Aula0 engenharia mpog_9239

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Curso Online – Engenharia Econômica: Estudo de Viabilidade
Socioeconômica
Analista de Infraestrutura – Ministério do Planejamento
Prof. Otávio Gondim e Alexandre Candido
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Apresentação
Olá, amigo(a) Concursando (a),
Estamos começando a caminhada rumo à aprovação no concurso para
Analista de Infraestrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
No edital, pouca atenção foi dada para detalhar o conteúdo de Engenharia
Econômica que será exigido. Dentre os dois assuntos previstos, consta um
dedicado a “Estudos de Viabilidade Socioeconômica”, tema que se repete ao final
da descrição dos conhecimentos específicos exigidos para cada uma das áreas,
com o nome de “Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica, Ambiental e Social”.
Devido à importância relativa do assunto, expresso no edital com o mesmo grau
de abertura que todo o conteúdo de Macro e Microeconomia juntos, entendemos
por bem separá-lo para estudo particular.
Para iniciar, seria bom nos apresentar. Otávio Gondim é quem escreve
estas primeiras linhas. Sou Analista de Planejamento e Orçamento do Ministério
do Planejamento e, em 2005, coordenei a equipe responsável pela elaboração do
Manual de Apresentação de Estudos de Viabilidade de Projetos de Grande Vulto e
da proposta de regimento da Comissão de Monitoramento e Avaliação do Plano
Plurianual, responsável pela aprovação de projetos a compor as propostas de
Orçamento da União. Na época, também assessorei tecnicamente o corpo
diplomático brasileiro na negociação de critérios para seleção de projetos para
financiamento pelo Fundo para a Convergência Estrutural e o Fortalecimento
Institucional do Mercosul (Focem). Foi esse resgate à avaliação de viabilidade de
empreendimentos públicos que levou à cobrança do conteúdo nos concursos para
Analista de Infraestrutura.
Alexandre Candido abordará conhecimentos introdutórios de Engenharia
Econômica necessários à compreensão da análise de projetos. É Auditor Federal
de Controle Externo, do Tribunal de Contas da União. Ministra aulas de Economia
e Finanças em cursos preparatórios em Brasília e no Rio, já tendo logrado êxito
em alguns concursos públicos, dos quais vale destacar Analista de Finanças e
Controle da Secretaria do Tesouro Nacional e Papiloscopista da Policial Federal,
além do TCU. Foi Oficial da Marinha do Brasil por 15 anos e é Mestre em
Economia Empresarial.
O curso será dividido da seguinte forma: nesta aula zero será realizada
uma digressão histórica da análise de viabilidade de projetos de investimentos,
bem como conceitos introdutórios do tema, com o intuito de contextualizar os
candidatos nesse assunto que é novidade em concursos; nas aulas 1 e 2, que
serão ministradas pelo professor Alexandre, serão apresentados elementos
introdutórios de Matemática Financeira e Engenharia Econômica, bem como os
métodos de decisão importantes para a avaliação socioeconômica de projetos;
nas aulas 3 e 4, a cargo do professor Otávio Gondim, serão abordados aspectos

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Socioeconômica
particulares das áreas de concentração do concurso, dispondo sobre critérios a
considerar em análises para setores distintos.
Vamos dar início à aula zero do curso de Engenharia Econômica, cuja
finalidade é apresentar o tema ao aluno, permitindo que identifique a origem do
estudo de viabilidade socioeconômica, assim como sua aplicação. É um primeiro
contato com o assunto, haja vista se tratar de tema moderno, que proporcionará
uma visão panorâmica do tema. As questões aqui tratadas serão esmiuçadas nas
aulas seguintes de forma técnica e aderente ao que possa vir a ser cobrado por
uma banca examinadora de concurso público. Vamos ao que interessa!
Aula 00 – Introdução ao Estudo de Viabilidade Socioeconômica
Infelizmente, a análise de viabilidade de projetos de investimento público
apenas recentemente passou a ser cobrada em concursos, o que não nos permite
assegurar o que de fato poderá ser cobrado pelo Cespe. Por outro lado, a
previsão em duas matérias no edital, sem maior detalhamento dos parâmetros
de seleção, nos faz crer que determinados elementos de análise setorial serão
considerados pela banca. Assim, propomos um estudo sobre os conceitos básicos
de análise de projeto, sobre como calcular índices financeiros e interpretá-los
para ajudar na decisão de implantar ou não um empreendimento. Depois, vamos
abordar questões que interessam a projetos governamentais, quais variáveis não
financeiras considerar na escolha entre uma e outra política pública, e
concluiremos com aspectos particulares às áreas de concentração dispostas no
Edital.
Cronograma definido, enfrentamos outro problema do Edital. Não há uma
divisão muito clara sobre as competências exigidas para cada área de
concentração. Na área I, por exemplo, o foco é a infraestrutura hídrica para os
usos múltiplos da água, no espírito consagrado pela Política Nacional dos
Recursos Hídricos (Lei n° 9.433, de 1997). O uso da água para geração elétrica,
por exemplo, não deveria impedir a navegação no rio, a criação de peixes no
reservatório ou a possibilidade de os produtores irrigarem suas lavouras. Nesse
sentido, a área I cobra conhecimentos sobre projetos portuários (marítimos e de
interior), barramentos para geração hidrelétrica, adução de água bruta para
irrigação, dessedentação animal e para tratamento para consumo humano, e
coleta e tratamento de esgoto, dentre outros assuntos.
Por sua vez, a área II importa em conhecimentos sobre projetos
energéticos, qualquer que seja a fonte, inclusive hidrelétrica. Logo, resta uma
zona de sombra entre as exigências para cada área. Da mesma forma, a área III,
concentrada em hidrologia, trata de sistemas de abastecimento de água potável,
enquanto para a área I será exigido conhecer sobre saneamento básico, que
inclui o tratamento de água e sua distribuição, e a área IV, dedicada ao
Urbanismo, também avança sobre instalações hidráulicas, sanitárias e pluviais.
Para dar dimensão da confusão, a área V, voltada a selecionar analistas de
transportes, retoma os usos múltiplos ao tratar do transporte aquaviário. Só para

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Socioeconômica
ilustrar um pouco mais, tanto a área IV quanto a V preveem questões sobre
transporte urbano.
Assim, nos nossos encontros, abordaremos os assuntos em conjunto, e os
exemplos poderão servir para mais de uma área de concentração. E é bom que
façamos assim, pois os “Estudos de Viabilidade Socioeconômica” são exigência
comum a todos os cargos, e não seria possível explicá-los para o setor público
sem dar exemplos que marquem a diferença da avaliação para investimentos
privados. O Governo leva em conta determinadas expectativas de retorno para
definir traçado e capacidade de tráfego de uma rodovia, completamente
diferentes do que uma empresa deve considerar para optar se entra ou não em
um novo mercado, se ele é atrativo, dadas as condições de operação de que
disporá, se deve construir uma fábrica na localidade, onde construí-la, ou se
terceiriza a produção ou se associa a um grupo local.
No tocante à avaliação pública de projetos, ela foi praticamente
abandonada para os investimentos com recursos dos orçamentos fiscal e de
seguridade desde a escalada da inflação no Brasil, a partir da década de 1970,
ainda que o marco legal impusesse o contrário. A Lei n° 5.917, de 1973, que
institui o Plano Nacional de Viação, determina a seleção de projetos de transporte
mais eficientes, atestada por avaliação de viabilidade técnico-econômica que
preveja a multimodalidade, o uso combinado dos diferentes meios de transporte
(arts. 3°, “b”, e 5°). Entretanto, o desuso era tamanho que sequer a autarquia
responsável concentrava pessoal qualificado em quantidade suficiente para
avaliar os projetos antes de licitá-los. Nesse quadro, é possível que o dirigente
nem sempre dispusesse dos melhores elementos para escolher.
Em 2004, uma oportunidade se apresentou para o Brasil. Em negociação
para revisão do acordo de empréstimo que mantinha com o Fundo Monetário
Internacional (FMI), o País obteve do organismo financiador licença para dar
tratamento diferenciado no cálculo do resultado primário (receitas - despesas
públicas, exceto contas financeiras) a determinados investimentos que
apresentassem expectativa de retorno fiscal de médio prazo. Pela negociação, a
partir dos Orçamentos da União para 2005, a meta para o resultado fiscal
primário nacional poderia ser reduzida no valor das despesas executadas com a
implantação dos projetos selecionados. O princípio era de que determinados
investimentos aumentariam a arrecadação ou reduziriam despesas públicas em
alguns anos e que, portanto, o sacrifício fiscal atual levaria a maior capacidade
de administração da dívida adiante.
Assim surgiu o Projeto-piloto de Investimentos (PPI), classificado nos
Orçamentos da União como Resultado Primário 3 (RP-3), distinguindo-se dos
demais dispêndios. O PPI previu investimentos equivalentes a 0,15 % do PIB por
ano, valor estimado em cerca de R$ 10 bilhões para o período de 2005 a 2007. A
decisão por ampliar o espaço para os investimentos, limitado pelas restrições
fiscais, conduziu a processo seletivo que priorizou projetos destinados à
eliminação de gargalos de infra-estrutura, especialmente de transportes. Para
2005, foram selecionados inicialmente 104 projetos, aos quais já estavam

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Socioeconômica
alocados R$ 448,3 milhões de recursos com impacto primário (RP-2). A estes
foram acrescidos outros R$ 2,8 bilhões em recursos do PPI (RP-3), totalizando R$
3,3 bilhões.
Em verdade, o Brasil apresentava bases sólidas para consolidar uma
estratégia de desenvolvimento continuado, mas tímida taxa de crescimento dos
investimentos na economia. Entre 1996 e 2005, segundo dados do Ipeadata
compilados por Fernando Puga & outros (2006), os investimentos no País
variaram apenas cerca de 2,3% na média anual. Em 2003, a taxa de Formação
Bruta de Capital Fixo chegou a apenas 17,8% do Produto Interno Bruto nacional.
Ou seja, o País não investia sequer uma quinta parte das riquezas que gerava. A
partir de então, observou-se um pequena melhora até que em 2005, quando do
início efetivo do PPI, os investimentos alcançaram 19,9% do PIB, nível ainda
insuficiente para projetar o mesmo desenvolvimento de outros paises
emergentes.
Para situarmos o desempenho interno, recorremos a Delong & Summers
(1990), que demonstraram a relação direta entre o nível de investimento e o
desempenho de economias nacionais. De fato, o histórico de variação nos
investimentos e no PIB brasileiro nas últimas quatro décadas confirma
empiricamente o comportamento. Durante o assim denominado Milagre
Econômico, o Brasil chegou a aumentar os investimentos em mais de 20% de um
ano para outro, expandindo o PIB em 14% em 1973. Por sua vez, a década
seguinte foi marcada pela desaceleração nos investimentos e no PIB, que
decresceu em 1981 e 1983 e se manteve estável em 1988. Durante todo o
período analisado, foi observada a mesma relação entre a variação nos
investimentos e o nível de atividade econômica, ainda que este geralmente tenha
se mostrado inelástico em relação àquela.
E se os investimentos gerais têm correlação direta com o nível de atividade
econômica do País, estudos coordenados pelo Banco Mundial retratam essa
propriedade particularmente para investimentos em infraestrutura, que são
usualmente promovidos direta ou indiretamente pelo poder público, neste caso
por meio de concessões. Calderón e Servén (2004) atribuíram um terço da
defasagem entre o crescimento da América Latina e da Ásia ao menor
investimento que aquela faz em infraestrutura. Os autores também observaram
que os baixos níveis de investimento poderiam contribuir para desacelerar o
crescimento da economia e, portanto, elevar a relação dívida/PIB. Logo, estaria
justificado o sacrifício de um superávit primário maior no curto prazo para
sustentar uma política fiscal mais duradoura.
Fay e Yepes (2003), por sua vez, apontaram que se o PIB crescesse ao
ritmo de 5% entre 2006 e 2010, a demanda em investimentos e na manutenção
da infraestrutura existente cresceria no mínimo 3% ao ano em igual período.
Logo, induzidos pelo nível de atividade econômica ou indutores do
desenvolvimento, restou claro que os investimentos em infraestrutura são
fundamentais para robustecer uma estratégia de desenvolvimento nacional.

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Socioeconômica
Claro está, contudo, que o esforço necessário esbarra na escassez de
recursos. A crise fiscal do Estado contemporâneo, aliada à ainda incipiente
prestação de benefícios sociais assegurados no nosso Pacto Social Maior, a
Constituição Federal, tem dado pouco espaço para a expansão dos
investimentos, em contraponto com aumentos continuados nas despesas de
custeio.
É nesse contexto que o PPI ganhou importância e serviu como laboratório
para que o FMI apoiasse iniciativas similares em outros países, naturalmente a
depender do sucesso brasileiro e de outros poucos contemplados. Como os
investimentos foram divulgados como sendo de elevado retorno fiscal de médio
prazo, também constituíram exceção à limitação ao empenho e ao pagamento
(despesas “não contingenciadas”). Atualmente, tanto o critério diferenciado para
cálculo do resultado primário quanto o “não-contingenciamento” valem para o
propalado Programa de Aceleração do Crescimento, que sucedeu ao PPI como
portfólio de investimentos prioritários e com monitoramento específico. Assim o
estabelecem os arts. 3°, 4°, § 3°, e 70, § 1°, IV, da Lei de Diretrizes
Orçamentárias para 2010 (Lei n° 10.017, de 2009).
E o que isso tem a ver com a avaliação de projetos? A partir de agosto de
2004, os diversos ministérios foram convidados a apresentar projetos que, por
seu pretenso retorno fiscal de médio prazo, pudessem compor a carteira do PPI
e, assim, fossem classificados como RP-3. Permitido o seu impacto fiscal
primário, os projetos selecionados não seriam objeto de limitação à
movimentação orçamentária e teriam fluxo garantido de recursos financeiros.
Ocorre que, para escolher os projetos, seria necessário optar entre vários pleitos.
Como determinar qual dentre eles apresentava a maior Taxa Interna de Retorno
(TIR), ou seja, qual possuía a maior taxa de desconto que igualava benefícios e
custos em valores presentes?
A solução que adotamos foi pegar carona na regulamentação do art. 9°, §
1°, da lei que instituiu o Plano Plurianual para o período 2004-2007 (Lei n°
10.933, de 2004). O dispositivo previu a criação de um Sistema de Avaliação do
Plano Plurianual e este foi instituído por meio do Decreto n° 5.233, de 2004, que
criou a Comissão de Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual (CMA).
Adiante, expediente dos ministros do Planejamento, da Fazenda e da Casa Civil
(Portaria Interministerial n° 10/2005 - MP/MF/CC) estabeleceu competência para
a CMA examinar a viabilidade técnica e socioeconômica dos chamados projetos
de grande vulto (art. 1º, VII). Os critérios de análise seriam definidos pela
própria Comissão (art. 2º, § 5°) e a aprovação pela CMA era requisito para
inclusão nos projetos de leis orçamentárias e de créditos adicionais (art. 3°).
Assim retomamos as análises de viabilidade econômica de projetos públicos
federais, financiados com os orçamentos fiscal e de seguridade social. Era de se
supor que as empresas estatais já promoviam avaliações similares, ou até mais
criteriosas. Isso seria ainda mais verdade em relação às sociedades de economia
mista, pois tinham de maximizar o retorno sobre o seu ativo para tornar as ações
atrativas para o mercado. Portanto, a expectativa era de que não causaríamos

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Socioeconômica
maiores transtornos ao prever a avaliação dos projetos com recursos do
Orçamento das Estatais. Foi o que ocorreu na maioria dos casos, exceto por
empresas recém-federalizadas e pelos ajustes necessários a não onerar as
instituições com elevado volume de informações a reunir, por um lado, e para
resguardar estratégias negociais em mercado concorrencial, por outro.
Quando o Brasil se desvinculou da linha de crédito que mantinha junto ao
FMI, ampliamos o esforço ao incorporar elementos socioeconômicos que não
apresentavam retorno fiscal direto. Por exemplo, ao decidir investir na expansão
do ensino superior, o Governo pode optar por construir novos campi ou por
financiar integral ou parcialmente bolsas de estudo, reembolsáveis ou não.
Contudo, a escolha entre essas alternativas pressupõe decisões anteriores, quais
sejam a de oferecer mais vagas para graduação a quem conclua o ensino médio,
e se a estrutura a criar deverá se dedicar ao desenvolvimento científico ou
apenas à difusão.
Essa decisão pode parecer simples se adotarmos valores pessoais de quem
se formou no terceiro grau e hoje disputa vaga para um cargo bem remunerado
no serviço público. Mas será que a escolha é sempre acertada para o País? Em
que medida se deve fazer esforço para ampliar o ensino superior ou para
recuperar o ensino profissionalizante? Lembremos que a Constituição determina
que a União aplique no mínimo 18% das suas receitas de impostos na
manutenção e no desenvolvimento do ensino (art. 212), mas não estabelece a
universalização do ensino superior gratuito entre as garantias da política
educacional (art. 208).
Se tomarmos uma situação em que o Presidente tenha o ensino formal
como plataforma do seu governo, a situação complica ainda mais. É que a Carta
Magna define o valor mínimo, mas não o máximo. A mesma virtude apresenta a
aprovação da Emenda Constitucional n° 59, de 2009, que sustará a
Desvinculação das Receitas da União para a manutenção e o desenvolvimento do
ensino gradativamente entre 2009 e 2011 (art. 76, § 3°, do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias). Com os recursos novamente vinculados a
programas e projetos na área educacional, portanto superiores aos atualmente
empregados, foi aberto espaço para o aperfeiçoamento ou para a ampliação dos
serviços prestados.
E em qualquer que seja o cenário, se o Governo entender por bem aplicar
mais recursos do que o mínimo estabelecido na Constituição para as áreas de
saúde e educação deve ampliar as vagas no ensino superior ou no atendimento
especializado em saúde? Se tomarmos uma avaliação privada, que retorno é
esperado para uma e outra opções? É sabido que uma parcela bastante
expressiva dos recursos públicos é aplicada em políticas públicas sociais.
Portanto, se a resposta a todas essas questões fosse simples, seguramente não
viveríamos um quadro de exclusão tão alarmante.
Enfim, ao avaliarmos a viabilidade socioeconômica de um projeto para
implantação de um campus universitário em área remota, várias questões devem

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Socioeconômica
ser valoradas. É possível estimar uma cesta de benefícios que uma unidade de
ensino superior oferece, tanto para a sociedade científica, quanto para a
comunidade local. A formação de profissionais da área médica, por exemplo,
provavelmente dará acesso a atendimento em saúde a populações
insuficientemente assistidas. Esta se dá tanto pela atenção gratuita durante a
formação dos profissionais, quanto pela (maior) oferta de graduados na própria
cidade.
Se tomarmos esta melhor estrutura de atendimento em uma equação
econômica, os benefícios serão a redução dos custos com deslocamento até os
centros de referência, a redução dos custos no tratamento com a diagnose
precoce ou o aumento das chances de sucesso na cura de moléstias graves. E
por que não estabelecermos o valor de referência para uma vida perdida? Até
porque a negligência do Estado na prestação do serviço pode levá-lo à
condenação que importará no pagamento de indenização à família. A depender
da idade do paciente, e se ele for arrimo de família, a sua morte implicará na
perda de uma renda por quanto tempo ainda durasse a sua vida laboral.
Mesmo que não abordemos situação tão dramática, é possível analisar a
viabilidade de um projeto de expansão do ensino superior por meio de salário-
sombra. Se considerarmos a estrutura de remuneração em uma região
metropolitana, podemos comparar a renda média de trabalhadores com menor
grau de escolaridade com a dos que possuem formação técnica profissionalizante
e os dotados de nível superior, em diversos setores. Assim, diferencia-se o valor
da produção de cada um, independentemente de quem se apropria da riqueza
social gerada.
O custo da formação, por sua vez, deve considerar qual a média de alunos
universitários que se dedicam exclusivamente às atividades acadêmicas (ou, se
não durante todo o curso, que se pondere pela proporção de tempo em que o
fazem), pois a sociedade estaria privada da sua produção no período. Além disso,
há de considerar o tempo médio de permanência no ensino superior, a taxa de
evasão (que apresenta custo combinado entre a manutenção do aluno durante o
período em que esteve matriculado, a sua não-produção ou produção abaixo do
potencial no mesmo período e o fechamento da vaga que ocupou para outro
potencial formando que teria condições de geração de maior riqueza futura) e as
trocas entre cursos, apenas para nos determos em alguns aspectos.
Por outro lado, há de se avaliar o potencial que a qualificação do trabalho
tem para gerar novas oportunidades mais qualificadas de trabalho e, portanto, de
espraiar o desenvolvimento na comunidade. Se há um engenheiro agrônomo em
um município com vocação rural, ele provavelmente terá uma boa renda, mas
pouco fará além de auxiliar na melhoria da produtividade e na defesa
fitossanitária. O segundo profissional pode esperar ajudar a melhorar a economia
local em proporção idêntica e receber remuneração compatível.
À medida que mais profissionais estejam disponíveis, a sua contribuição
marginal diminui, até que a capacidade de trabalho disponível se torne bastante

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Socioeconômica
para promover a agroindustrialização e, portanto, para agregar valor à cadeia
produtiva. Logo, a geração de riqueza, nesse ponto de ruptura, será ainda maior.
Isso sem contar o benefício coletivo do desenvolvimento científico, que o Brasil
ainda concentra nas instituições públicas de ensino superior e em poucas
entidades também governamentais, como a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária (Embrapa).
Não se pode, pois, em uma projeção de ganhos diretamente gerados pelo
projeto, simplesmente adotar o valor da mão-de-obra com nível médio como
sendo o preço-sombra e estabelecer o benefício como sendo a diferença do
salário atual de um bacharel e o salário médio do trabalhador não graduado. É
uma indicação, mas não uma medida absoluta. O valor marginal de cada novo
formando diminui, mas a possibilidade de qualificar o processo produtivo pode
representar um salto na agregação de valor à produção.
Abordamos aspectos estritamente econômicos e outros sociais, mas há
variáveis ambientais a considerar nas escolhas sobre políticas públicas, assim
como razões de natureza política. Quando da instituição da análise de viabilidade
para fins de inclusão nos Orçamentos da União, estabelecemos como parâmetros
de avaliação a Valoração Ambiental. Ou seja, análise do impacto de um projeto
no meio ambiente – o que ele representa de benefício e o que importa em
prejuízos – e a sua tradução em valores monetários.
Recentemente, a equipe responsável no Ministério do Planejamento pelo
estabelecimento de critérios e coordenação das análises dos estudos de
viabilidade socioeconômica retirou a obrigatoriedade de se valorar
pecuniariamente os impactos ambientais favoráveis e desfavoráveis aos projetos.
Consideramos a alteração bastante pertinente, pois, ainda que os elementos
ambientais sejam vitais para a análise, a sua precificação não é banal ou pouco
custosa, além de ser bastante subjetiva em muitos casos.
Se tomarmos como custo de oportunidade a remuneração da terra
conservada por meio dos créditos de carbono, em negociação nas bolsas abertas
ao redor do mundo, teremos uma referência de valor a considerar antes de
antropizar área inexplorada. Logo, a decisão, por exemplo, por definir uma área
com vocação para adensamento econômico em um zoneamento ecológico-
econômico, instrumento multidisciplinar de planejamento da ocupação dos solos
e promoção do manejo sustentável das riquezas naturais, deve considerar na
equação a perda de receita potencial pela manutenção da mata nativa.
Conforme vimos, alguma valoração é possível no caso anterior. Entretanto,
e se não for possível certificar os títulos de carbono ou o País demorar a
regulamentar o mercado de Redução das Emissões por Desmatamento e
Degradação (Redd)? Ainda, como tratar a questão se considerarmos que a
conservação de Reserva Legal e de Áreas de Proteção Permanente (conforme
definições contidas no Código Florestal, Lei n° 4.771, de 1965) é inerente ao
exercício do direito de propriedade e, portanto, não se pode estabelecer servidão
sobre elas? Se assim fosse, a mesma área, que garante as funções ecológicas

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Socioeconômica
protegidas por lei na propriedade, estaria no inventário de outras, reduzindo-se o
maciço florestal. Como tratar?
No caso anterior, a equação pode servir, como tem sido parcialmente
utilizada, para justificar ou não a manutenção da exigência da Reserva Legal.
Parcialmente porque o raciocínio não pode considerar apenas o custo de
oportunidade da não produção agrícola, como parcela dos produtores rurais tem
apresentado nas discussões em curso para atualização do Código Florestal.
Também deve considerar os benefícios decorrentes da disponibilidade hídrica,
pois as APP em topos de morro servem às recargas hídricas, da manutenção da
produtividade do solo, uma vez que as matas ciliares contêm as enchentes e,
portanto, a lavagem das propriedades físicas e microbiológicas dos solos, e o
custo de oportunidade de atividades de manejo sustentável, como a exploração
de ecoturismo e a silvicultura.
Enfim, são muitas variáveis na equação. E se expusemos os aspectos
ambientais como custos de projetos de investimento econômico e de
infraestrutura, pensemos em outras situações peculiares. Uma embarcação-tipo
definida para a Hidrovia do Tocantins, ou seja, o padrão a se adotar na
navegação naquele importante eixo de ligação norte-sul, é composto por um
navio empurrador e por quatro barcaças, com capacidade para transportar até 6
mil toneladas de carga. Ao tomarmos a capacidade média das carretas nacionais,
um comboio de empurra substitui 232 (duzentos e trinta e dois) caminhões nas
estradas. A depender da distância percorrida, pois há muitas usinas hidrelétricas
em construção ou a implantar no Tocantins, interrompendo o trânsito, a
produção de transporte é fabulosa, medida em tku (toneladas por quilômetro
útil). Em tempo de cheia, com o rio transitável em longas distâncias, a vantagem
econômica é inegável, mas e o impacto ambiental?
Se o licenciamento das obras de construção das barragens hidrelétricas não
considera os benefícios da transposição dos barramentos para fins de transporte,
fere o princípio da garantia dos usos múltiplos da água, norteador da Política
Nacional de Recursos Hídricos. Caso os considere, já terá aportado os efeitos
adicionais sobre o meio físico causados pelas intervenções para manutenção das
condições de trafegabilidade nos cursos d’água.
De qualquer forma, o maior impacto para a biota é a construção da
barragem em si, pois ela alaga uma área considerável, retém sedimentos que
garantiriam a contenção do avanço das águas do mar (o que casou problemas
severos na foz do São Francisco), prejudica a piracema, altera o meio físico onde
vivem espécies com valor econômico ou importância ecológica singulares. Por
outro lado, as barragens aumentam a profundidade dos cursos d’água à
montante da represa (no lago, onde antes o desnível foi suficiente para justificar
a obra de geração hidrelétrica) e regularizam o fluxo e volume a jusante, sendo
amplamente benéficas para a navegação.
O que se deve avaliar, então, são as demais intervenções. O destocamento,
a dragagem de material orgânico, o balizamento e as eventuais correções de

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curso têm expressivo impacto ambiental? E quais as vantagens para o meio
ambiente de se substituir a emissão de partículas e gases provocadores do efeito
estufa de 232 (duzentos e trinta e dois) motores a diesel que impulsionam as
carretas a cada comboio embarcado? E, na mesma conta, não deveríamos incluir
o fato de que menos área seria desmatada para implantação ou adequação de
capacidade de rodovias (faixa de domínio)? Ou que o solo sofreria menos
impermeabilização se a pavimentação fosse menor? Ou ainda que, para não
comprometer áreas sensíveis, seria possível construir canais que transpusessem
trechos dos rios com geometria inadequada para a navegação de grandes
comboios, aumentando o custo econômico do projeto, mas reduzindo o
ambiental?
Conforme ressaltamos, a decisão por um investimento público aborda
variáveis bastante mais complexas do que as consideradas para projetar retorno
de um empreendimento privado. Se dispusermos de meios de financiamento, na
avaliação privada havemos de colocar em um fluxo de caixa os custos de
implantação, como a aquisição dos novos equipamentos e as obras necessárias
para sua instalação, os de manutenção rotineira, o reinvestimento em algum
momento para prolongar a sua vida útil e os custos variáveis relativos à cada
nova unidade produzida. Depois, há de se cotizar os custos resultantes com a
receita esperada (volume x preço). Nessa situação, o empresário desconta custos
e receitas para o valor presente, considerando como taxa de desconto para tanto
o retorno esperado para um emprego alternativo dos recursos (custo de
oportunidade). Daí verificará se a projeção vale o risco do novo negócio,
especialmente se requerer um aporte financeiro vultoso.
Claro que, na decisão negocial, outros elementos podem orientar o
empreendedor. Se ele já trabalha no setor e pretende perder a dependência de
um fornecedor exclusivo, ou reduzir o poder de barganha de um conjunto
limitado de grandes fornecedores dos seus insumos, poderá ver vantagem em
verticalizar a produção. O mesmo pode fazer se a sua dependência estiver
adiante na cadeia de suprimentos, se ele for um dentre muitos fornecedores para
poucos compradores. Ou poderá, ainda, achar interessante manter o controle
sobre todo o processo produtivo, para afastar maiores riscos de fornecimento
(qualidade intrínseca do bem adquirido, prazo e condições) e de exclusividade
dos produtos (os seus fornecedores podem ser os dos seus concorrentes ou
virem a se tornar os próprios).
Contudo, por mais complexas que sejam as decisões empresariais, as
variáveis adotadas para uma análise pública de projeto vão além, ou deveriam ir
para estear escolhas responsáveis no interesse coletivo. Nos casos em que o
poder público trata da concessão de serviços ou de exploração de infraestrutura,
a análise se aproxima da avaliação privada, pois o Estado celebrará com uma
empresa um contrato que tenha de ser economicamente vantajoso para o
concessionário. A quebra do equilíbrio financeiro, inclusive, poderá ensejar a
revisão do acordo. Se a viabilidade econômica da malha ferroviária do Nordeste
depende do transporte de granéis líquidos pela Petrobras e esta para de
movimentar nos terminais portuários da região, ou diminui a cabotagem com

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origem ou destino neles, claro está que a concessionária terá dificuldade de
equilibrar suas operações.
No caso de projetos públicos financiados exclusivamente com recursos
derivados do poder de império (tributos, previstos no art. 145 da Constituição
Federal), não importa apenas que a formação de um oncologista seja, por
hipótese, desvantajosa economicamente. A avaliação econômica é um
parâmetro, sem dúvida, até para que o gestor tenha noção do retorno que
poderia obter com a aplicação alternativa dos recursos. Além disso, contudo,
importa saber a distância média da população da mesorregião em relação aos
serviços especializados, já que a garantia na prestação dos serviços está
amparada pela Constituição. Importa saber, também, dos problemas de saúde
pública local, como os provocados pela dependência de um determinado
município à mineração do amianto crisotila, e que porventura tenha observado a
exploração não controlada do mineral por muitas décadas, submetendo a
população à incidência de diversas variações fatais de câncer no aparelho
respiratório.
Por outro lado, a definição do custo de oportunidade a considerar para
trazer o fluxo de caixa a valor presente também é complexo. Se o empresário
considera alternativas limitadas de uso alternativo dos recursos, para o Poder
Público a tarefa é mais espinhosa. Ao decidir expandir o ensino superior com a
criação de um campus rural, a aplicação alternativa poderia ser a implantação de
um hospital geral em uma microrregião com baixo Índice de Desenvolvimento
Humano (IDH). Logo, o retorno esperado para um projeto pode definir a
viabilidade ou não de outro.
Durante a pactuação com o FMI, o retorno almejado era fiscal e, então, a
taxa de desconto definida foi a utilizada para remunerar os títulos do Tesouro
Nacional. Deveríamos usar os recursos para investir nos projetos indicados ou
reter o valor para fins de obtenção de superávit e pagamento dos serviços da
dívida? No caso específico, o que importava era saber qual a melhor opção para
gerir bem a relação dívida/PIB.
Quando terminou o acordo com o FMI e foram agregadas novas variáveis
sociais e ambientais para avaliação, tivemos de padronizar a análise e adotamos
como custo de oportunidade a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). Esta é
corresponde ao custo básico dos financiamentos concedidos pelo Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social (Bndes) e é definida trimestralmente
pelo Conselho Monetário Nacional, considerando a meta de inflação para os doze
meses subsequentes e agregado um prêmio de risco para as operações. Logo, a
sinalização é de que o Governo espera um retorno socioeconômico dos
investimentos públicos pelo menos equivalente ao ganho financeiro que obtém
com financiamentos de longo prazo. Assim, nos é possível comparar a
rentabilidade socioeconômica de projetos distintos e optar.
Como último aspecto a considerar na avaliação, vale lembrar que
motivações políticas também orientam decisões públicas. Conforme observou

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Lowi (1972) em relação às práticas estadunidenses, as políticas públicas
determinam a política. Logo, se a política deslocada de políticas públicas é
demagogia, mera disputa de poder, quando estas não considerarem a arena de
decisão apresentam falha no desenho e se tornam inaplicáveis.
Nessa vereda, lembramos que a redução das desigualdades regionais é um
dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, consagrados na
Constituição Federal (art. 3°, III). Para alcançá-lo, a Lei Maior estabelece adiante
(art. 165, § 7°) que sejam usados recursos dos orçamentos fiscal e de
investimento das empresas estatais. Logo, ainda que a expansão do Porto de
Santos apresente o maior retorno socioeconômico estimado entre alternativas
consideradas para escoamento de determinada carga o pacto federativo poderá
recomendar a intervenção em Imbituba, Santa Catarina.
Apenas para concluirmos o nosso encontro inicial, destacamos que a
metodologia de avaliação de viabilidade de projetos de investimentos públicos,
inicialmente consagrada em certificados regulamentares foi elevada ao altiplano
legal com a sua inclusão na lei que institui o Plano Plurianual em vigor para o
período 2008-2011 (Lei n° 11.653/2008). O art. 10, § 4°, estabelece a exigência
de submissão do estudo de viabilidade técnica e socioeconômica de determinados
projetos de grande vulto à avaliação prévia para inclusão nos orçamentos.
Os projetos previstos para análise são aqueles com valor total igual ou
superior a R$ 100 milhões, financiados com recursos do orçamento das estatais,
de responsabilidade de empresas de capital aberto ou de suas subsidiárias.
Quando não se tratar de empresa de capital aberto ou subsidiária desta, ou
quando os recursos para financiamento dos projetos forem oriundos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social, o corte cai para R$ 50 milhões de custo
estimado para o projeto.
A avaliação de projetos de grande vulto se insere no ciclo de gestão do
Plano Plurianual com o objetivo de aperfeiçoar o processo decisório para evitar a
dispersão e o desperdício dos recursos públicos, incrementar a eficiência do
investimento e aprimorar a ação de governo. A finalidade é de proporcionar ao
cidadão, ao contribuinte, mais valor por seu dinheiro, maximizar os benefícios
oriundos dos bens e serviços oferecidos pelo Estado em prol da sociedade.
Pessoal, procuramos mostrar de onde surgiu e para que serve a análise
socioeconômica de projetos. É possível que vocês tenham esbarrado em termos
técnicos cujo significado desconhecem. Isso faz perceber como pode ser
complicado estudar a matéria sozinho. Daqui por diante, como foi dito, iremos
desmistificar o tema e proporemos exercícios de fixação para cada assunto
abordado, para que vocês tenham êxito no concurso de Analista de
Infraestrutura.
Esperamos vê-los em breve!
Grande abraço,

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Otávio Gondim e Alexandre Candido.

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