Ref: Representação para análise de inconstitucionalidade da Lei 8.161 de 16 de dezembro de 1994. a Lei 8.161/94 fere os seguintes dispositivos: Artigo 41 e 42, da Lei Orgânica do Município de Campinas; Artigos 5º, §1º; 23; 144; 180, II; 181 e 191 da Constituição do Estado de São Paulo; Artigos 29, 30, VIII; 69 e 216, §1º, da Constituição Federal. Além de padecer de inconstitucionalidade por não atender à reserva de lei complementar, o artigo 2º da Lei 8.161/94, revogado pela Lei Complementar 189/2018, permitiu durante anos verdadeiro aumento do perímetro urbano sem existência de qualquer lei formal, ainda que ordinária. Apesar de sua revogação, referido artigo foi utilizado até 2018 para aprovação de diversas incorporações de áreas rurais de Campinas ao perímetro urbano. Como exemplo é possível citar o loteamento Ville Saint Anne. O que o artigo 2º acarretou e que, de fato, ocorreu no Município de Campinas foi a incorporação de áreas rurais para uso urbano por meio de Decretos que aprovam loteamentos.

1. Página
1
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO
DE SÃO PAULO
Ref: Representação para análise de inconstitucionalidade da Lei 8.161 de 16 de
dezembro de 1994.
ASSOCIAÇÃO MOVIMENTO RESGATE O CAMBUÍ, inscrita no CNPJ sob o nº
05.815.240/0001-68, situada na Rua Conceição, 233, sala 916, CEP 13016-050,
Município de Campinas/SP, representada por Teresa Cristina Moura Penteado;
vêm, respeitosamente à presença de Vossa Excelência, com base no artigo 90,
III, da Constituição do Estado de São Paulo, apresentar a presente
REPRESENTAÇÃO para análise de inconstitucionalidade da Lei 8.161 de 16 de
dezembro de 1994 (íntegra da lei anexa – doc. 01) nos termos a seguir:
I. DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO.
Pela presente requer-se seja analisada a inconstitucionalidade da Lei 8.161
de 16 de dezembro de 1994, do Município de Campinas.
II. DA LEGISLAÇÃO DESRESPEITADA.
Conforme se verá adiante, a Lei 8.161/94 fere os seguintes dispositivos:
Artigo 41 e 42, da Lei Orgânica do Município de Campinas;
Artigos 5º, §1º; 23; 144; 180, II; 181 e 191 da Constituição do Estado de São Paulo;
Artigos 29, 30, VIII; 69 e 216, §1º, da Constituição Federal;
III. DA VIOLAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO:
III.a – Zoneamento: matéria reservada à lei complementar:
A Lei 8.161/94 sofre de ilegalidade e inconstitucionalidade, pois o objeto
da Lei 8.161/94 é zoneamento do município de Campinas, tema que, segundo
a Lei Orgânica do Município de Campinas de 31 de março de 1990 (Doc. 02)
deve ser tratado por meio de lei complementar, in verbis:
Art. 41. As leis complementares serão aprovadas pela maioria absoluta dos
membros da Câmara, observados os demais termos da votação das leis
ordinárias.
Rua Marciliano, 564, sl. 01 – Centro – Mogi Mirim/SP – CEP 13800-012

2. Página
2
Tel: (19) 3552-2253 | e-mail: sgm@sgm.adv.br
Parágrafo Único. As leis complementares são as concernentes às seguintes
matérias:
Parágrafo Único. Dependerão, também, do voto favorável da maioria
absoluta dos membros da Câmara e aprovação e as alterações das
seguintes matérias: (nova redação de acordo com a Emenda nº 17 , de
26/08/1994)
Parágrafo único. As leis complementares são as concernentes às seguintes
matérias:
[...]
VI - zoneamento urbano; (grifo nosso).
Manteve-se na transcrição acima os trechos tachados, para que se
verifique que, desde a versão original, ou seja, de 1990 (portanto, ANTES DA LEI
8161/94), da Lei Orgânica do Município de Campinas já havia requisito formal a
ser cumprido para criação de regras sobre zoneamento, qual seja, matéria
reservada à Lei Complementar municipal.
A Lei 8.161/94 é decorrente do PLO 547/1994, ou seja, projeto de lei
ordinária, conforme se extrai do quadro1 da Câmara Municipal de Campinas
(Doc. 03):
1
https://www.campinas.sp.leg.br/atividade-legislativa/pesquisar-legislacao. Acesso em 25/05/2021

3. Página
3
De acordo com o artigo 144, da Constituição Estadual:
Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e
financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios
estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
Portanto, o processo de aprovação da Lei 8.161/94 descumpriu a lei
orgânica do município, que por força do artigo 144, da Constituição Estadual e,
do artigo 29 da Constituição Federal, é responsável por se auto-organizar, nesse
caso, de estabelecer requisitos para aprovação de leis sobre o zoneamento.
Ademais, o art. 23 da Constituição Estadual dispõe expressamente que:
“as leis complementares serão aprovadas pela maioria absoluta dos membros
da Assembleia Legislativa, observados os demais termos da votação das leis
ordinárias”. E, por sua vez, no mesmo sentido, o art. 69 da Constituição
Federal, aplicável aos Municípios por força do art. 144 da Constituição Estadual,
assim estabelece que “as leis complementares serão aprovadas por maioria
absoluta.”
A Lei Orgânica do Município de Campinas foi expressa em estabelecer
reserva de lei complementar para fins de criação de regras sobre zoneamento,
o que torna impossível a substituição por lei ordinária, haja vista a diferença de
seus requisitos no processo legislativo.
Entretanto, não é o que ocorreu no presente caso!
A distinção entre lei complementar e lei ordinária não se resolve pelo
princípio da hierarquia das normas, mas, por uma questão de
competência ratione materiae, como aponta a doutrina:
Poder-se-ia, então, dizer que a questão é de reserva legal qualificada, na
medida em que certas matérias são reservadas pela Constituição à lei
complementar, vedada, assim, sua regulamentação por lei ordinária (...) A
relação entre lei complementar e lei ordinária não é hierárquica, mas de
competência. O que a Constituição designa como de competência da lei
complementar, só a ela está reservado; se a lei ordinária interferir, ela não fere a
lei complementar, mas a Constituição. A lei ordinária que ofenda uma lei
complementar estará vulnerando a própria Constituição, visto que disciplinará
interesses que esta determina sejam regulados por ela. Tratar-se-á, então, de
conflito de normas, subordinado ao princípio da compatibilidade vertical,
entroncando, pois, na norma de maior superioridade hierárquica, que é a que
ficou ofendida – a Constituição. Pronunciamo-nos, destarte, pelo controle de
constitucionalidade das leis, com todas as suas consequências, quando uma
regra jurídica ordinária conflite com uma lei complementar” (José Afonso da
Silva. Comentário contextual à Constituição, São Paulo: Malheiros, 2006, 2ª ed.,
p. 462).

4. Página
4
A lei ordinária que destoa da lei complementar é inconstitucional por invadir
âmbito normativo que lhe é alheio, e não por ferir o princípio da hierarquia das
leis. (Mendes, Gilmar F. Série IDP - Curso de direito constitucional. Editora Saraiva,
2018. [Minha Biblioteca]. p. 992)
Não é só, porém, o argumento de autoridade que apoia essa tese; a própria
lógica jurídica o faz. A lei complementar só pode ser aprovada por maioria
qualificada, a maioria absoluta, para que não seja, nunca, o fruto da vontade de
uma minoria ocasionalmente em condições de fazer prevalecer sua voz. Essa
maioria é assim um sinal certo da maior ponderação que o constituinte quis ver
associada ao seu estabelecimento. Paralelamente, deve-se convir, não quis o
constituinte deixar ao sabor de uma decisão ocasional a desconstituição
daquilo para cujo estabelecimento exigiu ponderação especial. (FERREIRA
FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. Grupo GEN, 2020.
[Minha Biblioteca]).
Do mesmo modo já se manifestou o Supremo Tribunal Federal, in verbis:
[...] tendo-se firmado a jurisprudência desta Corte no sentido de que,
quando a Constituição exige lei complementar para disciplinar
determinada matéria, essa disciplina só pode ser feita por essa modalidade
normativa. (STF, ADI-MC 2.436-PE, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, 30-
05-2001, v.u., DJ 09-05-2003, p. 44).
Portanto, a Lei 8.161/94 viola os artigos 41, 42 da Lei Orgânica do
Município de Campinas; os artigos 23 e 144 da Constituição Estadual e os artigos
29 e 69 da Constituição Federal.
III.b – Permissão de aumento de perímetro urbano sem lei formal.
Além de padecer de inconstitucionalidade por não atender à reserva de
lei complementar, o artigo 2º da Lei 8.161/94, revogado pela Lei Complementar
189/2018, permitiu durante anos verdadeiro aumento do perímetro urbano sem
existência de qualquer lei formal, ainda que ordinária.
Vale transcrever o texto do artigo 2º:
Na hipótese do imóvel não abrangido, em sua totalidade, pela linha
perimétrica prevista no artigo 1º., poderá o mesmo ser incluído na zona
urbana desde que 70% (setenta por cento) de sua área esteja nela contido.
(g.n)
Pois bem, o artigo 2º além de sofrer da mesma inconstitucionalidade
acima exposta porque foi criado ao arrepio da lei, ainda afronta o artigo 181,
da Constituição do Estado de São Paulo, que reservou à lei formal o
estabelecimento de zoneamento, verbis:

5. Página
5
Art. 181. Lei municipal estabelecerá em conformidade com as diretrizes do
plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e
ocupação do solo, índices urbanísticos, proteção ambiental e demais
limitações administrativas pertinentes. (g.n)
O artigo 2º da Lei 8.161/94 não determinava a obrigatoriedade de que a
incorporação dos 30% de área rural devesse se dar por meio de lei formal,
desrespeitando regra expressa da Constituição Bandeirante e, portanto, do
princípio da reserva de lei formal.
Apesar de sua revogação, referido artigo foi utilizado até 2018 para
aprovação de diversas incorporações de áreas rurais de Campinas ao
perímetro urbano. Como exemplo é possível citar o loteamento Ville Saint Anne,
contra o qual tramita Inquérito Civil Público perante a 9ª Promotoria de
Campinas (Peças de Informação: nº 66.0713.0008967/2019-8).
A reserva de lei formal também encontra guarida na Lei n. 10.257/2001 –
Estatuto da Cidade, que estabelece que a alteração de perímetro urbano deve
ser por lei formal precedida de estudos e diretrizes previamente discutidas, nos
termos dos incisos I a VII e §1º do artigo 42-B do Estatuto da Cidade.
Ademais, conforme o artigo 5º, §1º da Constituição Estadual “é vedado
a qualquer dos Poderes delegar atribuições”, o que no presente caso significa
dizer que a Lei 8.161/94 não poderia simplesmente permitir a incorporação da
área rural em zona urbana se não mediante lei, entenda-se, sem a participação
do Poder Legislativo. Aliás, a competência para legislar sobre ordenamento
territorial é dos municípios – do PODER LEGISLATIVO municipal -, por força
também do que dispõe o artigo 30, VIII da Constituição Federal.
Nessa senda, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou:
O princípio constitucional da reserva de lei formal traduz limitação ao
exercício das atividades administrativas e jurisdicionais do Estado. A reserva
de lei - analisada sob tal perspectiva - constitui postulado revestido de
função excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela
sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, de órgãos
estatais não legislativos. Essa cláusula constitucional, por sua vez, projeta-se
em uma dimensão positiva, eis que a sua incidência reforça o princípio, que,
fundado na autoridade da Constituição, impõe, à administração e à
jurisdição, a necessária submissão aos comandos estatais emanados,
exclusivamente, do legislador. Não cabe, ao Poder Executivo, em tema
regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na anômala (e
inconstitucional) condição de legislador, para, em assim agindo, proceder
à imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores
que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente
definidos pelo Parlamento. (ADI 2075. Relator: Ministro Celso de Mello,
publicado no Diário Oficial da União de 27/06/2003).

6. Página
6
E no mesmo sentido é o entendimento do Tribunal de Justiça de São
Paulo:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei Complementar n° 294/05
do Município de Catanduva - Alteração de Zoneamento Urbano -
Identificação de lotes que passam a ter característica comercial, em zona
estritamente residencial – Inadmissibilidade - Vício de inconstitucionalidade,
por motivo de vedada delegação de poder em matéria de reserva legal.
Ação julgada procedente.” (ADI 148.671-0/1-00, rel. des. Walter Swensson, j.
23.01.2008)
Ação Direta de Inconstitucionalidade e lei – Lei Municipal n. 12.082, de 17 de
setembro de 2004 – Dispõe sobre a alteração e consolidação do perímetro
urbano do Município de Campinas e dos seus distritos, altera a redação da
Lei n. 8.161, de 16 de dezembro de 1994 e dá outras providências – Vício de
inconstitucionalidade, por motivo de vedada delegação de poder em
matéria de reserva legal – Ação Julgada procedente. (ADI 117.6210/2-00,
São Paulo).
O que o artigo 2º acarretou e que, de fato, ocorreu no Município de
Campinas foi a incorporação de áreas rurais para uso urbano por meio de
Decretos que aprovam loteamentos.
IV. DA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR.
Conforme se observa pela tela de tramitação do PLO (Doc. 04) que deu
origem à Lei 8.161/94, sua tramitação durou exatos 34 dias, não constando a
realização de NENHUMA audiência pública ou qualquer outra forma de
participação popular, senão vejamos:
E

7. Página
7
De acordo com a lei orgânica do Município de Campinas
Art. 42. As leis complementares concernentes ao Plano Diretor, ao Zoneamento
Urbano e ao Código de Obras, bem como suas posteriores alterações, não
poderão, mesmo que parcialmente, tramitar em regime de urgência.
Parágrafo Único. Os projetos de lei de que tratam este artigo serão publicados
no Diário Oficial do Município e permanecerão em pauta por 30 dias para
recebimento de emendas de iniciativa dos vereadores ou da população, na
forma do Regimento Interno da Câmara Municipal. (grifo nosso)
Ou seja, ainda que não conste na tela de tramitação da Câmara a
indicação do caráter de urgência, não restam dúvidas, que referida lei não
passou por discussões e conhecimento da população diretamente afetada por
ela. Também não restam dúvidas que o estabelecimento de regras sobre
zoneamento impacta diretamente na vida da população inclusive, causando
possíveis mudanças nas dinâmicas territoriais.
O artigo 180 da Constituição do Estado de São Paulo indica os critérios a
serem observados pelo Estado e pelos Municípios no “estabelecimento de
diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano”. Esses critérios devem
ser observados quando da mudança de zoneamento ou qualquer mudança
do uso do solo. Dentre esses critérios, encontra-se a necessidade de respeito aos
habitantes da cidade, à qualidade de vida, de maneira que o processo de
alteração de uso do solo possibilite a participação popular, direito esse
insculpido expressamente nos artigos 180, II e 191, ambos da Constituição
Bandeirante.
Adotando esta orientação, merece destaque julgamentos do Tribunal de
Justiça do Estado de São paulo:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei n. 2.786/2005 de São José
do Rio Pardo - Alteração sem plano diretor prévio de área rural em urbana -
Hipótese em que não foi cumprida disposição do art. 180, II, da Constituição
do Estado de São Paulo que determina a participação das entidades
comunitárias no estudo da alteração aprovada pela lei - Ausência ademais
de plano diretor - A participação de Vereadores na votação do projeto não
supre a necessidade de que as entidades comunitárias se manifestem sobre
o projeto - Clara ofensa ao art. 180, II, da Constituição Estadual - Ação
julgada procedente.” (TJSP, ADI 169.508.0/5, Rel. Des. Aloísio de Toledo
César, 18-02-2009) (grifo nosso)
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Leis Municipais de Guararema, que
tratam do zoneamento urbano sem a participação comunitária. Violação
aos artigos 180, II e 191 da Constituição Estadual. Ação procedente para
declarar a inconstitucionalidade das leis nº 2.661/09 e 2.738/10 do Município
de Guararema” (TJSP, ADI 0194034- 92.2011.8.26.0000, Rel. Des. Ruy Coppola,
29- 02-2012). (grifo nosso)

8. Página
8
A Constituição Federal, no artigo 216, §1º determina a colaboração da
comunidade na proteção do patrimônio cultural brasileiro, no qual se
enquadram expressamente “os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico,
paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico
(artigo 216, §1º, V, CF/88). A criação de regras de zoneamento afeta
diretamente esses objetos protegidos, mais uma razão pela qual a população
deve ter oportunidade de ser envolvida; primeiro, deve ter garantido o direito
de conhecer detalhadamente o teor da norma e então, as oportunidades para
discuti-la.
Portanto, a participação popular deve ser efetiva, nos termos do Estatuto
da cidade, a gestão democrática da cidade pressupõe realização de debates,
audiências e consultas públicas (artigo 43, II, Estatuto da Cidade).
Nesse sentido, a jurisprudência corrobora:
A participação popular na criação de leis versando política urbana local não
pode ser concebida como mera formalidade ritual passível de convalidação.
Ela deve ser assegurada não apenas de forma indireta e genérica no
ordenamento normativo do Município, mas especialmente na elaboração de
cada lei que venha a causar sério impacto na vida da comunidade” (ADI.
0052634-90.2011.8.26.0000, Rel. Elliot Akel, 27-02-2013). (grifo nosso).
Não há dúvidas que não houve discussões aprofundadas sobre o projeto
de lei que culminou com a Lei 8.161/94, violando diretamente o princípio e
direito da participação popular.
Pelo exposto, requer:
a) Seja analisada a inconstitucionalidade da Lei Ordinária 8.161/94 perante
a Constituição do Estado de São Paulo de 1989, requerendo ainda, que
sejam tomadas as medidas administrativas e judiciais cabíveis, em
especial, para que se discuta judicialmente a inconstitucionalidade da
citada Lei.
Termos em que, pede deferimento.
Campinas, 29 de junho de 2021.
DAIANE MARDEGAN BRUNA CAROLINA SIA GINO CERAGIOLI
OAB/SP 290.757 OAB/SP 275.634