La Democracia 09

tercera sección
Hacia la democracia
de ciudadanía

Durante casi dos décadas, pero particularmente en los años noventa, la agenda la-
tinoamericana ha incluido el fortalecimiento democrático, la crisis de la política, las re-
formas del Estado, las reformas estructurales de la economía y el impacto de la globa-
lización en la región. Sin embargo, aunque se abordaron aspectos sustantivos de estas
cuestiones, el debate marginó otros que, a la luz del análisis realizado, deben volver a
colocarse en el centro de la discusión.
El Informe llega a la conclusión de que el desarrollo de la democracia está íntima-
mente vinculado a la búsqueda de mayor igualdad social, la lucha eficaz contra la po-
breza y la expansión de los derechos de los ciudadanos. Así, es esencial revisar las po-
líticas y acciones implementadas hasta el presente, aprender de las experiencias
históricas recientes, auscultar las realidades sociales emergentes y explorar nuevos
caminos. Ello posibilitará abrir el horizonte hacia fórmulas que permitan recrear el de-
bate acerca de la política y su lugar en América Latina, por ejemplo, a través de los si-
guientes temas:

I La necesidad de una nueva estatalidad: ¿cuál es el papel del Estado en el forta-
lecimiento de la democracia?

I La economía vista desde la democracia, ¿qué políticas económicas favorecen el
desarrollo de la democracia?

I Las democracias latinoamericanas en el contexto de la globalización actual, ¿qué
espacios de autonomía requieren para su expansión?

Hacia la democracia de ciudadanía 179

ICuatro temas para una agenda
de debate

En esta sección abordamos las considera- los más básicos derechos ciudadanos perma-
ciones para elaborar una agenda ampliada necen fuera del alcance de la deliberación
para el desarrollo de la democracia. Entende- pública y de la voluntad ciudadana, si los go-
mos por agenda, a los efectos de este Informe, biernos no pueden ejecutar las políticas de-
la presentación de los temas que requieren ser cididas democráticamente? ¿O si aun con-
debatidos. No es, por lo tanto, una enumera- tando con gobiernos y Estados eficientes y
ción de acciones o políticas públicas. eficaces no es posible ejercer el mandato
El significado y alcance de estas contribu- electoral porque otros poderes internos o ex-
ciones son el resultado de tres caminos con- ternos lo impiden?
vergentes: una cierta concepción de la demo- Para enfrentar los déficit de nuestras de-
cracia, el reconocimiento de la singularidad mocracias hace falta poder democrático. Esto
latinoamericana y el conjunto de datos que es, la capacidad de actuar de modo efectivo
resulta de nuestra investigación empírica. frente a los problemas para expandir la ciu-
Se trata de temas que constituyen preo- dadanía. Para construir ese poder es indis-
cupaciones comunes a la región latinoame- pensable la política. Pero es preciso que la
ricana. En cambio, las políticas que de ellos política sea relevante, que proponga caminos
puedan derivarse deben expresar lo original para abordar los temas clave de la sociedad,
y singular de cada situación nacional. que los emprenda con la firmeza de la volun-
En la sección anterior hemos dado cuen- tad de los líderes y ciudadanos y los sosten-
ta del estado de la ciudadanía en la región. ga con la idoneidad de los instrumentos pa-
Frente a esta realidad se han propuesto mu- ra la acción colectiva, entre los cuales los
chas veces recetas, principios técnicos y pro- partidos políticos son actores centrales aun-
gramas ambiciosos de reforma. Algunos han que no los únicos.
sido implementados con cierto éxito y han Las propuestas de acción de los partidos Para enfrentar
obtenido logros significativos. Sin embargo, políticos tienen en las instituciones represen- los déficit de
tras una década de reformas, las carencias de tativas y de gobierno del Estado el principal
ciudadanía no han sido resueltas. Es preciso instrumento para su ejecución. El poder de- nuestras
encontrar otros criterios de acción que per- mocrático se construye también desde la es- democracias hace
mitan avanzar hacia las soluciones que nues- tatalidad. Al mismo tiempo, la sociedad civil, falta poder
tras sociedades reclaman. que constantemente crea nuevas organiza-
Toda democracia encierra la promesa de ciones de voluntarios que aumentan la par- democrático. Esto
libertad, justicia y progreso para sus ciudada- ticipación, es otro de los instrumentos sus- es, la capacidad
nos y, como sostiene Rosanvallon,“es necesa- tanciales para la expansión de la ciudadanía de actuar de
rio considerar lo no cumplido, las fracturas, y, consiguientemente, de la democracia.
las tensiones, los límites y las denegaciones Detrás de todo derecho hay un Estado que modo efectivo
que desdibujan la experiencia de la democra- lo garantiza. Y detrás de todo derecho trunco frente a los
cia”. En la distancia que media entre esa pro- hay un Estado que no llega a tornarlo efecti- problemas para
mesa y la realidad descripta en la sección se- vo. Esta defección del Estado tiene que ver con
gunda, surgen con fuerza los grandes temas la calidad de sus instituciones y, fundamental- expandir la
que componen la agenda del desarrollo de la mente, con el poder que fluye a través de ellas ciudadanía.
democracia. y la consecuente capacidad –o incapacidad–
Pero ¿qué quedaría de la libertad ejercida del Estado para llevar a cabo sus fines.
al elegir democráticamente a los gobiernos si Así, los problemas del desarrollo de la
grandes esferas de la vida social que hacen a democracia que hemos visto en las secciones


precedentes aparecen en una amalgama en la autonomía en la globalización. Se trata, en
que se conjugan los límites del Estado, con fin, de llenar de política a la sociedad y, con-
las exigencias del crecimiento económico y secuentemente, de sociedad a la política.
sus resultados frecuentemente generadores
de desigualdades, con la impotencia de la po-
lítica para encarnar las aspiraciones de la ciu- La política, primera condición
dadanía en poder democrático, con las ten-
siones de sociedades fracturadas, con la La política cumple una función vital en el
existencia de poderes fácticos que evaden la proceso democrático: concibe las políticas
legalidad, trafican influencias y permean las públicas para atacar los problemas que con-
más altas instancias de decisión, con la evi- sidera centrales y los plasma en proyectos
dencia de una globalización que acota el es- que constituyen las opciones básicas de la so-
pacio propio de la democracia al escamotear ciedad; ofrece los dirigentes que puedan eje-
del campo de la voluntad ciudadana los te- cutarlos; agrupa los millones de voluntades
mas centrales que atañen al futuro de la so- ciudadanas en comunes denominadores que
ciedad. permiten elegir entre un número razonable
En otros términos, la agenda que nos de alternativas electorales, y finalmente cons-
ocupa tiene que ver con los complejos cami- truye el poder público necesario para ejecu-
Se trata, en fin, de
nos que habilitan y obturan la expansión de tar los proyectos que presenta a la sociedad.
llenar de política a la ciudadanía y la reconstrucción de la socie- En definitiva, la política encarna las opcio-
la sociedad y, dad política en el marco de las democracias nes, agrupa las voluntades y crea poder. Éstas
latinoamericanas. Se trata de abordar la dis- son tres condiciones inexcusables para el de-
consecuentemente,
cusión de las condiciones que permitan a sarrollo de la democracia. Una política que
de sociedad a la nuestras democracias encarar la solución de no cumpla con ellas pone en peligro la sus-
política. los problemas que hemos anotado, median- tentabilidad democrática. En América Lati-
te la expansión de los instrumentos que brin- na hay crisis de la política y crisis de repre-
da la misma democracia. sentación porque estas tres condiciones sólo
En síntesis, los problemas evidenciados se cumplen parcialmente y, en ocasiones, no
que constituyen los desafíos para el desarro- existen. El debate sobre la política debe cen-
llo de la democracia en América Latina se de- trarse en cómo superar esa situación, de la
senvuelven en esas cuatro esferas centrales cual no sólo se deriva una crisis de represen-
(la política, el Estado, la economía, la globa- tación sino también un peligro para la de-
lización), todas ellas atravesadas por la cues- mocracia.
tión del poder, condición inexcusable para Para ello, se requieren instituciones efica-
que la voluntad general se traduzca en polí- ces, partidos políticos y prácticas transparen-
ticas que transformen la realidad. tes y responsables. Estas condiciones distan
Los criterios que aquí se presentan son de cumplirse en muchos países de la región,
un punto de partida, procuran desencadenar lo que debilita peligrosamente la función de
un debate, son su inicio no su culminación. los partidos como los principales construc-
Proponemos que esa agenda incluya: cómo tores de la política para la democracia.
pasar de una democracia cuyo sujeto es el Sobre esta carencia, notoria y difundida,
elector a una cuyo sujeto es el ciudadano que se centró la mayor parte del debate público
tiene derechos y deberes expandidos, en el sobre la política. Pero, aun siendo central, ese
campo político, civil y social; cómo pasar de debate desplazó la discusión sobre otras
un Estado de legalidad trunca a un Estado cuestiones que parecen más decisivas que las
con alcance universal en todo el territorio y debilidades institucionales: la crisis de con-
cuyo principal objetivo sea garantizar y pro- tenido de la política y la dificultad para cons-
mover los derechos –un Estado de y para una truir poder democrático.
Nación de ciudadanos–; cómo pasar de una Incluso si contáramos con instrumentos
economía concebida según los dogmatismos institucionales óptimos, si no se recupera la
del pensamiento único a otra con diversidad capacidad de la política para construir opcio-
de opciones, y cómo construir un espacio de nes sustantivas y poder, tanto la democracia

182 La democracia en América Latina

electoral como la democracia de ciudadanía diano. Los organismos especializados de con-
tenderán a ser no sustentables e irrelevantes trol de la gestión pública, tales como las con-
para los ciudadanos. Una política que no nu- tralorías de cuentas, o los organismos de pro-
tre a la sociedad de opciones y poder carece moción o defensa de derechos ciudadanos,
de representatividad. como las fiscalías especiales o las defensorías
En el análisis que realizamos en el Infor- del pueblo, a veces no tienen la independen-
me, en la Segunda Sección, resulta llamativo cia necesaria y otras, carecen de poder para
que los diversos instrumentos de estudio em- ejercer sus funciones. Como es sabido, las de-
pírico hayan permitido coincidir en un con- fensorías del pueblo no pueden tener poder
junto semejante de los déficit que aquejan a propio en el campo judicial o administrativo,
nuestras democracias. Ellos deben estar en el pues invadirían el área de competencia seña-
centro de los esfuerzos para la renovación de lada a otros poderes estatales. Los mecanis-
los contenidos de la política. En este sentido, mos de democracia directa, si bien han am-
se han señalado las siguientes cuestiones: pliado el campo de la participación política
de la ciudadanía, en más de un caso han con-
I Los problemas de expresión de la ciuda- tribuido a la desestabilización política y no
danía política son los menos marcados. Si queda claro si han sido un instrumento efi-
bien en algunos países la participación electo- caz para el desarrollo de la democracia.
ral aún es baja, se están buscando mecanismos I Más allá de los avances fundamentales en

para incrementar esa participación, por vía de materia de derechos humanos, cuya violación
la mejora en los modos de empadronamien- sistemática caracterizó a la región en los pe-
to electoral y la incorporación de facilidades ríodos autoritarios y de guerra civil, siguen re-
para acudir a los lugares de votación. Prácti- gistrándose abusos a los derechos a la vida y a
camente no hay casos de fraude flagrante y la la integridad física, en particular provenientes
intimidación de los votantes ha disminuido de la incapacidad del Estado de controlar la
notoriamente. Como en todo país, siempre violencia y el uso de la fuerza pública. La liber-
hay márgenes para la manipulación de cierto tad de prensa ha mejorado notoriamente y
número de electores. Todavía, en muchos ca- aunque se están dando los primeros pasos pa-
sos, las cúpulas partidarias siguen dominan- ra asegurar el derecho de acceso a la informa-
do el esquema de nominación de candidatos. ción en poder del Estado, éste es un desafío en
Ha mejorado la normativa que permite la el que es preciso avanzar.
discriminación positiva de género para acce- I Los déficit de la ciudadanía social rela-

der a cargos representativos. Poco a poco, se cionados con la estatalidad y la economía son
aprueban normas para controlar el efecto de los más notorios: subsisten niveles altos de
las donaciones privadas sobre la acción polí- desigualdad y pobreza, y en muchos países las
tica, aunque en muchos casos todavía falta desigualdades sociales no sólo no se han re-
que este control tenga relevancia práctica. ducido sino que han aumentado. Persisten
I En toda América Latina la fórmula po- los niveles de insatisfacción de necesidades
lítica está centrada en la figura del presiden- básicas en un número considerable de países.
te constitucional y la institución presidencial
suele tener poderes formales relativamente Estas comprobaciones coinciden con la
altos. Esto no siempre se traduce en eficacia percepción de la ciudadanía, que expresa en
en la acción gubernativa, lo que crea otra el estudio de opinión que los principales
fuente de descontento de la ciudadanía y problemas son: el desempleo, la pobreza, de-
frustración para los políticos. El Parlamento, sigualdad e ingresos insuficientes, la delin-
por su parte, carece de prestigio entre la ma- cuencia y las drogas, la corrupción, y los ser-
sa ciudadana y se considera que es una ins- vicios e infraestructura insuficientes.
tancia poco eficaz para representar y defen- De modo también coincidente, los líde-
der los intereses de la mayoría. Aunque la res consultados mencionan como los proble-
rama judicial del Estado goza de independen- mas de la agenda: la reactivación económica,
cia formal, en varios países subsisten severas la corrupción, el desempleo, la violencia y la
limitaciones para su cabal desempeño coti- delincuencia, la salud y la educación.


Llenar la política de contenido implica no feras. La economía, los poderes fácticos y al-
sólo lograr que los déficit anotados se hagan gunos medios de comunicación han ocupa-
“visibles”: es indispensable también construir do buena parte del lugar de aquéllos. La po-
el abanico de opciones sustantivas para solu- lítica tiende a perder contenido por tres vías
cionarlos de modo efectivo y colocarlas en el vinculadas entre sí:
eje de la discusión pública. Resumimos algu-
nos temas de ese debate en los enunciados I Los Estados nacionales pierden sobera-
que siguen: nía interior. Lo hacen, por un lado, frente a
los poderes fácticos y los ilegales, y, por el
1. La política, especialmente la política otro, como consecuencia de los déficit que li-
democrática, es el ámbito donde se gestan las mitan la capacidad estatal por ineficiencia e
diferentes alternativas y proyectos de una so- ineficacia de sus organizaciones burocráticas.
La política, ciedad. La política es representación, reivin- I Hay un desequilibrio en la relación en-

especialmente la dicación social y búsqueda colectiva de sen- tre la política y el mercado, que tiende a es-
tido. Sin embargo, hoy advertimos una seria trechar el espacio de la primera y limitarla a
política incapacidad de la política para articular pro- los ámbitos de menor relevancia, sustrayen-
democrática, es yectos colectivos. La política pasó a ser casi do, por ejemplo, importantes problemas eco-
el ámbito donde exclusivamente una actividad poco vincula- nómicos de las decisiones y la deliberación
da a las identidades, los intereses y las aspi- política. Esta sustracción es inconsistente con
se gestan las raciones de la sociedad. la democracia y con los derechos de ciuda-
diferentes danía que ella implica.
alternativas y 2. La crisis de la política se expresa en la I Un orden internacional que limita la

ruptura que existe entre los problemas que la capacidad de los Estados para actuar con
proyectos de una ciudadanía reclama resolver y la capacidad grados razonables de autonomía y, por lo
sociedad. que aquélla tiene para enfrentarlos. La polí- tanto, restringe las opciones nacionales.
tica tiende entonces a vaciarse, con lo que no Estos problemas debilitan la vocación
logra construir el poder y los instrumentos transformadora de la política, situación espe-
que permitan hacer frente a los principales cialmente grave en América Latina. En este
desafíos de nuestros países. Ahí radica bue- contexto, a las privaciones materiales actuales
na parte de los problemas de confianza y se agrega una cierta pérdida de la idea de pro-
legitimidad que, en América Latina, enfren- greso, de la propia posibilidad de proyectos co-
tan la democracia, la política, sus institucio- lectivos viables. La aparente impotencia de la
nes básicas y sus líderes. política debilita seriamente a la democracia,
no sólo en sus posibilidades de expansión si-
3. Es preciso entonces preguntarse acer- no también –tal vez– en su sustentabilidad.
ca de cuál debería ser el lugar de la política
en una América Latina que, al mismo tiem- 5. En América Latina, las instituciones de-
po que conquistó el importante derecho de mocráticas básicas, sobre todo los partidos y el
gozar de elecciones libres, limpias y periódi- Parlamento, tienen una baja estima. Aproxi-
cas, está atravesada por el proceso de globa- madamente el 36 por ciento de los latinoame-
lización, presenta graves problemas sociales ricanos (Latinobarómetro 2002) está de acuer-
y tiene Estados deficitarios para garantizar y do con que, si es necesario, el presidente deje
expandir ciudadanía. ¿Puede la política ende lado a los partidos políticos y al Parlamen-
carnar las aspiraciones ciudadanas de reduc- to a la hora de gobernar. La mayor parte de los
ción de la pobreza y la desigualdad, de ex- latinoamericanos opina que no hay democra-
pansión del empleo y la solidaridad? ¿Puede cia sin partidos y Parlamento, pero su funcio-
ayudar a construir un horizonte de progreso namiento genera insatisfacción.
para nuestros países y nuestros ciudadanos?
6. Los medios de comunicación en oca-
4. Muchos de los temas que antes eran siones aparecen ocupando el vacío de repre-
propios de la política y los Estados naciona- sentación que se origina en la crisis de la
les hoy son tratados y decididos en otras es- política y sus instituciones; este vacío sub-


sistirá mientras la política no asuma sus fa- recuadro 39

cultades frente a los temas relevantes y los
partidos se muestren incapaces de articular El poder de los medios de comunicación
proyectos colectivos y de alcanzar la conduc-
ción del Estado. Evidentemente, en todos los grandes grupos de los que tenemos
algunos datos, el control sobre la comunicación se encuentra
distribuido de una manera tan desigual que algunos individuos
7. Cuando la política se vacía de conteni-
poseen una influencia considerablemente mayor que otros […] aquí
dos, cuando el Estado ignora las grandes cues- tenemos un problema formidable […] el número de individuos que
tiones de la ciudadanía, la sociedad los recu- ejerce un control importante sobre las alternativas programadas
pera. En estos años, en paralelo a la crisis de constituye solamente, en la mayoría de las organizaciones, una
representación y a la deserción del Estado, sur- fracción muy reducida del total de los miembros. Parece que este es el
caso, incluso, en las organizaciones más democráticas, si su membresía
gieron, de manera creciente y en las formas
es considerable.
más diversas, organizaciones de la sociedad
que ocuparon el espacio de las demandas no R. Dahl, 1987, pp. 97-98.
resueltas o ignoradas. Se trata de un sistema
autoorganizado de grupos intermediarios que
son relativamente independientes del Estado y
de las empresas privadas, que es capaz de deli-
berar y llevar adelante acciones colectivas en
defensa y promoción de sus intereses y pasio-
nes, en un marco de respeto a la estructura le- recuadro 40

gal y civil existente.81
Sociedad civil, política y participación
8. El ciudadano y las organizaciones de
la sociedad civil desempeñan un rol central Las personas que se organizan a través de entidades independientes de
en la construcción democrática, en el con- la sociedad civil superan la dicotomía entre autonomía pública y
privada. Ejercen la ciudadanía civil, pero no sólo para proteger sus
trol de la gestión gubernamental, en la ex-
propios intereses sino también para ampliar las posibilidades de
presión de demandas y en el fortalecimiento protección de los intereses de otros menos afortunados. Ejercen
del pluralismo que toda democracia promue- también la ciudadanía política, pero no sólo al votar y decidir en función
ve y necesita. Ellos son actores relevantes de la de sus intereses personales, sino también cuando amplían las
democracia de ciudadanía. Su papel es com- posibilidades de acceso y participación de los relegados por el sistema
político. Por ello, encarnan en sí mismos toda la potencialidad del ser
plementario al de los actores políticos tradicio-
humano como agente, porque abarcan tanto la dimensión personal
nales de la democracia. A pesar de las dificul- como la social de la ciudadanía.
tades y los obstáculos que suele conllevar la En América Latina hay un crecimiento impresionante de las
aceptación de la sociedad civil como ámbito organizaciones independientes de la sociedad civil. Especialmente en el
de participación y fortalecimiento de la demo- ámbito de los derechos humanos, la transición a la democracia resultó
en la renovación generacional de organismos nacidos para luchar contra
cracia, su importancia en la democratización
la represión ilegal de las dictaduras, y también en la aparición de
de América Latina debe ser claramente reco- nuevas entidades dedicadas a los derechos de la mujer, de los niños, de
nocida. En este sentido, la política no sólo delos pueblos indígenas, de los afro-descendientes y de diversos sectores
be recuperar sus contenidos centrales para que excluidos. […] La sociedad entiende la política en un sentido más amplio
el pasaje a la democracia de ciudadanía se via- y más rico que el de la competencia electoral.
bilice, sino que, además, debe cuidadosamen- Juan Méndez, “Sociedad civil y calidad de la democracia”, PRODDAL,
te mirar su tarea incompleta, asumiendo las 2003.
demandas de una sociedad que se organizó
para reclamar, controlar y proponer.

81 Consiguientemente, no pueden incluir organizaciones que tienden a la ilegalidad para lograr sus objetivos, sean
“mafias” u organizaciones políticas subversivas, o actores con fines más precisos que son parte de la sociedad, como
los sindicatos, los medios en tanto organismos de información y entretenimiento, los partidos, los hogares o las
Iglesias formales, pero sí incluye los organismos colaterales que entran en la definición adoptada.


recuadro 41 tidades y demandas, y la organización ciuda-
dana. Actualmente, se requieren formas al-
La dimensión asociativa de la democracia ternativas de representación que sin reem-
plazar a las tradicionales (partidos políticos,
La calidad de la democracia está determinada tanto por quienes están elecciones, Parlamentos), las complementen
involucrados en prácticas asociativas como por quienes están excluidos de y fortalezcan, respondiendo a necesidades
ellas. Suele suceder en toda América Latina que un mundo hobbesiano de
nuevas, a las particularidades de los sectores
segmentos totalmente desorganizados de la población convive con un
mundo mucho más pequeño inspirado en Tocqueville. En este sentido, se
excluidos o subrepresentados, a la necesidad
presentan dos problemas: uno que tiene que ver con la definición del espacio de agregación política que genera la saluda-
público mediante la silenciosa acción cotidiana de quienes manejan el acceso ble y creciente expresión de la diversidad y a
al aparato estatal. De ahí la necesidad de democratizar la cultura de elites y la imprescindible reapropiación ciudadana
sus resultados vinculados con la apropiación del espacio público por parte de
de los espacios de construcción de voluntad
intereses especiales organizados. El segundo problema concierne a una
evaluación de los patrones asociativos en sí mismos, tanto en términos de su
democrática.
difusión como de su contenido y calidad. Suponiendo que se produzcan
consecuencias institucionales positivas del capital social, debe considerarse 10. Esta cuestión se vincula a ciertos ám-
la dinámica de asociación como un ingrediente esencial de la democracia. bitos de poder donde se toman decisiones
que afectan gravemente a una sociedad sin
Renato Boschi, PRODDAL, 2003.
que ésta pueda participar. Esos claustros ce-
rrados de decisión económica y los poderes
fácticos legales e ilegales, nacionales o extra-
territoriales, contribuyen a vaciar la política.
9. En América Latina, los espacios con- La democracia abre camino e invita a la par-
quistados por la sociedad civil han sido fun- ticipación ciudadana; sin embargo, si los ám-
damentales para abrir caminos políticos que bitos en los que esa participación ocurre tie-
se presentaban cerrados y excluyentes para la nen escaso peso en las grandes decisiones
construcción democrática. En este sentido, la nacionales, la consecuencia tiende a ser una
sociedad civil amplía el espacio público a tra- generalizada apatía y desconfianza.
vés de la participación, la expresión de iden-

recuadro 42

Política, partidos y democracia en América Latina
Al hablar de una transformación de las voluntaristas o globalizantes, pero hay una
relaciones entre Estado y sociedad estamos demanda a la política por “sentido”, lo que las
hablando de una transformación de la política. Si puras fuerzas del mercado, el universo
la sociedad entera se ve afectada por esta crisis mediático, los particularismos o los meros
de la política que afecta la calidad y relevancia cálculos de interés individual o corporativos, no
de las democracias nuevas, más aún se afectan son capaces de dar.
los actores principalmente políticos, es decir, los La gran tarea del futuro es la reconstrucción del
partidos que aparecen juzgados muy espacio institucional, la polis, en que la política
severamente por la opinión pública. vuelve a tener sentido como articulación entre
En el nuevo escenario generado por las actores sociales autónomos y fuertes y un
transformaciones sociales, estructurales y Estado que recobra su papel de agente de
culturales de las últimas décadas que desarrollo en un mundo que amenaza con
descomponen la unidad de la sociedad-polis, destruir las comunidades nacionales.
tiende a desaparecer la centralidad exclusiva de La opción es el fortalecimiento, autonomía y
la política como expresión de la acción colectiva. complementariedad entre el Estado, el régimen,
Pero ella adquiere una nueva centralidad más los partidos y los actores sociales autónomos, es
abstracta, por cuanto le corresponde abordar y decir, una nueva matriz socio-política.
articular las diversas esferas de la vida social,
sin destruir su autonomía. Así, hay menos Manuel Antonio Garretón, del texto elaborado
espacio para políticas altamente ideologizadas, para el PRODDAL, 2003.


La necesidad de una nueva democracia sin Estado y no existe desarrollo Recuperar un
estatalidad de la democracia sin un Estado para todos
Estado para la
capaz de garantizar y promover universal-
Es indispensable ampliar el debate sobre mente la ciudadanía. Si esta condición no se ciudadanía es un
el Estado en América Latina. Mientras que cumple, la democracia deja de ser una forma desafío central
durante los últimos veinte años el énfasis fue de organización del poder, capaz de resolver
del desarrollo de
puesto en cuestiones tales como las privati- las relaciones de cooperación y conflicto. El
zaciones, el tamaño y gasto del Estado y la poder escapa a la democracia y ella se queda la democracia en
modernización de sus burocracias, fueron sin sustancia. América Latina.
dejados de lado dos temas principales: el po- Recuperar un Estado para la ciudadanía es
der efectivo del Estado para aplicar el man- un desafío central del desarrollo de la demo-
dato electoral y el poder para democratizar, cracia en América Latina. Con Estados débi-
es decir, su capacidad para alcanzar de ma- les y mínimos sólo puede aspirarse a conser-
nera universal en todo su territorio a todas var democracias electorales. La democracia de
las clases sociales. Esta última cuestión es la ciudadanía requiere una estatalidad que ase-
condición necesaria para lograr que, en to- gure la universalidad de los derechos.82
dos lados y para todos, los derechos y las Hace falta un Estado capaz de conducir el
obligaciones tengan vigencia efectiva. Si es- rumbo general de la sociedad, tramitar los
tas condiciones no se cumplen, resultará un conflictos conforme a principios democráti-
déficit de estatalidad: serias fallas en la vigen- cos, garantizar eficazmente el funcionamien-
cia del estado de derecho afectarán directa- to del sistema legal (derechos de propiedad y
mente la sustentabilidad y el desarrollo de la derechos de ciudadanía simultáneamente),
democracia. regular los mercados, establecer equilibrios
Con la excusa de la aplicación de las re- macroeconómicos, establecer sistemas de
formas institucionales que permitirían el
mejor funcionamiento de los mercados, es-
tas cuestiones fueron ignoradas u ocultadas. recuadro 43

Un Estado para la democracia busca igualar
la aplicación de derechos y deberes, lo cual La democracia como principio de
–inexorablemente– modifica las relaciones organización de la sociedad
de poder, en particular en regiones como
América Latina, donde la fuerte concentra- El orden social ya no puede descansar sobre una regulación
ción de ingresos lleva a la concentración del exclusivamente estatal de la convivencia, pero tampoco opera
poder. como un sistema autorregulado. El problema de fondo consiste pues en
Éste es un debate urgente, porque en replantear la coordinación social en una sociedad en que el Estado
y la política han dejado de ser las principales instancias de
América Latina existe una crisis de estatali- coordinación.
dad, a la que entendemos como la capacidad Es en este contexto que, a mi juicio, ha de situarse la discusión acerca
del Estado para cumplir con sus funciones de la “cuestión democrática” en América Latina. Mientras que la
y objetivos independientemente del tamaño tendencia actual apunta a una “democracia electoral”, cabe
y la forma de organización de sus burocra- preguntarse, en cambio, acerca del papel de la democracia como un
ámbito privilegiado de coordinación social. En lugar de restringirla
cias. En muchos casos, los Estados latinoa- a un principio de legitimación, habría que explorar su potencial como
mericanos han perdido capacidad como principio de organización. De hecho, las instituciones y los
centro de la toma de decisiones legítimas, procedimientos democráticos siempre tuvieron la función de
eficaces y eficientes, orientadas a resolver los mediación de intereses y opiniones plurales con el fin de decidir
problemas que las sociedades reconocen co- “adónde vamos”.

mo relevantes. Norbert Lechner, 1996.
Es imperioso recuperar esta capacidad
para promover las democracias. No existe

82 Cualquiera sea la definición de ciudadanía que adoptemos, el vínculo entre ciudadanía y democracia conlleva
siempre la idea de universalidad.


protección social basados en el principio de vidad de su sistema legal y la escasa credibi-
universalidad de la ciudadanía y asumir la lidad del Estado y los gobiernos. Esto con-
preeminencia de la democracia como prin- trasta con la fuerte demanda ciudadana de
cipio de organización de la sociedad. presencia estatal, que surge, entre otros ele-
La estatalidad es una condición indispen- mentos, de la encuesta informada en la sec-
sable para que una democracia aspire a de- ción segunda de este Informe.
sarrollarse más allá del plano electoral, para
que sea capaz de enfrentar de modo efectivo 4. Sin perjuicio de la eliminación de bu-
los desafíos democráticos. A partir de esta rocracias innecesarias y, en general, de la ra-
proposición enunciamos los temas que con- cionalización de procesos administrativos,
sideramos debería contemplar una agenda un problema que evidencian algunos Esta-
ampliada sobre la expansión de la estatalidad dos latinoamericanos es su alto grado de
democrática: fragmentación y la frecuente falta de distin-
ción entre el interés público y el privado.
1. La agenda de reformas democráticas Cuando esto ocurre, el Estado se desvirtúa y
debe considerar al Estado en sus tres dimen- se transforma en una serie de agencias inco-
siones: como conjunto de entes burocráti- nexas con funcionarios y políticos ocupados
cos, como sistema legal y como ámbito de en la búsqueda de rentas.
identidad colectiva. Estas tres dimensiones
varían históricamente. En la mayor parte de 5. Existe un problema particularmente
América Latina, ellas exhiben deficiencias. inquietante: la existencia de grandes y en
Las burocracias estatales carecen frecuente- algunos casos crecientes áreas en las cuales
mente de poder y eficacia, la efectividad del la legalidad del Estado no tiene alcance o lo
sistema legal es social y territorialmente li- tiene de manera intermitente. Es llamativo
mitada, y las pretensiones de ser un Estado- cómo una cuestión de esta naturaleza es
para-la-Nación, dedicado seriamente al lo- frecuentemente desatendida en los progra-
gro del interés general, no son creíbles para mas de reforma del Estado. El problema
muchos de sus ciudadanos. Estas deficien- central del Estado en América Latina es el
cias están en el origen del escaso poder que de un Estado inconcluso, débil, con escasa
los gobiernos latinoamericanos tienen para capacidad para ser efectivo de modo uni-
democratizar. versal.

2. Cada país de la región tiene sus pecu- 6. Otra dimensión de este problema es la
liaridades, pero en casi todos hay una amplia presencia de varios tipos de “legalidad” efec-
proporción de la población que se encuentra tiva, de carácter informal, patrimonial y de-
por debajo de un piso mínimo de desarrollo lictivo. A veces, estas “legalidades” se fundan
humano, en términos no sólo de bienes ma- en regímenes discrecionales subnacionales
teriales y de acceso a servicios públicos, sino que coexisten con regímenes que, en el nivel
también de derechos básicos. La solución de nacional, son democráticos. Los actores se
estos lamentables problemas no requiere desempeñan sobre la base de instituciones
sólo –obviamente– adecuadas políticas eco- informales tales como el personalismo, fami-
nómicas y sociales, también demanda un Es- lismo, prebendalismo, caciquismo y simila-
tado abarcador y comprensivo, así como res. Estos circuitos de poder se basan en la
razonablemente eficaz, efectivo y creíble. desaparición de la frontera entre lo privado
También requiere una sociedad civil pujan- y lo público, y en el truncamiento de la lega-
te, que por la vía de la participación apunte lidad del Estado.
a complementar la implementación de polí- Por su parte, el clientelismo –un entra-
ticas públicas. mado de relaciones por medio del cual un
“patrón” logra el apoyo de otros a cambio de
3. El problema del Estado latinoamerica- ciertos beneficios– genera privilegios y ex-
no no es sólo el tamaño de sus burocracias, clusiones, y suele implicar un manejo dis-
sino su ineficiencia e ineficacia, la inefecti- crecional de recursos públicos.


7. Una función fundamental del Estado recuadro 44

es proteger a las personas contra la violencia
privada. La democracia supone la existencia Privatización perversa del Estado
de un Estado que ha logrado el control sobre
la violencia en su territorio. Sin embargo, ése Un detenido diagnóstico del desarrollo de la región puede dar cuenta de
no es el caso en algunas regiones de Améri- un crónico déficit democrático que, frecuentemente, se ha traducido en
fenómenos de autoritarismo, clientelismo, amiguismo y, en casos
ca Latina. En ellas operan bandas terroristas,
extremos, de nepotismo, que han sido la expresión, a nivel del régimen
organizaciones delictivas, “paramilitares” y político, de una “captura” de las instituciones y políticas públicas por
otros fenómenos similares. Estos grupos tie- intereses particulares (de un partido político, o gremio, o grupo
nen sus códigos legales, cobran sus propios económico, o una familia, o intereses regionales y locales). Esa suerte de
“impuestos” y algunas veces logran casi el “privatización perversa” del Estado, que ha estado en la base de los
fenómenos de corrupción, ha conducido a intervenciones estatales
monopolio de la coerción en “su” territorio.
desincentivadoras de un funcionamiento eficiente del mercado y
Este tipo de violencia privada, no controla- promotoras del rentismo y la especulación.
da por el Estado, es una de las principales
fuentes de violación de derechos fundamen- Enrique V. Iglesias, del texto elaborado para el PRODDAL.
tales de la población.

8. La protección de los ciudadanos por
parte del Estado democrático está compro- I Ineficiencia de la acción del Estado y la

metida también por la violencia asociada a reducción de su autonomía, que deriva de su
los delitos contra las personas y la propiedad. colonización por intereses particularistas
Su nivel y persistencia ponen de relieve la de- (corrupción).
bilidad de un Estado incapaz de cumplir con I Inefectividad del sistema legal como

sus funciones de modo universal. Esta situa- consecuencia de la presencia de sistemas le-
ción es aún más grave en el entorno social de gales patrimonialistas.
la región, signado por la pobreza y la desi- I Incapacidad de algunos Estados para al-

gualdad, en el que los ciudadanos más po- canzar al conjunto de su territorio y a todos
bres son los que más sufren la violencia. sus habitantes, que genera una legalidad
trunca (desigualdad ante la ley, vigencia asi-
9. Entre otras consecuencias de lo que métrica de los derechos ciudadanos).
llevamos anotado es preciso mencionar la I Falta de un efectivo monopolio de la

aguda reducción de autonomía del Estado; fuerza por parte de algunos Estados, que se
de hecho, existe un conjunto muy restringi- ha traducido, entre otros efectos, en la per-
do de políticas que pueden ser definidas e sistencia del nivel de violación de los dere-
implementadas al margen de poderes fácti- chos humanos.
cos locales e internacionales que influyen de- I Incapacidad estatal para asumir la re-

cisivamente sobre el aparato estatal. presentación de la diversidad en el interior
de la sociedad.
10. Una agenda de un Estado para la I Pérdida de credibilidad que proviene de

democracia debería vertebrarse a partir de la la falta de transparencia y responsabilidad
idea de Nación para la cual se pretende que (rendición de cuentas) del Estado ante los
el Estado actúe. Debería tener en cuenta al ciudadanos.
Estado en tanto centro de toma de decisiones I La cuestión política, más abarcadora, de

legítimas, eficaces y eficientes orientadas a la capacidad estatal de construir su propio
enfrentar los problemas que las sociedades poder, de manera de ejercer soberanamente
reconocen como más relevantes. el mandato popular.

11. Para ello es preciso debatir las cuestio-
nes que en América Latina ponen en duda la El Estado es uno de los rostros de la demo-
eficiencia y eficacia de sus burocracias, la cracia: un Estado sin poder es una democra-
efectividad de su sistema legal y la propia cia sin poder.
credibilidad del Estado. Éstas son:


Una economía para la democracia dadanía social que una y otra vez reiteramos
una pregunta dramática: ¿cuánta pobreza re-
Los problemas de la ciudadanía social siste la libertad?
atentan directamente contra la perduración Sin embargo, el debate sobre la democra-
de la democracia en América Latina. La sus- cia margina la cuestión económica y se plan-
tentabilidad democrática depende en gran tea, frecuentemente, en términos de las res-
parte de la resolución de esta cuestión. Para tricciones institucionales que la democracia
ello, el debate sobre la economía y la diversi- implica para el crecimiento económico. El
dad de formas de organización del mercado debate sobre la economía, con la excusa de su
debe ingresar en la agenda pública y en la op- complejidad técnica, se retira crecientemen-
ción ciudadana, porque es en la economía te de la discusión pública y de las opciones
donde anida la solución de buena parte de reales de los ciudadanos al momento de vo-
los déficit de ciudadanía social. tar. A la luz de estas realidades parecería útil
Al comienzo de este Informe sostuvimos que a la consabida frase “las cuestiones téc-
que un rasgo singular e históricamente nove- nicas no se votan”, opongamos la de que “el
doso de América Latina es el de ser la prime- bienestar de una sociedad no se decide en un
ra región enteramente democrática com- laboratorio de técnicos”, por más ilustrados
puesta por sociedades con muy altos niveles que estos sean.
de pobreza y la mayor desigualdad social del Éste no es un problema exclusivo de nues-
mundo. Así, nos referimos al triángulo de- tra región. La tendencia creciente en ciertos
mocracia electoral-pobreza-desigualdad pa- países centrales al desarrollo de instituciones
ra sintetizar la naturaleza de estas democra- económicas con niveles de autonomía casi to-
cias y la necesidad de impulsar un nuevo tales afecta directamente su transparencia y,
pensamiento que diera cuenta de esta reali- por ende, su responsabilidad (accountability)
dad. No tendremos respuestas útiles a los in- frente a la sociedad, lo que deriva en su pér-
terrogantes sobre sustentabilidad democráti- dida de credibilidad ante la opinión pública.
ca latinoamericana si se ignoran los desafíos Decisiones económicas sustantivas escindi-
peculiares que nacen de la coexistencia de das de la voluntad general presagian, en la vi-
esos tres fenómenos. sión de Jean-Paul Fitoussi, un siglo en el que
Cuando describimos los resultados de las la crisis de la democracia será dominante.83
indagaciones empíricas en la sección segun- En América Latina, donde los déficit de ciu-
da del Informe, la cuestión de las condicio- dadanía social alcanzan la dimensión que he-
nes materiales de vida de los latinoamerica- mos señalado, esta cuestión asume una im-
nos aparecía claramente como el mayor portancia y una urgencia aún mayores, al
déficit de la “democracia de ciudadanía”. Tal punto que cuestiones como el nivel de desa-
es la dimensión de los problemas de la ciu- rrollo de la democracia, la sustentabilidad del

recuadro 45

La economía y la política
Sin descartar la importancia de instancias controversias.[...] Es necesario contar con
técnicas en todo buen ordenamiento del Estado partidos políticos sólidos que ofrezcan a la
y sin perjuicio de reconocer el trasfondo ciudadanía opciones alternativas de
científico del análisis económico, la economía ordenamiento económico y social.
debe estar sujeta a la política y, en particular, a
procesos políticos democráticos, porque ésta es José Antonio Ocampo, del texto elaborado para
la forma en que la sociedad dirime sus el PRODDAL.

83 Ver Fitoussi, 2002.


sistema y la resolución de la crisis de repre- recuadro 46

sentación política dependen de nuestra capa-
cidad para incorporar a la economía y sus op- Una economía para la democracia
ciones como un tema de la democracia y de
la sociedad. La economía política clásica ha creado un mundo económico que no
La economía es una cuestión clave para la existe, un Guterwelt, un mundo aislado que es siempre idéntico a sí
mismo y en el cual los conflictos entre fuerzas puramente individuales se
democracia. Esta afirmación no implica con-
solucionan de acuerdo con leyes económicas incambiables. En realidad es
fundir dos formas de organizaciones sociales en el interior de colectividades que son bastante diferentes unas de otras
claramente diferenciadas: la democracia, que donde los individuos tratan de enriquecerse, y tanto la naturaleza como el
organiza relaciones de poder; la economía, éxito de estos esfuerzos cambian junto con la naturaleza de la colectividad
que organiza relaciones de producción, re- en la cual aparecen [...] ello torna siempre indispensable la acción del
Estado para organizar los mercados, garantizar los contratos, fijar los
producción e intercambio. Sin embargo, el
patrones de moneda y crédito, la oferta de mano de obra, las relaciones
resultado de la organización económica es laborales, los servicios de infraestructura, el comercio exterior, las pautas
una cuestión decisiva para la democracia, es- de distribución del ingreso, las cargas impositivas, etcétera.
pecialmente para la democracia de ciudada-
nía, como la hemos definido en este Informe. José Nun, del texto elaborado para el PRODDAL.
La economía es una cuestión de la de-
mocracia porque de ella depende el desa-
rrollo de la ciudadanía social y porque ge-
nera y altera las relaciones de poder. Por lo nomía debe ser uno de los temas dentro del La economía es
tanto, la agenda de la sustentabilidad demo- debate político y no ser excluida como una una cuestión de
crática debe incluir el debate sobre la diver- cuestión que “contextualiza” la organización
sidad posible de políticas y organización del del Estado. Esto es así porque: la democracia
mercado y la cuestión del rol regulador del porque de ella
Estado. I La eventual eliminación de la desigual-
depende el
En América Latina se aprendió que el Es- dad no es un problema económico marginal,
tado no puede manejar la economía con li- resultante (o residual) de una buena política desarrollo de la
gereza: el Estado (democrático) tiene un ine- económica. Más bien, la distribución afecta ciudadanía social
ludible rol rector sobre la economía, lo que la eficiencia y la sobrevivencia misma del sis- y porque genera y
implica una fuerte capacidad de hacer polí- tema económico.
tica económica. I El Estado tiene un rol sumamente im-
altera las
Existen cinco funciones que las institu- portante en la distribución del ingreso vía el relaciones de
ciones públicas deberían ofrecer para que los fisco, regulación de los mercados, y subsidios poder.
mercados funcionen adecuadamente: la pro- o promoción de ciertos sectores o políticas
tección de derechos de propiedad, la regula- de largo plazo. Este rol implica tener un Es-
ción del mercado, la estabilización macroe- tado fuerte y capaz, no raquítico. Hacer dar
conómica, el seguro social y el manejo de un paso atrás al Estado, la consigna domi-
conflictos de intereses. El Estado y el merca- nante en los años noventa, que implicaba
do son susceptibles de ser combinados en que su papel no pasaba de mantener la esta-
maneras diferentes dando origen a la diver- bilidad económica y proveer algunos bienes
sidad de formas que puede adoptar la econo- públicos, fue un error grave cuyos resultados
mía de mercado. están a la vista.
Una concepción de los mercados como I Si este rol estatal no se asume, la demo-

un conjunto de instituciones que “están da- cracia se vuelve irrelevante y no creíble para
das por la naturaleza” lleva a la aceptación desarrollar la ciudadanía social.
del funcionamiento de la economía de mo- I La democracia ofrece la garantía más

do totalmente autónomo de las decisiones efectiva de buena gobernabilidad, tanto en
tomadas democráticamente. Desde un pun- la esfera económica como en la política. Los
to de vista democrático, sin embargo, las po- derechos civiles, la libertad política y los
líticas económicas son parte de los instru- procedimientos participativos son la mejor
mentos con que cuentan las sociedades para manera de asegurar estándares laborales,
alcanzar la ciudadanía plena. Por ello, la eco- sustentabilidad medioambiental y estabili-


recuadro 47 gura por vía de la democracia. Y la democra-
cia sigue siendo coextensiva con el Estado-
Democracia y mercado Nación.84

El avance de la democracia y el establecimiento de reglas Por ello la agenda de la sustentabilidad
macroeconómicas claras y fuertes no deben verse como situaciones democrática debe incluir, a riesgo de vaciar-
antagónicas, sino como complementarias.
se de contenido, estas cuestiones de la econo-
José Antonio Ocampo, del texto elaborado para el PRODDAL.
mía, sus opciones y su diversidad.
Las opciones económicas deben ser parte
del contenido renovado de la política, ellas
son un componente sustancial de la agenda
pública, así como el debate sobre la diversi-
dad económica. El desempeño de las demo- dad es una necesidad imperiosa para reunir
cracias en todas estas áreas ha sido superior la mejor combinación entre el papel del
a los regímenes con participación política mercado, el Estado y el contexto histórico de
restrictiva. cada uno de nuestros países. Por el contra-
I Cuanto más amplio el dominio de la dis- rio, el pensamiento único, la receta univer-
ciplina de mercado, más ancho será el espacio sal y atemporal atentan contra el desarrollo
para la gobernabilidad democrática. En prin- de la democracia y de la propia economía.
cipio, y en la medida en que la disciplina de A continuación, desagregamos los temas
mercado esté basada en lo que se denomina los que, desde el punto de vista adoptado en es-
fundamentales (economic fundamentals) y en te Informe, deben ser parte de una agenda
consideraciones de largo plazo, no tiene por centrada en una visión de la economía a par-
qué haber conflicto entre los mercados y la go- tir de las necesidades del desarrollo de la de-
bernabilidad democrática. Pero la realidad es- mocracia de América Latina:
tá lejos de este ideal. El trade-off es auténtico,
no sólo porque los mercados se manejan por 1. En ningún otro período de la historia
razones puramente financieras, sino porque mundial –con la excepción transitoria de la
son excesivamente volátiles y dominados por década de 1930– fueron tan graves como hoy
consideraciones cortoplacistas. En esta situa- los problemas de la economía mundial: des-
ción, la reafirmación de la primacía de la dis- ocupación masiva, incremento de las de-
ciplina democrática por sobre la disciplina de sigualdades y la pobreza en los países ricos,
los mercados debería ser clara y frecuente. extensa miseria y crisis recurrentes en nu-
I Los mercados requieren gobernabilidad merosos países en desarrollo, exacerbación
y reglas. La buena gobernabilidad sólo se ase- de la desigualdad entre países.

recuadro 48

Modelo único de desarrollo
El “fetichismo” de las reformas que ha sus circunstancias, y una visión de la
implantado el “fundamentalismo de mercado”, “economía de mercado” como antagónica al
una de cuyas expresiones fue el “Consenso de intervencionismo estatal. Esta idea,
Washington”, se niega a reconocer la compartida por los organismos de crédito
diversidad implicada en la democracia [...]. internacionales, es “ahistórica”, nociva y
Detrás del discurso del llamado “Consenso de contraria a la democracia.
Washington” se encuentra el supuesto de la
existencia de un modelo único de desarrollo, José Antonio Ocampo, texto elaborado para el
aplicable a todos los países cualesquiera sean PRODDAL.

84 Para estas citas ver Rodrik, 2001.


gráfico 9

La agenda ciudadana: principales problemas.
Promedio América Latina, 2002
50
Problemas de empleo
45
Pobreza, desigualdad e ingresos insuficientes
40 Delincuencia y drogas
34,63
35 Violencia política

30 Servicios e infraestructura insuficiente
% población

26,33

25 Corrupción

Otros
20

15 11,88 11,34

10 7,53 6,76

5
1,53

0
América Latina, problema mencionado

Fuente: PRODDAL,Latinobarómetro 2002.

2. La democracia no puede permanecer 4. Existen dos corrientes que se enfren-
indiferente a esto. No debemos olvidar que tan en el debate sobre las relaciones entre el
vivimos simultáneamente en democracias y mercado y la democracia. Según la primera,
en economías de mercado. Existe por ello, hoy dominante, la extensión de la esfera del
ineluctablemente, tensión entre dos dimen- mercado exigiría la limitación del campo de
siones: por un lado, el individualismo y la la democracia. La segunda corriente postula
desigualdad que tiende a resultar del funcio- que la tensión siempre existente entre mer-
namiento del mercado; por el otro, las igual- cado y democracia, y su aspiración de igual-
dades que consagra la ciudadanía democrá- dad deberían resolverse mediante la búsque-
tica y la consiguiente necesidad de existencia da de su complementariedad.
de un espacio público para la toma decisio-
nes, no ya individuales sino colectivas. Esto 5. No pocas de las teorías hoy prevalecien-
obliga a la búsqueda de una conciliación entes sostienen que las intervenciones del Estado
tre ambas esferas. suelen reducir la eficacia de la economía. El dis-
curso de los que abogan por más y más merca-
3. La tensión entre ambos principios es do es claramente antiestatal: “El Estado es un
dinámica, porque permite que el sistema se mal necesario, es preciso limitar radicalmente
adapte, en lugar de quebrarse, como lo hacen su capacidad de intervención”. En cambio, es-
en general sistemas regidos por un único te Informe sostiene que un Estado ajustado a
principio de organización (por ejemplo, el la democracia –eficaz, eficiente y creíble– es un
sistema soviético). Sólo logran sobrevivir las componente indispensable del desarrollo.
formas en movimiento; las otras, sucumben
a la esclerosis. Dicho de otro modo, el capi- 6. La democracia presupone una jerarquía
talismo no ha sobrevivido como forma do- entre la política y el sistema económico y, por
minante de organización económica a pesar ende, autonomía de la sociedad en la elección
de la democracia, sino gracias a ella. de las formas en que organiza su mercado.


recuadro 49 8. Las sociedades nacionales –inclusive,
por cierto, las de los países centrales– no tie-
Cuatro ventajas económicas de la democracia nen los mismos sistemas de equidad social;
hay, de hecho, gran diversidad en estos siste-
Además, quienes sostienen la primera posición, suelen considerar mas. Esto no debe sorprendernos: la demo-
indiferente para la economía el tipo de régimen político existente en cracia implica diversidad; existen diferentes
cada caso. Sin embargo, [Dani Rodrik] plantea la hipótesis de que la
“variedades de capitalismo”, diferentes com-
democracia posee por lo menos cuatro ventajas sobre los
regímenes autoritarios: la variancia del crecimiento a largo plazo es
binaciones entre Estado y mercado, y en las
menor; la estabilidad macroeconómica de corto y mediano formas de accionar del Estado. Ésta es una
plazo era mayor; las crisis exógenas son mejor controladas y el nivel importante verdad que, contra toda eviden-
de los salarios (y de su participación en el ingreso nacional) es más cia, el pensamiento único niega.
elevado.

Dani Rodrik, 1997, p. 15.
9. La apertura de las economías favorece
a los factores más móviles, no sólo el capital
financiero sino también algunos tipos de co-
nocimientos. El incremento de la movilidad
de estos factores tiene por efecto transferir a
7. La democracia, en su búsqueda por li- los factores menos móviles –es decir, sobre
mitar las exclusiones que provoca el merca- todo al trabajo– el peso de la inseguridad
do, aumenta la legitimidad del sistema eco- económica. Esto encierra el riesgo de redu-
nómico; el mercado, al limitar el poder del cir la adhesión de las poblaciones a la demo-
Estado y la política sobre la vida de los ciu- cracia y al propio mercado.
dadanos, permite una mayor adhesión a la
democracia. La libertad colectiva necesita 10. Frente a esta situación, conviene pa-
apoyarse sobre las libertades individuales, y sar revista a algunos criterios sobre políticas
viceversa. Tanto una como las otras están en económicas y su relación con la democracia,
relación iterativa, mostrando que la demo- tal como surge de las experiencias latinoa-
cracia es una forma en movimiento. “La his- mericanas de las últimas décadas:
toria prueba que la democracia realizada
nunca es más que un momento del movi- I Es necesario un debate que identifique

miento democrático. Un movimiento que no políticas que redistribuyan el ingreso sin dis-
se detiene jamás”.85 torsionar severamente el funcionamiento de
los mercados, evitando así el “populismo” o
el “facilismo” tan presentes en la historia de
América Latina.
recuadro 50 I La búsqueda de mayores niveles de bie-

nestar para la población exige un crecimiento
Complementariedad entre democracia y económico sostenido, pero éste resulta insufi-
mercado ciente cuando es acompañado por consecuen-
cias redistributivas desfavorables.
Las relaciones entre democracia y mercado son entonces más I La experiencia internacional demuestra

complementarias que conflictivas. La democracia, al impedir la exclusión que las ventajas competitivas basadas en ba-
por el mercado, aumenta la legitimidad del sistema económico y el jos salarios son frágiles e inestables. Para
mercado, al limitar el poder de la política sobre la vida de la gente, competir en el mundo actual es fundamen-
permite una mayor adhesión a la democracia. De este modo, cada uno de
los principios que rigen las esferas política y económica encuentra su
tal la producción eficiente, la innovación de
limitación, a la vez que su legitimación, en el otro. procesos, el diseño y la diferenciación de pro-
ductos, y el desarrollo de servicios de apoyo
Jean-Paul Fitoussi, del texto elaborado para el PRODDAL. adecuados. Para ello, es esencial contar con
un capital humano calificado. A su vez, la po-

85 Burdeau, 1985.


lítica social debe guiarse por cuatro princi- muchos latinoamericanos comparten una
pios básicos: universalidad, solidaridad, efi- visión sumamente crítica sobre el funciona-
ciencia e integralidad. miento de la economía de mercado. El se-
I Los límites a la gran propiedad y em- gundo aspecto –seguramente contracara de
presa privada se relacionan con los niveles la frustración recién anotada– es la mayori-
de desigualdad que una sociedad está dis- taria opinión favorable a la intervención del
puesta a tolerar, así como a las modalidades Estado en la economía.
de su tributación. Un segundo tipo de lími-
te se relaciona con el posible abuso del po-
der de mercado que pueden lograr los gran- Poder y políticas democráticas
des propietarios y empresas. El tercero se en la globalización
refiere a la capacidad de esas empresas y
propietarios de extender su influencia más Una agenda ampliada sobre la globaliza-
allá de los mercados, gracias a su capacidad ción debe incluir un debate sobre su natura-
de lobby y a la extensión de su control hacia leza política y militar, su restricción a la di-
otras esferas del poder típicas de la sociedad versidad y las fuertes limitaciones al poder
contemporánea –los medios de comunica- estatal. La globalización plantea crudamen-
ción, en particular–. te las cuestiones del poder de los Estados na- La política social
I Un acuerdo político de los distintos sec- cionales y del poder dentro de los Estados. debe guiarse por
tores sociales sobre qué debe hacer el Estado De otra manera se expresa aquí nuevamente cuatro principios
ayuda a legitimar el nivel, la composición y el problema vital de la democracia: la exis-
la tendencia del gasto público y de la carga tencia o no de poder para ejecutar la volun- básicos:
tributaria necesaria para su financiamiento. tad mayoritaria. universalidad,
El debate que naturalmente se desarrolló solidaridad,
Finalmente, anotamos que nuestros da- hasta ahora ha puesto el énfasis en los asun-
tos muestran dos aspectos de gran impor- tos financieros y comerciales de la globaliza- eficiencia e
tancia práctica. El primero de ellos es que ción y ha marginado relativamente su dato integralidad.

gráfico 10

Posición frente a la intervención del Estado en la economía.
Promedio América Latina, 2002
50 Sólido apoyo al mercado
46,50
Apoyo tendencial al mercado

Indeciso
40
Apoyo tendencial al Estado

Sólido apoyo al Estado
% de la población

30
23,70

20 16,70

9,70
10
3,40

0
Posición frente a la intervención del Estado

Fuente: Elaboración propia. PRODDAL, Latinobarómetro 2002.


dominante: los poderes exteriores han deja- ¿Qué posibilidad existe de que lo que hayan
do de ser exteriores, son tan interiores como decidido se ejecute?
los locales. Condicionan o determinan las En torno a esta cuestión central, el Infor-
decisiones del Estado y su campo no se limi- me presenta a continuación un conjunto de
ta a las finanzas o el comercio. Abarcan cre- reflexiones y temas que deberían nutrir el de-
cientemente las cuestiones políticas, de segu- bate sobre la globalización y el desarrollo de
ridad y organización interior, de los sistemas la democracia:
de seguridad sociales, educativos y de salud.
Es necesario, en consecuencia, ampliar el 1. Al tiempo que ha promovido la demo-
debate sobre la globalización en dos áreas: cracia, la globalización ha impuesto restric-
por un lado, para dimensionar el impacto ciones, incluso a los Estados más fuertes y
real en términos de la soberanía interior de desarrollados. En América Latina, estas res-
los Estados; en segundo lugar, cómo conce- tricciones ponen en duda la credibilidad del
bir las estrategias posibles para aumentar las Estado como constructor de sociedad y pro-
capacidades nacionales y regionales, para motor de ciudadanía; asimismo, conllevan
que el poder nacional no se extinga en nom- importantes consecuencias sobre el tipo de
bre de un incontrolable poder global. políticas posibles para los gobiernos de la re-
La globalización La globalización ha hecho que el mundo gión. La acción aislada de la mayor parte de
exterior esté en el interior de nuestras socie- los Estados nacionales latinoamericanos re-
ha hecho que el
dades. El mundo está en todas partes. Pero el sulta insuficiente para influir, controlar, re-
mundo exterior poder del mundo no. Sin embargo, y a la vez gular o beneficiarse de este proceso o para re-
esté en el que esto sucede, reconocer la naturaleza de sistir sus tendencias.
las relaciones que rigen el mundo en el que
interior de
vivimos no debería hacernos abandonar la 2. Paradójicamente, la globalización,
nuestras idea de un orden mundial regido por nor- mientras ha erosionado la capacidad de ac-
sociedades. mas. Una cosa es la realidad que nos circun- ción de los gobiernos, en particular la efecti-
da; otra, nuestras aspiraciones, utopías si se vidad de sus instrumentos de regulación
El mundo está en
quiere, aunque no quimeras. económica, dejó en manos de los Estados na-
todas partes. La lucha por un sistema internacional de- cionales la compleja tarea de mantener la co-
Pero el poder del mocrático de derecho no debería dejar de ser hesión social, pero con menores márgenes de
una reivindicación permanente de una civi- acción para lograrlo. Más aún, como resulta-
mundo no.
lización que muestra como una de sus con- do del peso creciente de la condicionalidad
quistas a la democracia y a la idea de que las impuesta por los organismos internaciona-
conductas se rigen por normas destinadas a les de crédito y, en general, por la movilidad
preservar el derecho igualitario de todos, in- del capital financiero, se han venido redu-
dividuos y Estados. ciendo los espacios para la diversidad de mo-
En efecto, en el mundo que surgió tras delos de organización social y económica
la terminación de la posguerra fría, las rela- que implica la democracia.
ciones de poder, básicamente militares y
económicas, regulan el sistema internacio- 3. Sin embargo, hay una importante dis-
nal. En estas condiciones, el tema que emer- tancia entre esa constatación y la pasividad
ge como prioridad es la contradicción entre gubernamental. El reconocimiento de las
la necesidad de la diversidad –que deman- restricciones existentes no necesariamente
da un importante grado de autonomía de impone aceptar el statu quo. La construcción
los países y un sistema mundial basado en de un espacio de autonomía de los Estados
normas claras y compartidas– y un mundo nacionales frente a la globalización constitu-
homogeneizado por relaciones de poder ye un desafío propio de la política democrá-
que dejan a los actores nacionales la capaci- tica, la que, como hemos aseverado a lo lar-
dad de regulación normativa sólo en cues- go de este Informe, debe proponerse como
tiones relativamente marginales. ¿Qué elec- meta central la construcción y expansión de
ción sobre cuestiones sustantivas pueden diversas ciudadanías.
hacer los ciudadanos en estas condiciones?


4. Es peligroso caer en el fatalismo frente recuadro 51

a la globalización, sosteniendo que la asime-
tría de fuerzas es tal que no hay lugar para Globalización e impotencia de la política
políticas autónomas. Ese fatalismo, desafor-
tunadamente muy difundido, ignora los es- No solamente la globalización aumenta la participación del mercado en el
pacios reales de negociación que existen en el sistema de equidad y reduce la de la democracia, sino que lo hace en
nombre de la eficacia del mercado y de un orden superior al de la
mundo así como que esos espacios pueden
democracia. Es lo que se ha dado en llamar impotencia de lo político.
ser ampliados si existe una voluntad política
consistente y sostenida de construcción de Jean-Paul Fitoussi, del texto elaborado para el PRODDAL.
instancias regionales.

5. Los lugares institucionales de realiza-
ción de la ciudadanía política siguen siendo
esencialmente nacionales. Esto implica que
el reconocimiento de la democracia como 9. Esto implica debatir también políticas
valor universal sólo adquiere pleno sentido de alcance regional que hagan posible un au-
si se permite que los procesos nacionales de mento compartido de esa autonomía. Para
representación, de participación y de toma ello cobra sentido y urgencia el renacimien-
de decisiones determinen las estrategias de to político de los esfuerzos regionales que,
desarrollo económico y social, y ejerzan una más allá de esfuerzos meramente comercia-
mediación eficaz con las tensiones propias de les, recreen y aumenten los espacios políticos
la globalización. de decisión propia, nacionales y ciudadanos.

6. Por su lado, desde la perspectiva del 10. Ello no implica necesariamente la crea-
desarrollo de la democracia es también ne- ción de nuevas organizaciones para encarar
cesario debatir la construcción de los espa- esas tareas ni, menos, que tengan carácter su-
cios de autonomía mencionados en el pun- pranacional. Lo central es que los Estados de
to anterior; ellos son necesarios para que las la región decidan abordar el tratamiento de
democracias latinoamericanas puedan ad- esos temas en el plano político. Para ello, las
quirir sólido sustento y expandirse. actuales instituciones regionales y subregiona-
les ofrecen una razonable base de acción, con
7. La democracia es severamente afectada los ajustes de agenda y estructura que será in-
por la creciente traslación de importantes de- dispensable introducir.
cisiones a ámbitos que están fuera del alcance
del control de los ciudadanos. Esto tiende a 11. Así planteada, la integración política
poner en cuestión nada menos que la relevan- tiene como tarea la construcción de la Na-
cia que la democracia realmente tiene para los ción y la construcción de la región, una re-
ciudadanos, lo cual a su vez tiene mucho pe- gión de naciones en la que unas y otras se
so en la lealtad de éstos a aquélla. Esta preo- complementan y refuerzan. Es decir, una
cupación debe ser recalcada, porque podemos asociación política de Estados soberanos.
estar dirigiéndonos a una política que mane-
ja agendas acotadas, que tarde o temprano 12. El ordenamiento internacional debe-
pueden conducirnos a agendas irrelevantes o ría ser respetuoso de la diversidad de los paí-
negadoras de la diversidad de caminos y cri- ses (entre ellos y en cada uno de ellos), den-
terios que debería reflejar la especificidad de tro de los límites de la interdependencia.
cada uno de nuestros países. Pero las prácticas de poder imperantes en las
relaciones internacionales no tienden a to-
8. De lo antedicho deriva que la cuestión mar en cuenta esa necesidad.
de cómo aumentar la capacidad de autonomía
en la definición y solución de los grandes pro- 13. La capacidad de construcción autó-
blemas que nos afectan no sólo atañe a cada noma en un mundo globalizado con una so-
país, sino también a la región en su conjunto. la potencia hegemónica implica nuevos de-


safíos. No se trata sólo de los problemas clá- vaneció. La preeminencia del tema del terro-
sicos de la relación entre el centro y la peri- rismo trae al análisis, por un lado, el impac-
feria, el imperio y sus zonas de control, sino, to sobre las capacidades estatales de una po-
además, de esas relaciones en el contexto de tencial agresión terrorista y, por el otro, las
la globalización actual. En ella, los fenóme- consecuencias de respuestas inapropiadas so-
nos exteriores son tan inmediatos y cotidia- bre esas capacidades y sobre la propia demo-
nos como los que se producen en el mismo cracia. La respuesta apropiada se refiere a la
territorio de las naciones. capacidad estatal de responder eficazmente al
peligro de agresión y, a la vez, evitar que esa
14. La posguerra fría concluyó el 11 de respuesta debilite su capacidad de democra-
septiembre de 2001, con el ataque terrorista tizar o disminuya la calidad de la democracia.
a Estados Unidos. El tema de seguridad vol-
vió al centro de la escena, convirtiéndose en 19. Es fundamental para la democracia
la cuestión prioritaria de la política mundial. que los problemas de seguridad no vengan
A su vez, los hechos que se produjeron des- como parte de una agenda impuesta sino asu-
de entonces han marcado un cambio sustan- mirlos con soluciones propias. En este senti-
cial en las relaciones mundiales, con fuerte do, el tema de seguridad adquiere centrali-
impacto sobre los sistemas multilaterales de dad. Una posición pasiva en esta materia
defensa colectiva. puede tornarnos altamente vulnerables a
estrategias exteriores, definidas sin tomar en
15. La centralidad del tema seguridad en cuenta importantes intereses propios de nues-
la agenda internacional plantea una tensión tra región.
con la democracia y las libertades. Los países
centrales tienen mejores contrapesos que los 20. Los países de la región deben for-
nuestros para resolver esa tensión. mular, a la luz de lo sucedido el 11 de sep-
tiembre y sus consecuencias, así como de la
16. La experiencia que tuvimos en Amé- singularidad de sus democracias, criterios
rica Latina en las décadas anteriores al fin de propios para inspirar sus opciones de res-
la guerra fría es un buen ejemplo de lo que puesta al peligro planteado por el terrorismo.
sucede cuando la cuestión de seguridad se
convierte en la óptica central a partir de la
cual se observan la política y las relaciones En síntesis
internacionales.
El Informe ha planteado que la demo-
17. Por su parte, la región tiene una fuer- cracia entendida en forma minimalista, co-
te carga de antecedentes en esta materia. En mo la posibilidad de ejercer el derecho del
el pasado reciente ha sido objeto de varios voto periódicamente para elegir gobernan-
atentados terroristas graves. Además, du- tes, dentro de un marco donde esté plena-
rante varias décadas algunos países latinoa- mente vigente el estado de derecho, no sólo
mericanos han sufrido gran violencia, tan- es importante sino una condición sine qua
to de grupos insurgentes como del propio non para poder calificar a un régimen de de-
Estado. Por lo tanto, el peligro de la violen- mocrático. Pero el Informe va más allá. Con-
cia terrorista no es una hipótesis abstracta sidera que debe ampliarse el horizonte de la
para la región. democracia perfeccionando no sólo los me-
canismos institucionales de la política y la
18. Recientemente, las relaciones de po- implementación efectiva de los derechos ci-
der militar han marcado de manera decisiva viles para todos los ciudadanos, sino aten-
los vínculos mundiales. La idea de que la glo- diendo a la expansión efectiva de la ciuda-
balización había trasladado el centro de las danía social.
relaciones internacionales de las cuestiones Se trata de discutir cómo se puede avan-
militares y de seguridad a las financieras, que zar hacia una ciudadanía integral, lo que su-
la economía reemplazaba a la política, se des- pone poner en el centro a la política como


forma de que el ciudadano y más precisa- cionar el mercado. Ya se sabe que hay diver-
mente la comunidad de ciudadanos, pueda sas formas históricas exitosas que han convi-
participar en decisiones sustanciales. La glo- vido en marcos culturales diferentes.
balización es un dato, pero no se trata pura Esta comunidad de ciudadanos debe, en-
y exclusivamente de admitir que todo lo que tonces, promover una nueva legitimidad pa-
ocurre como consecuencia de la transforma- ra el Estado, ese organismo que debe no sólo
ción tecnológica y de la expansión de los proporcionar la maquinaria burocrática ad-
mercados debe aceptarse sin reflexión y sin ministrativa de cada país, sino también res-
acción. Hay que entender la transformación petar y ampliar las instituciones políticas y el
constante y rápida que se da en el mundo de estado de derecho, y poner las bases para ase-
hoy, hay que convivir con incertidumbres, gurar la equidad para poder tener políticas
pero también hay que actuar para modificar sociales que apunten a la ampliación de la
esas macrotendencias en la circunstancia de ciudadanía social. Crear una visión integral
cada país. Se trata de implementarla regional de la ciudadanía, articular el funcionamien-
y localmente con una actitud proactiva y no to de la economía con las decisiones políticas
meramente pasiva, para su arraigo regional de la comunidad de los ciudadanos son algu-
y local. De este modo, la economía no es nos de los temas que emergen de este Infor-
tampoco un dato a asumir pasivamente; no me para suscitar una nueva forma de debatir
hay una sola manera de pensar y hacer fun- la democracia en la región Latinoamericana.


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