Operações de reparcelamento do solo urbano via Planos de Pormenor com efeitos registais: que avaliação (de impacte) ambiental?

1. Operações de reparcelamento do
solo urbano via planos de
pormenor com efeitos registais
Que avaliação (de impacte) ambiental e que
simplificação administrativa?

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3. 1. As “operações de loteamento
urbano” no enquadramento do RJAIA
- um significado necessariamente
amplo e aberto
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4. “Operações de loteamento urbano” mencionadas na alínea b), do título 10, do Anexo II, do
RJAIA: para interpretar qual o seu alcance, não basta o recurso ao elemento literal.

5. Na Diretiva de AIA consta como urban development projects, including the construction of
shopping centres and car parks.
Poderá traduzir-se por: projetos de desenvolvimento urbano, incluindo a construção de
centros comerciais e parques de estacionamento.

6. Na Diretiva de AIA essa é uma categoria de projetos por natureza aberta e não
absolutamente determinada. Integra diferentes “projetos de desenvolvimento urbano”.
Centros comerciais e parques de estacionamento, referidos na nomenclatura vigente,
devem ser interpretados meramente a título exemplificativo.

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8. A ratio da alínea b), do título 10, do Anexo II, do RJAIA, aponta inequivocamente para uma
muito maior amplitude de significação do que aquela que a letra do preceito
aparentemente possa sugerir.

9. Estão incluídas outras operações urbanísticas para além das típicas operações de
loteamento, como sejam as operações de reparcelamento do solo urbano a que se refere o
número 4, do artigo 165.º, do RJIGT, ou outras de impacte semelhante.

10. As operações de
loteamento/reparcelamento não
podem ser dispensadas de AIA
quando tenham 500 ou + fogos ou
uma área de intervenção superior a
10 ha.
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11. 2. Operações de reparcelamento via
PP, ou o que são (verdadeiramente)
planos de pormenor com efeitos
registais
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12. Atendendo aos objetivos de simplificação e eficiência
subjacentes à criação legal dos PPer, distinguimos entre:
- Planos de pormenor com efeitos registais e
- Efeitos registais que possam obter-se a partir de planos
de pormenor com um determinado conteúdo.
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13. Operação de reparcelamento do solo
urbano através de PPer - conteúdo
material
- Al. a) a d), h) e i), do n.º 1, do art.º
102.º, do RJIGT
- Elementos escritos e desenhados de
suporte à transformação fundiária (n.º
3 do art.º 107.º do RJIGT)
- Contrato de urbanização previsto no
n.º 4, do art.º 165.º, do RJIGT
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14. Apesar do conteúdo mínimo previsto no art.º 102.º do RJIGT, não estaremos perante um
PPer se o mesmo não for acompanhado do contrato de urbanização (pacto de
proprietários + município + outros interessados) e dos elementos previstos no número 3,
do artigo 107.º, do RJIGT.

15. 3. O reparcelamento do solo urbano
fundado num PPer: qual é o lugar da
avaliação (de impacte) ambiental?
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16. Um PPer em solo urbano é um instrumento vincadamente executório.
Em princípio, é concretizador de opções territoriais tomadas a montante noutros IGT, no
âmbito dos quais (já) foram sopesados e decididos todos os aspetos estratégicos da futura
ocupação do território e concluído o exercício de classificação do solo/regime de usos.

17. Sendo executório, um PPer em solo urbano
não é um plano que constitua enquadramento
para a futura aprovação de projetos
mencionados nos anexos I e II do RJAIA.
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18. PPer em solo urbano é um plano-projeto, instrumento (híbrido) inequivocamente orientado
para a concretização e não para a ponderação de alternativas de ocupação do território a
longo prazo e das respetivas opções de planeamento.

19. Um Pper em solo urbano é plano e simultaneamente projeto (de operação de
reparcelamento), como tal enquadrável num dos tipos de projetos do Anexo II do RJAIA.
Beneficiará da prerrogativa de não sujeição a AAE, mas sim a AIA, sempre e quando a
operação em causa atinja os limiares de sujeição obrigatória a essa modalidade de avaliação
ambiental.

20. Não há fundamento para a sujeição dos PPer a AAE, exceto em PPer com finalidades de
reclassificação para solo urbano (artigo 72.º, do RJIGT) que possuam uma dimensão
estratégica socio-territorial intrínseca, ou quando alterem substantivamente outros planos
territoriais com os quais não se conformem.

21. Por definição, a AAE é uma ferramenta destinada a desempenhar uma
função estratégica, de análise das grandes opções, com o propósito de
“assegurar que (…) as consequências ambientais de um determinado plano ou
programa (…) são previamente identificadas e avaliadas durante a fase da sua
elaboração e antes da sua adopção.”
Cfr. preâmbulo do RJAAPP: Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de junho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 58/2011, de 4 de maio.
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22. A prática continua a ser muito alicerçada em abordagens do RJAAPP que dão por adquirida a
aplicação automática da AAE a todos os PTM, independentemente do respetivo conteúdo.
Há uma significativa recorrência ao regime de isenções (artigo 4.º), não só para alívio de
custos processuais, como para simplificação e (suposta) celeridade de procedimentos,
desvalorizando a AAE no âmbito do Sistema de Gestão Territorial.

23. Documentos de referência em AAE assumem
o princípio de que, apesar da regra ser a da
sujeição generalizada, há tipos de PU e PP
que podem não estar sujeitos a AAE.
Guia da Avaliação Ambiental dos Planos Municipais de Ordenamento do
Território (DGOTDU/APA; 2008); Guia de Melhores Práticas para
Avaliação Ambiental Estratégica – Orientações Metodológicas para um
Pensamento estratégico em AAE (APA; 2012)
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24. AIA de operações de reparcelamento
do solo urbano através de PPer: antes
ou depois da aprovação do plano?
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25. “[O]s programas, planos e projetos, públicos ou privados, que possam afetar o ambiente, o
território ou a qualidade de vida dos cidadãos, estão sujeitos a avaliação ambiental prévia à
sua aprovação, com vista a assegurar a sustentabilidade das opções de desenvolvimento.”
Cfr. Bases da Política de Ambiente: n.º 1, do artigo 18.º, da Lei n.º 19/2014, de 4 de abril.

26. Um plano de pormenor é um instrumento de natureza regulamentar, mas o ato que aprova
um PPer, contém em si mesmo uma dimensão autorizativa constitutiva de certos efeitos
na esfera jurídica dos particulares, havendo de equipará-lo ao ato autorizativo previsto no
número 1, do artigo 22.º do RJAIA.

27. A sujeição do reparcelamento/PPer a AIA
previamente à sua aprovação pela
assembleia municipal é imperativa, caso
contrário, incorrer-se-á na invalidade da
deliberação, na sua forma mais grave de
nulidade, tal como estabelecido no número 3,
do artigo 22.º, do RJAIA.
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28. E das operações de reparcelamento
do solo urbano através de PPer
abaixo dos limiares de sujeição
obrigatória a AIA? Como abordar a
eventualidade de um EIA?
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29. No caso específico de projetos com enquadramento na alínea b), do título 10, do Anexo II, do
RJAIA, pode haver lugar a sujeição a AIA ainda que não se observem os limiares definidos
para o caso geral ou para as áreas sensíveis.

30. Deverá ponderar-se a submissão do (PPer) plano-projeto ao procedimento aplicável
previsto no artigo 3.º do RJAIA logo que o estado de desenvolvimento da solução
urbanística atinja suficiente maturidade.

31. 4. Considerações finais
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32. A concretização de operações de reparcelamento por via de PPer apresenta-se muito menos
simplificada e eficaz do que o legislador da alteração ao RJIGT/2007 parece ter pretendido.

33. A operacionalização de loteamentos
conjuntos em solos urbanos continua
carente doutras ferramentas híbridas
que conjuguem as dimensões
regulamentar e executória e se
apresentem realmente (mais)
simplificadas e eficientes.
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34. EXEMPLO
Projetos acordados entre os interessados cuja viabilidade dependa de uma alteração do
regime do uso dos solos urbanos (quanto à categoria, parâmetros, etc.)
Dependeria de uma apreciação de mérito favorável por parte da câmara municipal, com
efeitos suspensivos sobre o procedimento de controlo prévio, e, após discussão pública, da
apreciação final favorável por parte da assembleia municipal.

35. A decisão favorável da assembleia municipal, desde que sem interferência com restrições e
servidões de utilidade pública ou disposições de conteúdo vinculado, teria efeitos
suspensivos imediatos sobre o(s) PTM(s), implicando uma alteração por adaptação dos
mesmos em termos análogos aos previstos no artigo 121.º do RJIGT.

36. Nesses casos, estaríamos na presença de projetos urbanos, não absolutamente conformes
com todo o bloco regulamentar dos PTM vigentes, mas que, pela sua relevância local, seriam
suscetíveis de originar alterações, dispensando-se os tradicionais procedimentos de
dinâmica.

37. Não seria uma absoluta novidade nem algo subversor da lógica do sistema segundo a qual é
o plano que sempre precede o projeto e nunca o inverso. (Exemplos: n.º 10/artigo 13.º-
A/RJUE e ex-RERAE/DL n.º 165/2014, de 5 de novembro)

38. No RERAE, a deliberação favorável da conferência decisória constituía a entidade responsável
pelo IGT no dever-obrigação de promover a correspondente alteração, revisão ou elaboração
de plano para possibilitar a legalização da operação urbanística.

39. O n.º 10, do artigo 13.º-A, do RJUE (ainda) estabelece que a CCDR pode propor ao Governo
uma “alteração, suspensão ou ratificação, total ou parcial” de um plano da sua esfera de
competências relativamente ao qual se verifique a desconformidade de determinada
operação urbanística de interesse local ou regional.

40. O debate doutrinário e o campo de
investigação sobre figuras híbridas de
planeamento e/ou de execução de planos
está longe de poder ser considerado
esgotado.
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41. Hoje, como aquando do surgimento dos PPer (SIMPLEX), continua a ser preciso dotar o
sistema de gestão territorial com melhores mecanismos de articulação entre os diversos
regimes jurídicos, assim como doutras ferramentas garantísticas dos princípios
constitucionais do planeamento e ordenamento territorial e indutoras de maiores e reais
níveis de simplificação e eficiência.

42. Grato pela V/ atenção
nunomarques2009@gmail.com | 910890139