1) O documento apresenta um estudo de caso do Infolocal, um Sistema de Informação Georreferenciado da Prefeitura de São Paulo. 2) O Infolocal fornece dados socioeconômicos mapeados e tabelas multivariáveis para diagnóstico e tomada de decisões de formuladores de políticas públicas. 3) São apontadas potencialidades e limitações do Infolocal como ferramenta de suporte à governança eletrônica.

1. Infolocal: Um Estudo de Caso dos Limites e Potencialidades de um Sistema de
Informação Georreferenciado no Suporte à Tomada de Decisões no Governo
Autoria: Carolina Bertolucci Hilário e Silva, Luciana Mara Martins, Mário Januário Filho,
Murilo César da Silva, Rodrigo Ferrassa
Resumo
A Era da Informação surgiu com a evolução tecnológica dos meios eletrônicos de informação
e comunicação. As novas demandas que essa sociedade levantam precisam ser supridas por
políticas públicas aplicadas com máxima eficiência, e esse é um dos papéis das novas
tecnologias de informação e comunicação no setor público, o de auxiliar na tomada de decisão
dos administradores da máquina estatal. Esse artigo é um estudo de caso do Infolocal, um
sistema de informações georreferenciadas que produzem o mapeamento sócio-econômico de
forma empírica no ambiente analisado, gerando também tabelas multivariáveis criando um
diagnóstico de informações que são utilizados para a tomada de decisões de formuladores de
políticas públicas e agentes políticos. São apontadas algumas potencialidades para o
desenvolvimento contínuo desse sistema de informação, assim como suas limitações, sejam
elas técnicas, sejam de vontade política.

2. 1. Introdução
Atualmente, o conhecimento ocupa um papel estratégico para o desenvolvimento
econômico e social, uma vez que os investimentos em bens intangíveis crescem de forma
mais rápida do que os investimentos em bens tangíveis, segundo FLEURY (2001),
principalmente se pensarmos na inserção da sociedade atual em uma Era da Informação.
Partindo desse princípio de Castells, temos a tecnologia da informação e da comunicação
(TIC) como uma das principais ferramentas para adquirir conhecimento e alcançar o
desenvolvimento, tanto no setor privado quanto no setor público. Porém, a utilização das TIC
dentro da administração pública segue um cronograma diferente do que no setor privado,
onde as inovações acontecem de maneira mais eficiente. “Isto (...) se deve a fatores
resultantes da própria burocracia” (FERRER, 2006: 29), uma vez que o redesenho dos
processos nas organizações públicas e a implantação de sistemas de informações necessitam
previamente de uma mudança na cultura organizacional e burocrática.
A utilização dessas TIC no setor público com foco no cidadão, no fornecedor e no próprio
governo com acesso irrestrito e democrático resulta no governo eletrônico. CHAHIN et al.
(2004) propõem uma divisão sobre uso das TIC para analisar sua aplicação nos e-govs. São
elas: governança eletrônica; prestação eletrônica de serviços ao cidadão; ampliação de
mecanismos para participação, transparência e controle social; e inclusão digital.
Neste artigo faremos um estudo de caso do Infolocal, um Sistema de Informação
Georreferenciado (SIG), da Prefeitura da Cidade de São Paulo, como ferramenta de
Governança Eletrônica. Trabalharemos os limites e as potencialidades desse sistema como
suporte digital para a tomada de decisões por parte de gestores de políticas públicas.
2. Fundamentação Teórica
2.1 – Governo eletrônico, governança e governança eletrônica
O governo eletrônico parte da utilização de TICs e redesenho de processo (FERRER,
2006), sendo um novo conceito que visa o fornecimento e a disponibilização de informações,
serviços ou produtos por meios eletrônicos, de maneira democrática e acessível aos
interessados, sejam eles cidadãos, fornecedores, organizações privadas ou públicas (JOIA,
2004).
Jóia e Cavalcante (2004) definem algumas possibilidades de relacionamento entre
governo e os diversos atores de uma sociedade por meio do governo eletrônico. Entre elas:
Business-to-government (B2G), government-to-business (G2B), citizen-to-government (C2G),
government-to-citizen (G2C) e government-to-government (G2G). Esta última categoria diz
respeito à tomada de decisões de modo a diagnosticar as políticas públicas que serão
formuladas e implementadas a partir das demandas B2G e C2G, criando o fluxo G2B e G2C
como resposta.
Já por governança utilizaremos a definição da UNESCO, onde governança é o
exercício da autoridade política, econômica e administrativa do gerenciamento das transações
de um país, incluindo as articulações dos interesses dos cidadãos e o exercício legal de seus
direitos e obrigações. Por governança eletrônica, podemos entender o desempenho de um
governo via meios eletrônicos para tornar a organização mais eficiente, seus processos mais
rápidos e transparentes, disseminando informações ao público e a outros agentes. A
governança eletrônica também diz respeito à maneira com que os cidadãos se relacionam com
o governo e vice-versa.
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3. Para CHAHIN et al. (2004), o conceito engloba a tomada de decisões feitas por
gestores públicos através de instrumentos digitais que possibilitam uma maior interação entre
o stakeholders do processo. O foco deste artigo está na diagnosticação do meio, gerando
respostas às demandas a partir do Infolocal, excluindo para fins de pesquisa, as outras
aplicações do sistema.
2.2 – Sistemas de Informação, Sistemas de Informação Georreferenciados e Sistemas de
Apoio à Tomada de Decisões
Para definir Sistemas de informação partimos do princípio de que os mesmos surgiram
para automatizar processos de transformar dados em informações e, possivelmente, em
conhecimento, portanto, é importante entender e definir as diferenças entre dado, informação
e conhecimento.
Dados são valores “jogados” no sistema que não possuem sentido por si só e são
transformados em informação apenas depois de processados, manipulados e agrupados de
forma que tenham algum sentido concreto. Segundo (LAUDON & LAUDON, 2004), dados
são correntes de fatos brutos que representam eventos que estão ocorrendo nas organizações
ou no ambiente físico, antes de terem sido organizados e arranjados de uma forma que as
pessoas possam entendê-los e usá-los. Depois dos dados processados e organizados de forma
a gerar informações úteis, as informações podem ser transformadas em conhecimento, já que
informação nem sempre significa conhecimento.
Entendemos por conhecimento o modo como a informação é interpretada e
aproveitada, é um fluído composto por experiências, valores, informações do contexto e
apreensão sobre o próprio domínio de atuação que fornece uma aparelhagem cognitiva para
avaliar e incorporar novas experiências e informação.
Tecnicamente, um sistema de informação pode ser definido como um conjunto de
componentes inter-relacionados que coletam - ou recuperam - , processam, armazenam e
distribuem informações para a tomada de decisão e controle em uma organização, contendo
informações significativas sobre pessoas, lugares e coisas dentro da organização ou em seu
ambiente (LAUDON & LAUDON, 1996). Esses sistemas têm como objetivo auxiliar no
controle da informação e na análise de dados, facilitar o planejamento estratégico e a tomada
de decisão dentro de uma organização. Um SI é um conjunto de recursos que podem ou não
envolver o uso da tecnologia e é esse fator que interfere, muitas vezes, na eficiência, eficácia e
efetividade de um processo. As funcionalidades proporcionadas pelo Infolocal que serão
apresentadas neste trabalho são exemplos de recursos dos SI que utilizam recursos obtidos
com o avanço tecnológico.
Sistemas de Informação Geográficas (SIG) são ferramentas projetadas para coletar,
manipular e apresentar grandes volumes de dados espaciais. O termo “espaciais”, neste
sentido, se refere a dados que descrevem o espaço, referenciando alguma localização física.
Em particular, quando são localizáveis na Terra (na superfície, acima ou abaixo dela), são
ditos “geográficos” (LAURINI, 1992 apud. CLODOVEU, 2000). Um SIG é um sistema de
informação que possui, entre suas funcionalidades básicas de SI, um diferencial, pois leva em
consideração o ponto de vista espacial da informação, portanto um SIG pode ser considerado
um Sistema de Apoio a Tomada de Decisão Espacial (SAD).
Sistema de Apoio à Tomada de Decisão (SAD), segundo (HUBER, 1984), é um
conjunto de software, hardware, linguagens e procedimentos que suportam o trabalho de um
grupo que tem como tarefa a tomada de decisão. Em resumo, é um SI especifico que tem
como objetivo auxiliar nas tomadas de decisão dos mais diversos tipos com o suporte da TIC.
Como definiu (DESANCTIS & GALLUPE, 1987), SAD é uma combinação de tecnologias de
comunicação, informáticas e de apoio à decisão, que facilitam a formulação e a resolução de
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4. problemas.
2.3 – Indicadores sociais
Por definição, “indicador social é uma medida em geral quantitativa dotada de
significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um
conceito social abstrato” (JANNUZZI, 2006, 15). Compreende-se que as tomadas de decisões
dos agentes políticos precisam de planejamento embasado em dados numéricos que
demonstram empiricamente a realidade do meio analisado, para isso, os indicadores sociais
são ferramentas fundamentais para a tomada de decisão desses agentes, que desde o
diagnóstico de quais serão as prioridades das demandas adicionadas à agenda do governo,
serão necessários também na fase de formulação de um programa, assim como em sua
implementação e avaliação do impacto na sociedade, seja benéfico ou retrógrado.
Processo de agregação de valor informacional no indicador
Eventos Dados brutos Informação para
empíricos levantados: análise e decisões
da realidade Estatísticas de política
social Públicas pública:
Indicador Social
Figura 1: Fonte – Jannuzzi (2006:16)
3. Objeto
Lembrando o que foi colocado anteriormente, a tecnologia já não pode ser ignorada
em uma gestão que deseja alcançar o sucesso. A gestão pública também não é excluída dessa
realidade, principalmente pelo seu compromisso junto à sociedade, por isso devem e vêm
sendo desenvolvidos projetos de E-gov que possibilitem combater a instalada incapacidade de
manter o nível de respostas às demandas da população. Pensando nessa dimensão, a Prefeitura
do Município de São Paulo em parceria com o Google implementou um SI chamado
Infolocal.
O Infolocal, projeto desenvolvido por técnicos da Secretaria Municipal de
Planejamento (Sempla) da Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP), que surgiu devido ao
grande volume de dados e a necessidade da democratização da informação. O Infolocal é um
SI on-line que tem como objetivo disponibilizar o acesso as informações sobre as mais
diversas variáveis do município de São Paulo. Essa ferramenta utiliza-se do acesso a todas as
informações do Censo 2000 armazenadas em forma de microdados. De acordo com o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), microdados consistem no menor nível de
desagregação dos dados de uma pesquisa, retratando, na forma de códigos numéricos, o
conteúdo dos questionários, preservando o sigilo das informações. Em paralelo com os dados
do Censo, o sistema conta ainda com acesso ao banco de dados da prefeitura, alimentado
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5. pelas secretarias e autarquias.
Alem de possibilitar a democratização das informações, o projeto goza de uma
parceria com o Google Earth, software que combina os sofisticados recursos de pesquisa do
Google com imagens de satélite, mapas, terrenos e edificações em 3D para colocar
informações geográficas do mundo todo à disposição. Essas funcionalidades fazem do
Infolocal um SIG.
De acordo com a Sempla, “por meio do Infolocal, pode-se visualizar qualquer ponto
do território paulistano, tanto no mapa gráfico quanto na imagem de satélite. A inovação está
no nível de interatividade que o sistema permite ao usuário. É possível construir mapas e
tabelas que atendam ao interesse de cada um, a partir das informações que compõem o banco
de dados da Prefeitura. Também é possível agregar as informações segundo diferentes
unidades territoriais: o município, as subprefeituras, os distritos etc.” Devido a estas
características adaptáveis ao usuário, o Infolocal pode também ser classificado como um
SAD.
Como exemplo, a Secretaria de Saneamento e Energia do Governo do Estado de São
Paulo, responsável pela construção de um possível “piscinão”, poderia utilizar o Infolocal
para fazer um levantamento dos pontos de alagamento do município de São Paulo, que
através dos indicadores demonstrados, obteriam uma visibilidade sobre os pontos mais
afetados e assim o sistema auxiliaria para a tomada de decisão na escolha do local a ser
implantada a obra.
Figura 2: Pontos de alagamentos no Município de São Paulo. Fonte – Infolocal
O Infolocal disponibiliza diversas informações representadas cartograficamente. Tais
informações são divididas pelo sistema em camadas:
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6. • Abastecimento: Feiras, Sacolões e Mercados;
• Camadas Auxiliares: Divisão Regional, Subprefeituras;
• Cultura e Esporte: Equipamentos de Cultura, Equipamentos de Esporte, Imóveis,
Tombados, Telecentros;
• Economia: Agricultura, Pecuária, Silvicultura e Exploração Florestal, Alojamento e
Alimentação, Atividades Imobiliárias, Aluguéis e Serviços Prestados às Empresas,
Comércio; Reparação de Veículos Automotores, Objetos Pessoais e Domésticos,
Construção, Educação, Indústrias de Transformação, Indústrias Extrativas,
Intermediação Financeira, Seguros, Previdência Complementar e Serviços
Relacionados, Outros Serviços, Coletivos, Sociais e Pessoais, Pesca, Produção e
Distribuição de Eletricidade, Gás e Água, Saúde e Serviços Sociais, Transporte,
Armazenagem e Comunicações;
• Educação: Creche, Educação de jovens e adultos, Educação especial, Educação,
profissional de nível técnico, Ensino fundamental 1ª a 4ª série, Ensino fundamental 5ª
a 8ª série, Ensino médio, Pré-escola;
• Habitação: COHAB, Cortiços, Favelas;
• Meio Ambiente: Parques;
• Saúde: Equipamentos de Saúde;
• Segurança Urbana: Alagamentos, Delegacias, Presídios, Transbordamentos;
• Serviço Funerário: Serviço Funerário;
• Transportes: Corredores de Ônibus, Metrô, Trem.
Nota-se então que o “sistema permite trabalhar com tabulações de dados,
representações cartográficas de informações, cruzamentos de informações, construção de
mapas temáticos, estudos comparativos e análises espaciais, tendo como unidades territoriais,
o município, subprefeituras, distritos, áreas de ponderação do Censo, setores censitários,
quadras e logradouros” (Sempla).
Como citado acima, o sistema permite o cruzamento de variáveis, possibilitando a
visualização e comparação ao mesmo tempo:
Figura 3: Favelas e Malha metroviária do município de São Paulo. Fonte –
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7. O sistema é dividido em dois módulos, o de construção de mapas já apresentado e o de
construção de tabelas. O módulo de tabelas permite que o usuário faça pesquisas selecionado
as variáveis de seu interesse. Esse módulo também pode ser um bom auxiliar no processo de
tomada de decisão, já que ele faz um filtro apresentando exatamente os dados que o usuário
deseja saber. A criação de tabelas ainda é dividida em dois sub-itens, “por seleção de
variáveis” e “por regionalização”. Como ambas funcionam da mesma forma, mudando apenas
a ordem de seleção, vamos apresentar a opção de “por seleção de variáveis”.
A criação de tabelas é dividida em quatro fases, Seleção de variáveis, Regionalização,
Formatação e Resultado. Então respectivamente o sistema oferece ao usuário as possíveis
variáveis, oferece as localidades e a escolha do tipo de formatação a serem inseridas na tabela.
Dentro de cada variável, existe a opção de muitas outras sub-variáveis, por exemplo, ao
escolher a variável Educação, há a opção de selecionar dezenas de sub-variáveis, como
Dependência administrativa, Tipo de estabelecimento de SME, Diretoria de ensino, Categoria
administrativa etc.
Quanto aos usuários de acordo com a Sempla o a maior procura pelo Infolocal é feita
por profissionais liberais, órgãos públicos e estudantes, e as camadas mais acessadas são
Metrô, Corredores de ônibus, Favelas, Saúde e Subprefeitura.
4. Considerações finais
O principal objetivo deste estudo foi conhecer os limites e as potencialidades do
Infolocal como um sistema de auxílio à tomada de decisões. Escolhemos este objeto, pois ele
evidencia os motivos pelo qual o Brasil alcançou resultados altamente positivos na
classificação de governo eletrônico feito pela ONU/ASPA, classificando-se em 18º lugar
dentre 132 países, demonstrando que o governo eletrônico no Brasil é realmente avançado e
inovador ao criar ferramentas como o Infolocal.
Embora o Infolocal não tenha só o caráter de suporte para a tomada de decisões, que
abrange também a pesquisa acadêmica e/ou escolar, a localização georreferenciada e a
democratização do acesso à informação, decidimos focar na relação G2G para fins
acadêmicos, de modo a enfatizar a utilização de novas tecnologias na governança eletrônica.
No que tange esse aspecto, ficou diagnosticado que o sistema ainda possui algumas limitações
técnicas, sendo um sistema que necessita de uma tecnologia atual, ou seja, um computador
que possua uma configuração que atenda os requisitos básicos para suportar o denso sistema,
além do intenso tráfego de dados via internet, devido ao grande volume de informações
buscadas nos bancos de dados, e o acesso ao Google Earth que por si só, já necessita do
acesso a rede por banda larga.
Outro fator limitante para o sistema é a factibilidade das informações, devido a sua
descentralização de alimentação de certas informações, que competem a instituições
diferentes daquela que administra o banco de dados do Infolocal. Na transição de gestores,
pode haver retenção das informações por parte dos alimentadores do banco de dados, devido a
interesses partidários. Além disso, a atualização feita por outros órgãos da administração
pública municipal está suscetível aos prazos destes, à sua burocracia e possível morosidade.
Ao que diz respeito à sua dependência com o Google, um possível rompimento desta
parceria, acarretaria em um grande atraso em seu desenvolvimento ou no seu fim. Devido a
essa grande dependência, os desenvolvedores do Infolocal já procuram uma provável solução
para precaver um possível rompimento desse trabalho em conjunto.
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8. A manipulação dos sistemas também é uma limitação do Infolocal, apesar da
existência de legendas, muitos termos técnicos são colocados, dificultando o entendimento
para o usuário. Em paralelo à dificuldade do sistema, a página que aloca o Infolocal não
dispõem de nenhum tipo de suporte ou tutorial do funcionamento do sistema.
Quanto às potencialidades, podemos pensar na ampla cobertura territorial do sistema e sua
possível extensão a outros municípios ou estados, contemplando até a esfera federal,
aumentando a disponibilidade de informações ao gestor de políticas públicas de todos os
níveis da federação.
Fica constatado por fim, que por mais que concentrem os esforços físicos e financeiros
na evolução e implementação tecnológica na esfera pública para propiciar um governo
eletrônico de eficiência dos sistemas de informação, pouco será alcançado em resultados caso
as decisões políticas não tenham foco na eficiência dos gastos públicos.
5. Levantamento bibliográfico
CHAHIN, A.; CUNHA, M. A.; KNIGHT, P. T.; PINTO, S. L. e-gov.br: A Próxima
Revolução Brasileira: o governo eletrônico no Brasil e no mundo. São Paulo: Prentice
Hall, 2004.
CLODOVEU, A. D. J. Múltiplas Representações em Sistemas de Informação
Geográficos, Belo Horizonte, 2000.
FERRER, F. Gestão Pública Eficiente – Impactos Econômicos de Governos Inovadores.
São Paulo: Campus, 2006.
FLEURY, M.E.T. in DUTRA,J.S. (org. Gestão Por Competências, 6ª edição, editora Gente,
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<http://www.ebape.fgv.br/e_government/asp/dsp_oquee.asp>. Acesso em 13 de maio de
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JOIA, L. A. & CAVALCANTI, A. A. Análise da resistência a empreendimentos
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LAUDON, K. & LAUDON, J.. Sistemas de Informações Gerenciais. São Paulo: Prentice
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LAURINI, R., THOMPSON, D. Fundamentals of Spatial Information Systems. Academic
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