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O que foi feito e perspectivas As Desestatizações e as PPP Setembro de 2007 Maurício Portugal Ribeiro
1. Desestatização como parte da política de ajuste fiscal 2. Desestatizações no Brasil: objetivos e o que se fez 3. O Programa de PPP contextualizado 4. A Lei de PPP 5. O desenvolvimento de Projetos de PPP 6. Mapeando algumas dificuldades para o desenvolvimento de Programas de PPP 7. Sugerindo algumas soluções Sumário
1. Desestatização como parte da política de ajuste fiscal
Ajuste fiscal e redução dos investimentos A crise da dívida dos países latino americanos nos anos 80 e a necessidade de se promover ajuste fiscal Redução das despesas e aumento da arrecadação Dificuldades para corte de despesas correntes Constituição de 88 criou várias vinculações e deu estabilidade ao funcionalismo Cortes se deram sobretudo nos investimentos Lei de Responsabilidade Fiscal e acordos de renegociação das dívidas limitou a capacidade de endividamento dos Estados e Municípios
Tentando substituir o investimento público As desestatizações Como a prioridade eram as questões fiscais, promoção do investimento esteve em segundo plano Em primeiro plano estava Geração de receitas A desoneração do Estado dos investimentos Transferência de dívidas Não foi possível estender desestatização para setores ou segmentos da rede em que era necessário o pagamento de subsídio público  Art. 17, da Lei 8.987/95 Rodovias, ferrovias, água e saneamento, habitação popular Implantação de projetos com estrutura econômica das concessões e que não configuram serviço público
Os níveis de investimento cairam nos últimos anos A redução do investimento público teve um papel relevante 3,7 2,7 2,7 1,8 18,9 19,5 17,7 18,8 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2003 Poder Público Empresas privadas Taxa de investimento (% do PIB) Fonte: IBGE Nota: poder público inclui o Governo Federal, Estadual e Municipal e inclui também as empresas estatais dependentes. Empresas privadas inclui as estatais não dependentes.
De 2003 a 2005 Prioridade da manutenção do superávit primário, apesar da necessidade do aumento de investimentos, por meio da participação privada em infra-estrutura Dificuldades na definição do desenho da Lei de PPP Limite de 1% sobre a RCL Portaria 614, da STN Mais conservadora que as regras da Eurostat Desenho do FGP Os valores envolvidos A escolha do Administrador Aprofundamento de práticas que limitavam a capacidade de investimento  estimativa de receitas e redução do limite financeiro dos órgãos Por volta de novembro, liberação dos limites financeiros Impossibilidade de realizar os investimentos dentro do exercício O empenho e inserção em restos a pagar como conseqüência Limites nos anos seguintes baseados nos gastos realizados no exercício O PPI – Projeto Piloto de Investimentos, do FMI, como exceção Processo de priorização de obras Disponibilização do total de recursos para cada obra Efetiva liberação dos valores quando da execução
2006 Em relação ao investimento público Os baixos níveis de execução do PPI, tem deixado claro que A mera destinação de recursos para investimento público não é condição suficiente para a sua realização É indispensável reconstituir as áreas dos governos voltadas para  o planejamento do investimento o desenvolvimento de projetos  a execução dos investimentos PAC (o que concerne a investimentos) Prioridade do investimento público Tentativa de estender o PPI Esforço de unificar a rotulação de iniciativas diversas
Alguns dados sobre o PAC Fonte: “Primeiro Balanço do PAC”, janeiro a abril de 2007, disponível no site www.pac.gov.br
Alguns dados sobre o PAC Fonte: “Primeiro Balanço do PAC”, janeiro a abril de 2007, disponível no site www.pac.gov.br
Prioridade fiscal em desestatizações não é incomum Trabalho de Ravi Ramamurti (1994) Países em desenvolvimento que aderiram a desestatizações tinham déficits orçamentários maiores que os demais Adesão a desestatização é menor nos casos em que o déficit pode ser financiado no mercado doméstico A existência de divida externa aumenta a probabilidade de desestatização  Quanto maior a dependência do Banco Mundial, maior a probabilidade de desestatização Para os países da África, o mesmo é verdadeiro em relação ao FMI Source: Why are developing countries privatizing?, Journal of International Business Studies, vol. 23, n. 2.
2. Desestatizações no Brasil: objetivos e o que se fez
Objetivos da Desestatização no Brasil Reposicionar o Estado na economia Transferência para a iniciativa privada de negócios relacionados à atividades econômica em sentido estrito Transferência da exploração de serviços públicos Foco nas atividades de relevância social
Objetivos da Desestatização no Brasil Melhoria da situação fiscal – da redução da dívida pública líquida Geração de receitas foi das principais razões para se embarcar em processos de desestatização Pagamentos pelas outorgas ou pela compra de ativos Transferências de dívidas Desoneração do poder público da realização de investimentos Brasil teve participação significativa nas receitas com desestatização geradas no mundo 1996 a 2005 Limitações à concessão de subsídios à empresas ou negócios privatizados
Receitas do Governo com desestatizações Em milhões de dólares Fonte: private participation in infrastructure database, Banco Mundial
Países que mais geraram receitas com desestatizações
Objetivos da Desestatização no Brasil permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada Metas de investimento e de desempenho contribuir para a reestruturação econômica do setor privado, especialmente para a modernização da infra-estrutura e do parque industrial do País
Investimentos decorrentes da desestatização 1995-2005, em milhões de dólares fonte: private participation in infrastructure database, worldbank
Objetivos da Desestatização no Brasil permitir que a Administração Pública concentre seus esforços nas atividades em que a presença do Estado seja fundamental para a consecução das prioridades nacionais contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, através do acréscimo da oferta de valores mobiliários e da democratização da propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa
3. O Programa de PPP contextualizado
Novos desafios do processo de desestatização Expandir a participação privada na prestação de serviços nos quais a iniciativa privada já se mostrou mais eficiente do que entes públicos Reformar a estrutura institucional para melhorar os mecanismos para  coordenação entre o investimento público e o privado Reconstruir a capacidade de planejamento setorial e de desenvolvimento de projetos do poder público
Novos desafios do processo de desestatização Outorgar concessões de serviço público que demandam alguma forma de garantia ou subsídio governamental para se tornarem financeiramente viáveis ( concessões patrocinadas ) Implementar um programa para intensificação da prestação por parceiros privados de serviços à Administração ou ao público, custeados pela Administração ( concessões administrativas )
Impactos dos investimentos em infra-estrutura Impacto positivo  Calderón e Servén quantificaram os impactos dos investimento em qualidade e quantidade de infra-estrutura no PIB e nos indicadores de pobreza Os impactos negativos no Brasil Impacto na competitividade: Os custos logísticos (transportes e distribuição) são 35%  do custo total dos produtos na América Latina, e 20% nos países da OCDE  (Fonte: Banco Mundial) Impactos na pobreza: 36,5 % dos domicílios não têm acesso a infra-estrutura de saneamento. Na região Norte, o número é 89% e 61,3% no Nordeste.  (Fonte: IBGE) Impacto na segurança do trânsito: A mortalidade por Km das rodovias brasileiras é de 10 a 70 vezes mais alta que no mundo desenvolvido – 10 vezes a da Itália, 30 vezes a Americana, e 70 vezes a do Canada.  (Fonte: COPPEAD)
Expansão do investimento em infra-estrutura O país precisa de investimentos de em torno de R$ 88 bilhões ano em infra-estrutura  ( Fonte: ABDIB) O Poder Público não tem recursos financeiros  (supondo que serão mantidos os níveis atuais de superávit primário),  pessoal ou estrutura para tanto O setor privado é um parceiro indispensável Ambiente macroeconômico estável Aproximação do grau de investimento Estabilidade política Estabilidade da estrutura legal e institucional Não há expropriações “injustas” Estrutura legal e institucional estável Mecanismos adequados para provimento de garantias
Estrutura de Programa de PPP Estrutura legal e institucional Leis (gerais e setoriais) Regulamentos Órgãos para desenvolvimento de projetos (no Brasil, BNDES e agências reguladoras) para licitação e contratação (no Brasil, órgãos setoriais e agências reguladoras) para acompanhamento e fiscalização dos projetos (agências reguladoras) Projetos – supondo que já existe uma carteira de projetos de investimento, com estudos adequados: Seleção  Modelagem  Aprovação Contratação e Implementação Avaliação  ex post
4. A Lei de PPP
PPP: sentido do termo e advertência preliminar Parcerias da Administração Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização, convênios etc. Eventualmente – sociedades de economia mista Public-Private Partnerships (EUA, GB e internacionalmente) Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions, O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public and private participation), francises etc.
Especificando o conceito de PPP da Lei Brasileira Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira Concessão patrocinada =  concessão comum de serviço público + subsídio Concessão administrativa = prestação de serviço à Administração + subsídio integral Diretamente  Indiretamente (envolve terceiro beneficiário)
Desenho constitucional da atividade econômica Atividade econômica em sentido estrito, art. 170, CF Regime próprio dos particulares  Exceções Exploração de atividade econômica em sentido estrito pelo Estado, art. 173, CF As atividades sob regime de monopólio jurídico, art. 177, CF Serviço público, art. 175, CF Atribuição ao Estado, que deve prestá-lo diretamente ou por meio de agente delegado O Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, art. 174, CF
Duplicidade do conceito de concessão Concessão/Concession Sentido Jurídico Matriz francesa Sentido econômico Matriz anglo-saxônica
O conceito econômico de concessão Peculiaridade econômica Investimento em infra-estrutura pelo setor privado Amortização pela exploração da infra-estrutura Necessidade de contratos de longo prazo O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura: Incentivo para aumento da eficiência Fiscalização sobre o  output
Em que contextos a estrutura da concessão se justifica? CONCESSÃO MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS   Baixa exigência de capital Ex. serviços de limpeza  Exigência moderada de capital Ex.: coleta de lixo Capital intensivo Ex.: construção, operação e manutenção de prisão
Dos contratos de obras aos contratos de concessão... Obra Pura Obra  + Manutenção  Obra  + Manutenção + Operação Especificação  do projeto básico e  projeto executivo + Financiamento + Obra  + Manutenção + Operação CONCESSÃO
Porque as PPP foram definidas como concessões? Conveniências econômicas: semelhança Investimento em infra-estrutura pelo setor privado Amortização pela exploração da infra-estrutura Necessidade de contratos de longo prazo O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura: Incentivo para aumento da eficiência Fiscalização sobre o output
Porque as PPP brasileiras são espécies de concessão? Conveniência Jurídica Aproveitamento da experiência acumulada Estrutura institucional consolidada Coerência com Constituição e Legislação Vigente Em relação aos serviços públicos Não altera espectro de atividades atribuídas ao Estado e delegáveis aos particulares Desenho previsto nas Constituições Federal e Estaduais, Leis Orgânicas Municipais, Leis Federais (especialmente 9.074), Leis Estaduais e Municipais Em relação à atividade econômica em sentido estrito Concessão administrativa
Relação Marco Legal / Capacidade de Geração de Receita dos Projetos PPP Lei 11.079/04 Concessões 8.987/95 9.074/95 PPP 11.079/04 e Lei das Licitações e Contratos Administrativos 8.666/93  Projetos auto-sustentáveis Projetos tradicionais de investimento público Projetos parcialmente sustentados com contraprestação pública Capacidade de Geração de Receita
O Contrato envolve a realização dos projetos, construção, financiamento, operação e transferência dos bens ao final para o Poder Público Contratos de longo prazo - 5 a 35 anos Possibilidade de complementar a arrecadação da tarifa com contraprestação pública Pagamento público condicionado à efetiva prestação dos serviços e à performance do parceiro privado Pagamento público garantido por seguro ou garantias emitidas por fundo garantidor Características Gerais dos Contratos de PPP
5. O desenvolvimento de projetos de PPP
ESTUDOS JURÍDICOS ESTUDOS TÉCNICOS VIABILIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA Projeto de engenharia / Programa de investimentos  Mensuração e projeção da demanda Modelo econômico- financeiro Análise de riscos Modelagem jurídica, edital e contratos Estrutura de financiamento Modelo do negócio Estudos necessários para se desenvolver projeto de PPP Estudos ambientais  Conveniência e oportunidade da contratação como PPP Projeto Operacional / Indicadores de desempenho Estudos sobre o  impacto fiscal
Formas de contratação dos estudos Em conjunto Vantagens  maior coordenação entre as consultorias e portanto entre os estudos  Unicidade da licitação Desvantagem  Risco de diferença de qualidade das consultorias envolvidas Separadamente Vantagem Maior controle da qualidade de todas as consultorias Desvantagem  Possíveis dificuldades de coordenação entre as consultorias Diversas licitações A experiência no Brasil é em regra de contratação em conjunto especialmente pelas dificuldades de realização de diversas licitações
Processo orçamentário O que há de comum entre PPI e Invest. Público? Estudos de pré-viabilidade Seleção dos projetos prioritários Deveria ser baseado em seu retorno econômico Obedecer a outros critérios setoriais Indicativo preliminar da forma de implementação Inserção no PPA
Diferença entre PPP e Investimento Público PPP Detalhamento do estudo de demanda, definição dos indicadores de resultado e dos custos para avaliação do projeto Modelagem técnica, financeira e jurídica Aprovação do desenho pelas instâncias multisetoriais Previsão na LOA, licitação e contratação Investimento Público Realização (por contratação ou diretamente) do projeto básico Modelagem da licitação e contratação Previsão na LOA, realização da licitação e contratação No caso da PPI, o passo preliminar mais importante é a avaliação do projeto No investimento público, a definição do projeto básico
6. Mapeando algumas dificuldades para desenvolvimento de Programas de PPP
Comparação com os países desenvolvidos Atlântico Norte Carteira de projetos com estudos preliminares e informações históricas de custos de projetos semelhantes Esforço de seleção de projetos  Avaliação dos potenciais ganhos de eficiência ( value for money ) Necessidade de compensação  dos altos custos de transação  da diferença de custo de financiamento público/privado
Comparando com os países desenvolvidos América Latina / Brasil Dificuldade de desenvolvimento de projetos Dificuldade de obtenção das informações/estudos confiáveis e tecnicamente adequados para tomada das decisões Evidências (algumas anedóticas) de alto potencial de produção de ganhos de eficiência Diferença entre preço de obra pública e privada  Ex.: comparação entre SICRO II e preços de mercado (SEFID/TCU e pesquisa IFC) Ineficiências na contratação e no gerenciamento dos contratos Peculiaridades da diferença de custo de financiamento público/privado Dificuldades de obtenção e análise dos dados dos projetos desestatizados
Capacidade de desenvolvimento de projetos Processo de desestatização dos anos 90 Perda pelo poder público dos quadros  senior ausência de política de cooptação de quadros que estavam em empresas que foram desestatizadas perda para a iniciativa privada perda para as agências reguladoras No pós anos 90, não houve esforço para remontar as estruturas de planejamento setorial
Governança do processo de desenvolvimento de projetos Projetos Processos de desestatização envolvem muitos interessados (stakeholders) e a superação de resistências políticas Necessidade de um órgão que concentre todas as atribuições técnicas relativas ao desenvolvimento do projeto Necessidade de um agente político que tenha a responsabilidade de levar a frente o processo Necessidade de relacionamento de confiança entre o agente político e área técnica responsável pela implementação dos projetos Ex. CND e BNDES nos anos 90
Dificuldades de coordenação interinstitucional  Dificuldades de coordenação entre órgãos Estrutura institucional e alocação inadequada da responsabilidade pelo planejamento setorial Criação dos conselhos inter-ministeriais para definir as diretrizes sobre a política setorial Exemplo do CONIT Responsabilidade dos ministérios pelas políticas e das agências pelos Planos de Outorgas Delegação às agências da responsabilidade de fato pela emissão das outorgas Desaconselhável em toda a experiência internacional Casos: os setores elétrico e de transportes
Dificuldades burocráticas A Lei 8.666/93 e as dificuldades de aferir qualidade técnica na contratação de consultorias  Demonstração de experiência não é suficiente para aferir qualidade técnica O problema da objetividade dos critérios técnicos O problema do contingenciamento Os órgãos de controle A cultura de desconfiança dos agentes públicos
Gráfico elaborado por Cleverson Aroeira, Paulo Lins e Henrique Pinto, GEP, BNDES Fluxo do processo seguido para desenvolvimento do projeto da BR 116/324 Preparação 180 270 330 420 480 ETAPAS TAREFAS MPOG e BNDES: verificam pré-requisitos ao projeto: (i) inclusão no PPA (ii) inclusão no PND (iii) inclusão no Plano de PPPs pela CTP e aprovação pelo CGP (iv) necessidade de elaboração de EIA/RIMA MPOG (Coordenador CTP): Cria e coordena Força Tarefa - FT BNDES: contrata Estudos (formalmente não integra a FT, somente a CTP) Participantes da FT: Casa Civil Fazenda  Ministério Setorial Agência MPOG e BNDES: coordenam/elaboram Estudos e minutas. MPOG/Fazenda: estudo preliminar de impactos fiscais MPOG: solicita licença ambiental ou diretrizes para sua obtenção FT: acompanha e participa dos Estudos Gestor do PND: encaminha ao CND MPOG: envia ao TCU/Agência Agência: abre Consulta Pública, realiza audiências e recebe contribuições MPOG e BNDES: participam  e elaboram respostas (correções e/ou justicativas) FT: envia/discute contribuições Agência: elabora relatório da Consulta Pública TCU: analisa estudos e modelagem  (1º estágio IN 46/04) MPOG e BNDES: consolidam Versões finais MPOG e BNDES: obtêm licença ambiental ou diretrizes MPOG: parecer sobre conveniência e oportunidade do projeto Fazenda: parecer sobre impactos fiscais e viabilidade da garantia Gestor do PND: envio ao CGP para aprovação TCU: analisa Versões Finais de Edital/Contrato (2º estágio IN 46/04) Agência: elabora versão final do Plano de Outorga Agência: realiza Licitação MPOG e BNDES: acompanham Licitação TCU: analisa procedimento resultado da licitação (3º e 4º estágios IN 46/04) MPOG e BNDES: acompanhar contratação Ministério Setorial: encaminha Decreto de Outorga Casa Civil: publica Decreto de Outorga Agência: atesta condições para contratação Ministério Setorial e Agência: assinam Contrato TCU: analisa resultado da Licitação e Contrato (5º estágios IN 46/4) PRODUTOS Plano de Trabalho Final Constituição da Força Tarefa Relatório para o CND (modelagem e minutas) Envio ao TCU e à Agência Respostas: Contribuições Consulta Pública Agência TCU Modelagem, Edital e Contrato: versões finais Plano de Outorga Escolha do Licitante Vencedor Decreto de Outorga Assinatura pela concessionária DECISÕES 1. Inclusão na Lei do PPA pelo MPOG e aprovação no Congresso Nacional 2. Presidência da República decreta  inclusão no PND 3. CTP inclui no Plano de PPPs pela 4. CGP aprova Plano de PPPs 5. MPOG cria FT do Projeto 6. CND aprova Modelagem e Premissas básicas 7. Agência encerra Consulta Publica com a publicação do relatório com respostas 8. TCU aprova Modelagem 9. Agência aprova Modelagem, Edital e Contrato 10. CGP aprovação Licitação, Edital e Contrato 11. Ministério Setorial aprova Plano de Outorga 12. TCU aprova Contrato, Edital e Plano de Outorga 13. Agência homologa vencedor  14. TCU aprova resultado da Licitação 15. Presidência da República decreta Outorga 16. Agência e Ministério Setorial assinam Contrato 17. TCU aprova contratação Estudos, Modelagem e  Minutas Cons. Pública Análise TCU Consolidação e  Aprovações Finais Licitação Contratação Contratação de Estudos e criação da  Força-tarefa
7. Sugerindo algumas soluções
Para o médio e o longo prazo Melhoria da capacidade de planejamento setorial Criação de cargos/carreira de especialistas setoriais com níveis salariais adequados Criação de incentivos para o desenvolvimento da estrutura técnica adequada Aperfeiçoamento do planejamento geral, especialmente do processo de alocação orçamentária
Para o médio e o curto prazo Envolvimento do BNDES nos processos de implementação das PPI/PPP Contratação de consultorias para avaliação (Serviço A) e modelagem (Serviço B), enquanto gestor do PND Fortalecimento da Gerência de Estudos e Projetos
Para o curto prazo Acordos de cooperação para provimento de assistência técnica na avaliação e modelagem de projetos Vantagens: Perfil das áreas de  technical assistance  dos multilaterais Aprofundamento da função de  think tank Perfil dos integrantes das áreas de  technical assistance Compromisso de treinamento dos agentes do Governo brasileiro ( learning by doing activitie ) Compromisso de transmissão de tecnologia Viabilização Uso dos Acordos Internacionais que o Brasil é signatário para participação em multilaterais Uso do art. 21, da Lei 8.987/95, e do Decreto 5.151
Para o curto prazo Fundo para modelagem Administrado por multilaterais Uso das melhores práticas internacionais para a contratação e acompanhamento dos trabalhos de consultorias Regras de licitação dos multilaterais ( short list  BID/Banco Mundial) Rotativo  Uso do art. 21, da Lei 8.987/95 Criação de competição no poder público por recursos para modelagem de projetos Condicionamento do acesso ao desenvolvimento de  Estudos preliminares adequados Incentivo para a criação da estrutura de planejamento/desenvolvimento de projetos adequadas Efeitos na lógica orçamentária
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  • 1. O que foi feito e perspectivas As Desestatizações e as PPP Setembro de 2007 Maurício Portugal Ribeiro
  • 2. 1. Desestatização como parte da política de ajuste fiscal 2. Desestatizações no Brasil: objetivos e o que se fez 3. O Programa de PPP contextualizado 4. A Lei de PPP 5. O desenvolvimento de Projetos de PPP 6. Mapeando algumas dificuldades para o desenvolvimento de Programas de PPP 7. Sugerindo algumas soluções Sumário
  • 3. 1. Desestatização como parte da política de ajuste fiscal
  • 4. Ajuste fiscal e redução dos investimentos A crise da dívida dos países latino americanos nos anos 80 e a necessidade de se promover ajuste fiscal Redução das despesas e aumento da arrecadação Dificuldades para corte de despesas correntes Constituição de 88 criou várias vinculações e deu estabilidade ao funcionalismo Cortes se deram sobretudo nos investimentos Lei de Responsabilidade Fiscal e acordos de renegociação das dívidas limitou a capacidade de endividamento dos Estados e Municípios
  • 5. Tentando substituir o investimento público As desestatizações Como a prioridade eram as questões fiscais, promoção do investimento esteve em segundo plano Em primeiro plano estava Geração de receitas A desoneração do Estado dos investimentos Transferência de dívidas Não foi possível estender desestatização para setores ou segmentos da rede em que era necessário o pagamento de subsídio público Art. 17, da Lei 8.987/95 Rodovias, ferrovias, água e saneamento, habitação popular Implantação de projetos com estrutura econômica das concessões e que não configuram serviço público
  • 6. Os níveis de investimento cairam nos últimos anos A redução do investimento público teve um papel relevante 3,7 2,7 2,7 1,8 18,9 19,5 17,7 18,8 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2003 Poder Público Empresas privadas Taxa de investimento (% do PIB) Fonte: IBGE Nota: poder público inclui o Governo Federal, Estadual e Municipal e inclui também as empresas estatais dependentes. Empresas privadas inclui as estatais não dependentes.
  • 7. De 2003 a 2005 Prioridade da manutenção do superávit primário, apesar da necessidade do aumento de investimentos, por meio da participação privada em infra-estrutura Dificuldades na definição do desenho da Lei de PPP Limite de 1% sobre a RCL Portaria 614, da STN Mais conservadora que as regras da Eurostat Desenho do FGP Os valores envolvidos A escolha do Administrador Aprofundamento de práticas que limitavam a capacidade de investimento estimativa de receitas e redução do limite financeiro dos órgãos Por volta de novembro, liberação dos limites financeiros Impossibilidade de realizar os investimentos dentro do exercício O empenho e inserção em restos a pagar como conseqüência Limites nos anos seguintes baseados nos gastos realizados no exercício O PPI – Projeto Piloto de Investimentos, do FMI, como exceção Processo de priorização de obras Disponibilização do total de recursos para cada obra Efetiva liberação dos valores quando da execução
  • 8. 2006 Em relação ao investimento público Os baixos níveis de execução do PPI, tem deixado claro que A mera destinação de recursos para investimento público não é condição suficiente para a sua realização É indispensável reconstituir as áreas dos governos voltadas para o planejamento do investimento o desenvolvimento de projetos a execução dos investimentos PAC (o que concerne a investimentos) Prioridade do investimento público Tentativa de estender o PPI Esforço de unificar a rotulação de iniciativas diversas
  • 9. Alguns dados sobre o PAC Fonte: “Primeiro Balanço do PAC”, janeiro a abril de 2007, disponível no site www.pac.gov.br
  • 10. Alguns dados sobre o PAC Fonte: “Primeiro Balanço do PAC”, janeiro a abril de 2007, disponível no site www.pac.gov.br
  • 11. Prioridade fiscal em desestatizações não é incomum Trabalho de Ravi Ramamurti (1994) Países em desenvolvimento que aderiram a desestatizações tinham déficits orçamentários maiores que os demais Adesão a desestatização é menor nos casos em que o déficit pode ser financiado no mercado doméstico A existência de divida externa aumenta a probabilidade de desestatização Quanto maior a dependência do Banco Mundial, maior a probabilidade de desestatização Para os países da África, o mesmo é verdadeiro em relação ao FMI Source: Why are developing countries privatizing?, Journal of International Business Studies, vol. 23, n. 2.
  • 12. 2. Desestatizações no Brasil: objetivos e o que se fez
  • 13. Objetivos da Desestatização no Brasil Reposicionar o Estado na economia Transferência para a iniciativa privada de negócios relacionados à atividades econômica em sentido estrito Transferência da exploração de serviços públicos Foco nas atividades de relevância social
  • 14. Objetivos da Desestatização no Brasil Melhoria da situação fiscal – da redução da dívida pública líquida Geração de receitas foi das principais razões para se embarcar em processos de desestatização Pagamentos pelas outorgas ou pela compra de ativos Transferências de dívidas Desoneração do poder público da realização de investimentos Brasil teve participação significativa nas receitas com desestatização geradas no mundo 1996 a 2005 Limitações à concessão de subsídios à empresas ou negócios privatizados
  • 15. Receitas do Governo com desestatizações Em milhões de dólares Fonte: private participation in infrastructure database, Banco Mundial
  • 16. Países que mais geraram receitas com desestatizações
  • 17. Objetivos da Desestatização no Brasil permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada Metas de investimento e de desempenho contribuir para a reestruturação econômica do setor privado, especialmente para a modernização da infra-estrutura e do parque industrial do País
  • 18. Investimentos decorrentes da desestatização 1995-2005, em milhões de dólares fonte: private participation in infrastructure database, worldbank
  • 19. Objetivos da Desestatização no Brasil permitir que a Administração Pública concentre seus esforços nas atividades em que a presença do Estado seja fundamental para a consecução das prioridades nacionais contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, através do acréscimo da oferta de valores mobiliários e da democratização da propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa
  • 20. 3. O Programa de PPP contextualizado
  • 21. Novos desafios do processo de desestatização Expandir a participação privada na prestação de serviços nos quais a iniciativa privada já se mostrou mais eficiente do que entes públicos Reformar a estrutura institucional para melhorar os mecanismos para coordenação entre o investimento público e o privado Reconstruir a capacidade de planejamento setorial e de desenvolvimento de projetos do poder público
  • 22. Novos desafios do processo de desestatização Outorgar concessões de serviço público que demandam alguma forma de garantia ou subsídio governamental para se tornarem financeiramente viáveis ( concessões patrocinadas ) Implementar um programa para intensificação da prestação por parceiros privados de serviços à Administração ou ao público, custeados pela Administração ( concessões administrativas )
  • 23. Impactos dos investimentos em infra-estrutura Impacto positivo Calderón e Servén quantificaram os impactos dos investimento em qualidade e quantidade de infra-estrutura no PIB e nos indicadores de pobreza Os impactos negativos no Brasil Impacto na competitividade: Os custos logísticos (transportes e distribuição) são 35% do custo total dos produtos na América Latina, e 20% nos países da OCDE (Fonte: Banco Mundial) Impactos na pobreza: 36,5 % dos domicílios não têm acesso a infra-estrutura de saneamento. Na região Norte, o número é 89% e 61,3% no Nordeste. (Fonte: IBGE) Impacto na segurança do trânsito: A mortalidade por Km das rodovias brasileiras é de 10 a 70 vezes mais alta que no mundo desenvolvido – 10 vezes a da Itália, 30 vezes a Americana, e 70 vezes a do Canada. (Fonte: COPPEAD)
  • 24. Expansão do investimento em infra-estrutura O país precisa de investimentos de em torno de R$ 88 bilhões ano em infra-estrutura ( Fonte: ABDIB) O Poder Público não tem recursos financeiros (supondo que serão mantidos os níveis atuais de superávit primário), pessoal ou estrutura para tanto O setor privado é um parceiro indispensável Ambiente macroeconômico estável Aproximação do grau de investimento Estabilidade política Estabilidade da estrutura legal e institucional Não há expropriações “injustas” Estrutura legal e institucional estável Mecanismos adequados para provimento de garantias
  • 25. Estrutura de Programa de PPP Estrutura legal e institucional Leis (gerais e setoriais) Regulamentos Órgãos para desenvolvimento de projetos (no Brasil, BNDES e agências reguladoras) para licitação e contratação (no Brasil, órgãos setoriais e agências reguladoras) para acompanhamento e fiscalização dos projetos (agências reguladoras) Projetos – supondo que já existe uma carteira de projetos de investimento, com estudos adequados: Seleção Modelagem Aprovação Contratação e Implementação Avaliação ex post
  • 26. 4. A Lei de PPP
  • 27. PPP: sentido do termo e advertência preliminar Parcerias da Administração Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização, convênios etc. Eventualmente – sociedades de economia mista Public-Private Partnerships (EUA, GB e internacionalmente) Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions, O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public and private participation), francises etc.
  • 28. Especificando o conceito de PPP da Lei Brasileira Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira Concessão patrocinada = concessão comum de serviço público + subsídio Concessão administrativa = prestação de serviço à Administração + subsídio integral Diretamente Indiretamente (envolve terceiro beneficiário)
  • 29. Desenho constitucional da atividade econômica Atividade econômica em sentido estrito, art. 170, CF Regime próprio dos particulares Exceções Exploração de atividade econômica em sentido estrito pelo Estado, art. 173, CF As atividades sob regime de monopólio jurídico, art. 177, CF Serviço público, art. 175, CF Atribuição ao Estado, que deve prestá-lo diretamente ou por meio de agente delegado O Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, art. 174, CF
  • 30. Duplicidade do conceito de concessão Concessão/Concession Sentido Jurídico Matriz francesa Sentido econômico Matriz anglo-saxônica
  • 31. O conceito econômico de concessão Peculiaridade econômica Investimento em infra-estrutura pelo setor privado Amortização pela exploração da infra-estrutura Necessidade de contratos de longo prazo O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura: Incentivo para aumento da eficiência Fiscalização sobre o output
  • 32. Em que contextos a estrutura da concessão se justifica? CONCESSÃO MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS Baixa exigência de capital Ex. serviços de limpeza Exigência moderada de capital Ex.: coleta de lixo Capital intensivo Ex.: construção, operação e manutenção de prisão
  • 33. Dos contratos de obras aos contratos de concessão... Obra Pura Obra + Manutenção Obra + Manutenção + Operação Especificação do projeto básico e projeto executivo + Financiamento + Obra + Manutenção + Operação CONCESSÃO
  • 34. Porque as PPP foram definidas como concessões? Conveniências econômicas: semelhança Investimento em infra-estrutura pelo setor privado Amortização pela exploração da infra-estrutura Necessidade de contratos de longo prazo O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura: Incentivo para aumento da eficiência Fiscalização sobre o output
  • 35. Porque as PPP brasileiras são espécies de concessão? Conveniência Jurídica Aproveitamento da experiência acumulada Estrutura institucional consolidada Coerência com Constituição e Legislação Vigente Em relação aos serviços públicos Não altera espectro de atividades atribuídas ao Estado e delegáveis aos particulares Desenho previsto nas Constituições Federal e Estaduais, Leis Orgânicas Municipais, Leis Federais (especialmente 9.074), Leis Estaduais e Municipais Em relação à atividade econômica em sentido estrito Concessão administrativa
  • 36. Relação Marco Legal / Capacidade de Geração de Receita dos Projetos PPP Lei 11.079/04 Concessões 8.987/95 9.074/95 PPP 11.079/04 e Lei das Licitações e Contratos Administrativos 8.666/93 Projetos auto-sustentáveis Projetos tradicionais de investimento público Projetos parcialmente sustentados com contraprestação pública Capacidade de Geração de Receita
  • 37. O Contrato envolve a realização dos projetos, construção, financiamento, operação e transferência dos bens ao final para o Poder Público Contratos de longo prazo - 5 a 35 anos Possibilidade de complementar a arrecadação da tarifa com contraprestação pública Pagamento público condicionado à efetiva prestação dos serviços e à performance do parceiro privado Pagamento público garantido por seguro ou garantias emitidas por fundo garantidor Características Gerais dos Contratos de PPP
  • 38. 5. O desenvolvimento de projetos de PPP
  • 39. ESTUDOS JURÍDICOS ESTUDOS TÉCNICOS VIABILIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA Projeto de engenharia / Programa de investimentos Mensuração e projeção da demanda Modelo econômico- financeiro Análise de riscos Modelagem jurídica, edital e contratos Estrutura de financiamento Modelo do negócio Estudos necessários para se desenvolver projeto de PPP Estudos ambientais Conveniência e oportunidade da contratação como PPP Projeto Operacional / Indicadores de desempenho Estudos sobre o impacto fiscal
  • 40. Formas de contratação dos estudos Em conjunto Vantagens maior coordenação entre as consultorias e portanto entre os estudos Unicidade da licitação Desvantagem Risco de diferença de qualidade das consultorias envolvidas Separadamente Vantagem Maior controle da qualidade de todas as consultorias Desvantagem Possíveis dificuldades de coordenação entre as consultorias Diversas licitações A experiência no Brasil é em regra de contratação em conjunto especialmente pelas dificuldades de realização de diversas licitações
  • 41. Processo orçamentário O que há de comum entre PPI e Invest. Público? Estudos de pré-viabilidade Seleção dos projetos prioritários Deveria ser baseado em seu retorno econômico Obedecer a outros critérios setoriais Indicativo preliminar da forma de implementação Inserção no PPA
  • 42. Diferença entre PPP e Investimento Público PPP Detalhamento do estudo de demanda, definição dos indicadores de resultado e dos custos para avaliação do projeto Modelagem técnica, financeira e jurídica Aprovação do desenho pelas instâncias multisetoriais Previsão na LOA, licitação e contratação Investimento Público Realização (por contratação ou diretamente) do projeto básico Modelagem da licitação e contratação Previsão na LOA, realização da licitação e contratação No caso da PPI, o passo preliminar mais importante é a avaliação do projeto No investimento público, a definição do projeto básico
  • 43. 6. Mapeando algumas dificuldades para desenvolvimento de Programas de PPP
  • 44. Comparação com os países desenvolvidos Atlântico Norte Carteira de projetos com estudos preliminares e informações históricas de custos de projetos semelhantes Esforço de seleção de projetos Avaliação dos potenciais ganhos de eficiência ( value for money ) Necessidade de compensação dos altos custos de transação da diferença de custo de financiamento público/privado
  • 45. Comparando com os países desenvolvidos América Latina / Brasil Dificuldade de desenvolvimento de projetos Dificuldade de obtenção das informações/estudos confiáveis e tecnicamente adequados para tomada das decisões Evidências (algumas anedóticas) de alto potencial de produção de ganhos de eficiência Diferença entre preço de obra pública e privada Ex.: comparação entre SICRO II e preços de mercado (SEFID/TCU e pesquisa IFC) Ineficiências na contratação e no gerenciamento dos contratos Peculiaridades da diferença de custo de financiamento público/privado Dificuldades de obtenção e análise dos dados dos projetos desestatizados
  • 46. Capacidade de desenvolvimento de projetos Processo de desestatização dos anos 90 Perda pelo poder público dos quadros senior ausência de política de cooptação de quadros que estavam em empresas que foram desestatizadas perda para a iniciativa privada perda para as agências reguladoras No pós anos 90, não houve esforço para remontar as estruturas de planejamento setorial
  • 47. Governança do processo de desenvolvimento de projetos Projetos Processos de desestatização envolvem muitos interessados (stakeholders) e a superação de resistências políticas Necessidade de um órgão que concentre todas as atribuições técnicas relativas ao desenvolvimento do projeto Necessidade de um agente político que tenha a responsabilidade de levar a frente o processo Necessidade de relacionamento de confiança entre o agente político e área técnica responsável pela implementação dos projetos Ex. CND e BNDES nos anos 90
  • 48. Dificuldades de coordenação interinstitucional Dificuldades de coordenação entre órgãos Estrutura institucional e alocação inadequada da responsabilidade pelo planejamento setorial Criação dos conselhos inter-ministeriais para definir as diretrizes sobre a política setorial Exemplo do CONIT Responsabilidade dos ministérios pelas políticas e das agências pelos Planos de Outorgas Delegação às agências da responsabilidade de fato pela emissão das outorgas Desaconselhável em toda a experiência internacional Casos: os setores elétrico e de transportes
  • 49. Dificuldades burocráticas A Lei 8.666/93 e as dificuldades de aferir qualidade técnica na contratação de consultorias Demonstração de experiência não é suficiente para aferir qualidade técnica O problema da objetividade dos critérios técnicos O problema do contingenciamento Os órgãos de controle A cultura de desconfiança dos agentes públicos
  • 50. Gráfico elaborado por Cleverson Aroeira, Paulo Lins e Henrique Pinto, GEP, BNDES Fluxo do processo seguido para desenvolvimento do projeto da BR 116/324 Preparação 180 270 330 420 480 ETAPAS TAREFAS MPOG e BNDES: verificam pré-requisitos ao projeto: (i) inclusão no PPA (ii) inclusão no PND (iii) inclusão no Plano de PPPs pela CTP e aprovação pelo CGP (iv) necessidade de elaboração de EIA/RIMA MPOG (Coordenador CTP): Cria e coordena Força Tarefa - FT BNDES: contrata Estudos (formalmente não integra a FT, somente a CTP) Participantes da FT: Casa Civil Fazenda Ministério Setorial Agência MPOG e BNDES: coordenam/elaboram Estudos e minutas. MPOG/Fazenda: estudo preliminar de impactos fiscais MPOG: solicita licença ambiental ou diretrizes para sua obtenção FT: acompanha e participa dos Estudos Gestor do PND: encaminha ao CND MPOG: envia ao TCU/Agência Agência: abre Consulta Pública, realiza audiências e recebe contribuições MPOG e BNDES: participam e elaboram respostas (correções e/ou justicativas) FT: envia/discute contribuições Agência: elabora relatório da Consulta Pública TCU: analisa estudos e modelagem (1º estágio IN 46/04) MPOG e BNDES: consolidam Versões finais MPOG e BNDES: obtêm licença ambiental ou diretrizes MPOG: parecer sobre conveniência e oportunidade do projeto Fazenda: parecer sobre impactos fiscais e viabilidade da garantia Gestor do PND: envio ao CGP para aprovação TCU: analisa Versões Finais de Edital/Contrato (2º estágio IN 46/04) Agência: elabora versão final do Plano de Outorga Agência: realiza Licitação MPOG e BNDES: acompanham Licitação TCU: analisa procedimento resultado da licitação (3º e 4º estágios IN 46/04) MPOG e BNDES: acompanhar contratação Ministério Setorial: encaminha Decreto de Outorga Casa Civil: publica Decreto de Outorga Agência: atesta condições para contratação Ministério Setorial e Agência: assinam Contrato TCU: analisa resultado da Licitação e Contrato (5º estágios IN 46/4) PRODUTOS Plano de Trabalho Final Constituição da Força Tarefa Relatório para o CND (modelagem e minutas) Envio ao TCU e à Agência Respostas: Contribuições Consulta Pública Agência TCU Modelagem, Edital e Contrato: versões finais Plano de Outorga Escolha do Licitante Vencedor Decreto de Outorga Assinatura pela concessionária DECISÕES 1. Inclusão na Lei do PPA pelo MPOG e aprovação no Congresso Nacional 2. Presidência da República decreta inclusão no PND 3. CTP inclui no Plano de PPPs pela 4. CGP aprova Plano de PPPs 5. MPOG cria FT do Projeto 6. CND aprova Modelagem e Premissas básicas 7. Agência encerra Consulta Publica com a publicação do relatório com respostas 8. TCU aprova Modelagem 9. Agência aprova Modelagem, Edital e Contrato 10. CGP aprovação Licitação, Edital e Contrato 11. Ministério Setorial aprova Plano de Outorga 12. TCU aprova Contrato, Edital e Plano de Outorga 13. Agência homologa vencedor 14. TCU aprova resultado da Licitação 15. Presidência da República decreta Outorga 16. Agência e Ministério Setorial assinam Contrato 17. TCU aprova contratação Estudos, Modelagem e Minutas Cons. Pública Análise TCU Consolidação e Aprovações Finais Licitação Contratação Contratação de Estudos e criação da Força-tarefa
  • 51. 7. Sugerindo algumas soluções
  • 52. Para o médio e o longo prazo Melhoria da capacidade de planejamento setorial Criação de cargos/carreira de especialistas setoriais com níveis salariais adequados Criação de incentivos para o desenvolvimento da estrutura técnica adequada Aperfeiçoamento do planejamento geral, especialmente do processo de alocação orçamentária
  • 53. Para o médio e o curto prazo Envolvimento do BNDES nos processos de implementação das PPI/PPP Contratação de consultorias para avaliação (Serviço A) e modelagem (Serviço B), enquanto gestor do PND Fortalecimento da Gerência de Estudos e Projetos
  • 54. Para o curto prazo Acordos de cooperação para provimento de assistência técnica na avaliação e modelagem de projetos Vantagens: Perfil das áreas de technical assistance dos multilaterais Aprofundamento da função de think tank Perfil dos integrantes das áreas de technical assistance Compromisso de treinamento dos agentes do Governo brasileiro ( learning by doing activitie ) Compromisso de transmissão de tecnologia Viabilização Uso dos Acordos Internacionais que o Brasil é signatário para participação em multilaterais Uso do art. 21, da Lei 8.987/95, e do Decreto 5.151
  • 55. Para o curto prazo Fundo para modelagem Administrado por multilaterais Uso das melhores práticas internacionais para a contratação e acompanhamento dos trabalhos de consultorias Regras de licitação dos multilaterais ( short list BID/Banco Mundial) Rotativo Uso do art. 21, da Lei 8.987/95 Criação de competição no poder público por recursos para modelagem de projetos Condicionamento do acesso ao desenvolvimento de Estudos preliminares adequados Incentivo para a criação da estrutura de planejamento/desenvolvimento de projetos adequadas Efeitos na lógica orçamentária
  • 56. © 2006 Citigroup Global Markets Inc. Member SIPC. All rights reserved. CITIGROUP and the Umbrella Device are trademarks and service marks of Citigroup or its affiliates and are used and registered throughout the world. © 2006 Citigroup Global Markets Limited. Authorized and regulated by the Financial Services Authority. All rights reserved. CITIGROUP and the Umbrella Device are trademarks and service marks of Citigroup or its affiliates and are used and registered throughout the world.