1. O documento apresenta um relatório de estágio realizado no Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios da Divisão Regional de Araraquara (SP.4), que faz parte do Departamento de Estradas de Rodagem (DER) do Estado de São Paulo. 2. O DER é responsável por planejar, construir e manter a malha rodoviária estadual, enquanto o SP.4 presta assistência aos municípios da região de Araraquara. 3. O relatório inclui uma análise da estrutura hierárquica dos

1. 1
FACULDADE DE CIÊNCIAS E LETRAS
DA UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
“Júlio de Mesquita Filho”
Relatório de Estágio Supervisionado (82p.):
“Diagnóstico Organizacional do Serviço de
Assistência Rodoviária aos Municípios da Divisão
Regional de Araraquara (SP.4)”
Aluno: VAZ, Denis Meireles
Orientadora: Prof. Ana Cláudia Niedhardt Capella
Araraquara, 2008

2. 2
Dedico este estudo
aos meus pais, Aparecido e Irene.

3. 3
“this is not a black and white world to be alive i say that the colors must swirl and i believe that maybe today we will all get to appreciate
the beauty of gray”
(Edward Kowalczyk, Chad Taylor, Patrick Dahlheimer and Chad Gracey)

4. 4
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 – Organograma do Governo do Estado de São Paulo...................................... ... 09
FIGURA 2 – Organograma do Departamento de Estradas de Rodagem........................... ... 11
FIGURA 3 – Mapa das Divisões Regionais do DER.......................................................... ... 49
FIGURA 4 – Organograma da DR.4.................................................................................. ... 55
FIGURA 5 – Organograma da DR.4/SP.4.......................................................................... ... 59
FIGURA 6 – Modelo de Quadro de Distribuição do Trabalho........................................... ... 69

5. 5
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Pedágios de por órgãos governamentais do Estado de São Paulo................ ... 51
TABELA 2 – Concessionárias e Rodovias presentes no território da DR,4....................... ... 52
TABELA 3 – Trechos concedidos – Estado de São Paulo.................................................. ... 53
TABELA 4 – Quadro de Funcionários do SP.4 no ano de 1986........................................ ... 66
TABELA 5 – Quadro de Funcionários do SP.4 no ano de 2008........................................ ... 67

6. 6
SUMÁRIO
1 Introdução....................................................................................................................... ... 07
2 NOTAS SOBRE A ORGANIZAÇÃO......................................................................... ... 09
2.1 A Secretaria dos Transportes do Estado de São Paulo e o DER............................. ... 09
3 LINHA HISTÓRICA EXTERNA À ORGANIZAÇÃO............................................. ... 13
3.1 A situação existente no período de constituição do DER......................................... ... 13
3.1.1 Da República Velha à Revolução de 1930: a evolução do tema “transportes”....... ... 13
3.1.2 A Era Vargas na política dos transportes.................................................................. ... 15
3.2 As decisões governamentais e a administração do DER ao longo do tempo.......... ... 20
3.2.1 O governo Dutra e a confirmação do caminho dado aos transportes....................... ... 20
3.2.2 De Vargas a Goulart: a desorganização dos transportes......................................... ... 24
3.2.3 A política econômica da ditadura militar e suas conseqüências............................... ... 32
3.2.4 De volta à democracia................................................................................................ ... 40
4 LINHA HISTÓRICA INTERNA À ORGANIZAÇÃO.............................................. ... 47
4.1 A postura do governo paulista e seu reflexo na administração do DER................ ... 47
5 ANÁLISE ADMINISTRATIVA................................................................................... ... 55
5.1 Reconhecimento da DR.4 (Divisão Regional de Araraquara) do DER.................. ... 55
5.1.1 Estrutura Hierárquica................................................................................................ ... 55
5.2 Estudo detalhado do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios (SP`s)... ... 58
5.2.1 Histórico da unidade e sua estruturação................................................................... ... 58
5.2.2 Do pessoal pertencente ao SP.4................................................................................. ... 65
5.2.3 Análise da distribuição do trabalho........................................................................ ... 68
6 DIAGNÓSTICO E CONCLUSÕES............................................................................. ... 73
6.1 Diagnóstico organizacional do SP.4 e conclusões..................................................... ... 73
Referência.......................................................................................................................... ... 81

7. 7
1 INTRODUÇÃO
O Brasil em virtude de sua extensão sempre demandou estruturas administrativas complexas no desenho de suas instituições. Unindo-se a essa questão o fato de nossas estruturas governamentais serem, como não poderiam deixar de ser, permeadas de forças políticas, pode-se dizer que apenas dessas duas observações já nascem algumas indicações de como se constituiu boa parte do que vemos hoje em dia no setor público.
A problemática, que vem desde o final do século passado e que se apresenta para o início deste, é como moldar as organizações públicas no sentido de torná-las flexíveis o bastante para acompanhar as constantes mudanças impostas pelo ambiente. Eventos como a globalização, que traz a tona propostas como o neoliberalismo, têm pego os aparelhos governamentais de surpresa, quando não, mesmo sabendo das futuras dificuldades os mesmos não estão respondendo adequadamente, levando muitas instituições ao descrédito como órgãos de representação pública.
Partindo-se do exposto tornam-se cada vez mais pertinentes estudos que visem melhorar as estruturas e processos administrativos de nossos órgãos públicos, posto que o atual cenário brasileiro, de recursos reduzidos e ineficiências localizadas formadoras de uma geral, compromete a atuação do governo frente aos novos arranjos mundiais.
Os capítulos do presente estudo foram estruturados de forma a propiciar primeiramente a apresentação dos órgãos responsáveis pela condução das políticas de transportes do Estado de São Paulo e posteriormente uma analise administrativa que caminhasse de fora para dentro. Resumindo, após apresentar as instituições o estudo observou o ambiente externo e interno do Departamento de Estradas de Rodagem (DER) visando obter subsídios para um melhor diagnóstico organizacional do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios da Regional de Araraquara (SP.4).
O fato foi que se acreditou que por se tratar de apenas um elemento dentro da instituição a análise isolada do SP.4 não traria as respostas que seriam almejadas. Portanto, já que a motivação do trabalho foi a de fotografar a atual operacionalização do SP.4, nada melhor que se entender todos os tipos de motivações que proporcionaram tal momento.
Assim, o capítulo Notas Sobre a Organização buscou trazer a tona a estrutura hierárquica das instituições do governo paulista ligadas aos transportes, como será visto o DER tem sua posição bem definida dentro desse sistema o que lhe gera por conseqüência as suas atribuições. A intenção desta parte do trabalho foi a de deixar bem claro o formato e as

8. 8
responsabilidades que o DER tem para com o Estado e com a sociedade paulista em geral, uma vez que se julgou fundamental tal conhecimento para o entendimento de toda a temática que seria abordada no desenrolar do relatório.
Após essa apresentação as atenções se voltaram para a exposição dos fatores externos que influenciam a instituição e o Brasil como um todo, assim, a Linha Histórica Externa à Organização procurou apresentar toda a sorte de eventos mundiais e nacionais que direta ou indiretamente afetaram as políticas de transporte do Estado de São Paulo. Tal analise enriqueceu o relatório no sentido de tornar conhecido muitos dos motivos para a existência, crescimento e desenvolvimento das atividades do DER e por conseqüência do SP.4 também. Muitos dos fatos postos aqui abordam a atual conjuntura política, social e econômica por que passam o mundo e o Brasil e como seus reflexos atuam na condução das políticas dos transportes e de infra-estrutura em geral.
Já a Linha Histórica Interna à Organização buscou justamente mostrar tais reflexos e principalmente como eles se deram nos serviços públicos prestados pelo DER, coube a essa parte do estudo esboçar algumas mudanças internas nas estruturas da organização e sua relação com os tipos de atendimentos dados a população paulista em geral. Pode-se dizer que a intenção foi a de entender como o governo paulista lidou com as mudanças que anularam o modelo desenvolvimentista, que orientava o DER, em prol do atual modelo neoliberal.
Com todo o embasamento colocado até aqui, o capítulo Análise Administrativa veio com o intento de trazer a luz como todos os movimentos destacados anteriormente influenciam a parte operacional do sistema, ou seja, influenciaram a ponta da estrutura que é responsável pelo contado direto com o público. O SP.4 foi avaliado por diversos os ângulos, desde o organograma que suporta sua estrutura, passando pelos seus processos, até chegar ao pessoal que o conduz, tudo para se ter uma visão a mais imparcial possível sobre a atuação desse órgão em benefício da coletividade.
Finalizando, o relatório traz a parte Diagnóstica e Conclusões que foi dedicada totalmente para se inter-relacionar todos os ângulos que foram objeto do estudo, ou seja, os focos: externo, interno e operacional que cercaram e cercam o SP.4. Somente com uma visão holística como a que foi explorada se poderia tentar alcançar um resultado que fosse imparcial e concentrado no melhor beneficio institucional. Espera-se que o relatório possa ter ajudado a clarear um pouco o contexto em que o DER esta inserido e como sua unidade SP.4 pode ser repensada para maior eficiência no trato dos temas que estão sob sua responsabilidade.

9. 9
2 NOTAS SOBRE A ORGANIZAÇÃO
2.1 A Secretaria dos Transportes do Estado de São Paulo e o DER
O estudo iniciará demonstrando uma parte da estrutura hierárquica do Governo do Estado de São Paulo, por entender que é necessário localizar o Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios da Divisão Regional de Araraquara (SP.4) integrante do Departamento de Estradas de Rodagem (DER) para maior compreensão dos órgãos aos quais o mesmo está subordinado e como eles se relacionam. Assim, espera-se que a partir de uma noção do atual formato administrativo de uma das partes das políticas dos transportes do Estado, torne-se mais palpável todo o estudo que será desenvolvido dentro do presente relatório. Segue o organograma do Governo do Estado de São Paulo visando uma representação gráfica da composição hierárquica na qual a Secretaria dos Transportes e o DER estão inseridos e posteriormente serão colocadas as atribuições desses órgãos para se entender o porquê dessa composição.
Figura 1 - Organograma do Governo do Estado de São Paulo
- DAESP – Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo
- DER – Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo
- ARTESP – Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado de São Paulo
- DERSA – Desenvolvimento Rodoviário S/A
GABINETE
SECRETARIA DOS TRANSPORTES
DAESP
DER
ARTESP
DERSA
COMPANHIA DOCAS DE SÃO SEBASTIÃO
Amarelo – Adm. Direta
Azul – Autarquia
Roxo – Empresa Mista
GOVERNO DO ESTADO DE
SÃO PAULO
demais
secretarias
demais
secretarias

10. 10
Como pode ser visto no organograma a Secretaria dos Transportes é uma instituição da administração direta subordinada ao comando do Governo do Estado, tendo o DER como órgão, organizado de forma autárquica, sob sua responsabilidade. Em sua página na internet pode ser encontrada a missão institucional da secretaria que diz: “Desenvolver um sistema de transportes seguro, rápido, econômico, integrado, confortável e abrangente que assegure a mobilidade de bens e de pessoas e estimule o desenvolvimento econômico, social e ambiental sustentável para o Estado de São Paulo”. Assim, as atribuições que visam alcançar tais objetivos são dadas pelo artigo 2º do Decreto 42.817 de 1998 e pelo artigo 1º do Decreto 44.265 de 1999 onde expressam a responsabilidade da secretaria em “coordenar todos os meios de transporte de responsabilidade direta ou indireta do Estado; estudar e promover a organização, as operações e o reaparelhamento de órgãos ou sistemas de transporte de propriedade e administração direta ou indireta do Estado; estudar, propor e fiscalizar as alterações tarifárias dos vários meios de transportes; estudar, aprovar, controlar e fazer executar planos técnicos-econômicos, financeiros e administrativos, correspondentes aos vários diversos sistemas de transportes e administrar a Hidrovia Tietê-Paraná, no trecho sob o domínio do Estado e nos que forem objeto de delegação da União”. Portanto, pode-se dizer que a Secretaria dos Transportes é um órgão estratégico para a coordenação das políticas dos transportes dentro do Estado, a julgar pela sua responsabilidade junto a todos os modais de transportes o que justifica sua posição superior frente ao DER que, ao contrário, tem seu foco somente sobre o modal rodoviário. Ao longo do trabalho serão colocados alguns acontecimentos ocorridos com a Secretaria dos Transportes, que demonstrem algumas relações com a história do DER.
Agora, analisando o DER, atualmente ele se encontra regido pelo Decreto nº 26.673, de 28 de janeiro de 1987, que aprovou seu regulamento interno confirmando sua vinculação a Secretaria dos Transportes e sua forma administrativa autárquica. Também em seu website se encontra a sua missão que diz: “É missão do Departamento de Estradas de Rodagem administrar o sistema rodoviário estadual, sua integração com as rodovias municipais e federais e sua interação com os demais modos de transporte, objetivando o atendimento aos usuários no transporte de pessoas e cargas”. Suas atribuições são dadas pelo artigo 2º do decreto citado, onde diz que ao DER cabe: “I - planejar o sistema rodoviário estadual e aprovar os planos rodoviários municipais; II - elaborar a previsão dos recursos para a execução das obras e dos serviços necessários ao sistema rodoviário estadual; III - elaborar os projetos, construir, conservar e operar as rodovias que integram o sistema rodoviário estadual; IV - administrar a rede rodoviária estadual, diretamente ou por delegação, mediante guarda,

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sinalização, imposição de pedágio, de taxas de utilização, de contribuição de melhoria, de servidões, de limitações do uso e de acesso a propriedades lindeiras, e dos atos inerentes ao poder de polícia administrativa, de trânsito e de tráfego; V - autorizar concessões, permissões e autorizações e fiscalizar os serviços de transporte coletivo de passageiros e de cargas na rede rodoviária do Estado; VI - outorgar concessões, permissões e fiscalizar a operação de terminais rodoviários de passageiros e de centros rodoviários ou intermodais de cargas e fretes, localizados em áreas sob sua jurisdição; VII - colaborar com as Prefeituras na solução de problemas rodoviários; VIII - prestar os serviços e exercer outras atribuições que lhe são conferidas por leis, normas ou atos administrativos competentes, bem como os poderes implícitos e explícitos decorrentes de tais outorgas, respeitando os limites legais pertinentes”. Como pode ser lido, além das rodovias, o DER também é responsável por controlar toda a infra-estrutura de serviços ligados aos transportes rodoviários. Porém, após a criação da ARTESP em 2002, muitas das suas ações no campo da delegação foram transferidas para esse novo órgão.
Continuando, após o estabelecimento de suas atribuições, o decreto também tratou de ditar a estrutura básica do DER através do seu artigo 5º que apontou as unidades previstas pelo Decreto nº 5.794 de 1975 junto com as do Decreto nº 13.538 de 1979 e as do Decreto nº 17.756 e 16.589 de 1981, como constituintes, juntamente com as novas unidades contidas do artigo, da estrutura formal do DER. Assim, após muitas mudanças desde sua criação o organograma do DER é atualmente confeccionado com base nos decretos descritos acima e ganha a forma que é exposta logo em seguida.
Figura 2 - Organograma do Departamento de Estradas de Rodagem
SUPERINTENDENTE
ÓRGÃOS COLEGIADOS
GABINETE
ASSESSORIA DE IMPRESA
SERVIÇO DE AUDITORIA
SERVIÇO DIVULGAÇÃO E RELAÇÕES
SUPERINTENDENTE ADJUNTO
PROCURADORIA JURÍDICA
DIVISÃO de CONTAB. FINANÇAS
DIRETORIA DE ENGENHARIA
DIRETORIA DE OPERAÇÕES
DIRETORIA DE TRANSPORTES
DIRETORIA DE PLANEJAMENTO
DIRETORIA DE ADMINISTRAÇÃO

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Cabe ressaltar que existem alguns elementos presentes na estrutura do DER que não aparecem nesse organograma geral, como é o caso das Divisões Regionais, justamente por se tratarem de unidades contidas dentro da Diretoria de Operações. Tais divisões como será visto em outra parte do trabalho se encontram atualmente cobrindo todo o território do Estado através de 14 unidades, o regulamento do DER determinou que elas tivessem a mesma estrutura variando somente em pequenos pontos por conta muitas vezes da extensão do território coberto por elas. Não cabe ainda analisar a estrutura da Divisão Regional de Araraquara (DR.4), posto que tal tarefa será realizada em um capítulo apropriado, porém, é importante que se entenda que é dentro dessa estrutura regional que se encontra o Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios onde foi realizado o estágio obrigatório que resulta no presente relatório.
Finalizando, o objetivo dessa apresentação institucional foi a de somente demonstrar a localização da unidade que será estudada nesse relatório e também a atual situação conferida a Secretaria dos Transportes e ao DER, com suas atribuições e como se vinculam ao Governo do Estado. A intenção foi a de dar a base atual para um melhor acompanhamento da evolução dessas instituições através do tempo. Assim, com o exposto serão apresentados no próximo capítulo alguns acontecimentos relevantes para a história dos transportes no Brasil e no Estado de São Paulo.

13. 13
3 LINHA HISTÓRICA EXTERNA À ORGANIZAÇÃO
3.1 A situação existente no período de constituição do DER
3.1.1 Da República Velha à Revolução de 1930: a evolução do tema ”transportes”
Por se tratar a política para os transportes de apenas um tema específico dentro dos horizontes governamentais, seria muito fácil tão somente mostrar os investimentos e realizações de cada governo no setor. Objetivando ampliar o escopo do estudo, o mesmo tratará das questões econômicas, sociais, políticas e por vezes internacionais que ocorreram através dos anos, com vistas a demonstrar suas influências diretas e indiretas dentro da administração pública. Pensando dessa forma o trabalho passa agora a investigar os acontecimentos relevantes no período que vai da República Velha até a Revolução de 1930.
Antes de relatar os principais eventos contidos dentro da República Velha, é valido descrever alguns importantes aspectos contextuais do Segundo Reinado, começando por destacar as mudanças sociais e econômicas ocorridas através do fim da escravidão e correspondente emprego da mão de obra imigrante, juntamente com o domínio das exportações do café e um princípio incipiente de industrialização.
Dentro do domínio cafeeiro é possível se destacar a ascensão de uma burguesia rural que não tardou em exigir da administração pública ações que beneficiassem seus negócios e de uma mudança no regime de governo que fosse ao encontro dos seus desejos. Entre as exigências feitas ao poder executivo, encontra-se a melhoria nas formas de escoamento da produção que eram realizadas por estradas muito precárias. Uma das maneiras encontradas para solucionar o problema foi a implantação de um trecho de ferrovia ligando a cidade de Santos a de Jundiaí, sendo necessário posteriormente a construção de estradas, chamadas de “ordinárias”, que conduzissem pessoas e bens entre as fazendas e as estações, DER ([entre 1992 e 1999]).
Outra mudança imposta pela expansão das oligarquias rurais foi a proclamação da república em 1889, com feições descentralizadoras em favor do seu mando local. Assim, com a máquina governamental em suas mãos seria de simples utilização a magistratura, a força militar e a administração para a expansão de seus interesses mesmo quando esses gerassem

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conflitos com outros grupos. Vale enfocar nesse ponto, a utilização da administração pública para controle das classes que cresciam ao redor das oligarquias através da distribuição de empregos públicos, vício que irá se desenvolver de uma forma ou de outra até nossos dias.
Com o desenrolar da República Velha ocorreu um grande desenvolvimento da indústria brasileira, entre outros fatores condicionantes está o advento da 1º Guerra Mundial forçando o Brasil a substituir muitos dos produtos importados pelos similares nacionais e a presença da mão-de-obra assalariada sobre tudo estrangeira com o fim da escravidão no regime anterior. Dentre os maiores investidores da indústria nascente estavam os cafeicultores paulistas. Os números dessa expansão industrial são demonstrados por Gilberto Cotrim:
No começo da República, em 1889, havia no Brasil pouco mais de 600 fábricas, nas quais trabalhavam 54.000 operários. Trinta e um anos depois, em 1920, havia no país 13.336 indústrias que empregavam 275.000 operários. Havia ainda 233 usinas de açúcar onde trabalhavam 18.000 operários e 231 salinas que empregavam cerca de 5.000 trabalhadores. Essas indústrias estavam concentradas principalmente em São Paulo (31%), Rio Grande do Sul (13,3%), Rio de Janeiro (11,5%) e Minas Gerais (9,3%) (COTRIM, 2001, p. 248).
Por todo esse desenvolvimento os setores urbanos começam a ganhar corpo e se fizeram sentir através do movimento tenentista e pela organização operária, que articulou a primeira grande greve de 1917, iniciada em São Paulo.
Sintetizando todo esse período dentro do tema transportes, precisamente entre 1855 e 1920, Ribeiro conclui que no Brasil ocorreu: “[...] o aparecimento das estradas de ferro e o seu acelerado desenvolvimento, acompanhado por um desenvolvimento harmônico dos transportes marítimos de cabotagem, rodoviário e fluvial” (RIBEIRO, 1956, p. 174).
Compreendendo o período avaliado e as necessidades impostas pela economia paulista, o governo do Estado de São Paulo cria, pelo Decreto n º 28, de 01 de março de 1892, a Secretaria de Agricultura, Comércio e Obras Públicas que dentre os serviços abrangidos estava o dos transportes. Cabe lembrar que a economia cafeeira avançou pelo oeste paulista por terras que passavam muito além das ferrovias o que aumentava a necessidades de um órgão que se preocupasse com as rodovias complementares. Assim, pela percepção da consolidação do modo capitalista de produção ao menos na agricultura e principiante na indústria, ficou clara a evolução participativa que teria o poder público no setor viário.
Após muitas ações da secretaria em prol dos transportes, o governo sentiu a necessidade de um órgão específico que provesse o estado de estradas de rodagem adequadas para o transito de veículos a motor, assim, criou-se a Inspetoria de Estradas de Rodagem, pela Lei nº 1835-C, de 26 de dezembro de 1921, posteriormente regulada pelo Decreto nº 3435, de 10 de março de 1922, que também continha, pela primeira vez, um Plano Rodoviário

15. 15
exclusivo para as estradas de rodagem. Tal preocupação com a construção de estradas para veículos automotores faz correlação direta com o crescimento da frota estadual que aumentara “de 5.596 automóveis e 22 caminhões, em 1920, para 17.403 automóveis e 4.395 caminhões, em 1924” (DER, [entre 1992 e 1999], p. 6).
A inspetoria evoluiu e pela Lei nº 2187, de 30 de dezembro de 1926, foi substituída pela Diretoria de Estradas de Rodagem que contaria com um fundo especial para serviços de estradas de rodagem, sendo a mesma subordinada a Secretaria da Agricultura, Comércio e Obras Públicas. O fundo constituído seria alimentado por duas taxas, uma de valorização para propriedades na faixa de 20 quilômetros a beira da estrada e uma de tráfego baseada na carga e sistema de tração do veículo.
Seguindo as demandas postas para a área dos transportes, o governo paulista observou a urgência de um desdobramento na Secretaria da Agricultura, Comércio e Obras Públicas que passou a contemplar, com a Lei nº 2.196, de 03 de setembro de 1927, a existência da Secretaria da Agricultura, Indústria e Comércio e da Secretaria de Viação e Obras Pública. A ação favoreceu ainda mais o desenvolvimento dos transportes, incluindo o rodoviário. Já consta nessa época a existência de rodovias que chegavam as divisas do Estado do Rio de Janeiro e do Estado do Paraná.
Concluindo esse tópico é possível se caracterizar os órgãos citados acima como a gênese do Departamento de Estradas de Rodagem e da Secretaria dos Transportes atuais do Estado de São Paulo. Tais órgãos nasceram do aprofundamento das relações dinâmicas encontradas dentro do estado paulista e brasileiro, relações criadas dentro do Segundo Reinado e fomentadas pelas oligarquias através da República Velha até a Revolução de 30. Assim, o desempenho da agricultura de exportação, o crescente desenvolvimento industrial e o aumento da população urbana provocaram o governo estadual, através fortalecimento de sua administração, a dar suporte a várias atividades e demandas da sociedade, entre elas as relativas aos transportes.
3.1.2 A Era Vargas na política dos transportes
A Era Vargas período que se estendeu de 1930 a 1945 e que teve início através de uma revolução, demonstra bem as características singulares que perfazem tal momento histórico para a compreensão de alguns traços da sociedade brasileira atual. A Revolução de 1930 é

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fruto de diversos fatores, porém para orientar o estudo visando seu objetivo norteador que é a política dos transportes será analisado somente seus aspectos primordiais.
Assim, a exposição do contexto revolucionário começa por trazer o crack da Bolsa de Valores de Nova York, em 1929, que reforçou cisões dentro e entre as oligarquias rurais e a alta burguesia, seja ela agrícola, industrial ou comercial, quanto a maneira que deveria ser conduzida as políticas do país. Porém, antes dos conflitos políticos, os reflexos da crise da bolsa se fizeram sentir na economia, uma vez que as exportações de café caíram e o governo federal começou a apresentar déficits avolumados, acrescente a cena, o êxodo rural devido à desorganização no campo e a situação de revolta do povo nas cidades em conseqüência da crise econômica que assolava o país.
Desta forma, foi nesse clima conturbado que ocorreu a Revolução de 1930 e posteriormente a Revolução Constitucionalista pregada pelo Estado de São Paulo, o saldo de tais eventos se traduz na promulgação da Constituição de 1934 que tinha nitidamente a intenção de equilibrar as forças políticas, abrindo concessões até mesmo para as classes dominadas, sejam ela média ou a operária.
Dentro desses eventos coube a administração pública paulista ligada aos transportes se ajustar a realidade a sua volta e proceder da maneira que lhe cabia, nada pode realizar de glorioso nessa época, posto que em tempos de conflitos e crises econômicas pouco se possa trabalhar. Chegou-se mesmo, por ocorrência da Revolução de 1930 a existir um hiato no setor rodoviário estadual com a extinção a Diretoria de Estradas de Rodagem pelo Decreto nº 5.068, de 13 de junho de 1931 e posteriormente recriada pelo Decreto nº 5.213 do mesmo ano como relata o DER ([entre 1992 e 1999]). A falta de recursos para investimentos marcou bastante não só o setor como todas as linhas do governo estadual, seja o relato de Vieira da Cunha quanto aos déficits do orçamento: “No Estado de São Paulo a situação é calamitosa: o déficit de 1930 também é de 50% da receita e em 1932, para uma receita que, apesar da inflação, cai em valor absoluto de cerca de 25%, o déficit se eleva a mais de 75% da receita” (VIEIRA DA CUNHA, 1963, p. 45).
Face ao desenvolvimento econômico irreversível, mesmo num momento de crise, as orientações tomadas pelos administradores paulistas do setor de transportes foram no sentido de promover estudos para a criação de um departamento de estradas de rodagem, fato que se concretizou em 1934 com o Decreto nº 6.529, de 02 de julho e com o Decreto nº 6.654, de 13 de setembro, que criaram e regulamentaram respectivamente o departamento, DER (entre 1992 e 1999). Aqui nasce o Departamento de Estradas de Rodagem (DER) que contempla o Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios – SP.4/DR.4, objeto de estudo que o presente trabalho se propõe a analisar, porém o departamento está longe das suas formas

17. 17
atuais, tanto que nesta fase a instituição não se encontrava, como atualmente, organizada autarquitamente e nem faz parte ainda o referido serviço no organograma da instituição.
Agora, voltando novamente ao contexto nacional os acontecimentos de 1934 até a imposição do Estado Novo em 1937, demonstram que a ordem democrática desse momento foi marcada pela busca de um equilíbrio de forças entre os grupos dominantes. Porém, o diferencial democrático levou os mesmos muitas vezes a buscarem apoio na administração pública através de postos elevados de execução que escapavam as ações clientelistas da época e nas classes dominadas apoiando o surgimento de grupos políticos opostos como a Ação Integralista Brasileira e a Aliança Nacional Libertadora. No final, da falta de entendimento nas questões econômicas pelos integrantes da alta burguesia, junto ao perigo real de quebra da ordem social pela radicalização dos elementos políticos e crescente desmoralização da administração pública, a saída foi implantar a ditadura do Estado Novo.
Portanto, o Estado Novo correspondeu a um momento peculiar para a história do país, pois após a base dada pelos conflitos anteriores, neste momento ocorreram eventos primordiais para a história recente do país e para o setor dos transportes. Pela perspectiva dos transportes será feita a analise dos impactos que a 2º Guerra Mundial proporcionou na política nacionalista e nas melhorias administrativas do período. A análise começa com os efeitos da 2º Guerra Mundial, que apesar de serem posteriores ao nacionalismo e a modernização administrativa, proporcionaram ao Brasil um novo estímulo a essas atividades devido ao impacto que teve sobre elas.
Assim, pode-se dizer que o início da guerra desorganizou do comércio internacional estimulando o governo brasileiro a tomar para si a responsabilidade pelo fomento das atividades nacionais, como reflexo da dificuldade de se importar produtos industrializados e o fraco poder dos industriais em responder a demanda criada. Portanto, a política nacionalista e o desenvolvimento administrativo se encaixam nesse contexto, sendo uma a linha política de ação e a outra sua forma de execução respectivamente.
Na linha nacionalista de auxiliar a indústria incipiente, uma das vertentes dessa responsabilidade governamental era a de prover o processo de substituição de importações, que alimentou o surgimento de pequenas e médias indústrias disseminadas pelo território, com uma infra-estrutura compatível de escoamento da produção desses novos mercados. Assim, o transporte rodoviário, mais a frente se explicará a opção pelo mesmo, teve importante papel na suplementação adequada desse fluxo adicional de mercadorias. Porém, visando atender adequadamente a crescente demanda que se estimava mesmo após o fim da guerra foi criado, durante o governo provisório do Presidente José Linhares, o Fundo Rodoviário Nacional (FRN), pelo Decreto nº 8.463, de 27 de dezembro de 1945, que teria a

18. 18
sua administração em âmbito federal por intermédio do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER).
A criação de tal departamento, na linha da administração indireta, reflete bem a postura administrativa que se desenvolveria mais ferozmente em outros governos, ou seja, a de se criar órgãos paralelos e livres das pressões do Congresso. Sem querer aprofundar demasiadamente sobre o tema da administração pública dessa época, mas justamente visando relatar pontos propostos para o setor dos transportes quanto à modernização administrativa enunciada, procurar-se-á expor alguns fatos importantes para a compreensão das instituições que se desenvolveram posteriormente.
Pode-se dizer que desde a Revolução de 1930 procurou-se modernizar a administração pública do país e um ponto culminante nesse sentido foi a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938. Cabe apontar, em suma, que apesar dos pontos positivos dados a administração governamental, por exemplo, com respeito à gestão de pessoal e orçamento, os mesmos pontos não resistiram ao jogo político clientelístico existente na época da República Velha, o que propiciou disfunções que seriam sentidas mais tarde. A constatação mais geral para o surgimento de tais disfunções foi a incapacidade de compatibilização entre o ordenamento normativo e a sociedade existente a época pelo DASP, o que o forçou a soluções artificiais que apenas maquiavam os problemas estruturais sem um combate real.
Com o exposto, julga-se então que esse divórcio entre a realidade social e a norma legal junto com a urgência de medidas desenvolvimentistas causadas pela guerra, levaram a necessidade da criação do DNER como um órgão especial que ficasse à margem das tensões entre o poder executivo e legislativo. Porém, a dificuldade de se manter ileso as externalidades apresentadas levaram o setor de transportes a um crescimento descoordenado e ao aparecimento das primeiras distorções do setor. Como é colocado por Ribeiro ao caracterizar o período entre 1920 a 1945 como:
[...] de estacionamento no desenvolvimento do sistema ferroviário; o grande surto de desenvolvimento do transporte rodoviário; um desenvolvimento lento e progressivo do transporte de cabotagem; a decadência acentuada do transporte fluvial; e o impetuoso advento do transporte aéreo comercial (RIBEIRO, 1956, p. 175).
Finalizando os aspectos administrativos da época, serão colocados os dizeres de Ribeiro quanto aos transportes que demonstram bem a incapacidade do DASP em executar uma modernização administrativa plena, aliado aos problemas provenientes de um rápido processo de industrialização ocasionado pela guerra. Assim ele diz:
Com efeito, coordenação de transportes, no sentido exato do termo, nunca foi objeto de cogitação dos nossos governos. O desenvolvimento de cada uma das modalidades de transporte se fez sempre ao sabor das circunstâncias, ora forçado pela demanda,

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ora por uma atitude imitativa, tão comum dos nossos responsáveis, na esfera econômica (RIBEIRO, 1956, p. 179).
Agora, visando somente um arremate histórico desse período, mas importante para explicar acontecimentos futuros, pode-se dizer que por ocasião do fim da guerra se observou uma pressão de sentido liberal entre as nações, era de interesse de muitos o estabelecimento de relações diretas entre os atores particulares. Assim, Getúlio Vargas vendo cair todo seu trabalho construído ao longo dos quinze anos que ficou no poder busca o apoio das massas, aparecendo assim um novo elemento na política nacional, o “queremismo”, que com os anos se tornara no populismo. O Exército que teve uma crescente identificação com a alta burguesia, conseqüências da guerra, juntamente com a mesma promove o fim do Estado Novo como bem coloca Vieira da Cunha:
A Segunda Grande Guerra, exigindo uma movimentação das forças produtoras do País, em entendimento com as Forças Armadas, acelera o processo de identificação do Exército com a alta burguesia e a sua crescente integração dentro da ordem civil da Nação. Assim, a cessação da ditadura e a volta do País ao regime democrático, em 1945, processam-se nas altas camadas do Exército e representam a participação direta da alta burguesia nos negócios públicos (VIEIRA DA CUNHA, 1963, p. 28).
A conclusão que se tira dessa parte do trabalho é que da Revolução de 1930 até o fim do Estado Novo em 1945, se delineou uma reorganização parcial da concepção brasileira de sociedade. Passando a comportar, mesmo que contraditoriamente, o que ela tinha de essencial na República Velha acrescido dos novos elementos da Era Vargas sem nunca ter havido uma ruptura radical. Deste modo o que se vê no final desse período é a atividade econômica que era essencialmente agrícola de exportação com elementos industrializantes, uma sociedade rural junto com uma industrial, uma política local clientelista com uma nacional universalista e finalmente uma administração patrimonialista com uma racional.
A partir do estudado pode se concluir também que as políticas para os transportes nesse tempo foram políticas descoordenadas reativas à expansão industrial, ou seja, sendo um setor ligado a infra-estrutura do país as políticas elaboradas para a área dos transportes nasceram e se multiplicaram descompassadamente pelo progresso das atividades econômicas nacionais. Portanto, a continuação do estudo dessa relação, que prossegue no próximo item, pode esclarecer muitos pontos a respeito de seus impactos dentro da economia nacional.

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3.2 As decisões governamentais e a administração do DER ao longo do tempo
3.2.1 O governo Dutra e a confirmação do caminho dado aos transportes
A política do governo Dutra marca profundamente a área dos transportes no Brasil, pode-se dizer que foi nesse momento que se confirmaram algumas tendências que mais a diante seriam enfatizadas. Observa-se que os aspectos internacionais do período, como a Guerra Fria e o liberalismo econômico, pesaram fortemente sobre muitas decisões governamentais para as políticas dos transportes.
Começando-se pelo liberalismo, como já foi exposto, com o fim da guerra houve entre os países uma forte pressão para a livre interação entre os grupos econômicos particulares, o que levou o governo Dutra ao abandono do nacionalismo brasileiro. Uma importante questão aqui foi a pregação do liberalismo na política cambial, favorecendo sem quaisquer restrições as importações e causando um rápido esvaziamento das divisas do país entre 1946 e 1947 que não foram recuperadas mesmo com a imposição de restrições as importações após o período. Pode-se dizer que o Plano SALTE que previa investimentos para os anos de 1949 a 1953, foi uma tentativa de coordenar o gasto público até mesmo dentro dos transportes visto o desastre dessa política. Assim, como resultado do acumulo de divisas com a guerra e da política de franca importação, o setor dos transportes se valeu da compra de ferrovias e embarcações em utilização no país e da importação de veículos automotores.
O momento apresentou também o surgimento da Guerra Fria, tendo os EUA posição de liderança entre as nações capitalistas. Tal liderança se fazia em diversas frentes, no Brasil ela atuou politicamente com o fechamento do Partido Comunista do Brasil (PCB) e nas relações comerciais com o estabelecimento da Missão Abbink em 1948, cujo estudos procuraram diagnosticas as condições da economia brasileira para a atuação dos setores privados dos dois países.
O importante a ser observado do exposto até o momento é a influência internacional ocorrida sobre o Brasil no período, reflexo da reorganização mundial em blocos, um capitalista e outro socialista, agora cabe analisar como tal movimento juntamente com outros fatores influenciaram as políticas de transportes no Brasil. Porém, antes das políticas propriamente ditas cumpre apresentar a demanda que se criava para a área dos transportes. Como já foi relatado o Brasil durante a guerra entrou num processo de substituição de

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importações, começando a produzir artigos antes comprados no estrangeiro, tal processo estimulou a movimentação interna de mercadorias entre as regiões produtivas. Começava assim a se esboçar a formação de um mercado interno consumidor, em oposição a matriz agrícola exportadora que não favorecia o desenvolvimento das transações inter-regionais.
A escolha da modalidade de transporte rodoviário como principal meio de locomoção de pessoas e mercadorias para a nova dinâmica econômica apresentada, decorre de diversos motivos que podem ser agrupados em critérios técnicos, reguladores e políticos. Evitando esmiuçar os critérios técnicos, posto que os mesmos não contemplam o objetivo do estudo, pode-se dizer que entre as modalidades de transporte, a rodoviária era a que apresentava menores barreias a entrada para os atores em uma economia em desenvolvimento.
A observação é valida quando se compara os custos de implantação entre elas, conforme demonstra Barat a época:
O transporte rodoviário, com efeito, envolve operações de carga e descarga mais simplificadas – em geral de porta em porta – utilizando relativamente menor densidade de mão-de-obra, com níveis de remuneração mais baixos, devido à ausência, no País, de fortes pressões sindicais neste setor, como no caso dos sindicatos marítimo e ferroviário. Além disso, a evolução dos seus custos variáveis foi menos prejudicada pelo surto inflacionário, que atingiu com maior intensidade os transportes marítimo e ferroviário, incapazes de adaptar tarifas ao ritmo de acréscimo de custos (BARAT, 1978, p. 56).
Em relação aos critérios de regulação criados pelo governo o transporte rodoviário leva vantagem em muitos pontos, um deles é que as demais modalidades de transportes sofriam no período o monopólio do Estado ou sua grande participação, sendo o mesmo incapaz de regulá-los para uma operação eficiente dificultando a manutenção viável de suas atividades. Acrescente ainda os altos controles existentes em comparação com o setor rodoviário, o que levava muitos a optarem pelas rodovias mesmo com o custo de transporte mais elevados, como relata Ribeiro quando cita que os transportes rodoviários:
[...] não são, normalmente, obrigados a manter livros de registro de embarques e efetuar cobranças de impostos e taxas controláveis pelas guias de embarque, para determinadas mercadorias; os raros controles de barreiras nas divisas das unidades administrativas ficam, assim, facilmente burlados [...]; essas menores exigências e mais precários controles fazem com que sejam os transportes rodoviários procurados, embora de maior custo, pelas cargas sujeitas aqueles controles fiscais” (RIBEIRO, 1956, p. 85).
Agora, analisando os critérios políticos, pode-se dizer que é nesse conteúdo que esta guardada a grande responsabilidade que teve nossos governos, tanto os anteriores quanto os posteriores e o próprio governo Dutra, na acentuação das discrepâncias entre as modalidades de transporte. Já foi apontado anteriormente que a tentativa de modernização administrativa da Era Vargas não logrou um sucesso pleno, visto as disfunções geradas pela política coronelista do período, coloca-se agora, como tais disfunções ao se solidarizarem com os

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critérios expostos a pouco e com a pressão internacional em prol da indústria automotora caracterizaram a confirmação do caminho dados a área dos transportes no país.
O primeiro ponto de questionamento em relação as decisões governamentais foi a fácil aceitação, devido a expansão imposta pelos Estados Unidos, do transporte rodoviário como meio mais dinâmico para o desenvolvimento econômico nacional. Nota-se que desde a era Vargas com a crescente formalização de um mercado interno até a presidência de Dutra com sua forte importação de veículos automotores, a tendência sempre foi a utilização da modalidade rodoviária como insumo da dinâmica econômica nascente, uso justificado pelo alto valor por unidade de peso das mercadorias manufaturadas em comparação com as produzidas para exportação.
Não se deseja aqui desqualificar as vantagens advindas do transporte rodoviário, foi fenômeno mundial a declínio de transporte ferroviário frente à nova modalidade, porém o desequilíbrio encontrado no Brasil em comparação com outros países demonstra o quanto incapaz foi a administração pública na analise dos limites de participação dessa modalidade. Cabem as palavras de Barat a respeito deste fascínio pelo “moderno”:
Isto, creio, como reflexo de uma atitude mais ampla de nossos administradores públicos, no sentido da absorção indiscriminada de inovações tecnológicas sem a prévia avaliação quanto à sua adequabilidade à estrutura de fatores e às conveniências da melhoria administrativa e operacional de sistemas existentes (BARAT, 1978, p. 346).
Outro ponto importante foi o favorecimento governamental ao setor rodoviário através do protecionismo cambial, que segundo Ribeiro (1956), até o início de 1955 beneficiava o setor com combustíveis a preços inferiores aos que seriam necessários para a sua obtenção na base com cambio livre. Outro favorecimento de grande impacto foi a criação do imposto único sobre lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos que tinha grande parte de sua arrecadação destinada do Fundo Rodoviário Nacional (FRN), já citado.
Denota-se que a vinculação desse imposto, mais de 70% do arrecadado, ao FRN foi o grande fomentador da expansão rodoviária, prejudicando as demais modalidades, posto que o provimento dos outros modelos ocorreu por subvenções diretas do governo. Em outras palavras, enquanto o setor rodoviário dispunha de receita proveniente de outros setores da economia que utilizassem os insumos abrangidos pelo imposto, as demais modalidades eram mantidas pelos déficits orçamentários da União, Barat (1978).
Tendo sido criado no final do governo anterior, a aplicação do fundo já era prevista nas políticas dos transportes que seriam elaboradas no mandato do Presidente Dutra, assim foi ele próprio que inaugurou essa política explícita de favorecimento ao transporte rodoviário. Portanto, em entendimento com título desse item do estudo, foi durante seu governo que se

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deu a identificação clara do rumo que já vinha sendo dado a política dos transportes. Sendo considerado por Ribeiro (1956) em seus estudos o governo em que se deu inversão dos volumes transportados entre o modelo ferroviário e o rodoviário, passando esse à posição de domínio antes pertencente a aquele.
A conclusão frente ao apresentado é que a pressão externa internacional junto com a nova organização econômica interna, aliada a incapacidade técnica do governo em regular os transportes como um todo e de conduzir a atividade ferroviária e portuária em particular, já levariam naturalmente a um aumento da participação rodoviária no conjunto dos transportes da nação. Porém, a política governamental de favorecimento ao setor ampliou ainda mais a participação das rodovias, distorcendo seu real valor, fazendo a administração pública internalizar tal distorção no âmbito de suas instituições.
Quando se fala em criar ou remodelar instituições públicas visando atender as políticas super valorativas para o setor rodoviário não se quer dizer que as mesmas não deveriam sofrer tal processo, ao contrário, foram importantes esses acontecimentos para a condução dos programas propostos. O que se critica aqui, portanto, é a falta de coordenação nas políticas dos transportes dentro do governo quando se decidiu erroneamente por tal política, afetando em sentido negativo a economia global do país.
Relatando o caso paulista dessa ordem, cabe expor a relação criada entre o FRN e o já mencionado Departamento de Estrados de Rodagem (DER) do Estado de São Paulo, visando explicar como foi implementada a integração da instituição rodoviária paulista a nova realidade colocada pelo fundo. O FRN, cuja administração federal cabia ao DNER, impunha aos Estados membros algumas prescrições, além de detalhar a composição dos gastos e repasses do fundo como coloca DER ([entre 1992 e 1999]):
Este fundo garantia autonomia financeira aos órgãos rodoviários federais e estaduais, aos quais competiam construir, conservar, explorar e administrar estradas de rodagem, desde que organizados nos moldes preconizados pelo referido diploma legal. Ao DNER eram destinados 40% do fundo e aos Estados, 60%. A parcela atribuída aos Estados distribuía-se da seguinte forma: 36% proporcionalmente ao consumo; 12% à população e os outros 12% à superfície. A fim de que os Estados pudessem participar do FRN, o Decreto-Lei que o criou estabeleceu diversas condições, dentre elas a obrigação de aplicarem integralmente em estradas de rodagem a quota que lhes coubesse, bem como a receita de quaisquer tributos estaduais que incidissem sobre automóveis e transportes rodoviários, e mais a dotação estadual que, com a renda aludida perfizesse, no mínimo, 50% do montante do auxilio federal (DER, [entre 1992 e 1999], p. 10).
Assim, em atendimento a todas as mudanças referidas o governo paulista modificou o DER, que a partir do Decreto-Lei nº 16.546, de 26 de dezembro de 1946, passou a se constituir como uma autarquia com autonomia administrativa e financeira diretamente subordinada a Secretaria de Viação e Obras Públicas. Um ano após, o Decreto nº 17.840, de

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31 de dezembro de 1947, estabeleceu as cinco divisões no departamento para a distribuição de suas funções pelo Estado, encontrando-se as mesmas em São Paulo, Itapetininga, Bauru, Araraquara e Campinas. Registra-se, a Divisão Regional de Araraquara mencionada por esse decreto e permanecente até os dias de hoje, mesmo que com alterações, como sendo o local onde se encontra o Serviço no qual foi efetuado o estágio obrigatório, parte integrante deste relatório.
Finalizando, a administração pública sofreu muito com sua própria incapacidade de coordenar suas áreas de atuação, o que levaria e leva o país a ineficiência econômica quando se analisa a economia numa perspectiva global e não tão somente seus setores isolados. O estudo elaborado até o momento visou justamente levantar como a administração geral e a dos transportes em particular se encaixam nessa ineficiência. Foram analisadas as modificações internacionais, econômicas, políticas e sociais para tanto e se elegeu o governo Dutra como um marco para os transportes certamente por ter se dado no mesmo a confirmação dessas mudanças em prol do fortalecimento rodoviário. Cabe agora ao estudo acompanhar o desenvolvimento dessa confirmação, continuar a analise de todos os fatores descritos e finalmente relatar o comportamento da administração pública frente aos novos eventos apresentados.
3.2.2 De Vargas a Goulart: a desorganização dos transportes
Apesar das grandes diferenças entre os governos de Vargas (1951-1954), Juscelino (1956-1961) e João Goulart (1961-1964) o estudo englobara os mesmos visando se ater somente as tendências apresentadas por eles, dentro dos aspectos políticos e sociais, quando da chegada do golpe militar de 1964. O objetivo é entender como essas tendências influenciaram a economia e como a administração pública dos transportes interpretou os acontecimentos na condução de suas políticas.
Uma boa síntese elaborada por Edson Nunes explica bem o comportamento das instituições políticas na década de 50 até o golpe de 1964:
As tentativas de escapar à natureza clientelista do Congresso e dos partidos políticos levou à institucionalização das burocracias insuladas na década de 50. O objetivo de escapar à natureza esquerdista, populista, clientelista e corrupta dos partidos políticos conduziu ao aprofundamento do insulamento burocrático e ao banimento e à cassação de direitos civis dos políticos profissionais depois de 1964 (NUNES, 2003, p. 120).

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Fica bem representa aqui a desarmonia que vivia o poder executivo e o legislativo dessa época conseqüência do progresso industrial não acompanhado pelo progresso institucional.
O insulamento burocrático posto por Nunes (2003) na prática representou uma cisão das áreas de influencia desses poderes, ficando os órgãos técnicos a serviço do executivo e a burocracia tradicional nas mãos dos partidos políticos. Segundo, ele mesmo, os partidos controlavam os governos estaduais e no âmbito federal os ministérios e o orçamento, um dos instrumentos mais utilizados por eles foi o emprego público como moeda de troca impedindo consideravelmente qualquer tipo de reforma no funcionalismo. Não é difícil entender, desta forma, porque a ditadura militar vai se valer do Decreto-Lei 200 para centralizar as decisões e os recursos no plano federal, principalmente, nos órgãos insulados.
Já no foco social o período é marcado pelo aparecimento de diferenciações sociais cada vez mais complexas, fruto da evolução industrial ao longo dos anos, e que passaram a acirrar ainda mais o jogo político nacional. Assim, tem-se a burguesia dividida entre uma pequena de origem nacional, uma nacional de grande porte e uma internacional poderosa, os demais grupos criados com a urbanização, como a classe média e o proletariado, também passavam a ter expressivo valor político. Portanto, é da variedade de atores e interesses envolvidos e da sua utilização pelos dois tipos de poderes colocados acima que se extraem as contradições que decretaram a crise e o fim do populismo, junto com algumas possibilidades que se apresentavam naquele momento.
Resumindo-se o momento pelo ângulo das possibilidades, para o Brasil apresentavam- se três caminhos cada qual com seus grupos de apoio e com uma história diferente a ser escrita. A primeira delas e pregada por Vargas foi o desenvolvimento de um capitalismo nacional, ou seja, o Brasil elaborando decisões baseadas em diretrizes econômicas próprias, possibilidade que contrariava os capitais estrangeiros e os grupos políticos e econômicos ligados a eles, a outra era inversa ao próprio capital com a adoção no país de uma solução socialista de transição lenta e pacífica. Por fim, existia a opção por um desenvolvimento em associação ao capitalismo mundial criando laços com as economias desenvolvidas, proposta amplamente apoiada pelos representantes dos investidores internacionais e adotada por Juscelino.
Agora, após a rápida recuperação do contexto geral, passa-se a contemplar os eventos econômicos e administrativos peculiares a cada governo. Começando-se por Vargas, o governo Dutra havia deixado na sociedade impressões negativas devido ao liberalismo, abrindo discussões sobre o modo que deveria ser conduzido o desenvolvimento brasileiro.

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Vargas, com apoio de muitos segmentos sociais, opta por uma volta aos ideais nacionalistas, tendo como ponto alto a criação da Petrobrás em 1953, movimento que incomodou sobremaneira os EUA e seus setores privados, tanto que no mesmo ano foram encerradas as atividades da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos.
Outro aspecto que incomodava muitos grupos internos principalmente os ligados ao capital estrangeiro era a política populista colocada por Vargas que mobilizava politicamente o proletariado, valorizando o poder dos sindicatos, em uma orientação não alinhada ao bloco capitalista da Guerra Fria. Assim, um resumo do segundo governo Vargas colocaria o mesmo como uma gestão que tentou articular os diferentes atores na direção da política econômica nacionalista. Porém, a associação entre o capital estrangeiro e o nacional já era um processo em desenvolvimento no período, enfraquecendo as possibilidades do nacionalismo como bem coloca Ianni:
Essas políticas de alianças e absorções desenvolveu-se cada vez mais nos anos posteriores à guerra. Ela atendia duplamente aos interesses das empresas e do governo dos Estados Unidos. Por um lado, vencia ou contornava o nacionalismo local. Por outro, correspondia a uma solução econômico-financeiro e política satisfatória para a continuidade da expansão econômica norte-americana. Nos anos do último Governo Vargas (1951-54), esse processo estava em desenvolvimento, a despeito dos contratempos provocados pela Guerra da Coréia (IANNI, 1971, p. 138).
Um bom saldo administrativo do segundo governo Vargas foi o anuncio do Plano Nacional de Reaparelhamento Econômico em 1951, que seguia as propostas estudas na Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. Dentro da área dos transportes coube o diagnóstico da comissão que existia a necessidade de investimentos no setor, principalmente no setor ferroviário e de navegação de cabotagem que não se expandiram da forma necessária, posto que economicamente eles atenderiam melhor o transporte de mercadorias de baixo valor unitário em uma economia em expansão industrial, Barat (1978). Observa-se que a orientação foi bem colocada, posto que fazia parte das intenções brasileiras a expansão da sua industria de base. Ao contrário dos demais foi constatado que o conjunto rodoviário havia atingido um bom acréscimo, então “O programa rodoviário da Comissão Mista recomendou maior atenção à pavimentação das rodovias, sempre que a densidade de tráfego a justifique.” (BARAT, 1978, p. 121).
Contudo, boa parte das propostas colocadas pelo plano não foram concretizadas, a grande virtude que ficou do mesmo foi o diagnóstico apurado da realidade econômica nacional e o desenvolvimento do conceito de pontos de estrangulamento e pontos de germinação que seriam largamente utilizados nas preposições do Programas de Metas.

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Aqui termina de forma trágica o segundo governo Vargas com sua deposição e posterior suicídio, demonstrando as tensões e radicalizações que se criavam dentro das forças políticas nacionais. Assim, após um período de transição Juscelino assume o poder e ajudado por uma conjuntura internacional favorável e pelo abandono do ideal nacionalista, seu governo foi responsável por toda uma transformação qualitativa na estrutura econômica do país.
Um ponto positivo para Juscelino que Vargas não encontrou por ocasião de seu governo foi a tendência internacional de se voltarem as atenções para novas áreas de investimentos devido as motivações que são bem colocadas por Ianni:
Na primeira metade da década dos cinqüenta, a economia européia já deixava de ser uma preocupação excepcional para o governo e as grandes empresas dos Estados Unidos. Depois do rápido sucesso do “Plano Marshall”, dos experimentos com a Doutrina Truman e do término da Guerra da Coréia, o capitalismo norte-americano precisava encontrar novas fronteiras de expansão; ou aprofundar os seus desenvolvimentos nas áreas em que já se encontrava instalado (IANNI, 1971, p. 143).
Devido a essa disponibilidade de capitais e visto o a bom desenvolvimento industrial que o Brasil havia adquirido, abria-se nesse momento uma boa perspectiva de diversificação da sua econômica calcada pela expansão de sua indústria de base. Faltava agora estabelecer as condições em que se daria essa nova fase industrial, condições que se estabeleceram inocentemente ou não em prol do desenvolvimento associado, com o governo garantindo todas as facilidades para a atração do capital estrangeiro.
Portanto, foram todos esses elementos que orientaram a elaboração do Programa de Metas de Juscelino, que tinha como um dos seus pontos importantes a área dos transportes. Tal importância vinha da necessidade do governo garantir uma boa infra-estrutura que atendesse e incentivasse o setor privado tanto nacional como estrangeiro a investir no país. As ações do governo nesse sentido acabavam por aumentar sua participação no setor, posto que os investimentos em infra-estrutura não atraiam os atores privados. Assim, os transportes receberam tratamento de setor prioritário com cerca de 30% dos investimentos previstos para o programa, Barat (1978).
O setor rodoviário isoladamente foi responsável por parcela considerável dos recursos destinados aos transportes, devido segundo Barat a seguinte situação existente:
A modalidade rodoviária foi explicitada no Programa, como um dos setores básicos do plano de desenvolvimento econômico do Governo Federal. Em decorrência das deficiências do sistema ferroviário, as rodovias foram consideradas como elemento preponderante do intercâmbio entre as várias regiões do País. A necessidade inadiável de construção, pavimentação e melhoramento da rede levou o Governo a programar o reforço de fundos financeiros para a execução desses investimentos (BARAT, 1978, p. 125).

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Assim, pode-se extrair do citado que as ineficiências apresentadas pelas ferrovias já no governo Dutra, pelos motivos já expostos anteriormente, junto com a urgência colocada pelo Programa de Metas em atender os pontos de germinação industrial de forma rápida intensificaram, no governo de Juscelino, a expansão rodoviária desordenada. Porém, fora a motivação apresentada, observa-se também uma combinação político-econômica importante.
O que se coloca agora é que a política econômica implementada no final dos anos 50 visando implantar a indústria automobilista no Brasil foi muito mal orientada, no sentido que sem contemplar critérios técnicos cedeu as pressões dos diferentes atores sociais interessados, principalmente dos estrangeiros que detinham a tecnologia. Primeiro, necessita-se relatar que a instalação da indústria automotiva no país representava para muitos grupos políticos uma fonte de identificação com a massa social, posto que essa indústria junto com a expansão das rodovias representava um resultado palpável para as populações da política econômica governamental, Ianni (1971). Segundo e não mesmo importante tal política demonstrava o fraco dinamismo da administração pública da época em estudar e analisar à longo prazo as conseqüências dos seus atos executivos, deixando as pressões dos industriais do setor se abaterem sobre ela.
Cabe relatar a analise de Barat que expõem a importância das pressões sobre o executivo e o quanto prejudicial foi para as demais modalidades de transporte a orientação dada à política econômica de implantação da indústria automotiva no Brasil:
Cumpre, neste caso, reconhecer que, por mais rápido que tivesse sido nosso processo de industrialização, sua dimensão e alcance foram muito reduzidos quando comparados ao que sucedeu nos Estados Unidos e Europa Ocidental. Assim, o mercado da nossa indústria automobilística, já restrito, teve que incorporar, com grande voracidade, faixas do mercado de transportes que poderiam ser bem atendidas através da modernização das ferrovias, portos e navegação. A substituição intermodal indiscriminada em favor do transporte rodoviário obedeceu, assim, às pressões de um ramo industrial com grande influência sobre o dinamismo da economia (BARAT, 1978, p. 349).
Agora, ilustrando toda essa valorização dada ao setor rodoviário e o seu uso como moeda pela burocracia tradicional dos estados, já no início de 1956 o então governador do Estado de São Paulo, Jânio Quadros, através do Decreto nº 25.342 de 19 de janeiro, reorganiza o DER com vistas a limitar o poder dos Diretores das Divisões Regionais que passaram a adquirir considerável influência eleitoral nas suas áreas de atuação. Porém, “Embora reorganizado, pouco mudou o funcionamento das Regionais e de seus Diretores, rebaixados ao nível de Diretores de Subdivisão, pois as pressões locais exigiam sempre a pronta intervenção de suas equipes técnicas para melhoramentos e conservação” (DER, [entre 1992 e 1999], p. 12).

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Como um caso de institucionalização de políticas clientelistas, é valido o exemplo acima, para exemplificar o descompasso existente entre o governo federal e os estaduais, posto que o primeiro com seu núcleo técnico vê os transportes como um dinamizador econômico e o segundo pela luta política desmoraliza a administração em prol dos benefícios eleitorais. Muito dessa relação pode explicar a existência de obras sem justificava econômica e por vezes descontínuas ao longo do período
De volta ao âmbito da administração federal as dificuldades apresentadas ao próximo governo vinham da consolidação das etapas superiores de industrialização com a produção de insumos básicos e bens de capital, que clamavam não por um executivo capaz de vencer pontos de estrangulamento e expandir as unidades produtivas, mas por um executivo que fosse capaz de administrar um sistema em pleno funcionamento. Capacidade que não poderia ser alcançada com a administração dividida entre uma insuladamente técnica e outra tradicionalmente política como bem caracterizada no governo de Juscelino, posto que essa cisão não permitia ao governo trabalhar globalmente as novas questões como discorre Lafer:
De fato o período Kubitschek esgotou, aparentemente, o modelo de substituição de importações, esgotando, conseqüentemente, as virtualidades de suas soluções administrativas, da mesma forma que num empresa privada, depois de implantação de uma indústria, a excelência dos técnicos em finanças e dos engenheiros se revela insuficiente para a eficácia da ação (LAFER, 2001, p. 49).
Portanto, no final do período o governo Juscelino apresentava um quadro econômico muito mais complexo que o inicial, com a presença de empresas multinacionais e o Brasil se tornando um subsistema do sistema capitalista mundial. A conseqüência de tal fenômeno foi a acentuação das desigualdades sociais no interior da sociedade brasileira, abrindo novos desequilíbrios econômicos, sociais e políticos para o próximo presidente. Assim, é com todos esses fatores que João Goulart assume o poder em 1961.
Logo depois da entrada de Goulart no poder, já em 1962, notou-se que o PIB tinha crescido a uma taxa relativamente menor, que a inflação estava caminhando para níveis recordes e que os déficits da balança de pagamentos elevavam a dívida externa brasileira. Sem se aprofundar nos motivos para tais fenômenos, a questão é que como a ocorrência dos mesmos ficou evidente que alguns erros administrativos cobertos pela prosperidade do governo de Juscelino demandariam alguma atenção. As políticas dos transportes não escaparam ao mesmo preceito.
Fora o erro de execução de obras sem justificativa econômica como colocada a pouco, ainda se observou no período anterior um estimulo aos transportes sem se levar em contra critérios de eficiência que amenizassem custos operacionais e de capital. Foi o caso das ferrovias que vinham se mantendo graças a subvenções governamentais, sem que se

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procurasse dinamizar a administração responsável por sua operacionalização, o Plano Trienal na época chegou mesmo a propor o fechamento de linhas ferroviárias anti-econômicas. O ponto é como se caracterizavam elas dessa maneira, por ineficiência do governo em operá-las ou realmente a demanda era pífia para sua estrutura, ou melhor, a ineficiência do governo é que tornou pífia a sua demanda?
Portanto, pelos exemplos colocados, pode-se dizer que os transportes de ponto de estrangulamento do desenvolvimento no governo Juscelino passou a ser um foco do processo inflacionário no governo de Goulart, ou seja, no ultimo por conta da desaceleração econômica, os erros do primeiro se tornaram evidentes e insustentáveis.
Visando corrigir essas distorções o Plano Trienal, em geral, vinha com a idéia de maximizar resultados, visto os poucos recursos existentes, o ponto era buscar conhecer melhor a realidade econômica para classificação dos problemas por grau de importância e finalmente tomar a decisão que melhor atendesse dos critérios de eficiência. Especificamente para o transporte rodoviário essa foi a linha apontada: “O principal objetivo proposto, nesse setor, foi concentrar esforços na conclusão dos empreendimentos que propiciassem maiores e mais rápidos benefícios sociais. Para tanto, foi revisto o Plano Qüinqüenal de Obras Rodoviárias com vistas a torná-lo compatível com a capacidade de investimentos do País” (BARAT, 1978, p. 130).
Posto que por vários motivos o plano não logrou seus objetivos para os transportes e nem para a economia em geral, tanto que Goulart caiu dando lugar ao regime militar, o saldo positivo do mesmo foi que muitas das propostas elaboradas foram conservadas para o PAEG (Programa de Ação Econômica do Governo). Especialmente a parte concernente aos transportes do Plano Trienal, as propostas advinham de observações objetivas das limitações do sistema, demonstrando uma mudança de mentalidade administrativa rumo a uma coordenação global da área dos transportes.
No Estado de São Paulo, no período Goulart, um importante passo a caminho de uma administração mais concisa entre as modalidades de transportes foi dado quando da elaboração do Plano Quadrienal de Investimentos, o PLADI – Plano de Desenvolvimento Integrado, que não visava somente os transportes, mas a diferentes áreas. Porém, o mesmo foi fundamental para criar as condições para uma coordenação mais atuante no setor, como coloca o DER:
O Plano inclui no setor “transportes” um item sobre a coordenação de seus diversos modos e outro sobre a necessidade de reorganização dos diversos órgãos que dele se ocupam, insistindo na rápida transformação em lei do projeto que criava a Secretaria dos Transportes, o que se concretizou pelo Decreto-lei nº 7.833, de 19 de fevereiro de 1963 (DER, [entre 1992 e 1999], p. 14).

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Assim, os transportes no governo paulista ganhavam nova importância uma vez que o decreto exposto acima isolou o tema numa pasta abrangendo somente suas modalidades, sendo que antes compartilhava as atenções com outros elementos dentro da Secretaria de Viação e Obra Públicas. Assim, tal plano e as reorganizações institucionais pretendidas demonstravam bem a necessidade que tinha o governo paulista em coordenar melhor os esforços do poder executivo como conseqüência do refreamento da economia e do aumento da inflação, ou seja, não se podia mais relegar ao segundo plano a efetiva coordenação dos transportes.
Vendo o caso paulista fica fácil de identificar que antes mesmo de se desenvolver um sistema intermodal de transportes no estado gerido por um órgão à altura, já existia em 1946 o DER organizado como uma autarquia e com disponibilidades de fundos para decisões administrativas isoladas, injetando recursos na expansão das rodovias descoordenadamente quando comparado com as demais modalidades. No caso paulista mesmo com a crescente importância dada aos transportes desde a 2º Guerra Mundial os esforços iniciais de integração intermodal só se deram com a criação da Secretaria dos Transportes em 1963, no Brasil como um todo os primeiros esforços nesse sentido se deram com a criação do GEIPOT (Grupo Executivo de Integração da Política de Transportes) em 1965.
Portanto, com o exemplo paulista, pretendeu-se explicar alguns pontos que levaram a área dos transportes no Brasil na década de 60 a situação descrita por Barat:
Chegou-se, em meados da década dos 60, a uma situação de hipertrofia do sistema rodoviário que implicou, concretamente, o transporte ineficiente de muitos bens, distorcendo a função econômica específica dos transportes, principalmente nas regiões de maior desenvolvimento. Assim, o sistema de transportes chegou a constituir-se num obstáculo às próprias possibilidades de desenvolvimento econômico (BARAT, 1978, p. 115).
Após exposição dos problemas encontrados na economia dos transportes no governo de Goulart e relacionando-os com as demais variáveis apresentadas, conclui-se que o jogo político populista e suas ações clientelistas, pelas distorções que trouxeram, não interessavam mais a alguns setores sociais. O novo momento pedia uma administração mais técnica para atuar sobre a nova conjuntura econômica nacional criada pelo desenvolvimento da indústria de base e pela maior interdependência do Brasil com o capitalismo internacional. Assim não tardaram os militares após o golpe de 1964 em aprofundar o insulamento burocrático e a esvaziar da vida pública os partidos políticos abrindo caminho para mais uma ditadura no Brasil.

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3.2.3 A política econômica na ditadura militar e suas conseqüências
Embora os problemas do período anterior tenham levado o país à ditadura a partir de 1964, na política dos transportes as soluções apresentadas foram as mesmas que já vinham sendo apontadas anteriormente. Desta maneira, cabe entender que talvez a importância da ditadura para os transportes foi no sentido de dar poder aos tecnocratas para a efetuação de políticas consistentes, uma vez que não mais existiriam pressões políticas de cunho clientelista para saciar. Assim, analisando-se as efetivas ações de cada governo militar, será apresentado os desdobramentos ocorridos dentro dos transportes. Começando por Castelo Branco, de abril de 1964 a março de 1967, o seu mandato foi marcado pelas heranças dos governos passados que geraram inflação com estagnação econômica, crise na balança de pagamentos, desordem político social e uma virtual paralisação dos investimentos. Assim, visando combater tal conjuntura seu governo lançou o Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG) que tinha como diretrizes acelerar o desenvolvimento econômico, conter a inflação e atenuar desníveis econômicos setoriais e regionais, assegurar política de investimentos e corrigir déficits na balança de pagamentos.
Tendo em mente controlar a inflação para a retomada do desenvolvimento Castelo procurou refrear os focos inflacionários em torno dos déficits, salários e do crédito. Resolveu os déficits basicamente com o crescimento dos encargos para as empresas, a política de crédito baseou-se na redução de crédito disponível aos empresários e os salários foram congelados estabilizando e reduzindo a demanda. Castelo também reformulou as relações de produção (mercado de capitais e setor privado), segundo exigências da reprodução capitalista e da expansão do setor privado.
O PAEG com sua linha de ação reduziu substancialmente os problemas da economia brasileira, porém como saldo negativo da política de controle imposta pelo governo teve-se a queda da demanda e a redução da liquidez das empresas. Certas empresas começaram a passar por dificuldades, posto que o plano provocou a concentração de capital, assim o aparecimento de falências ou absorções das empresas nacionais pelas multinacionais tornou-se fato notável nessa época. O “confisco salarial” exercido pelo plano não permitia que o salário acompanhasse a elevação dos preços e da produtividade, favorecendo a concentração de renda e a pauperização das classes assalariadas.
Dentro dos transportes o PAEG adotou os diagnósticos já levantados pelo Plano Trienal, quando se referia ao setor como um foco que alimentava a inflação no curto prazo,

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assim o plano tinha que consolidar um conjunto coerente e eficaz de metas operacionais e diretrizes políticas de investimento que permitissem o saneamento da área.
Como metas as questões eram diminuir a inflação de custos resultante de uma crescente queda de eficiência na aplicação dos fatores de produção, eliminar os efeitos monetários devido à cobertura de déficits operacionais e esvaziar a prática de má seleção dos investimentos. A estratégia era reduzir os custos e sua gradativa e total transferência para os usuários através da cobrança de fretes e tarifas realistas. Assim, visou-se um melhor aproveitamento do potencial gerencial através da reorganização administrativa das autarquias, comercialmente a intenção era que as autarquias concorressem pelas cargas sem dependerem de subsídios e operassem sem discriminação de preço para certas cargas e passageiros. Os investimentos teriam que obedecer a uma seleção objetiva das obras (custo/benefício) e a eliminação de desperdícios, representados pela falta de continuidade na execução de obras e pela pulverização de recursos.
Visto os bons resultados alcançados pelo plano, o objetivo passou a ser que as propostas do PAEG fossem seguidas pelos próximos governos, assim, criou-se em 1965 o GEIPOT, como já colocado anteriormente, com o objetivo de racionalizar e recuperar o sistema de transportes no Brasil. Outra importante medida que demonstra a mudança da mentalidade administrativa dentro do governo de Castelo foi a criação do Ministério dos Transportes em 1967, pelo desmembramento do antigo Ministério da Viação e Obras Públicas, a exemplo do que já tinha sido feito no Estado de São Paulo em 1963.
Seguindo os melhoramentos administrativos alcançados, um importante ato executado no final do mandato de Castelo e que teve grande repercussão na administração pública foi a promulgação do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que em resumo tinha como palavra de ordem a descentralização administrativa sempre em direção aos órgãos diretamente ligados a determinadas atividades e quando possível optar pela contratação de organizações privadas para a execução das políticas. Tais orientações foram justificadas pelas dificuldades de se trabalhar com agilidade no serviço público visto o grande volume formalístico a reger suas ações e pela confiança que o setor privado poderia sempre executar os serviços de forma mais eficiente. Porém, como ficou comprovado através dos anos o setor privado não estava preparado para atender as complexas demandas impostas pelo Estado o que levou a proliferação das empresas públicas e de economia mista que apesar de serem regidas pelo direito privado sofreriam o mesmo controle que as demais formas de administração pública.
Após Castelo deixar o poder o Brasil teve Costa e Silva como comandante pelo período de março de 1967 a agosto de 1969, seu período foi marcado pela continuidade da

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política econômica do momento anterior, ou seja, com forte concentração de renda e medidas fiscais austeras à empresa nacional. Porém, um diferencial nessa matéria foi a tentativa de se buscar um desenvolvimento auto-sustentado, assim, devido ao esgotamento do processo de substituição de importações o objetivo era diversificar as fontes de expansão econômica através de investimentos. Portanto, a centralização política fazia-se necessária posto que somente um poder Executivo forte seria capaz de criar a estabilidade política que atrairia para o ambiente brasileiro o investidor de longo prazo sobretudo o estrangeiro. Assim, a pretensão era por um desenvolvimento econômico que não atrapalhasse a estabilidade social, a política era comprometida com a expansão do setor privado e não com a justiça social, alias quando se falava em política social nessa época se falava em expansão dos “complexos empresariais de provisão de bens e serviços sociais”, (MELO, 1998, p. 12).
Portanto, com o Poder Executivo fortalecido e com essa orientação política exposta, a economia do país ganhou como instrumento de ação o Plano Estratégico de Desenvolvimento (PED), que tinha como fundamentos básicos, segundo Alves e Sayad, o “fortalecimento da empresa privada; estabilização gradativa do comportamento dos preços; responsabilidade do Governo na consolidação da infra-estrutura; expansão das oportunidades de emprego; fortalecimento e ampliação do mercado interno”, (ALVES e SAYAD, 2001, p. 93).
A preocupação com a consolidação da infra-estrutura tinha como razão o medo que os investimentos públicos ou privados em atividades diretamente produtivas fossem comprometidos pelo desenvolvimento incompleto desse setor levando a uma não maturação dos projetos. Especificamente nos transportes a idéia era a de garantir ao País uma infra- estrutura adequada com uma operação eficiente dos modais de transporte e estimular o fortalecimento das empresas nacionais do setor visando um aperfeiçoamento das políticas de investimento e de tarifas, Barat (1978).
Visando garantir uma igualdade entre as modalidades de transporte, que nesse tempo já demonstravam uma forte hipertrofia do sistema rodoviário gerando distorções no atendimento da demanda, o governo cria com o Decreto-Lei nº 615, de 09 de junho de 1969, o Fundo Federal de Desenvolvimento Ferroviário. A intenção era que a modalidade recuperasse sua força para o atendimento dos novos fluxos de cargas advindos dos estágios superiores de industrialização, como propunha o governo dentro de sua vontade de dinamizar a economia.
No modal rodoviário ocorreu em 1969, pelo Decreto-Lei nº 512, a reorganização do DNER para que prevalecesse um plano nacional de rodovias com maior integração dos planos regionais e locais desenvolvidos pelo DERs. Porém, nada foi feito no sentido de alterar a

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forma de distribuição dos recursos o que dificultou uma maior viabilidade na elaboração da coordenação nacional de investimentos nesse setor.
Um importante ato do governo paulista nessa época foi a criação do DERSA – Desenvolvimento Rodoviário S.A, como uma sociedade de economia mista que segundo o DER ([entre 1992 e 1999]), teve 99,9935% de suas ações ordinárias subscritas pelo DER e que inicialmente teve como objetivo explorar na forma de concessão o uso da Via Anchieta e da Rodovia dos Imigrantes, sendo que essa última seria construída pela mesma para ligar São Paulo aos municípios da Baixada. Posteriormente outras rodovias cuidadas pelo DER seriam concedidas para o DERSA.
Faltam dados para se entender os motivos que levaram a criação do DERSA ao invés de se deixar somente o DER a cargo das tarefas rodoviárias do estado, porém alguns levantamentos já colocados por outros autores a respeito da inflexibilidade do serviço público podem gerar algumas hipóteses. Castro (1987), diz que um dos fatores que inspiraram o Decreto-Lei nº 200 com sua orientação para o setor privado foi justamente as grandes dificuldades encontradas no setor público devido ao emaranhado de normas e formalismos existentes, já Barat (2007a), aponta que as autarquias no início apresentavam um avanço flexível em relação administração direta, porém, com o passar do tempo tal flexibilidade foi sendo perdida devido as políticas de estabilização monetária e pelo avanço sobre elas dos controles aplicados a administração direta, com o Tribunal de Contas. Portanto, fica difícil saber o que de fato ocorreu sem um estudo aprofundado, mas argumentos como os apresentados pelos autores podem ser uma boa orientação para o início de pesquisas.
Voltando ao contexto nacional, devido às medidas vistas nos primeiros governos militares o período sobre o comando de Médici conheceu o que foi chamado de “Milagre Brasileiro”, com um expressivo crescimento econômico. O milagre perfez praticamente todo o governo de Médici e teve como principal base o capital e a tecnologia estrangeiros, a indústria se modernizou principalmente no setor de produção de bens de consumo duráveis seguindo a idéia de ampliação competitiva do País em nichos dinâmicos do comercio internacional.
Seguindo tal linha de raciocínio os transportes figuraram como um ponto a ser reforçado para que o caminho agricultura/indústria, ou seja, das regiões menos desenvolvidas, mas com potencial de desenvolvimento econômico, fossem integrados com os núcleos dinâmicos do país, destacando-se a região Centro-Oeste, Sul e Sudeste. Uma importante medida para uma melhor coordenação global dos modais pelo Ministério dos Transportes foi a Lei nº 5.917 de 1973 que aprovava o Plano Nacional de Viação.

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Uma medida de destaque do governo paulista no sentido de reforçar o potencial das regiões do Estado foi o lançamento do PROINDE – Plano Rodoviário de Interiorização do Desenvolvimento que, segundo o DER ([entre 1992 e 1999]), não tinha como visão somente a construção de estradas, mas sim um esforço conjunto de todos os órgão paulistas com vistas a desenvolver harmoniosamente a economia do Estado. Um destaque importante do plano foi a preocupação com os acessos rodoviários que ligavam determinados locais aos eixos de expansão já existentes, tem-se como exemplo a região do Vale do Ribeira, o eixo que ligava São Paulo a Ribeirão Preto e a região entre São Paulo e Sorocaba.
O período de Médici no poder marca o ápice do estado desenvolvimentista no país. Porém, marca também o começo do fim desse modelo devido a vários fatores, um deles e de grande repercussão na época foi o primeiro choque do petróleo nos fins de 1973, com um aumento brutal de seu valor. Tal acontecimento juntamente com a crise do sistema de Bretton Woods ajudam a explicar, no plano internacional, a perda de dinamismo da economia mundial na segunda metade dos anos 70, já estando o Brasil sobre o comando de Ernesto Geisel, março de 1974 a março de 1979.
Com a diminuição da atividade econômica, os países centrais passam a conviver com desequilíbrios nas suas balanças de pagamentos levando a queda dos investimentos públicos, a déficits avolumados pela baixa arrecadação e a um aumento da inflação e da taxa de juros. Entre as grandes inovações verificadas nessa época, citam-se as financeiras, posto que com a concessão de crédito relativamente mais “cara” as mesmas vieram para dar maiores garantias aos emprestadores. O que se verificou de fato no Brasil foram as diminuições dos investimentos estrangeiros diretos com conseqüente aumento dos empréstimos bancários, sendo que muitos desses empréstimos internacionais eram usados para financiar os déficits de suas contas correntes, aumentando assim, a participação do capital externo tanto no PIB como no financiamento do investimento bruto.
O desequilíbrio gerado na balança de pagamentos brasileira deve-se em grande parte ao fato do país ser, por essa época, extremamente dependente das importações de petróleo e matérias primas industriais, justamente os produtos que sofreram um grande aumento de valor no mercado internacional. Mesmo assim, o caminho adotado pelo Brasil e expressado através do 2º PND – Plano Nacional de Desenvolvimento foi a manutenção das operações industriais e urbanas que se haviam construído antes de tais aumentos, posto que para o governo seria mais interessante se fazer ajustes estruturais e globais que permitissem tornar desnecessária a recessão.

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Como explica Velloso (1986) os ajustes seriam em três frentes: macroeconômico, estrutural e energético. O ajuste macroeconômico deveria ser efetuado sem recessão para evitar um choque fiscal e monetário, conduzindo-se assim a economia para uma desaceleração gradual, já o ajuste estrutural visava uma mudança no padrão de industrialização principalmente na industrial de bens de capital, eletrônica pesada e no campo dos insumos básicos, a intenção era substituir importações e quando possível abrir novas frentes de exportação. Na área de energia a meta era cortar subsídios aos preços internos de derivados do petróleo, investir em prospecção e exploração, além de conter o consumo.
Devido ao choque do petróleo o modal ferroviário foi bastante valorizado no governo Geisel, como forma de atenuar os custos do mesmo. Porém, uma ação enérgica foi dada para o enfraquecimento dos transportes e diz respeito a uma mudança introduzida pela Lei nº 6.093, de 29 de agosto de 1974, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND). O que de fato ocorreu com essa lei e como bem coloca Mello (1984) é que o FND passou progressivamente a reter os recursos antes destinados ao Fundo Rodoviário Nacional (FRN) e a aplicá-los em outros setores da economia sem pré-determinação. Aqui inicia-se a desvinculação de receita para o setor rodoviário o que irá prejudicar sua conservação e ampliação ao longo dos anos 80.
Já no Estado de São Paulo por esse tempo foi visto uma crescente transferência de recursos do DER para o DERSA como coloca o DER quando diz que entre “1974 e 1979, de uma receita global de 73 bilhões de cruzeiros o Departamento transferiu para o DERSA 21 bilhões, em termos de valores reais a preços de 1979” (DER, [entre 1992 e 1999], p. 17). A questão é que estava a cargo do DERSA a conclusão da Rodovia dos Imigrantes, trechos da Serra e da Baixada, e a construção da Rodovia dos Bandeirantes, obras que foram entregues respectivamente em 28 de junho de 1978 e 28 de outubro de 1978 e que traziam consigo elevados custos. A análise que fica evidente aqui é a relativa perda de importância do DER em relação ao DERSA, ou seja, a perda de importância do modelo autárquico em relação ao modelo de economia mista, na execução de relevantes obras para o Estado.
Nesse período também foi criada a Patrulha Rodoviária dentro da Seção de Assistência aos Municípios presente no organograma do DER, tal medida tem relação direta com o estudo, posto que essa patrulha será parte integrante do futuro SP.4 dentro da DR.4. Sua criação visou a atender às necessidades dos municípios na manutenção das estradas municipais de terra em boas condições de circulação. Será visto mais à frente a evolução da estrutura de atendimento aos municípios.

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Novamente no contexto nacional, tendo inicio o governo de João Figueiredo, de março de 1979 a março de 1985, o que se viu foi uma profunda crise do Estado Desenvolvimentista, já anunciada desde Geisel, e que pelo ângulo econômico refletiu na incapacidade do Estado em conseguir manter seu crescimento através do financiamento externo. A questão central é que ao longo dos anos 70 a dívida externa do Brasil cresceu consideravelmente gerando desconforto para seus credores internacionais que desde meados desses mesmos anos já vinham preterindo as políticas keynesianas em prol das neoliberais. Portanto, a suspensão dos fluxos voluntários de empréstimos bancários para o Brasil e outros países da América do Sul servia aos interesses das economias centrais, posto que a sua intenção fosse que os países subdesenvolvidos tomassem medidas visando o ajuste externo de suas contas para evitar acontecimentos semelhantes à moratória mexicana, como lembra Sallum (2003).
Contudo, devido a mudança no padrão industrial brasileiro, deslumbrada no governo Médici, o Brasil passou de grande importador a grande exportador de matérias-primas industriais e de importador para exportador de Bens de Capital, o que ajudou o país a obter saldos positivos para o pagamento da dívida. Porém, a manutenção desses saldos positivos teve conseqüências diretas para a ditadura quebrando sua base de apoio social, uma vez que foram necessários sacrifícios internos como o ajuste fiscal e a contenção dos gastos públicos. Assim, não é por acaso que a oposição política ao regime ganhou força no período mobilizando as classes médias e populares que no ano de 1984 clamaram pelas “Diretas já”, pondo fim a ditadura ainda nesse ano.
Já na área dos transportes o período foi marcado por uma redução drástica de investimentos a partir do governo de Figueiredo, observação que pode ser feita também para o restante da infra-estrutura do país, a crise fiscal e a redução do dispêndio público restringiram a expansão da oferta nesse setor. Mello (1984) registra que os investimentos federais em transportes já em 1982 eram inferiores aos valores de 1974 e aponta que o crescimento da oferta de transportes no período não acompanhou o crescimento, à taxas elevadas, do PIB. Uma decisão governamental que pode elucidar bem esse fato é justamente a promulgação do Decreto-Lei nº 1.859, de 11 de fevereiro de 1981, que extinguiu o FRN e transformou as receitas do FND em ordinárias, passando a União a dispor desses recursos sem qualquer vinculação a órgão, programa, fundo ou despesa. Assim, de uma só vez o governo federal acabou com o FRN determinando o fim da principal fonte de recursos para as rodovias e centralizou o processo decisório de alocação de receitas, visando dotar o Executivo de mais força para execução de sua política de estabilização monetária.

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Ocorreu também em 1981, Decreto nº 17.756 de 30 de setembro, a criação pelo governo paulista do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios nas Divisões Regionais do DER, criou-se assim, por esse decreto, o serviço motivador deste trabalho. Observa-se que a partir de agora o Estado de São Paulo institucionalizou uma estrutura própria somente para atender os interesses das rodovias municipais, o que demonstrou que medidas do passado como o PROINDE aumentaram em muito o potencial econômico do interior paulista. Uma importante demonstração da força do interior, segundo o DER ([entre 1992 e 1999]), ocorreu com a entrada de Montoro como governador do Estado, entre 1983 e 1987, quando estabeleceu como meta do setor rodoviário a pavimentação de estradas vicinais, por considerá-las de vital importância para o escoamento da produção, ligando determinadas localidades as de consumo. Porém, deixa-se claro que mesmo com boas iniciativas com essas, os investimentos nas rodovias paulistas nos anos 80 não foram suficientes para se manter o seu adequado grau de conservação e expansão.
Terminando o governo de Figueiredo, terminou também o ciclo militar no poder que ao longo de 20 anos promoveu modificações profundas na sociedade brasileira, levando-a ao clímax desenvolvimentista com o “Milagre Brasileiro” e deixando-a apreensiva frente ao novo cenário que se apresentava. Barat sintetiza bem esse período quando coloca que “[...] a crise de crescimento apontou para o esgotamento de um ciclo, porém sem que se criassem sólidas alternativas econômicas, institucionais e políticas ao quadro recessivo, como ocorreu nos anos 30”, (BARAT, 2007a, p. 69). Assim, o fim da ditadura militar representou mais que o fim de um regime, representou a queda de um modelo que desde Getúlio Vargas vinha promovendo a modernização no Brasil, mas que já não seria capaz de responder as novas demandas impostas ao governo nacional.
Como será visto a frente o Brasil levou um tempo para se adaptar a nova realidade internacional que o cercava, a crise econômica o levou a uma crise institucional e política difícil de ser respondida, até mesmo porque não há maneira de se tratar isoladamente cada matéria. Cabe ao trabalho agora reconhecer o tratamento dado a elas e analisar, pelo ângulo dos transportes, suas repercussões para a nação.

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3.2.4 De volta à democracia
Na volta ao regime democrático, o Brasil teve José Sarney, de 1985 a 1990, como primeiro presidente devido a Tancredo Neves, que por motivos de saúde, não ter conseguido tomar posse do cargo ficando seu vice no comando. Assim, Sarney teve pela frente a árdua missão de elaborar uma nova carta para a sociedade brasileira, pressões sociais pediam por mais participação política e descentralização administrativa, o que ficou bem evidente pelo formato que a Constituição de 1988 adquiriu. Cabe ressaltar que o fim da ditadura não colocou fim a alguns preceitos nacionais desenvolvimentistas do regime anterior o que ficou também bastante marcado na nova carta também.
Visando expandir a autonomia do poder Executivo quanto a alocação dos recursos disponíveis ao governo, a nova constituição reforçou a prática de não vinculação de receitas através do Artigo 167, no seu Inciso IV mesmo que com algumas exceções como o caso da educação. Como já foi explicado anteriormente o governo necessitava de maior flexibilidade orçamentária para poder conduzir a sua política monetária de acordo com as prerrogativas nacionais e internacionais. Outra medida de grande impacto foi a estadualização de alguns impostos, atendendo aos pedidos de maior descentralização política administrativa, essa medida foi de grande impacto para o setor dos transportes, posto que a mesma atribuiu aos Estados membros a capacidade de tributar produtos e serviços relativos aos modais da área de transporte.
Alguns exemplos podem esclarecer melhor como eram organizados esses tributos antes da Constituição de 1988. Primeiramente, existia o IULCLG – Imposto Único sobre Lubrificantes e Combustíveis Líquidos e Gasosos que cedia parte de seus recursos ao extinto FNR, com a constituição o mesmo passa a pertencer aos Estados como parte do ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e a pertencer aos Municípios como parte IVV – Imposto sobre Vendas a Varejo. Outro imposto bastante conhecido da população é o IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores, que foi passado para os Estados sendo que antes era de âmbito federal e sobre a sigla TRU – Taxa Rodoviária Única.
Um impacto negativo que a descentralização dos impostos trouxe segundo Barat (2007b) e que ajuda a explicar a deterioração das infra-estruturas e serviços públicos iniciada no governo Sarney diz respeito a falta de elaboração de mecanismos institucionais que assegurassem, juntamente com os novos impostos, a continuidade dos investimentos de responsabilidade das administrações estaduais e municipais. Entende-se, que a urgência de