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GT 05 - Desafios do Direito Urbanístico em Políticas Setoriais
POLÍTICA URBANA, DIREITO À CIDADE E SANEAMENTO
Laiana Carla Ferreira 1
1 INTRODUÇÃO
Ao longo do tempo, as cidades sofreram diversos processos de transformação. O intenso
crescimento urbano no Brasil se deu por “via de uma ocupação caótica do solo urbano, irracional e
ilegal. Foi, de fato, o loteamento ilegal, combinado à autoconstrução parcelada da moradia durante
vários anos a principal alternativa de habitação para a população migrante instalar-se em algumas
cidades” (SILVA, 2010, p.23).
Esse crescimento acelerado, sem planejamento urbano ou políticas adequadas, promoveu
mudanças radicais e alterou a ordem socioeconômica e ambiental. Uma grande parte da população
foi, e vem sendo até hoje, excluída de seu direito à cidade. A falta de habitação, serviços e
infraestrutura vem comprometendo não só ao meio ambiente urbano (construído e natural), mas
também a efetivação de direitos humanos.
Podem ser enumerados como problemas da urbanização: a deterioração do ambiente
urbano, desorganização social, carência de habitação, desemprego, problemas de higiene e de
saneamento básico, modificação da utilização do solo e transformação da paisagem urbana.2
Coube então ao poder público promover intervenções, com intuito de organizar o meio
urbano e regular novas formas urbanas. Silva aduz que a solução para esse problema ocorre
através da "urbanificação", que seria o “processo deliberado de correção da urbanização,
consistente na renovação urbana, que é a reurbanização, ou na criação artificial de núcleos
urbanos.” (SILVA ,2010, p.27)
2 APRESENTAÇÃO DE RESULTADOS
O planejamento urbano no Brasil veio sofrendo alterações no campo institucional e
normativo. A Constituição Federal de 1988 trouxe implicitamente o conceito de desenvolvimento
urbano, se preocupando com a garantia de bem-estar para a população e com o cumprimento das
1
Mestranda, PROURB/ UFRJ, e-mail: laiana.ferreira@fau.ufrj.br
2
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros.2010. p. 27
2. 2
funções sociais da cidade e da propriedade. A partir daí, iniciou-se um ciclo de políticas públicas
urbanas através da construção de um arcabouço jurídico.
Em observância à Constituição Federal, o Estatuto da Cidade surgiu regulando as alterações
estruturais por ela previstas na dinâmica urbana. Para disciplinar os artigos 182 e 183 da carta
magna, a lei nº 10.257/2001 estabeleceu diretrizes para a política urbana e fixou normas gerais para
diversos instrumentos urbanísticos. De acordo com Maricato3
, o Estatuto tratou de reunir, por meio
de um enfoque holístico, diversos aspectos relativos ao governo democrático da cidade, à justiça
urbana e ao equilíbrio ambiental.
Assim, a política urbana tem uma natureza complexa, envolvendo elementos de conteúdo,
que incluem “a gestão do espaço urbano, mas também abarcam elementos associados aos usos
concorrentes do espaço urbano, inclusive aqueles associados às políticas públicas setoriais” (IPEA,
2021 p.19). Desta feita, fica clara a necessidade de interação entre todos os elementos
estruturantes da política urbana para promover a organização e gestão da cidade.
A lei nº 10.257/2001 instituiu o Estatuto das cidades, trouxe a garantia das cidades
sustentáveis como diretrizes iniciais da política urbana, e buscou incorporar o rol dos direitos
humanos ao território citadino, introjetando esses conceitos ao direito da cidade.
O conceito de direito à cidade vem então abarcado pelo artigo 182 da Constituição Federal,
ao prever que a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O rol de
direitos contidos no direito à cidade é amplo, configurando-se como um direito difuso, coletivo e
indivisível, titularizado pelos citadinos. Assim, sua exegese deve ocorrer visando a garantia e
proteção dos direitos humanos.
Sob a égide da Dignidade da pessoa humana, ao assegurar condições materiais mínimas
de sobrevivência, o Estatuto engloba também o acesso à água potável e ao esgotamento sanitário
como direito humano previsto na resolução A/RES/64/292 (ONU, 2010). A temática não repousa
somente na definição e implantação de políticas que disciplinem os recursos hídricos e o
esgotamento sanitário; mas também em sua interação com as demais políticas sociais e
desenvolvimentistas que visem a redução das desigualdades sociais.
O objetivo do presente trabalho é analisar a contribuição dos mecanismos previstos pelo
direito urbanístico a partir da perspectiva da política pública setorial urbana do saneamento,
pontualmente sobre os componentes abastecimento e esgotamento sanitário, e seu impacto no
desenvolvimento urbano. Utilizou-se como metodologia a revisão bibliográfica sobre as políticas
públicas setoriais, relação entre desenvolvimento urbano e direito à cidade. Posteriormente,
analisou-se a formação do direito à água e ao esgotamento sanitário e seu papel na efetivação do
direito à cidade. Por fim, através do método dedutivo, concluiu-se pela necessidade de promover a
universalização do abastecimento e coleta alinhados ao desenvolvimento de políticas públicas que
contribuam com o desenvolvimento urbano.
3
MARICATO, Ermínia. Estatuto da Cidade. IN: CARVALHO, Celso S.; ROSSBACH, Ana claudia. O
Estatuto da Cidade: comentado. São Paulo: Ministério das Cidades: Aliança das Cidades, 2010.
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3. CONCLUSÃO
O conceito de direito à cidade cunhado por Lefebvre concebe o direito à cidade sob duas
dimensões: uma participativa e outra referente ao acesso a bens. Sob o aspecto distributivo, toda
a população urbana deve ter acesso e justa distribuição e apropriação de bens e serviços urbanos,
materiais ou imateriais v.g. infraestrutura, mobilidade, moradia, cultura, informação e produção do
conhecimento etc.4
Entretanto, o processo de rápida urbanização no Brasil, complementado por
uma industrialização com baixos salários,5
assinala crescentes desigualdades e segregações
socioterritoriais.6
Nesse contexto, a construção do espaço foi regida pela informalidade e ainda hoje
atinge grande parte da população.
Isso se reflete na desigualdade de acesso dos benefícios advindos da urbanização a uma
parcela considerável da população. No Brasil, de acordo com dados da PNAD7
(Pesquisa Nacional
por Amostra de Domicílios, 2015), aproximadamente 84,72% da população vive em áreas urbanas.
Em levantamento recente, o MapBioma8
constatou que as áreas urbanizadas no país dobraram
entre os anos de 1985 a 2020, sobretudo em áreas informais. Além disso, 45% de brasileiro ainda
não têm acesso à coleta de esgoto. A rede de coleta pública de esgotos atende 55,0% da população
total do país e 63,2% da população urbana. Pouco mais da metade da população brasileira é
atendida com rede coletora de esgotos, o que demonstra o quanto ainda falta de investimento no
setor de saneamento básico9
.
Nesse cenário urbano, fica caracterizada a injustiça ambiental, que ocorre quando se dá "a
imposição desproporcional dos riscos ambientais às populações menos dotadas de recursos
financeiros, políticos e informacionais” (ACSELRAD; MELLO; BEZERRA, 2009, p.9). Moretti e
Moretti mencionam, desde o ano de 2014, estudos indicando:
sobreposição das vulnerabilidades ambientais e sociais que reforçam o desigual
acesso à cidade, como a informação de que 75% do déficit em abastecimento de
água é composto por pessoas com renda domiciliar mensal de até 1⁄2 salário
mínimo por morador;ou ainda que a população com renda domiciliar mensal per
capita de até 1 salário mínimo concentra 79,5% do déficit de esgotamento sanitário
(43 milhões pessoas) (Moretti;Moretti,2014, p.69).
De acordo com Sarlet e Fensterseifer10
, o saneamento é o setor mais propício para o
combate da pobreza e da degradação do ambiente, uma vez que a efetividade dos serviços de
4
MORETTI, Julia Azevedo; MORETTI, Ricardo de Sousa. Saneamento como importante elemento do
Direito à Cidade: ponderações sobre a política municipal de saneamento em São Paulo. Revista Direito,
Estado e Sociedade no 45. Pontifícia Universidade Católica. Rio de Janeiro, jul/dez 2014.
5
MARICATO, Ermínia. Metrópole na Periferia do Capitalismo. São Paulo, Hucitec,1996.
6
Idem.
7
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD, de periodicidade anual, foi encerrada em 2016,
com a divulgação das informações referentes a 2015.
8
O MapBiomas é uma rede colaborativa, formada por ONGs, que produz mapeamento anual da cobertura e
uso da terra desde 1985.
9
Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS).PANORAMA DO SANEAMENTO BÁSICO
DO SNIS 2021. Disponível em :<http://www.snis.gov.br/panorama-do-saneamento>.Acesso em 22 mai 22.
10
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito Constitucional Ambiental:estudos sobre a
Constituição, os Direitos Fundamentais e a proteção do ambiente. São Paulo:Revista dos Tribunais,
2011.
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abastecimento de água e de esgotamento sanitário compõem a lista dos direitos fundamentais
sociais. Assim, o saneamento se constitui como um direito fundamental do indivíduo e dever da
coletividade.
Corroborando o saneamento básico como um direito, foi promulgada a Lei Federal nº
11.445/2007, alterada pela Lei nº 14.026/2020, que estabelece regras básicas para o setor e prevê
a universalização dos serviços de abastecimento de água e coleta de esgoto. No âmbito
internacional, no ano 2010 a Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas-ONU
reconheceu o direito à água potável e ao esgotamento sanitário como um direito humano essencial
para o pleno gozo da vida e de todos os direitos humanos. Desta feita o direito humano à água
potável e ao esgotamento sanitário tem centralidade pelo seu próprio conteúdo e também por ser
essencial para alicerçar a realização dos demais direitos humanos.
No que tange à articulação entre a política urbana e a política de saneamento, Paulo Roberto
Ferreira Motta afirma sobre o art. 2º, VI da Lei no 11.445/07 (art. 2o, VI):
Ao operador do direito comprometido com a cidadania não escapará a realidade de
que a interpretação dos ditames generosos da Lei no 11.445/07 somente se
completará com o alcance total da universalidade do acesso aos serviços públicos
de saneamento básico, vinculada a esforços interpretativos em conjunto com o
Estatuto das Cidades (MOTTA, 2009, p. 244).
Constata-se que a efetivação da política de saneamento compreende diversos comandos
normativos presentes na Constituição Federal. Entre eles enumeramos: o art 225- proteção do meio
ambiente; art.182- tutela da ordem urbanística; art.3o, III- erradicação da pobreza e da
marginalização e redução das desigualdades sociais, e finalmente o art.1o, I, que contém a
afirmação da dignidade da pessoa humana, sobretudo levando-se em conta a injustiça ambiental
que caracteriza o acesso ao saneamento no Brasil atualmente.
A lei nº 11.445/2001 prevê em seu artigo 2º, inciso VI a palavra “articulação”, indicando a
necessidade do diálogo entre os serviços de saneamento básico com a política de desenvolvimento
urbano. As atividades executadas devem ser observadas em sinergia. Gomes e Paliologo (2018,
p.90) concluem que “pretende-se, assim, a racionalização no conjunto de atividade e medidas
tomadas para a prestação de serviços de saneamento básico e para a gestão da política urbana.”
O acelerado processo de urbanização trouxe como consequências a "desintegração socio
territorial entre bairros e áreas centrais, a segregação socioespacial, a fragmentação espacial e a
elevação dos custos de implantação e uso da infraestrutura urbana, entre outros problemas.” (IPEA,
2021 p. 30). Um uso racionalizado do solo urbano, articulado com os serviços de saneamento
poderia promover a ampliação da cobertura do serviço, através da otimização do uso da malha
urbana já consolidada e dotada de infraestrutura.
A política urbana deve ser apta a promover a distribuição de ganhos e ônus de modo
equânime, entre todos os segmentos sociais espalhados por todo o território urbano. O arranjo da
infraestrutura e amenidades urbanas deve criar um espaço menos desigual. Nesse contexto, o
desafio da política urbana se configura em contemplar a parcela mais vulnerável da população o
5. 5
serviço de saneamento, visando a universalização do acesso ao saneamento e à água potável até
o ano de 2030, conforme estipulado no Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab).
Foi possível concluir a relevância de se considerar o uso e ocupação do solo como variável
na segurança e gestão do saneamento, e para a identificação de mecanismos de crescimento
urbano inadequado. Quando o plano diretor, previsto pelo Estatuto das cidades, define áreas
delimitadas para a expansão urbana, prospectando o direcionamento do adensamento para regiões
já consolidadas, é possível reduzir a ocupação de áreas de vulnerabilidade ambiental e direcioná-
las para regiões já atendidas pela malha urbana.
Noutro giro, através desse diagnóstico é possível prover uma ampliação e manutenção das
redes de infraestrutura existentes, viabilizando o atendimento do abastecimento de água e a coleta
de esgoto, abarcando um número maior de usuários com instalações suficientes ao fornecimento
do mínimo essencial para a realização do direito humano à água e ao esgotamento sanitário,
reduzindo o risco de vulnerabilidade social e ambiental.
Atualmente avalia-se que as políticas de planejamento urbano são elaboradas em apartado,
ocasionando algumas contradições, sem avançar na efetivação do direito à cidade. Quanto ao
direito humano à água e ao esgotamento sanitário, o planejamento urbano atual não é apto a
fornecer aos indivíduos acesso a estruturas de água e saneamento básico, falhando em políticas
que possam direcionar o adensamento de áreas providas de infraestrutura de serviços de
abastecimento e coleta e tampouco em observância com o equilíbrio ambiental.
AGRADECIMENTOS
O presente trabalho foi realizado com apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico (CNPq), ao qual sou grata.
REFERÊNCIAS
IPEA.Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.Texto para discussão / Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada.- Brasília : Rio de Janeiro : Ipea , 2021.
GOMES, D; PALIOLOGO, Nicholas. Políticas públicas intersetoriais para cidades sustentáveis: a
articulação entre política urbana e saneamento básico. Revista de Direito Urbanístico, 2018.
MARICATO, Ermínia. Metrópole na Periferia do Capitalismo. São Paulo, Hucitec,1996.
MORETTI, Julia Azevedo; MORETTI, Ricardo de Sousa. Saneamento como importante elemento do
Direito à Cidade: ponderações sobre a política municipal de saneamento em São Paulo. Revista
Direito, Estado e Sociedade no 45. Pontifícia Universidade Católica. Rio de Janeiro, jul/dez 2014. MOTTA,
Paulo Roberto Ferreira. A universalização como princípio fundamental do regime jurídico do
saneamento básico e do Estatuto das Cidades in Saneamento Básico-Estudos e pareceres à luz da
Lei 11.445/2007. PICININ, Juliana; FORTINI, Cristiana (Org.).Belo Horizonte: Fórum, 2009.
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito Constitucional Ambiental:estudos sobre a
Constituição, os Direitos Fundamentais e a proteção do ambiente. São Paulo:Revista dos Tribunais,
2011.
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros.2010.
