “trabalhador” naquele momento em que
o servidor adentrava as portas do Estado, ao menos ele
conseguia afirmar – exata e preciosamente – os melhores
“alunos” dentre os concorrentes, que poderiam ser direcionados
para uma formação de excelência assim.
Caso o Estado queira levar a ideia norteada pela excelência no
atendimento, é necessário aproveitar de imediato a capacidade e
o ímpeto de aprendizado dos
aprovados tão logo coloquem os pés no Estado, tal qual é
perceptível na Carreira da Diplomacia.
Com efeito, isso permite criar uma rotina de carreira que decorra
de um ambiente empolgante e competitivo desde o início da
vida de trabalho de um servidor no Estado. Portanto, aliar a
formação do servidor a um período de aperfeiçoamento com
experiências cada vez mais profundas, especialmente nas
atividades em que ele estiver atribuído, este aparenta ser o
caminho.
Para os servidores públicos, por sua vez, este ambiente é de
riscos e oportunidades quanto ao seu futuro no Estado, e terão
que dar mais de si mesmos no processo de profissionalização,
quando serão exigidos de formação e aperfeiçoamento para
promoção na carreira, nos termos da Constituição Federal.

As carreiras serão tais quais fixadas em lei e, portanto, os
servidores terão que ser “bons” não mais apenas uma vez, a
cada vez que fosse passar para um cargo de maior relevo, da
mesma forma que no esforço inicial do concurso para chegar a
um cargo.
Em conta desse previsível esforço adicional do servidor, a ideia
de profissionalização talvez não seja defendida pelos próprios
servidores neste momento, mas isso nos envolverá com os
problemas genéricos e emblemáticos da cultura organizacional
no Estado, o que já é outra história...

Mal me quer, bem me quer
Dos dilemas dos Analistas ativos e aposentados quanto à
defesa da tese de promoção
“Cuida para que tuas palavras sejam melhores que o silêncio.”
- Provérbio Indiano
Do desconhecimento sobre o tema
Poucos Analistas-Tributários entendem a extensão
administrativa e a possibilidade real da promoção entre cargos
na carreira Auditoria da RFB A BEM DO SERVIÇO PÚBLICO. A
categoria fechou os olhos para essa bandeira por muito tempo,
fingindo que ela não existia, mas, ainda que desprezada, ela
demonstra sua própria força para seguir seu caminho,
indiferente à opinião dos sindicatos dos analistas ou dos
auditores.
Óbvio que há colegas que não acreditam nessa bandeira apenas
por desconhecê-la. Mas há outros que de fato gritam alto contra

ela aos quatro cantos da categoria, igual a muitos Auditores-
Fiscais que gritam “trem da alegria” quando se fala da promoção
entre cargos, em frases como “o Analista que quiser ser Auditor,
que faça concurso”.
Coitados de nós, quando tais palavras vêm de colegas formados
na ciência de Administração (ciência que nasceu dos estudos de
eficiência de Taylor, na virada do século XIX, para o século XX),
pois a questão fundamental, que hoje nos parece exigir a
passagem entre os cargos de Analista-Tributário para o de
Auditor-Fiscal da RFB é o PRINCÍPIO DE EFICIÊNCIA, estabelecido
pela EC nº 19/98, no caput do art. 37, da Constituição Federal do
Brasil.
Antes de qualquer suposição jurídica, eficiência é um princípio
administrativo que se fixou na Constituição Federal com a
reforma do Estado, no final do governo FHC, e, se no Direito não
há nada a dizer sobre ele (tal qual dizia Celso Antônio Bandeira
de Mello até a 25ª edição do seu Curso de Direito Administrativo
Brasileiro), a ciência de Administração exige o conhecimento
mínimo desse princípio de um bacharel.
E se esse princípio é justificador das carreiras no Estado, vale
lembrar que, para a ciência de Administração, o fenômeno
“carreira” tem por referência, como principal elemento de
informação no ambiente físico, o desenvolvimento profissional
de um indivíduo, sendo a sua evolução salarial uma
consequência disso.
Por seu turno, para o Direito, o fenômeno de profissionalização
parece irrelevante, dando-se, nessa ciência, a designação como
carreira para as evoluções salariais em padrões e classes dentro
do mesmo cargo, falando-se assim de carreiras como algo
parecido com o sistema de distribuição dos antigos anuênios, em
que o servidor ganhava um percentual a mais no salário em

função do tempo de serviço, mas sem alteração alguma nas suas
atividades e responsabilidades corriqueiras.
Do direito à promoção dos Analistas ativos
Mas, para o princípio de eficiência entrar em cena no caso das
carreiras, tudo começa com uma tese jurídica, pois a eficiência
no Estado não pode ser concebida senão em íntima relação com
o princípio de legalidade (Celso Antônio Bandeira de Mello, op.
cit.), ou seja, primeiro é necessário dar conta de que a
possibilidade jurídica da promoção entre cargos exista positivada
em lei.
No caso da Carreira Auditoria da RFB, a Lei 10.593/02 traz uma
informação sobre a promoção entre classes dentro do mesmo
cargo no art. 4º, § 1º, mas o art. 20 dessa mesma lei remete a
regência dessa questão ao RJU, Lei nº 8.112/90, segundo a qual a
promoção é uma passagem entre dois cargos, em efeito dos
dizeres dos arts. 8º, II, e 33, III, que a informam como
modalidade de provimento e de vacância de cargo público.
Noutras palavras, na junção das Leis 10.593/02 e 8.112/90, além
da Constituição Federal, há fortes argumentos positivados para
resolver essa questão e que possibilitam fazer existir a promoção
entre cargos na Carreira Auditoria da RFB devidamente
amparada como UMA PASSAGEM ENTRE O ÚLTIMO PADRÃO
DA ÚLTIMA CLASSE DO CARGO DE ANALISTA, PARA O
PRIMEIRO PADRÃO DA PRIMEIRA CLASSE DO CARGO DE
AUDITOR e, assim, fazendo a carreira Auditoria existir de
verdade.
Porém, na prática, ocorre a promoção entre classes para os
Analistas conforme no art. 4º, § 1º da Lei 10.593/02, mas não
ocorre a promoção entre cargos, fixada nos artigos 8º e 33 da Lei

8.112/90, que deveriam ser trazidos à interpretação conforme o
art. 20, da Lei 10.593/02.
A ocorrência da promoção dentro de um mesmo cargo, sem a
passagem de um cargo para outro mais elevado da mesma
carreira, essa seria uma promoção vegetativa – pois sem
provimento nem vacância, logo, sem aumento de atribuições e
responsabilidades –, e que de fato não se configura como uma
promoção verdadeira para a lógica administrativa, em nome do
bom serviço da organização, pois o sujeito continua realizando as
suas mesmas atividades.
No caso, a promoção vegetativa se trata tão só de um aumento
salarial dado ao servidor, em que se utiliza o nome de
promoção para tal feito, mas que sequer ocorre nos preceitos do
art. 39, § 2º, da Constituição Federal, segundo o qual, para a
promoção numa carreira, é exigido curso de formação ou
aperfeiçoamento do servidor, em Escolas de Governo.
Isso se dá em conta tanto de uma moral mal-
intencionada, quanto de uma tola crença na qualidade do
recrutamento e seleção realizado por concurso. Ou seja, sob tal
lógica meritocrática, o sujeito que é “bom” demonstra que é
“bom” em provas de “x”, e não no resultado do próprio trabalho:
e eis o axioma equivocado sobre o “bom trabalho” produzido
pelos concursos para o Estado, que ninguém quer enxergar como
defeito.
Depois que o sujeito passa num concurso de analista ou auditor
– perguntem-se a si mesmos –, precisará ele de outro esforço
igual ao da época do concurso para seguir em frente na vida
dentro do órgão? Ora, servidores, olhando para o que temos
atualmente, sejamos honestos com a realidade das coisas...

Sob a lógica de uma carreira, uma que de fato acontecesse, seria
exigido observar no servidor uma evolução em complexidades e
responsabilidades atributivas acompanhada de uma evolução
salarial, o que se realizaria somente com a mudança de cargos de
mesma natureza, escalonados como carreira em lei, e assim se
afirmaria positivamente a ocorrência verdadeira da carreira no
Estado.
Para não nos alongarmos mais sobre isso, sobre os fundamentos
da legalidade da promoção do Analista-Tributário ao cargo de
Auditor Fiscal da RFB, tratamos disso demoradamente, com mais
detalhes, no site:
http://observatoriodoanalista.org/uploads/midias/5209201acc8
4a.pdf
Dos fantasmas e mitos dos concursos
Ocorre que a simples existência do concurso atrapalha a
existência de uma carreira, uma vez que o certame é aberto ao
público externo e, sem ter sido um Analista-Tributário antes de
ser Auditor-Fiscal, o sujeito que passa no concurso para Auditor
está de fato furando a fila de uma carreira (sob a lógica moral) e
inchando o meio de uma pirâmide de atribuições e
responsabilidades para os quais ele nunca fora preparado antes
(sob a lógica de eficiência).
Não há formação anterior para o cargo de Auditor Fiscal da RFB
senão o curso de formação junto ao concurso ministrado pela
ESAF (uma escola de governo – art. 39, § 2º, CF), que é dado
quando o auditor adentra no cargo, e tudo isso ocorre
exatamente igual na entrada por concurso no cargo de analista.
Assim, o que justifica dar um curso de formação para um sujeito
que não era analista, tão imediatamente ao concurso em que foi

aprovado, em vez de dar esse curso para um analista com mais
de dez anos exercendo o que ele exerce todo santo dia,
CERTAMENTE NÃO É A EFICIÊNCIA DO ESTADO, pois nada
corrobora com a ideia de que o sujeito mais preparado para o
cargo depois desse curso seja o aprovado em concurso, e não o
analista experiente sem curso algum.
Ora, só o Estado ensina a trabalhar no Estado, e quantos
Analistas-Tributários já não ensinaram Auditores-Fiscais novos a
trabalhar, e depois os viu gritando que “se quiser ser Auditor,
faça concurso?”
Sim, pela lógica de eficiência, ou seja, em função do resultado
esperado como efeito da contratação (provimento, no caso do
Estado), não há ninguém mais preparado para ocupar o cargo de
Auditor-Fiscal, senão um Analista-Tributário com mais de dez
anos de experiência.
Quanto ao concurso, ora, se setenta por cento das matérias do
concurso para auditor são matérias exigidas no concurso para o
cargo de Analista, por que não ministrar essas matérias a mais,
no correr de dez a quinze anos no cargo de Analista, em vez de
cobrá-las numa prova em que o analista tem que ser aprovado
novamente, tanto nos trinta por cento a mais, quanto nos
setenta por cento das matérias em que já foi aprovado?
O que notamos assim, sobre a expectativa dos concursos
públicos, é a espera de uma excelência que está além da própria
possibilidade que um aplicativo de medição de conhecimentos
possa oferecer para a escolha de um servidor.
O concurso há que se constituir de provas e ou de provas e
títulos, e provas são instrumentos típicos de medição de
conhecimentos. Prova não ensina, prova mede o que já se sabe,

e é para medir conhecimentos que as provas servem melhor que
outros instrumentos, não para ensinar ninguém.
Além do mais, indiferente à qualidade de qualquer meio de
seleção para ditar quem entrará nas portas do Estado, não
haverá bons profissionais disponíveis no mercado para o
exercício imediato da maioria das atividades no serviço público,
como é o caso das atividades de policiais, fiscais de tributos, do
trabalho e agropecuários, serventuários da justiça, e etc., e etc.
Para esses tipos de atividades, reafirme-se, só o Estado ensina o
Estado. Ou seja, somente como servidor do Estado é que um
cidadão comum vai ter oportunidade de aprender a trabalhar em
atividades assim. Somente se passar num concurso é que será
formado para tal, pois para essas atividades não há faculdades,
nem formação profissionalizante anterior.
Sob tal condição, quem adentra os quadros do serviço público
deve ser olhado como um cidadão preparado para o concurso, e
apenas isso, que é o melhor a entender sobre esse seu início. O
servidor dificilmente estará preparado para o exercício do cargo
no momento em que passa; não é porque passou que será “o
melhor” para o cargo; e, nesse momento, ele ainda não será o
profissional eficiente que se espera dele um dia.
Daí porque a necessidade de formação do servidor já tão logo
após o concurso para quem adentra as portas do Estado, antes
do exercício no cargo, numa espécie de ambientação primária do
servidor com as atividades a serem exercidas, mas ainda sem
experiência para confrontar situações e atividades que
justifiquem o salário que ele recebe.
Dessa forma, enfim, o Estado, em vez de dar uma formação
continuada para o servidor se preparar gradativamente para o
cargo mais elevado de sua carreira, numa formação

adequadamente ministrada de dez a quinze anos com este
servidor atuando em seu próprio cargo, prefere transferir a
responsabilidade dessa formação para os cursinhos
preparatórios para concurso, e ninguém acha isso errado...
Do dever de eficiência no Estado e do desenvolvimento em
carreiras
A Emenda Constitucional nº 19, de 1998, trouxe o princípio de
eficiência para a Constituição Federal Brasileira, no caput do seu
art. 37 e, com isso, a administração pública se obriga igualmente
a este princípio, da mesma forma que já era obrigada a obedecer
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade.
Neste caso, se há algo insuportável e insustentável para um
auditor que nunca foi analista é o que decorre desse princípio, o
princípio de eficiência, quando o assunto é carreira. Aliás, é
também esse princípio que diz ao Analista que não queira a
promoção na carreira Auditoria da RFB que talvez ele não tenha
mais esse poder de escolha, a não ser que se mude a
Constituição.
Assim é o caso dos colegas que afirmam não querer a promoção
para o cargo de auditor. E, em geral, segundo alguns, a mudança
da localidade familiar é que lhe seria prejudicial se fosse
promovido e isso seria mais importante que seguir na carreira.
Óbvio que ninguém o obriga a seguir carreira também nessa
outra condição em que a promoção ocorresse, podendo ele
continuar onde está, sem se incomodar com isso, já que faz
questão de ficar onde está... O que não pode é um servidor
acreditar que o quer para si mesmo seja mais importante que o

interesse de eficiência no Estado, e, então, a promoção não deva
acontecer para ninguém.
Considerando a lógica de eficiência, o que se percebe dos
colegas que não queiram a promoção para si mesmos e querem
que os outros não a tenham é que eles não se valorizam, quando
então passam a dizer que é mais importante para o cargo de
auditor uma aprovação em concurso, do que todo conhecimento
e experiência que ele próprio tenha sobre atividades
concorrentes do outro cargo.
Reafirme-se, pois é fato: NÃO HÁ NO MERCADO DE TRABALHO
BRASILEIRO NINGUÉM MAIS BEM PREPARADO PARA O
EXERCÍCIO IMEDIATO DO CARGO DE AUDITOR-FISCAL DA RFB,
SENÃO UM EXPERIENTE ANALISTA-TRIBUTÁRIO DA RECEITA
FEDERAL DO BRASIL.
Considerando a qualidade na formação das pessoas em função
da necessidade do bom exercício do cargo de Auditor-Fiscal,
certamente não haveria ninguém mais preparado para esse
cargo que um Analista-Tributário com mais de dez anos de
exercício do seu próprio cargo. E NÃO HAVERÁ NENHUMA
FORMAÇÃO MELHOR QUE ESTA PARA RESOLVER ESTE
PROBLEMA.
O concurso público tem solucionado essa questão na carreira
Auditoria da RFB, preenchendo as vagas tanto do cargo de
Auditor-Fiscal quanto de Analista-Tributário com pessoas de fora
do órgão, “oxigenando” sempre o quadro da RFB em ambos os
cargos.
O que se defende nesse modelo é apenas o mérito do cidadão
que passa, mas dificilmente se questiona a eficiência
institucional, perguntando se o cargo merece esta preparação do

indivíduo que vai ocupá-lo, sendo ele preparado não para o
exercício do cargo, mas para passar num concurso.
Entretanto, olhe-se para a FORMAÇÃO PROFISSIONAL na
carreira de Diplomacia, na qual existe a promoção entre cargos,
e observe-se o grau de habilidades de um servidor dessa carreira
no cargo mais alto, o de Embaixador.
Com o devido respeito, tudo que o Instituto Rio Branco tem que
fazer a um Diplomata é ensinar aos poucos como este indivíduo
deverá atuar quando no maior cargo da carreira, fazendo isso
dentro de uma metodologia adequada aos interesses do Estado,
no tempo certo de uma formação suficiente para essa atuação.
Já a escola que temos para a formação na carreira Auditoria da
RFB é a ESAF, sobre a qual se questionaria: qual o problema
dessa escola de governo dar uma formação continuada visando
qualidade no trabalho do Analista, tal qual a do Instituto Rio
Branco, para aquele que, no futuro, for exercer o cargo de
Auditor?
De toda sorte, ao considerarmos o princípio de eficiência e
imaginando o que ele possa oferecer de melhor ao Estado, seria
mesmo relevante para o Estado o querer ou não querer de um
analista ou de um auditor, quando, no final, o tema de que de
fato estamos falando é da profissionalização do servidor em
nome da eficiência do Estado?
Sim, é a profissionalização do servidor público o que quer o art.
39, § 2º, da Constituição, ao versar sobre a formação e o
aperfeiçoamento do servidor como requisito para sua promoção
na carreira.
Dos Analistas aposentados em relação à promoção

Hoje, em torno de mil colegas Analistas-Tributários pleiteiam
pela promoção ao cargo de Auditor-Fiscal da RFB distantes do
seu sindicato, arguindo em ações particulares no judiciário, e
uma só ação favorável dessas, oriunda de qualquer rincão do
país, pode fazer a promoção acontecer na RFB e forçar por sua
regulamentação, sem que tenhamos sequer discutido esse
assunto antes.
Tais ações significam que a possibilidade de acontecer ou não a
promoção já está em andamento, sendo que uma das ações
intentadas em Alagoas chegou ao Supremo, à qual o Ministro Fux
negou provimento dizendo que o caso é de ascensão funcional,
não de promoção, mas para o qual já se interpôs recurso, e
espera-se a presença de Amicus Curiae nesse processo.
Dessa maneira, não estamos mais em tempo de discussão sobre
querermos ou não que aconteça a promoção entre cargos na
carreira, pois quem decidirá sobre isso é o judiciário e, no caso,
se o judiciário disser não, e definitivamente não, teremos cargos
separados como quer o sindicato dos auditores em sua pauta
reivindicatória, e se disser sim, teremos a promoção entre
cargos.
Porém, ocorre que, e se tivermos mesmo a promoção entre
cargos definida pelo judiciário?
Uma sensação estranha surge de tal possibilidade, pois, se isso
acontecer, então descobriremos os vários anos perdidos sem a
discussão desse tema pela categoria dos Analistas,
ESPECIALMENTE PARA AQUELES QUE NÃO TÊM MAIS COMO
GANHAR A PROMOÇÃO EM CONTA DO SEU DESEMPENHO,
QUAL SEJA, OS APOSENTADOS.

Enquanto o Analista ativo ainda tem chances de ser promovido –
ou então não ser promovido, caso ele mesmo não queria a sua
promoção –, o aposentado não tem mais chance de escolha
alguma quanto a própria promoção, em considerando os termos
do art. 39, § 2º, da Constituição, pois não haveria para quê o
Estado ministrar curso de formação e aperfeiçoamento para ele
ser promovido.
O sindicato dos Analistas se omitiu dessa discussão e, agora,
percebe-se que colocou os aposentados em risco com isso se,
eventualmente, os analistas ativos obtiverem a promoção.
No nosso entendimento, o caminho que sobrou para o Analista
ativo, a partir dessa omissão do seu sindicato, é o mesmo que
hoje caberia ser empreendido pelo sindicato para proteção dos
aposentados, buscando a possibilidade de direito individual,
remanescente do momento em que passou a viger tal direito nas
legislações sobre a carreira e promoção.
Acreditamos que os Analistas que se aposentaram depois da
Emenda Constitucional nº 19 de 1998 teriam o mesmo amparo
constitucional de que dispõe o colega na ativa, pois se arguiria
sobre um tempo em que ainda havia o direito positivado para o
servidor, antes dele se aposentar.
Mas, no nosso entendimento, de fato é preocupante a situação
dos colegas aposentados antes de 1998, pois não havia a
positivação da promoção na carreira na Constituição antes da EC
19, nos moldes do art. 39, § 2º, da CF, que clama pelo princípio
de eficiência, na solução das carreiras exclusivas do Estado.
Veja-se que estamos falando de um cenário em que a promoção
aconteceria, e o outro seria aquele em que haveria a separação
dos cargos.

A questão para os aposentados, em havendo a possibilidade
legal da promoção, seria entrar o quanto antes com as ações
individuais, tomando o que está positivado em lei, pois não
temos dúvidas que, se realmente a promoção acontecer, uma
regulamentação nova poderia surgir, excluindo de vez a
possibilidade de arguir direitos individuais para os aposentados a
partir de então.
No caso, se o aposentando quiser fazer como os demais colegas
que não tiveram sua ação custeada pelo sindicato, há grupos de
colegas pleiteando esse direito e há a Anfaz, uma associação de
colegas Analistas, cujo intuito é pleitear sua promoção na
carreira, e que vem impetrando ações também para
aposentados, da mesma forma que para os Analistas ativos.
Do cenário da categoria dos Analistas
A vida parece ser assim: nada acontece se não sonharmos antes.
E a mais importante vitória da categoria dos Analistas-Tributários
da RFB dos últimos cinco anos ocorreu no curso deste mês de
agosto junto ao congresso, dando-nos o estranho desfecho de
acabar com uma “maldade” dos auditores que nos doía e,
mesmo saindo sem nada a mais do que derrubar uma coisa ruim
para nós, nós ganhamos. É o que dizem...
Mas seria esse o nosso sonho final? Não, certamente não e,
com isso, vai caminhando firme o tom da esterilidade nos
assuntos da categoria, e que agora depende da PEC 391 e do
Abono de Eficácia (intitulado “Abono de Eficiência” pelo órgão),
para se confirmar definitivamente a esterilidade total dos temas
da categoria, se casualmente estas lutas também derem em
nada.

Mas esterilidade se explica, e uma se dá quando um ventre não
tem mesmo capacidade fisiológica de desenvolver o feto, e este
se perde, infelizmente, no curso de uma gestação. Outra é a
gravidez psicológica, aquela em que um parto resultará sempre
em vento...
De toda sorte, com a tese de atribuições sem qualquer resultado
positivo nos últimos anos, de novo voltam aos sonhos e
pesadelos dos analistas seus velhos conflitos com a promoção
entre os cargos de Analista e de Auditor da RFB.
Vale lembrar que somos aprendizes do tempo, mas não somos
eternos e, diante dos fatos que se apresentam nesse momento, a
promoção na carreira é agora a única saída para chegarmos à paz
interna, na Receita Federal do Brasil...

Fantasmas das carreiras no Estado
Sobre os medos que atrapalham a efetividade das
carreiras no Estado
1 – O Conceito de um fantasma
Uma coisa é certa sobre a situação das carreiras no
funcionalismo público atualmente: excluindo a Carreira de
Diplomacia e as carreiras como a do Exército, outras carreiras de
verdade não existem em ocorrência.
Mas há um jeito que se fala de carreiras como se elas fossem
disseminadas nos quadros do Estado, e há leis que digam sobre
elas em carreiras específicas – como a Carreira Auditoria da RFB,
por exemplo –, mas sempre surge uma força contrária à
ocorrência das carreiras em meio a “disses-que-disses”, e a lei
não vinga, fazendo com que as carreiras não aconteçam de
verdade.

O que não existe, nesses termos, é o fenômeno carreira que a lei
diz existir no Estado. Ou seja, não existe a manifestação das
carreiras na vida dos servidores públicos, trata-se de um suposto
fenômeno que não pode ser observado em manifestação, apesar
da lei, e, assim, não é um fenômeno, como bem explica a Física1
.
A palavra carreira está fixada em lei como um fenômeno, mas
não existe a evolução profissional que demonstra uma carreira
em ocorrência no Estado (“da-sein”: o ser presente).
O que trata a lei quando usa a palavra carreira é de um
fantasma, um daqueles que ninguém vê porque não existe
mesmo, e a lei é descumprida sem qualquer constrangimento,
sendo carreira uma ideia tramada em lei, na qual todos deveriam
acreditar que existe, pois a lei diz que existe, e ponto, e fim...
Ocorre que o Estado vem usando a palavra carreira como uma
palavra vazia, uma vez que o ente estatal não dá chances a ela
para que o seu conteúdo fenomenológico se manifeste. E o
desenvolvimento individual no interesse da organização é esse
precioso conteúdo da palavra carreira para a ciência de
Administração (ADM), que se vislumbra na evolução social de
alguém, em razão da sua evolução profissional no trabalho.
Na história das teorias de ADM houve dois grandes momentos
que especularam sobre carreiras e que, não por acaso, alteraram
a maneira de encarar a área de gestão de pessoas nas
organizações. O primeiro ocorreu por volta dos anos quarenta do
século passado. As carreiras até ali eram fenômenos que não
eram estudados, e então foram notadas no cotidiano das
pessoas das organizações e a serem tratadas como tema
organizacional. E foi assim que o fenômeno carreira tornou-se
teoria administrativa.
1 "Nenhum fenómeno é fenómeno até ser observado." - Niels Bohr

As teorias da antiga área de Administração de Recursos Humanos
(ARH) eram norteadas pelos estudos daquela época, quando se
focava o cargo, não a pessoa, e a ADM passou a olhar o
fenômeno carreira visando modelá-lo para as organizações (no
interesse delas), como forma de exploração do trabalho,
margeada na exploração das expectativas de futuro do indivíduo
consigo mesmo.
O segundo momento das teorias de ADM sobre esse tema nos
leva a uma pesquisa feita nos anos setenta, no M.I.T.
(Massachussetss Institute of Technology), por um grupo de
pesquisadores composto por Lotte Bailyn, Douglas Hall, John Van
Maanen e Edgar Schein, que saem em busca de respostas para
quatro perguntas distintas sobre a evolução profissional das
pessoas.
Ao final desses trabalhos chegou-se a quatro diferentes
contribuições essenciais que envolve o conceito de carreira, hoje
considerado um construto, ou seja, trata-se de uma construção
mental ou síntese feita a partir da combinação de vários
elementos. Segundo Gisela Abrahim2
sobre as contribuições
dessa pesquisa:
“A primeira contribuição concerne ao caráter
unívoco do conceito que pode ser aplicado a
todas as pessoas em diferentes tipos de
trabalhos, constituídos ou não no âmbito
organizacional; enquanto a segunda
contribuição reporta-se ao reconhecimento da
carreira como um mediador-chave do
relacionamento entre o indivíduo e a
organização. A terceira contribuição, por sua
vez, está no estabelecimento do estudo
2 ABRAHIM, Gisela Seabra. A evolução no conceito de carreira. 2008. Obtido em
http://www.administradores.com.br/artigos/economia-e-financas/a-evolucao-do-conceito-de-
carreira/25606/ ,acessado emfev 2015 (mantidas as referências da autora).

interdisciplinar da carreira, envolvendo a
psicologia, a sociologia, a antropologia, ciências
políticas e econômicas, dentre outras (ARTHUR,
1994).
Por fim, a quarta contribuição diz respeito à
visão dualista sobre a mesma situação de
carreira. De um lado há a perspectiva objetiva
pela interpretação institucional, seja da
sociedade ou da organização; e de outro lado
existe a perspectiva subjetiva pela
interpretação do próprio indivíduo diante de
sua situação de carreira (ARTHUR, 1994).”
Essas linhas de pesquisa tornariam a Administração de Recursos
Humanos na atual área de Gestão de Pessoas em ADM, pois que
se tirou o foco dos cargos, a as pessoas passaram ao centro das
atenções, uma vez que é nas pessoas que se demonstra o
fenômeno carreira, e não nos cargos...
É importante fixar que nenhum conceito de carreira pode ser
conceito administrativo quando não informa o fenômeno
carreira através dele, como quando hoje se diz essa palavra em
lei, mas as carreiras de verdade não se manifestam no Estado.
Muito se reverbera no Direito, por exemplo, que as carreiras no
Estado sejam conjuntos de cargos escalonados, mas uma carreira
não tem como ser isso... Em tal informação o que se fala é de um
homônimo de carreira, ou seja, esse entendimento é igual ao
que permitiria alguém dizer que uma pessoa é a sua foto, e não
ela mesma3
.
3 Aristóteles em Categorias I. diz: “Quando as coisastem apenas o nome em comum e a definição de
essência correspondenteao nome é diferente, são chamadas dehomônimos. Por exemplo, embora um
ser humano e um retrato possam propriamente ambos ser chamados de animais,são homônimos...”

Ora, escalonamento de cargos é uma técnica rudimentar de
modelagem de carreiras dos anos quarenta, olhando-se para o
conteúdo atributivo do cargo. Mas carreira é um fenômeno
administrativo, e o único fenômeno que um desenho de carreiras
consegue mostrar é o próprio desenho, e não uma carreira.
De toda sorte, excelente prova de que existem cargos
escalonados em lei é a carreira Auditoria da Receita Federal do
Brasil, composta de dois cargos conforme nos art. 5º e 6º da Lei
nº 10.593/02, por exemplo. Mas essa carreira também faz prova
de que ela não é um fenômeno no Estado, pois nela ninguém se
desenvolve como numa carreira, em efeito do recrutamento
para o preenchimento do cargo mais elevado. Há concursos
externos que permitem cortar a fila, dando vantagens
meritocráticas duvidosas para um indivíduo com acúmulo de
teorias exigidas nos concursos, em detrimento do valor das
experiências do indivíduo para um cargo em questão.
Diante disso, o conceito jurídico de carreira é certamente uma
falácia para efeitos da manifestação real de uma carreira,
permitindo entender o que dizia Heráclito sobre a duração de
um conceito ao léu da conveniência: “usam o nome das coisas
como se com duração própria”4
. Simplificando o caso, segundo
diz Baillargeon (2007):
“Em inglês, certas palavras são chamadas
weasel words, quer dizer, literalmente, palavras
fuinhas. Esse animal charmoso, a fuinha, ataca
os ovos no ninho dos pássaros segundo um
método bem particular: fura-os e engole-os,
antes de devolvê-los. A mamãe passarinho crê
4 Nietzsche, em A filosofia na idade trágica dos gregos, diz: “Heráclito clamou mais alto que
Anaximandro:‘Só vejo o devir. Não vos deixeis enganar!É à vossa vista enão à essência das coisas que
se deve o fato de julgardes encontrar terra firme no mar do devir e da evanescência. Usais os nomes
das coisas como se tivessem uma duração fixa; mas até o próprio rio,no qual entrais pela segunda vez,
já não é o mesmo que era da primeira vez.” (Negritamos)

estar vendo seu ovo: mas é apenas a casca
vazia, sem o seu precioso conteúdo.”5
Não há o fenômeno carreira no Estado e os servidores estão
“chocando um ovo” sem conteúdo. A palavra carreira se tornou
vazia quando não se permitiu mais a passagem entre cargos sem
que o servidor fosse aprovado num novo concurso, indiferente
se para cargos fixados em lei como de uma mesma carreira,
tendo o servidor que “se virar” com um concurso externo para o
cargo acima, quando então tomará posse de novo na carreira em
que já estava, progredindo via concurso.
Fica tudo, no final, como um “faz de conta” para quem não se
aventura num novo concurso e para quem vê esse servidor
público até a sua aposentadoria, pois ele não vai evoluir como se
fizesse uma carreira com melhoria de atribuições e
responsabilidades (a composição de cargos, cfme. Art. 3º do
RJU), para o qual fica dependendo de nova aprovação num
concurso externo para ser promovido na carreira em que estava.
Nessa ordem, o Estado perde a oportunidade de formar e
aperfeiçoar o servidor, profissionalizando-o, conforme supõe o
anseio administrativo do art. 37, § 2º, da Constituição Federal,
por exemplo. Ou seja, joga-se fora a oportunidade constitucional
de exploração da promoção para a formação e o
aperfeiçoamento dos servidores.
Enfim, entre o conteúdo da palavra carreira na lei e o fenômeno
carreira na vida dos servidores públicos, entendemos que o
conceito não fala mais do que de um fantasma, pois as carreiras
de fato não existem.
5 BAILLARGEON, Normand. Pensamento crítico : um curso completo de autodefesa intelectual.
Tradução Patrícia Sá.Rio de Janeiro : Elsevier,2007

Dessa maneira, o nosso primeiro fantasma é a carreira em si
mesma, dentre tantos fantasmas que pairam sobre a verificação
das carreiras no Estado e que traremos aos poucos por aqui...
2 – O fantasma do trem da Alegria
Um dos medos de maior sucesso entre os que não admitem a
passagem entre cargos no Estado é o medo do trem da alegria,
medo do qual padece a possibilidade de promoção de servidores
entre os cargos de suas carreiras e, enfim, também impede a
própria observação do fenômeno carreira em ocorrência no
Estado.
Óbvio que todo medo tem um início – e sempre o começo de um
medo ajuda a dizer se ele é um medo “bom”. No nosso caso,
antes do medo do trem da alegria havia o sério medo do spoil’s
system no ente estatal, quando se discutia a reforma do Estado
nos anos noventa. Segundo FERREIRA FILHO (1994):
(...) A democracia, com eleições periódicas e
substituições freqüentes dos governantes,
numa primeira fase, até piorou a situação,
dando ensejo ao triunfo do spoil’s system. Cada
mudança de governo, particularmente quando
este passava para o partido adversário,
acarretava a derrubada dos servidores
nomeados pelo anterior e a distribuição dos
lugares entre os apaniguados do novo, como
pagamento pelos serviços eleitorais prestados.
Tal sistema gerava inconvenientes graves, quais
a instabilidade administrativa, as interrupções
no serviço, a descontinuidade nas tarefas, e
não podia ser mantido no Welfare State, cujo

funcionamento implica a existência de um
corpo administrativo capaz, especializado e
treinado, à altura de suas múltiplas tarefas. Se
de modo geral foi abandonado, não mais se
demitindo os admitidos pelo governo anterior,
continua a praxe de premiar os correligionários
à custa da administração pública.6
O Spoil’s system (sistema de mimos) era um sistema corrompido
na troca das cadeiras entre os governos intermitentes, sem
proveitos para o Estado das qualificações e experiências dos
servidores de um governo anterior, quando um grupo de
oposição entrava em seu lugar.
Naquele momento em que se discutia a reforma do Estado, o
interesse de acabar com o Spoil’s System, conforme FERREIRA
FILHO, era implementar o estado do bem estar social (welfare
state), “cujo funcionamento implica a existência de um corpo
administrativo capaz, especializado e treinado, à altura de suas
múltiplas tarefas”.
Considerando certo desejo de eficiência orbitando nessas
palavras, o melhor a fazer seria criar, certamente, um sistema de
méritos para a escolha das pessoas que ocupariam os cargos no
Estado.
Mas ocorre que o aferimento de méritos para chegar a um cargo
público não precisa se efetivar necessária e exclusivamente
mediante concurso público. Há vários meios para isso. Todavia
esse não parece ser o desejo de todos, a despeito do que
permite a lei em relação à profissionalização dos servidores
públicos, e em função das necessidades de experiência para os
cargos mais altos de uma carreira.
6 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 21 ed. São Paulo : Saraiva, 1994.
(p. 203).

O que informa a Constituição Federal no art. 37. II, por exemplo,
dizendo que a investidura em cargo público depende de
aprovação em concurso público está devidamente dirimido pelo
RJU, Lei nº 8.112/90, dando conta que o concurso é exigido
somente para a posse no provimento originário – o provimento
por nomeação –, quando um sujeito que ainda não é servidor
público adentra os quadros do Estado.
Excetuando a nomeação, todas as demais formas de provimento
do art. 8º do RJU são tidas como provimento derivado, pois
derivam da nomeação, sendo realizadas, portanto, com quem já
é servidor público, e sendo elas – a promoção, readaptação,
reversão, aproveitamento, reintegração e a recondução –
legalmente estabelecidas.
Determina o RJU que somente ocorrerá posse em serviço público
no caso de provimento de cargo por nomeação (art. 13. § 4º,
RJU) e, tomando que a investidura ocorrerá com a posse (art. 7º.
RJU), o que trata o art. 37, II, da Constituição, é claramente da
exigência de concurso para a posse.
Pela lógica, a posse encerrará a investidura que seria realizada
em conta da nomeação (provimento originário), sendo apenas
nessa forma de provimento em que ocorrerá posse e se exigirá a
aprovação em concurso para o provimento de cargos no serviço
público, nos termos dos citados dispositivos do RJU e da CF.
Com a Emenda Constitucional nº 19 de 1998 (EC 19/98) – que
deu corpo legal à reforma do Estado ao final dos anos noventa –
a promoção ganhou o texto constitucional no art. 39, § 2º da CF,
e desde então o Estado passaria a exigir formação e
aperfeiçoamento de seus servidores para ela, realizando
automaticamente, com isso, a profissionalização do seu quadro
por ordem constitucional, e com o próprio servidor correndo

atrás de se capacitar no interesse próprio, em “ganha-ganha”,
para se então desenvolver na carreira mediante a promoção.
Ocorre que por essa época da Reforma do Estado já havia sido
discutido o acesso e a ascensão funcional no STF e, no tocante à
possibilidade de se efetivar a passagem entre cargos no Estado,
essa discussão tirou de foco o propósito da capacitação dos
servidores que se daria em nome do welfare state e, por fim, fez
introjetar a crença nas pessoas civis, e com interesse de entrar
no Estado, de que também a promoção dos servidores nas
carreiras seria um trem da alegria.
Dessa discussão resultou que o acesso e a ascensão funcional são
institutos banidos do ordenamento brasileiro. Mas, por seu
turno, a promoção continua vigente como uma passagem entre
dois cargos desde a antiga Lei nº 1.711/52 (o antigo Estatuto dos
Servidores Públicos Civis) e atualmente no RJU (Lei nº 8.112/90).
Já a ascensão e o acesso eram previstos no Decreto Lei nº
2.225/85, por exemplo, que criou a Carreira Auditoria do
Tesouro Nacional, a atual Carreira Auditoria da Receita Federal
do Brasil. Em ambos os casos era reservado um percentual de
vagas do concurso público para que ocorresse a passagem entre
os cargos para os servidores.
Dessa maneira, diferentemente da promoção, o acesso e a
ascensão funcional ocorriam junto ao provimento por
nomeação, uma modalidade de provimento originário, portanto,
mas que, por essas formas especiais de provimento por acesso
ou ascensão, também realizava a passagem entre os cargos para
os servidores, sendo mediadas por concurso público, com a
reserva de vagas para esses casos.
Em sendo ambas realizadas por concurso, o que diferenciava a
ascensão funcional do acesso era o fato de que ascensão

funcional realizava a passagem do servidor de um cargo de uma
carreira para o de outra carreira, e no acesso ocorria uma
passagem do servidor entre dois cargos da mesma carreira.
Mas fato é que a moda pegou. E fala-se de concurso público para
todos os cargos, citando-se o que houve com o acesso e a
ascensão funcional, hoje não mais permitidos de ocorrerem, ao
mesmo tempo em que se fala de trem da alegria para os casos
de preenchimentos de cargos sem concurso público.
Fato é que o fantasma do trem da alegria assombra, e nada se
fala dos que estão entrando no meio das carreiras sem
experiência alguma...
3 – Espectros indóceis da eficiência
“Tudo funciona como se o Estado estivesse
suficientemente arrependido para
contratar um crítico de seus pecados, mas
insuficientemente arrependido para
interromper por um instante sequer seus
atos pecaminosos” – (Henry Thoreau)7
A eficiência administrativa é mais um desses fantasmas indóceis
que a lei diz que existe, mas que de fato teima em não existir nas
considerações organizacionais do Estado. Mas porque se trata de
uma ilustre desconhecida do Direito Administrativo Brasileiro,
que não a concebe em suas singelas fronteiras conceituais
“puras”... E se o Direito não tem nada a dizer sobre ela, ninguém
mais tem o direito de saber o que é, ao que parece...
7 THOREAU, Henry. Desobedecendo : a desobediência civil & outros escritos.São Paulo :Círculo do Livro,
1987. (p. 45)

Pureza por pureza, "o povo deve lutar por suas leis como pelas
muralhas", dizia Heráclito, e o povo pediu por eficiência do
Estado nas passeatas de 2013, ainda que não soubesse com
clareza que a maior parte de seus pedidos imbricava sempre
num mesmo pedido de eficiência do Estado.
Ocorre que eficiência é um princípio constitucional ao qual a
administração pública deve obediência. É o que diz a Magna
Carta, ninguém tem como negar isso no nosso pacto institucional
do Estado, e, indiferente ao desconhecimento com que o Direito
e a justiça (por extensão) a façam vegetar entre um princípio e
um penduricalho no caput do art. 37 da Constituição Brasileira
desde 1998 (inserido pela EC 19/98), a Física e a ciência de
Administração sabem bem do que se trata esse princípio e
sabem muito bem como usá-lo.
Vênia..., é o Direito e, principalmente, outro princípio jurídico
talvez "melhor" para o Direito, o de moralidade, que atrapalham
a eficiência ser enxergada, tendo o Direito uma postura alheia e
estranha diante dela, como se requerendo explicações da
natureza (pois que a natureza é que explica a eficiência) para o
cumprimento das suas vontades (pois a vontade é um conceito
dos mais essenciais para o dever-ser jurídico).
Mas a natureza não nos deve explicação alguma, e o Direito
então a despreza assim, sendo a natureza a vilã dessa estória, e o
Direito uma suposta vítima da fenomenologia que não concebe,
a da fenomenologia longe do espírito... A informação de
eficiência é metafísica pura, digamos assim, ou seja, ela se
concebe a partir da física, e não a partir das vontades do homem,
querendo ele saber dela ou não.
Aristóteles explica a causa eficiente em Física I e II, Sadi Carnot
considerou a eficiência num trabalho de 1824, onde explicou o
modelo teórico das máquinas térmicas e deu os fundamentos da

2a. lei da Termodinâmica, fazendo surgir com esse estudo
também a Termodinâmica como área científica da Física pela
busca de eficiência das máquinas a vapor, mas, enquanto isso...,
o Direito Administrativo Brasileiro não tem nada a dizer sobre
isso.
Quanto ao contexto da eficiência junto às carreiras, ao menos
numa análise organizacional, tem-se que, ao se projetar para o
futuro, a organização que pretenda se manter por muito tempo
em atividade tem a possibilidade de direcionar a formação dos
seus funcionários para os seus fins institucionais, quando se
propõe a um plano de carreira. E, se vier a levar esse plano a
sério, ganhará em eficiência organizacional.
Por que ganharia em eficiência?! Segundo Aristóteles, a causa
eficiente está naquilo de onde provém o impulso primeiro do
movimento de geração, corrupção ou mudança natural, assim
como no repouso. E Aristóteles complementa essa ideia dizendo
que ainda será causa eficiente aquilo cuja essencial participação
no curso do movimento já iniciado por outra coisa leve a
determinado fim, sendo uns operações e outros instrumentos em
vista de um fim8
.
Assim, ao investir na formação do funcionário, investe-se na
qualificação das pessoas para as atividades que farão, e são elas
os instrumentos que contêm os impulsos primeiros dos
8 Em Fisica I eII,pela tradução de Lucas Angioni para o português, Aristóteles assim descreveu a sua
teoria da causas:[194b 23] (...) de um modo, denomina-se “causa”o item imanente de que algo provém,
por exemplo, o bronze da estátua e a prata da taça,bem como os gêneros dessas coisas;deoutro
modo, denomina-se “causa”a forma e o modelo, e isso éa definição do “aquilo que o ser é” e seus
gêneros (por exemplo: da oitava,o “dois para um” e, em geral,a relação numérica),bem como as partes
contidas na definição. Além disso, denomina-se “causa” aquilo de onde provém o começo primeiro da
mudança ou do repouso, por exemplo, é causa aquele que deliberou, assim como o pai é causa da
criança e, em geral, o produtor é causa do produzido e aquilo que efetua a mudança é causa daquilo
que se muda. Além disso,denomina-se“causa”como o fim, ou seja,aquilo em vista dequê, por
exemplo, do caminhar,a saúde; de fato, porque caminha? Dizemos “a fim de que tenha saúde” e, assim
dizendo, julgamos ter dado a causa. Também se denomina “causa”, tudo que – uma outra coisa tendo
iniciado o movimento – vem a ser intermediário para o fim, por exemplo, da saúde, o emagrecimento,
a purgação,as drogas ou os instrumentos; todos esses itens são em vista do fim, mas diferem entre si
porque uns são operações, outros são instrumentos. (destacamos)

movimentos da organização, de tal forma que esse é um dos
meios de alcançar a eficiência organizacional por se investir na
qualificação das pessoas, o que se dá pelo aumento da sua
capacidade de resolver o fim institucional com o quadro que
tem, e assim fazendo o menor dispêndio de recursos necessário
para seus fins e ganhando muito mais com isso, pelas terias de
desenvolvimento organizacional – DO.
Fato é que, tão mais preparados os funcionários estiverem,
melhor e mais rápidos eles responderão aos problemas da
empresa no tocante aos seus fins. Mas, nesse caso, a eficiência
não se dá apenas porque o funcionário se desenvolve
profissionalmente com a evolução nas carreiras, mas também
porque se criam vínculos íntimos de fidelidade entre o
funcionário e a empresa, tal qual quando as pessoas “vestem a
camisa” da organização, pois sua vida na sociedade muda a partir
das carreiras internas incentivadas pelas empresas em que
trabalham.
Dessa maneira, é o princípio de eficiência que vem sendo
ofendido quando não se vê o fenômeno carreira em ocorrência
no Estado, por simplesmente se desperdiçar o que diz a
Constituição Federal no art. 39, § 2º, especialmente sobre os
requisitos de formação e aperfeiçoamento para a promoção dos
servidores nas carreiras, que seriam dadas aos servidores
públicos por escolas de governo, conforme o dispositivo.
O Estado Moderno é uma espécie de organização cujas bases
fundamentais da eficiência da sua lógica administrativa foram
fixadas a partir das teorias de Max Weber, nas teorias de
burocracia na Administração, quando seus textos foram
traduzidos para o inglês, por volta dos anos quarenta do século
passado.

Max Weber estudara os tipos de dominação legítima, e estudar
dominação seria estudar a autoridade que, para ele, significa a
probabilidade de uma ordem ser obedecida em razão de onde
ela viesse.
Ao se ver a moralidade e ouvir os berros de “trem da alegria”
impedindo a prática da promoção entre cargos de mesma
carreira no Estado, assim definidas em lei, desiste-se de prático
da palavra carreira, e se desiste dos aspectos de eficiência que a
profissionalização do servidor acarretaria, em efeito dos
requisitos constitucionais para a promoção. Mas, enfim, senão
pior, transfere-se para os cursinhos para concurso o trabalho de
formação do servidor, em seu duvidoso preparo inicial para o
trabalho numa organização, depois de uma aprovação num
concurso.
No caso do Estado, as ordens vêm da lei. E a lei grita silenciosa
para a administração pública que o princípio de moralidade e o
de eficiência devem ser obedecidos com os mesmos pesos e
calibres, ao menos para os olhos de um cidadão comum.
Sim, ele, o cidadão comum, é somente ele que pode olhar para
os princípios constitucionais da administração do Estado como
um direito seu, ou seja, no mínimo como uma muralha para
aquele poder não legítimo, algum poder nu, quando o Estado
deixasse de oferecer algo sem a aquiescência da lei que o
permitisse deixar de fazê-lo...
4 – Dos fantasmas bons demais nos concursos públicos
É bom passar num concurso público. E quanto mais difícil o
concurso, melhor a sensação... Quando o seu nome aparece
entre os primeiros aprovados de um concurso público, é bom
demais esse momento...

Mas, se passar num concurso é bom para quem passa, há nessa
mesma história o viés administrativo e há um mito falando de
coisas boas demais sobre a capacidade dos concursos para
resolver a contratação dos melhores dentre os melhores
cidadãos para ocupar um cargo público.
Primeiramente vale lembrar que um concurso público fecha mais
portas do que abre para a entrada de cidadãos no Estado e talvez
seja nesse ponto que o concurso é necessário e bom para a
administração pública, com o que ele possa oferecer de melhor
para as pretensões administrativas de recrutamento e seleção de
um bom quadro de pessoas, qual seja, seus cerceios.
Diga-se logo que o concurso público não tem a menor chance de
se prestar para dizer o melhor dos melhores para o cargo, pois
não forma nem informa nada sobre a personalidade nem o
caráter de ninguém, como parece recomendável fazer nas
organizações, e ele apenas mede conhecimentos.
O seu bem administrativo não está na contratação dos melhores
dentre os melhores seres humanos para um cargo, na verdade, e
esse mais um mito fantástico que atrapalha a existência das
carreiras, na medida em que faz crer que o concurso público seja
suficiente para resolver a qualidade do quadro de servidores do
Estado com eficiência.
Não é fato. O bem administrativo do concurso é possivelmente
bem mais a sua lógica burocrática para o Estado, porque, quando
reprovadas, as pessoas culpam a si mesmas, em vez de culpar o
sistema em que ela foi reprovada (às vezes por milésimos de
milésimos de pontos entre o ultimo dos primeiros e o primeiro
dos últimos).

Porém, mais importante ainda para o quadro, o concurso
também permite saber de um mínimo de conhecimentos para
um cargo, pelo mínimo de pontuação que um candidato tenha
que ter para ocupar o cargo.
Ou seja, de fato o concurso resolve administrativamente a
reprovação de maneira pacífica, sendo ele um aplicativo de
medição de conhecimentos acumulados, que o reprovado
naturalmente acata em sua reprovação, em vez de se indignar,
sentindo a si mesmo despreparado para a prova. Por outro lado,
os que atingem um mínimo estariam preparados para a prova
pelos conhecimentos mínimos do cargo, segundo a lógica a ser
fixada no modelo, seguindo a complexidade do cargo, conforme
a CF.
Entretanto, quando comparamos os anseios da administração
pública em relação aos concursos, no art. 37, II, da Constituição,
e os anseios de exploração da promoção nas carreiras, no art. 39,
§ 2º, também da Magna Carta, não podemos desconsiderar num
processo de seleção e formação que, administrativamente, o
concurso não está aí para formar ninguém em direção aos cargos
do Estado, nos próprios termos da Constituição, e tão somente
para mensurar uma quantidade de conhecimentos por provas e
títulos no momento da sua realização, quando um sujeito entra
no Estado.
Dessa maneira, quanto somente por concurso se resolvem os
casos de provimento de cargos mais elevados de uma carreira,
também se abrem as portas para a entrada do cidadãos
inexperientes no Estado em cargos mais elevados da carreira, em
consequência e efeito sobre a experiências dos servidores nos
cargos em que estão.
Concurso nenhum tem como servir de bom preparo para um
cargo público, é preciso ter em conta, pois só o Estado ensina o

Estado. Correr um programa de matérias, decorar macetes,
acumular, acumular e acumular conhecimentos e, depois, passar
num concurso: é só isso que o aprovado terá adentrar as portas
do Estado, ao tomar posse num cargo, sem ter sido servidor da
carreira antes.
A bem da verdade. É até muito simples a regra para se passar
num concurso para quem tem tempo, sem as dificuldades que
isso insere para quem trabalha, com filhos e etc.: jamais se
estuda só para passar, mas até passar. Assim ocorre porque de
tempos em tempos os concursos se repetem num prazo máximo
de dois a três anos entre um concurso e outro para alguns dos
cargos mais cobiçados.
Assim, se o sujeito não passar no concurso agora, continuará
estudando para o próximo, e depois para o próximo, e de novo
para o próximo, até que uma hora ele acerta...
Mas, e o que o Estado ganha dessa forma? Seria mesmo o
melhor profissional preparado para o cargo que ele vai
desempenhar, ou uma pessoa com maior quantidade de
conhecimentos acumulados para passar num concurso?
Não, certamente não. Mas certamente também, por outro lado,
a lógica jurídica sabiamente nos manda não pestanejar e assumir
logo que esse entorno do concurso é bom, pois a lei grita que
TEM QUE SER ASSIM!
A lei determina que um cidadão comum tem que tomar posse
num cargo público para se tornar servidor, e tem que ser
nomeado para isso, em sendo um cargo de provimento efetivo,
em que é exigida a sua aprovação em concurso para que seja
nomeado. Ou seja, há um rito formal para um sujeito adentrar
nos quadros do Estado, estabelecido em lei. E há outros ritos
para os que já estão lá, também em lei.

Não se pode dizer que há faculdades para a formação de
servidores para o Estado, a não ser, de certa forma, para os
cargos de formação específica, tais quais para o exercício da
profissão de médicos, advogados, engenheiros e etc. Para os
cargos da Carreira Auditoria da RFB ou de policial, por exemplo,
não existe formação que não seja a dada pelo Estado.
Mas, enfim, a preparação para o concurso não é uma preparação
suficiente para o efetivo exercício de cargos, quanto mais
elevados eles forem. E não acreditar nisso é acreditar que os
bons cursinhos pré-concursos vão dar uma boa formação para
alguém trabalhar no Estado, em conta do acúmulo de
conhecimentos que ofereçam ao concursando.
A medição de conhecimentos que o concurso proporciona para o
administrador, por si mesma, é insuficiente para substituir a falta
de experiência, e os próprios cursinhos pré-concursos não
prometem formar ninguém, mas apenas ensinar as matérias
para um sujeito passar num concurso. É fato, nada mais
prometem que isso. Não ensinam ninguém a trabalhar no Estado
e o que querem é que se abram as portas do Estado para os seus
alunos através dos concursos, sendo seu intento que elas
passem.
Os novos servidores, olhados como só podem ser olhados, são
pessoas inexperientes para o trabalho que vão desempenhar e
muitos, principalmente, inexperientes com o poder que passa a
ganhar a partir da posse.
Uma formação adequada, para que o servidor faça uso desse
poder com urbanidade e eficiência é muito importante para a
lógica de atendimento do Estado, coisa que um servidor vai
dominando, se preparado aos poucos, sem os fantasmas bons
demais dos concursos por perto...

Senhor, dai nos a paz

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