Ordem dos Engenheiros Medidas 2012

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Ordem dos Engenheiros Medidas 2012

  1. 1. Seleção e avaliaçãode investimento público Documento Orientador ORDEM DOS ENGENHEIROS JUNHO 2012
  2. 2. Ficha Técnica Título Seleção e avaliação de investimento público Documento Orientador Autores Eng. Artur Ravara, Eng. José Manuel Catarino Edição Revisão e Produção Conceção gráfica e paginação Impressão e AcabamentoOrdem dos Engenheiros Gabinete de Comunicação Ricardo Caiado Lisgráfica da Ordem dos Engenheiros Documento elaborado com base no “THE GREEN BOOK – Appraisal and Evaluation in Central Government” do Ministério das Finanças do Reino Unido e publicado com a autorização desta entidade.
  3. 3. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador 3 PrefácioPrefácioÉ consensual que uma decisão sobre investimento público deve ser suportada por uma análise custo-benefícioque contemple várias áreas, das quais assumem particular relevância as áreas técnica, financeira, ambiental,ordenamento do território, competitividade e desenvolvimento económico e social.A existência de um Documento Orientador, como instrumento de apoio à decisão, baseado numa metodologiaque estabeleça critérios objetivos e simples de avaliação e comparação de investimentos públicos de índole muitodiversa, independente de contextos político-partidários, reduz os riscos de permanentes discussões sobre prioridadesde investimento e que são marcadas por constante colocação em causa dos pressupostos de decisões que,necessariamente, terão de ser políticas.A adoção de um documento desta natureza, aplicável a todos os tipos de investimento, independentementede ciclos eleitorais, permitirá conferir racionalidade a essas decisões, sustentando-as numa metodologia consistente,estruturada e harmonizada de avaliação objetiva que minimize esses riscos e que, consequentemente, garantea aprovação, com o máximo consenso, dos investimentos prioritários.O Documento Orientador para a Seleção e Avaliação de Investimento Público, com as necessárias correçõesque forem consideradas adequadas aos objetivos referidos, permitirá, com base científica e técnica e a exemplodo que se verifica noutros países, enquadrar procedimentos que sustentem todo o processo de decisão.A título de exemplo refere-se o documento editado pelo Ministério das Finanças do Reino Unido, designadopor THE GREEN BOOK – Appraisal and Evaluation in Central Government, que se insere nesta linhade preocupações. Trata-se de um texto muito pormenorizado, suportado por vasta documentação de apoio.O Documento Orientador tem uma organização próxima da do referido “Green Book”.É igualmente desta natureza o Regulamento n.º 1083/2006 do Conselho da União Europeia que estabeleceas regras do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, do Fundo Social Europeu e do Fundo de Coesão,aplicável a “grandes projetos” definidos como uma série de obras, atividades ou serviços destinados a realizaruma ação indivisível de natureza técnica ou económica precisa, com objetivos claramente identificados e cujocusto total seja superior a 25 milhões de euros no domínio do ambiente e a 50 milhões de euros noutros domínios.Salienta-se que a Comissão Europeia publicou recentemente um Guião para a “Análise Custo-Benefíciode Projetos de Investimento”, atualizando e melhorando versões anteriores. Este documento estabeleceorientações sobre a metodologia para a realização de análises custo-benefício em projetos geradores de receitas.O contexto político atual de crise mais justifica a necessidade deste Documento, que pretende constituir-se comoum contributo para o desejável processo harmonizado e consensual de estabelecimento de procedimentosque facilitem a negociação entre as forças políticas, determinantes para a aprovação dos investimentos prioritáriose na expetativa de que o Governo o utilize como base para a preparação de um Guia Nacional.A terminar, desejo manifestar um agradecimento aos Engenheiros Artur Ravara e Manuel Catarino, principaisresponsáveis pela redação do Documento, e ao Dr. John Antunes e Engenheiros Ana Neves Lopes e José ManuelPinto Leite, pela sua importante colaboração. Carlos Matias Ramos Bastonário da Ordem dos Engenheiros ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  4. 4. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador4 Índice Índice Capítulo 1 16 Técnicas de valoração Memória descritiva e justificativa 17 Ajustamentos aos valores de custos e benefícios 6 Experiência nacional e internacional 18 Descontar 7 Orientação geral adotada 19 Valores atuais e taxa de desconto 7 Âmbito de aplicação 19 Ajustamento em função de diferenças fiscais 8 Âmbito de atividades entre opções 8 Organização 20 Introdução ao risco e à incerteza 20 Ajustamento a distorções e riscos Capítulo 2 22 Avaliação da incerteza Fases da seleção e avaliação 23 Mitigação de riscos e incerteza de investimento público 23 Consideração de custos e benefícios 9 Introdução não monetarizados 9 Justificação da ação e fixação de objetivos 25 Resultados possíveis de uma apreciação ou avaliação 9 Escolha da opção 25 Apresentação de resultados 9 Implementação da solução 10 Avaliação final da ação Capítulo 5 Implementação da solução escolhida Capítulo 3 26 Introdução Justificação da ação e fixação de objetivos 26 Seleção da melhor opção 11 Justificação da ação 27 Desenvolvimento da solução 11 Razões para intervenção governamental 29 Implementação 11 Realização de pesquisa 12 Fixação de objetivos Capítulo 6 Avaliação final da ação Capítulo 4 31 Introdução Escolha da opção 31 Gestão de apreciações e avaliações 13 Introdução 31 Sistemas de referência 13 Criação de opções 31 Questões relevantes em avaliações 14 Quantificação de custos e benefícios das opções 32 Processo de avaliação final ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  5. 5. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador 5 Índice Índice ANEXOSAnexo 1 Anexo 4Intervenção governamental Risco e incerteza 34 Introdução 48 Introdução 34 Eficiência económica 48 Gestão de risco 35 Poder do Mercado 48 Objetivo 35 Equidade 48 Conteúdo 35 Adicionalidade 49 Transferência de risco 36 Recuperação 51 Distorção por otimismoAnexo 2 52 Análise de Monte CarloAnálise de impactos não tangíveis 53 Irreversibilidade 38 Introdução 53 Custo de variabilidade dos resultados 38 Valoração de impactos não tangíveis 39 Pesquisa corrente / estimativas plausíveis Anexo 5 40 Benefícios sobre a saúde de curto prazo associados Impactos diferenciados a reduções da poluição do ar – uma abordagem 54 Introdução em cinco passos da valoração de impactos 54 Análise diferenciada de saúde 54 Análise dos impactos de acordo com 42 Valoração de impactos ambientais a prosperidade relativa 44 Resumo do Estudo do DfT 55 A utilidade marginal do consumo 56 Extração de ponderações diferenciadasAnexo 3 exemplificativasTerrenos e edifícios 56 Análise de outros impactos diferenciados 45 Introdução 45 Aquisição e utilização da propriedade Anexo 6 46 Alugueres e rendas Taxa de desconto 47 Alienação de propriedade 57 Introdução 47 Gestão do terreno 57 Taxa de preferência social no tempo 57 Taxas de desconto de longo prazo 58 Exceções à tabela de taxas de desconto 60 Glossário 64 Bibliografia ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  6. 6. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador6 Capítulo 1 — Memória descritiva e justificativa CAPÍTULO 1 Memória descritiva e justificativa Experiência nacional a 23 milhões de euros no domínio de ambiente e a 50 e internacional milhões de euros noutros domínios. No conjunto das informações sobre os grandes projetos Em Portugal têm sido realizados diversos estudos de Aná- a prestar à Comissão Europeia, é estipulado no artigo 40.º lise Custo-Benefício (ACB), por entidades diversas. Assim, deste Regulamento a obrigatoriedade de apresentação de a nível nacional, o Departamento de Prospetiva e Planea­ uma análise custo-benefício, de acordo com as orienta- mento e Relações Internacionais (DPP) adquiriu vasta ções da Comissão sobre a metodologia a utilizar na rea- experiência neste tipo de avaliações, tendo realizado, lização dessa análise. entre outras, as avaliações da Expo’98, do PIDDAC e Em Junho de 2008, a Comissão Europeia publicou um dos diversos Quadros Comunitários de Apoio. As atri- Guia para a Análise Custo‑Benefício de Projetos de In- buições deste departamento do Ministério do Ambiente vestimento, atualizando e melhorando versões anteriores. e Ordenamento do Território, no domínio da coordena- Este documento tem uma linguagem simples e permite ção e do acompanhamento dos instrumentos de planea- uniformizar este tipo de apreciações, podendo assim ser mento e do orçamento, foram integradas no Gabinete de mais facilmente comparáveis. O Guia define uma meto- Planeamento e Políticas do Ministério da Agricultura, do dologia de análise dos projetos que contempla as seguin- Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território. Ou- tes etapas: tras instituições têm utilizado esta metodologia, como  apresentação e discussão do contexto socioeconómico são os casos das universidades que procederam à avalia-  identificação clara do projeto ção do impacto económico do Euro 2004.  estudos de viabilidade incluindo opções alternativas Os estudos que o LNEC desenvolveu relativamente à lo-  análise económica calização do NAL (Ota vs Alcochete) e da 3.ª Travessia  análise financeira do Tejo (Chelas-Barreiro vs Beato-Montijo) basearam-se  análise de riscos numa metodologia de seleção e análise comparativa de Fatores Críticos de Decisão que cobriu as quatro com- Outros documentos de orientação para a determinação ponentes referidas em 1. Tal metodologia seguiu os prin- das externalidades positivas e negativas no contexto da cípios da Avaliação Ambiental Estratégica e afigura-se análise socioeconómica foram divulgados pela Comissão particularmente adequada, com alguns ajustamentos, para e constituem igualmente referência na Europa, para estes avaliar a gama dos investimentos públicos que se perspe- efeitos. tivam nos diferentes domínios de atividade sectorial. No Seminário sobre “Avaliação dos Impactos dos Gran- O Regulamento n.º 1083/2006 do Conselho da União des Projetos de Investimento”, organizado pela Ordem Europeia estabelece as regras do Fundo Europeu de De- dos Engenheiros em Novembro de 2009, foi apresentado senvolvimento Regional, do Fundo Social Europeu e do o livro editado pela FEUP “A Avaliação das Grandes Obras Fundo de Coesão, incluindo os objetivos para os quais Públicas – o caso do Metro do Porto”, da autoria dos Pro- estes fundos devem contribuir, os critérios de elegibili- fessores Paulo Pinho (FEUP) e Manuel Vilares (UNL), dade para os Estados-membros e as regiões, os recursos que descreve pormenorizadamente os impactos da cons- financeiros disponíveis e os respetivos critérios de afeta- trução e funcionamento da 1.ª fase do Metro do Porto. ção. A secção 2 deste Regulamento aplica-se a “grandes É determinada a sustentabilidade financeira do investi- projetos”, definidos como uma série de obras, atividades mento (que se verifica quando as receitas operacionais ou serviços destinados a realizar uma ação indivisível de cobrem os custos), os respetivos indicadores de Rentabi- natureza técnica ou económica precisa, com objetivos lidade Financeira do Investimento e Rentabilidade Finan- claramente identificados e cujo custo total seja superior ceira do Capital. ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  7. 7. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador 7 Capítulo 1 — Memória descritiva e justificativaÉ feita a avaliação económico-social e a avaliação inte- tipos de investimento, independentemente de ciclosgrada (integrando componentes financeiras, sociais e am- eleitorais, com vista a facilitar a negociação entre asbientais) com vista a concluir sobre a sustentabilidade forças políticas determinantes para a aprovação dos in-económica do investimento (que se verifica quando os vestimentos prioritários;custos são cobertos pelo conjunto dos benefícios – recei-  quanto a contexto económico e social, na presente con-tas operacionais e outras receitas, indiretas e induzidas, juntura de endividamento e desemprego, a metodolo-designadas, no seu conjunto, por externalidades). gia proposta dá particular relevo à análise dos impac-A avaliação integrada segue as orientações da Comissão tos, a curto, médio e longo prazo, tanto em matéria deEuropeia, atrás referidas, com os necessários ajustamen- retorno do investimento como na de criação de em-tos às especificidades do projeto. prego. Na análise da criação de emprego em projetosExistem em vários Países guias para seleção e avaliação que requeiram a execução de obras públicas, será in-de investimento público, nomeadamente no Reino Unido, dispensável caracterizar, para cada uma das três fasesonde é sistematicamente aplicado o guião designado por do investimento – fase de preparação (até à consigna-“The Green Book – Appraisal and Evaluation in Central ção da obra); fase de execução da obra (até à receçãoGovernment”, editado pelo Ministério das Finanças. Trata- provisória) e fase de operação (em que se verifica o re--se de um texto muito pormenorizado, suportado por torno do investimento), o emprego criado, tanto emvasta documentação de apoio. quantidade como em qualidade (qualificação).Salientam-se deste Guia do Reino Unido três aspetos deimportância relevante: Âmbito de aplicação seu âmbito abrangente, que permite aplicá-lo a todos o os tipos de projetos, facultando, portanto, a compara- Todas as ações públicas que envolvam investimento devem ção de interesse financeiro, socioeconómico e ambien- ser sujeitas a uma avaliação que vise promover o melhor tal de projetos de natureza muito distinta; possível o interesse público. O presente documento re- abarcar de todo o ciclo de preparação, implementação o fere as técnicas e as questões que devem ser considera- e monitorização do projeto, constituindo primeiro um das nas referidas avaliações, assegurando que nenhuma elemento fundamental no processo de decisão e seguida- ação de investimento público seja adotada sem que pri- mente um apuramento do real valor do projeto e do ajus- meiro haja resposta para as perguntas: tamento das orientações a adotar em projetos futuros;  há maneiras melhores de atingir este objetivo? ser de aplicação obrigatória e sistemática pelas entida- o  há utilizações melhores para estes recursos? des responsáveis pela promoção dos investimentos, o que propicia escolhas objetivas e serenas, desligadas do Esta orientação destina-se a promover um desenvolvi- “calor ideológico” próprio dos ciclos eleitorais. mento de políticas e uma atribuição de recursos eficiente. Fá-lo informando a tomada de decisão e procurando me-Orientação geral adotada lhorar o alinhamento das ações de investimento com as prioridades governamentais e com as expectativas dosFace ao exposto, decidiu a Ordem dos Engenheiros pro- seus destinatários. Enfatiza a necessidade de ter em con-mover a preparação do presente documento como um Do- sideração os custos e benefícios sociais mais alargados dascumento Orientador da metodologia a seguir na Seleção e propostas e a necessidade de assegurar a utilização ade-Avaliação de Investimento Público, que traduza a experi- quada dos recursos públicos. Isto consegue-se:ência das entidades nacionais e as regras comunitárias, bem  identificando outras abordagens possíveis que possamcomo a prática seguida no Reino Unido nesta matéria. atingir resultados semelhantes;O documento pretende ter em conta o contexto político,  empre que possível, atribuindo valores monetários a seconómico e social, designadamente nos seguintes aspetos: todos os impactos de qualquer ação de investimento quanto ao contexto político, o documento orientador proposta; propõe uma metodologia de seleção e avaliação obje-  efetuando um cálculo de custos e benefícios para op- tiva, com base científica e técnica, aplicável a todos os ções relevantes. ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  8. 8. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador8 Capítulo 1 — Memória descritiva e justificativa O documento orientador descreve como devem combi- expandir ou reorientar programas ou projetos que re- nar-se as avaliações económica, financeira, social e ambien- sultem em benefícios mensuráveis e/ou custos para o tal de uma ação de investimento público. Abrange ações público. Esta é a parte de apreciação do processo; de investimento público de todos os tipos e dimensões,  no fim… à análise retrospetiva de uma ação de in- e com vista a tornar mais consistente e transparente o pro- vestimento público no seu termo, conclusão ou revi- cesso de avaliação em diferentes instâncias de decisão. são. Esta é a parte da avaliação do processo. Os Anexos que se seguem ao corpo de texto do docu- mento destinam-se a apoiar matérias especializadas de A capacidade de ajuizar da eficiência com que são gastos seleção e avaliação, quando requeridas. os recursos públicos é essencial para a sua gestão estra- O âmbito de aplicação do documento orientador pode tégica de longo prazo. O planeamento dessa avaliação sintetizar-se no quadro 1. deve ser considerado na altura da apreciação. Âmbito de atividades/decisões (quadro 1) Organização O documento orientador pretende ser útil para: Este documento orientador tem uma organização próxima  ualquer pessoa ou entidade que tenha que realizar q da do referido “Green Book”. Nos Anexos, em matérias uma apreciação (ou avaliação ex-ante) ou avaliação (ex- em que existe no Reino Unido regulamentação não dis- -post) de uma ação de investimento público; ponível ainda em Portugal (por exemplo sobre a quanti-  qualquer pessoa que procure expandir os seus conhe- ficação de impactos não tangíveis na saúde e no ambiente), cimentos nesta área. refere-se essa regulamentação, a título ilustrativo. Competirá naturalmente às entidades responsáveis pelas Tal apreciação ou avaliação aplica-se: avaliações completar e pormenorizar as práticas apresen-  o início… a qualquer análise usada para apoiar uma de- n tadas neste documento orientador, respeitando as suas cisão de adotar uma nova política ou de iniciar, renovar, orientações básicas. Quadro 1 Atividades Decisões Decisões sobre o nível e tipo de serviços ou outras ações a ser fornecidos, ou sobre Desenvolvimento de programas e projetos a extensão da regulação Decisões de empreender um projeto, sua escala e localização, calendário e grau de Projetos de capital novos ou de substituição envolvimento do setor privado Decisões de vender terrenos ou outros ativos, de substituir ou relocalizar instala- Utilização ou disposição de ativos existentes ções ou operações, de terciarizar serviços ou de testar o mercado Decisões, por exemplo, de normas de saúde e segurança, qualidade ambiental, Especificação de regulamentação sustentabilidade ou de equilibrar custos e benefícios de normas reguladoras e do modo como podem ser postas em prática Decisões de adquirir o fornecimento de serviços, obras ou bens, normalmente a Grandes decisões sobre aprovisionamento fornecedores do setor privado ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  9. 9. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador 9 Capítulo 2 — Fases da seleção e avaliação de investimento público CAPÍTULO 2 Fases da seleção e avaliação de investimento públicoIntrodução tados e objetivos desejados de uma ação, a fim de iden- tificar uma gama completa das opções disponíveis paraA seleção e avaliação de investimentos públicos podem os produzir. Devem fixar-se metas para apoio à monito-ser sistematizadas nas seguintes fases que, neste docu- rização da ação e verificação da satisfação dos objetivos.mento orientador, são desenvolvidas por capítulo: Justificação da ação e fixação de objetivos (capítulo 3) Escolha da opção Escolha da opção (capítulo 4) Implementação da solução escolhida (capítulo 5) Segue-se a fase de apreciação de opções, com vista à se- Avaliação final da ação (capítulo 6) leção da melhor. As apreciações devem proporcionar a avaliação do mérito das propostas e transmitir claramenteSeleção e avaliação constituem fases de um ciclo desig- conclusões e recomendações. Os custos e benefícios dasnado por ROAMEF (Rationale, Objetives, Appraisal, diversas opções deverão ser objeto de análises custo-be-Monitoring, Evaluationand Feedback - Justificação, Ob- nefício e custo-eficácia, a seguir definidas, e de técnicasjetivos, Escolha da opção, Implementação, Avaliação final de ponderação complementares, quando necessário.e Feedback), representado na figura abaixo: Análise custo-benefício Justificação Esta análise quantifica os custos e benefícios de uma pro- posta, incluindo os aspetos para os quais o mercado nãoFeedback Objetivos fornece indicadores satisfatórios de valor económico. Ciclo de roamef Análise custo-eficácia Esta análise compara os custos de modos alternativos deAvaliação Escolha da opção produzir resultados idênticos ou semelhantes. Implementação A fase de apreciação/seleção deve ser iniciada com a cria- ção e análise de uma larga gama de opções e a sua evo- lução para uma lista reduzida de hipóteses, utilizando asNos parágrafos seguintes sintetiza-se o conteúdo das fases técnicas a seguir indicadas. Na lista reduzida deve man-atrás referidas, desenvolvido nos capítulos 3 a 6 do pre- ter-se uma opção de “fazer o mínimo” como termo desente trabalho. comparação com opções mais intervencionistas. Cada uma das opções deve incluir um “caso-base”, entendidoJustificação da ação e fixação de objetivos como a melhor estimativa dos seus custos e benefícios. Estas estimativas podem ser ajustadas para diferentes ce-A justificação da ação visa garantir a satisfação de duas nários, verificando-se a sensibilidade da opção à alteraçãocondições essenciais: de variáveis-chave. existência de uma necessidade claramente identificada; convicção da viabilidade da intervenção. Implementação da soluçãoEsta justificação deve também referir as consequências A fase seguinte é a da utilização de critérios de decisãonegativas da ação e os efeitos de nada fazer. para a seleção da melhor ou das melhores opções, a seremEm seguida devem ser fixados, de forma clara, os resul- refinadas até se transformarem numa solução. ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  10. 10. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador10 Capítulo 2 — Fases da seleção e avaliação de investimento público As questões com impacto importante na implementação Avaliação final da ação das propostas devem ser consideradas antes de serem comprometidos fundos significativos, para assegurar que A avaliação final, efetuada depois do acontecimento, po- o resultado estimado na apreciação seja próximo do re- derá utilizar técnica semelhante à da apreciação de opções, sultado real. utilizando dados históricos em vez de previsionais. O prin- cipal objetivo da avaliação final é o da garantia de que a experiência resultante do processo seja registada, transmi- tida e aplicada quando da avaliação de novas propostas. ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  11. 11. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador 11 Capítulo 3 — Justificação da ação e fixação de objectivos CAPÍTULO 3 Justificação da ação e fixação de objetivosJustificação da ação ExemploAntes de ser implementada uma ação de investimento Qualificação para aumentopúblico, é importante identificar de forma clara a sua ne- da competitividade e empregocessidade e elaborar um enunciado justificativo da ação,contemplando respostas às seguintes questões-chave: Formação especializada de técnicos justificação da ação é clara? a para reabilitação urbana razoável presumir que a ação seja custo-eficaz, ou é seja, os benefícios da ação excederão os custos? A mão-de-obra qualificada tem impacto em objetivos eco- nómicos de alto nível, como a produtividade e o cresci-Razões para intervenção mento do PIB. Verifica-se uma importante deficiência degovernamental qualificações no país no domínio da reabilitação urbana, o que se reflete no reduzido número de pessoas com qua-São razões possíveis da intervenção governamental o fra- lificações vocacionais de nível intermédio, em compara-casso do mercado, que justifique uma tentativa governa- ção com outros países europeus.mental de correção, ou a existência de objetivos “distri-butivos” claros do governo que precisem de ser atingidos, Existem evidências de três formas de fracasso do mercadopor preocupações de equidade. que continuam a provocar esse fosso de qualificações:A intervenção do governo pode implicar custos e criar  externalidades que levam ao subinvestimento na for-distorções económicas que deverão ser tidas em conta mação pelos empregadores – as empresas estão preocu-para se poder concluir sobre a justificação da ação. Por padas com a possibilidade de, uma vez formado, o em-exemplo, uma alteração legislativa pode resolver um fra- pregado sair da empresa antes que a empresa tenha re-casso de mercado mas pode implicar outros custos que cuperado o seu investimento, a menos que a formaçãolevem a um resultado global sem interesse. se pague muito rapidamente;O Anexo 1 desenvolve esta temática.  nformação imperfeita – leva os empregados a serem in- i capazes de ajuizar da qualidade da sua formação ou deRealização de pesquisa apreciar os respetivos benefícios, o que reduz a sua dispo- nibilidade para aceitar salários mais baixos durante oO primeiro passo da apreciação é a realização de pesquisa período de formação ou para receber qualquer formação;para a identificação do âmbito das questões envolvidas e  imperfeições do mercado de crédito – a formação é carada base de intervenção do governo. A pesquisa pode mas as pessoas esperam obter salários mais altos comabranger as seguintes questões: a formação, podendo querer contrair empréstimos para esultado no caso de nada ser mudado ou de mudan- r financiar a formação na expectativa de poderem pagar ças mínimas; o empréstimo através de futuros salários mais altos; é situação do mercado; provável que os empregados com baixos salários sofram tendências atuais e projetadas e previsões publicadas; constrangimentos de crédito e sejam incapazes de obter eneficiários potenciais e os que poderão ser prejudi- b empréstimos para pagar a formação. cados; desenvolvimentos tecnológicos; Estes fracassos do mercado significam que é provável alteração no tempo do âmbito ou da magnitude do pro- que o nível de formação proporcionado pelo mercado seja blema. ineficientemente baixo do ponto de vista da sociedade. ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  12. 12. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador12 Capítulo 3 — Justificação da ação e fixação de objectivos Uma intervenção do governo bem projetada pode ajudar  ue resultado ou conjunto de resultados se considera q a vencer o fosso. bem sucedido?  existem objetivos de outros contextos que possam ser Fixação de objetivos adaptados?  s objetivos são coerentes com a estratégia estabelecida? o Quando uma ação parece ser viável, devem ser definidos  quais os fatores críticos de êxito? de forma clara os seus objetivos, para que seja possível a  como se devem medir os objetivos e resultados? identificação de toda a gama de opções alternativas.  os objetivos estão definidos de modo a que seja possí- Os objetivos podem ser expressos em termos gerais e vel medir a progressão do projeto? devem ser coerentes com declarações de política gover-  que metas intermédias se poderão fixar? namental, acordos departamentais e objetivos macroeco- nómicos mais alargados. O quadro 2 exemplifica a relação entre objetivos, produ- Existe uma hierarquia de resultados, produtos e metas tos e resultados: que deve ser claramente fixada na apreciação de proje- tos. Os resultados são os benefícios finais para a socie- Exemplo (quadro 3) dade que as propostas pretendem conseguir. Quando os resultados não se podem medir diretamente, podem-se Qualificação para aumento especificar produtos, como passos intermédios do pro- da competitividade e emprego jeto, que sejam resultados claros de atividades que se re- lacionem com os resultados finais desejados. Formação especializada de técnicos Podem usar-se metas para o acompanhamento da progres- para reabilitação urbana são dos projetos e verificação dos seus resultados e do cum- primento dos seus objetivos. As metas devem ser específi- O objetivo é resolver a importante deficiência de qualifi- cas, mensuráveis, atingíveis, relevantes e calendarizadas. cações no domínio da reabilitação urbana, aumentando As seguintes perguntas ajudam a fixação de adequados a formação com reflexo no número de pessoas com quali- objetivos e metas: ficação vocacional.  quais os objetivos da ação? Quadro 2 Objetivos Produtos Resultados Procura de emprego/ Número de pessoas à procura de emprego Valor da produção adicional ou melhoria da eficiência adequação de emprego assistidas da procura de emprego Desenvolvimento Número de lugares de formação e/ou número Valor do capital humano adicional e/ou de qualificações de pessoas que completam formação capacidade de remuneração Produtos sociais: Resultados dos exames (escolas). Melhoria do capital humano (escolas). Escolas; Centros de Saúde Pessoas tratadas (centros de saúde) Indicadores de ganhos de saúde (centros de saúde) Melhoria ambiental Despoluição de terrenos Melhoria da produtividade do uso do terreno Quadro 3 Produtos Resultados Metas Capital humano Criação de emprego. Número de lugares de formação que será disponibilizado como parte do PIB Nível de formação socialmente óptimo até uma certa data Proporção de mão-de-obra Maior produtividade dos formandos. Redução da taxa percentual de abandono até uma certa com formação vocacional Maior competitividade das organizações data ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  13. 13. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador 13 Capítulo 4 — Escolha da opção CAPÍTULO 4 Escolha da opçãoIntrodução  dentificação de instrumentos de políticas ou de pro- i jetos que possam ser usados para atingir os objetivos;A apreciação de opções visa apoiar o seu desenvolvimento  consideração de “opções radicais” para teste dos parâ-para que possam ser atingidos os objetivos da ação. Criar metros de soluções viáveis.e analisar opções ajuda os decisores a entender a gamapotencial de soluções que possam ser adotadas. Os exemplos de opções estratégicas e operacionais incluem:Expõe-se em seguida uma abordagem para criar opções  tempo e escala variáveis;e estimativa dos valores do “caso-base” (ou seja, a me-  opções de aluguer, construção de raiz ou compra;lhor estimativa de custos e benefícios de uma opção).  combinação de capital próprio e financiamento;Para contemplar a incerteza quanto ao futuro, o “caso-  cooperação com outros serviços;-base” deverá ser objeto de análises de sensibilidade e de  alteração de localizações;cenários, bem como de análises sobre o modo de consi-  fornecimento de serviços pelo setor privado;derar impactos não monetarizáveis.  luguer em conjunto com outros serviços ou partilha a de instalações;Criação de opções  transferência da prestação do serviço para outro orga- nismo ou melhoria de soluções de parceria;A lista de opções possíveis deve sempre incluir uma opção  variação do equilíbrio entre outsourcing e prestação dede intervenção mínima (“opção fazer o mínimo”), a ser serviços;comparada com opções mais intervencionistas. A gama  envolvimento do setor de voluntariado;de opções depende da natureza dos objetivos. Um pro-  regulação, incluindo auto-regulação do setor privado egrama importante deve considerar uma gama vasta antes ação voluntária;de elaborar a lista reduzida para apreciação pormenori-  dequação de padrões e procedimentos de conformi- azada. As opções devem ter em conta as políticas, progra- dade para grupos diferentes;mas e projetos em vigor e as suas previsíveis alterações.  metas variáveis de qualidade;A criação de um conjunto apropriado de opções pode ser  raus diferentes de regimes de acreditação, acompa- gauxiliada por consultas formais e informais. nhamento e inspeção, incluindo códigos voluntários,Uma opção pode afetar ou ser afetada por outro investi- códigos aprovados de práticas ou regulamentação go-mento público. Quando vários investimentos públicos vernamental;forem mutuamente dependentes, as propostas devem  ação a nível regional, nacional ou internacional;ser apreciadas como um todo, tendo em conta a contri-  melhoria de implementação de medidas ou iniciativasbuição de cada proposta para atingir o valor global. existentes;Sugerem-se os seguintes passos para o estabelecimento  campanhas de informação;de uma gama de opções:  onsideração de alterações permanentes, num futuro c esquisa de relatórios existentes e consultas a profis- p previsível. sionais e peritos para reunir a informação relevante para os objetivos e âmbito da ação; Opções da lista reduzida e sua apreciação nálise da informação, procurando entender depen- a Pode ser criada uma lista reduzida de opções, para manter dências, prioridades e incentivos; gerível o processo de apreciação, nas fases preliminares de identificação das melhores práticas, incluindo exem- uma apreciação de política ou durante a fase estratégica plos internacionais quando apropriado; de esboço do caderno de encargos de uma apreciação de consideração dos fatores que possam afetar um objetivo; investimento. ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  14. 14. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador14 Capítulo 4 — Escolha da opção A lista reduzida tem que incluir sempre a opção de “fazer Neste contexto, os custos e benefícios relevantes são o mínimo”. Devem ser registadas as razões de rejeição aqueles que podem ser afetados pela decisão em causa. de cada opção excluída. Os custos e benefícios considerados devem, normalmente, A apreciação das opções pode ser desenvolvida da se- ser estendidos para abranger o período de vida útil dos guinte forma: ativos abrangidos pelas opções em estudo e devem ba-  identificação e cálculo de custos; sear-se em preços de mercado, na medida em que cos-  identificação e cálculo de benefícios; tumam representar as melhores alternativas (custo de  juste eventual de custos e benefícios a impactos so- a oportunidade). Porém, os preços de mercado podem pre- ciais das propostas e a alterações relativas de preços; cisar de ser ajustados a diferenças fiscais entre opções.  efinição do calendário da incidência de custos e bene- d Também precisam de ser incluídos em qualquer avalia- fícios para efeito da estimativa dos seus valores atuais; ção os custos e benefícios sociais e ambientais mais latos,  ajuste eventual a diferenças de implicações fiscais entre para os quais não exista preço de mercado. Muitas vezes opções; serão difíceis de avaliar mas é frequente serem impor-  ajuste ao risco e otimismo, com a consideração dos im- tantes. O Anexo 2 dá mais informação acerca do modo pactos de alterações de variáveis-chave e de cenários como deve ser tido em conta este tipo de impactos. diferentes do “caso-base”; Também são importantes numa apreciação o fluxo de caixa  consideração de impactos não monetarizáveis, em cus- e custos dos recursos, na medida em que informam a ava- tos e benefícios, através de técnicas apropriadas de liação da viabilidade financeira de uma proposta. Porém, ponderação e pontuação. não dão o custo de oportunidade e, por isso, não podem ser usados para entender os custos e benefícios mais latos As apreciações são frequentemente repetidas, antes de das propostas. Também é provável que as propostas exi- as propostas serem postas em prática, em função do de- jam orçamentos de recursos, de modo que seja claro o senvolvimento das opções e respetivo impacto de riscos, modo como serão financiados e contabilizados. O Capítulo incertezas e desvios. Permite-se assim uma compreensão 5 presta mais informação acerca de orçamentos de recur- razoável, à luz da mudança de circunstâncias e do inte- sos e das outras exigências contabilísticas das apreciações. resse em desenvolver uma proposta face ao seu custo. O esforço desenvolvido em cada fase de apreciação deve Estimativa de custos estar em correspondência com a precisão dos dados, fun- Os custos devem ser expressos em custos relevantes de dos envolvidos, resultados em jogo e tempo disponível. oportunidade. É importante explorar as oportunidades Antes de se mobilizarem fundos significativos deve ser que possam existir. Exemplo de uma oportunidade é usar aumentada a fiabilidade das análises. o terreno de modo diferente e mais valioso do que no seu uso atual (ver Anexo 3). Outro é o uso alternativo Quantificação de custos do tempo de um empregado. Devem utilizar-se os cus- e benefícios das opções tos de tempo inteiro equivalente para calcular os custos do tempo do empregado para o empregador, incluindo Introdução salários e todos os restantes custos de pessoal. Os custos de bens e serviços já incorridos e irrevogáveis Devem ser calculados os custos e benefícios relevantes de devem ser ignorados numa apreciação. São “custos afun- todas as opções, assim como os benefícios ou custos líqui- dados”. O que importa são os custos acerca dos quais dos. O decisor pode então comparar os resultados entre ainda se possam tomar decisões, o que inclui os custos opções para ajudar a selecionar a melhor. É importante de oportunidade de continuar a vincular recursos que já evitar preciosismos de análise em desproporção com a pre- foram pagos. cisão dos dados, quando se tiram conclusões nas aprecia- Pode ser útil fazer a distinção entre custos fixos, variá- ções e se apresentam os respetivos resultados. A precisão veis, semivariáveis e de escalão: dos dados utilizados na análise terá que aumentar em fun-  os custos fixos mantêm-se constantes em amplas gamas ção da importância ou da escala da decisão em causa. de atividade para um período de tempo específico; ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  15. 15. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador 15 Capítulo 4 — Escolha da opção custos variáveis variam de acordo com o volume de os pital refletem o custo de oportunidade dos fundos vin- atividade; culados a ativos fixos, uma vez que esses ativos tenham os custos semivariáveis incluem uma componente fixa sido adquiridos. Usam-se para ajudar a verificar o valor e uma componente variável; que representa ficar com um ativo e não devem ser in- os custos semifixos ou de escalão são fixos para um de- cluídos na decisão de o comprar. terminado nível de atividade mas aumentam num ponto Mesmo quando uma apreciação abrange todo o período crítico. esperado de uso de um ativo, o ativo ainda pode ter valor residual, numa utilização alternativa dentro de uma or-Esta classificação de custos ajuda a análise de sensibili- ganização, num mercado de segunda mão, ou como su-dade e deve ser usada com cuidado. Um custo que é fixo cata. Esses valores devem ser incluídos e verificados quantoem relação a um fator pode mudar com outro. Pode ser à sensibilidade, na medida em que pode ser difícil esti-precisa uma modelação mais complexa para descrever o mar o valor residual futuro no momento presente.modo como os custos se alteram com o tempo e com as Alguns projetos expõem o governo a responsabilidadesdiferentes variáveis. contingentes, isto é, a compromissos de despesa futuraNo caso de propostas em que os custos relevantes se caso ocorram certos acontecimentos. Esses compromissosequiparem ao custo económico total de fornecimento devem ser apreciados e acompanhados se a proposta fordos bens e serviços associados, este custo deve calcular- avante. Uma classe de responsabilidades contingentes são-se líquido de quaisquer receitas esperadas, para cada os custos de cancelamento pelos quais o organismo gover-opção. O custo total inclui os custos diretos e indiretos namental pode ser responsável se puser termo prematu-e as despesas gerais imputáveis. O custo total do “caso- ramente a um contrato. Essas responsabilidades e a pro--base” construído deste modo também deve equivaler ao babilidade de se concretizarem devem ser tidas em contatotal da análise de custos nos seus elementos fixos, vari- ao apreciar a proposta inicial. Os pagamentos adicionaisáveis, semivariáveis e escalonados. Uma análise de custos caem nesta categoria mas deve ser procurado o conselhodual deste tipo permite que sejam inteiramente conside- de economistas sobre a avaliação das suas consequênciasrados os custos de oportunidade e a análise de sensibili- sociais e económicas mais latas. Os pagamentos adicionaisdade a realizar posteriormente. também são exemplos de pagamentos de transferência,É provável que as apreciações que levam a decisões de que são aqueles pelos quais não se obtém em troca ne-curto prazo ou não estratégicas tenham um conjunto mais nhum bem ou serviço. Os pagamentos de transferênciapequeno de custos relevantes. É provável que os custos podem alterar a distribuição do rendimento ou da riqueza,relevantes sejam os que são marginais para a atividade mas não dão lugar a custos económicos diretos.global da organização.A estimativa de custos pode ser difícil, dependendo da Estimativa do valor dos benefíciosclasse de custos que se estiver a considerar. Normalmente O objetivo de avaliar os benefícios é considerar se os be-envolverá contribuições de contabilistas, economistas e nefícios de uma opção valem os seus custos e permitiroutros especialistas, dependendo do tipo de apreciação. que sejam sistematicamente comparadas opções alterna-Quem faz a apreciação precisa de entender e transmitir tivas em termos dos seus benefícios líquidos ou dos seusclaramente o seu âmbito para assegurar que os especia- custos líquidos. A regra geral é que os benefícios devemlistas forneçam informação relevante de custos, garan- ser valorados a menos que seja claramente impraticáveltindo ao mesmo tempo a completa exploração das opor- fazê-lo. Mesmo que não seja viável ou praticável valorartunidades. todos os benefícios de uma proposta, é importante con-Depreciação e encargos de capital não devem ser incluí- siderar a valoração das diferenças entre opções.dos numa apreciação da compra do ativo que lhes daria Todos os impactos (incluindo custos e benefícios diretoslugar (embora possam ser importantes para fins de orça- e indiretos) sobre empresas e residentes estrangeiros devemmentação de recursos). A depreciação é um instrumento ser identificados e quantificados separadamente se for ra-contabilístico usado para dividir o investimento num ativo zoável fazê-lo e se esses impactos puderem afetar as con-fixo ao longo do seu tempo de vida. Os encargos de ca- clusões da apreciação. Geralmente, as propostas não devem ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  16. 16. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador16 Capítulo 4 — Escolha da opção avançar se, apesar de um benefício líquido global, houver muitas vezes deduzir-se considerando a gama de ques- um custo líquido para o país (por exemplo, depois de ter tões resumida no Anexo 2. em conta os custos ambientais). Em princípio, as aprecia- ções devem ter em conta todos os benefícios para o país. Valorar custos e benefícios Isto significa que, do mesmo modo que se têm em conta onde não existe valor de mercado os efeitos diretos das intervenções, também devem ser con- A maioria das apreciações identificará alguns custos e be- siderados os efeitos mais latos noutras áreas da economia. nefícios para os quais não há dados de mercado pronta- Esses efeitos devem ser cuidadosamente analisados, na me- mente disponíveis. Nesses casos, pode aplicar-se uma gama dida em que pode haver custos indiretos associados a eles, de técnicas para obter valores, ainda que possam, nalguns como custos ambientais, que também precisam de ser in- casos, ser subjetivos. Haverá alguns impactos, como os cluídos numa apreciação. Em qualquer caso, esses custos impactos ambientais, sociais ou na saúde pública, que não mais latos devem ser claramente descritos e considerados. têm preço de mercado mas continuam a ser suficiente- Preços reais ou estimados de mercado fornecem o pri- mente importantes para valorar separadamente. meiro ponto de referência para o valor dos benefícios. Referem-se seguidamente as principais técnicas que se Há poucas exceções em que a valoração a preços de mer- podem usar para obter esses valores. O Anexo 2 descreve cado não serve. Se o mercado for dominado por forne- essas técnicas e dá informação sobre o modo como se cedores monopolistas ou estiver significativamente dis- aplicam na prática. torcido por impostos ou subsídios, os preços não refleti- rão os custos de oportunidade e podem ser precisos ajus- Técnicas de valoração tamentos, sendo necessário aconselhamento económico especializado. determine se Os resultados de estudos anteriores podem por vezes ser usados para calcular o valor económico de alterações ori- os impactos podem ser medidos e qualificados ginadas em programas ou políticas em curso. Será cada vez maior o espaço para usar este método de “transfe- e se rência de benefícios” à medida que se expandirem as os preços podem ser determinados bases de dados, embora tenha que se ter cuidado com a a partir de dados do mercado diferença de circunstâncias. As características dos consu- midores ou do grupo cliente para os quais existem dados se isso não se puder fazer prontamente podem diferir das da proposta que está a ser considerada. utilize a disponibilidade para pagar disponibilidade Esses fatores podem limitar a medida em que os valores por um benefício para pagar podem ser transferidos ou generalizados. determinada pela Na ausência de uma quantificação monetária sólida já preferência revelada existente de um impacto, tem que se tomar uma deci- inferência de um preço a partir da obser- ou um subconjunto são quanto a encomendar um estudo específico e, se assim vação do comportamento do consumidor disso chamado fixação for, sobre a quantidade de recursos a dedicar a esse exer- hedonista do preço se isso não fornecer valores, determine se cício. O Anexo 2 especifica as considerações-chave que podem determinar a decisão de encomendar um estudo. a disponibilidade para pagar pode ser calculada perguntando às pessoas preferência Quando se chegar à conclusão de que não é adequado o que estariam dispostas a pagar declarada um estudo específico para determinar valores, deve ser por um benefício específico incluída uma estimativa mais provável, juntamente com uma variação máxima e mínima plausível. Esses núme- ou ros devem ser incluídos em análises de sensibilidade para no caso de um custo: dar a garantia de que a valoração do benefício não é fun- identificando o montante de retribuição disponibilidade damental para que se tome a decisão. Uma estimativa que os consumidores exigiram para aceitar para o aceitar plausível do valor de um benefício ou de um custo pode ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  17. 17. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador 17 Capítulo 4 — Escolha da opçãoAjustamentos aos valores diferentes “quantis” da distribuição do rendimento. Asde custos e benefícios propostas que trouxerem maior benefício líquido aos agre- gados familiares ou aos indivíduos dos quantis inferioresFrequentemente serão necessários ajustamentos para ter de rendimento são classificadas mais favoravelmente doem conta impactos distributivos e alterações do preço re- que as que beneficiarem os quantis superiores.lativo para desenvolver o “caso-base”. Tal como todos os Uma análise mais profunda usa ponderações distributivasajustamentos, devem ser apresentados separadamente, clara para se ajustar explicitamente aos impactos distributivose explicitamente, em quaisquer quadros de dados de apoio. na análise custo-benefício. Os benefícios que advêm aos agregados familiares de um quantil inferior teriam maiorAnálise distributiva ponderação do que os que advêm a agregados familiaresÉ importante que as implicações distributivas de cada dos quantis superiores. Pelo contrário, os custos teriamopção sejam consideradas durante a apreciação. Este tipo maior ponderação para os agregados familiares dos quantisde análise melhora a compreensão da justeza das propos- superiores. O Anexo 5 dá mais orientação nesta área.tas, dos seus impactos sociais e da sua escala. Um projeto que vise melhorar a eficiência do mercadoO impacto de uma ação de investimento público no bem- também precisa de considerar os resultados em termos-estar de um indivíduo variará de acordo com o seu ren- de equidade. Neste caso, seria particularmente útil umdimento; sendo a lógica que mais um euro beneficiará mais ajustamento explícito como verificação de equidade dauma pessoa que é pobre do que alguém que está bem na proposta. De igual modo, é desejável um ajustamentovida. Em economia, este conceito é conhecido como “uti- quando formos confrontados com uma decisão entre pro-lidade marginal decrescente de consumo adicional”. jetos concorrentes motivados pela equidade, visando áreasTambém podem levantar-se outras questões distributivas de regeneração que contenham diferentes populações so-que devem ser consideradas durante a apreciação. Uma cioeconómicas.proposta pode ter diferentes impactos segundo a idade, o Aplicar um ajustamento distributivo específico exige in-género, o grupo étnico, a saúde, a qualificação ou a locali- formação bastante pormenorizada acerca da populaçãozação. Esses efeitos devem ser explicitamente declarados afetada. Tem que se ajuizar da disponibilidade da infor-e quantificados sempre que seja viável. Por exemplo, os mação socioeconómica necessária por um custo aceitá-custos e benefícios de uma proposta podem ser decom- vel, dada a importância da proposta e a escala provávelpostos segundo o grupo étnico a que advêm, fornecendo do impacto da análise distributiva.a quem aprecia uma base de comparação e análise. Quando for decidido não fazer ajustamentos específicosGeralmente, no entanto, essas questões distributivas estão aos impactos distributivos, os encarregados da apreciaçãomuito ligadas ao rendimento. Por isso, se for feita uma têm que dar uma justificação para essa decisão. Essa de-análise mais profunda, deve concentrar-se no modo como cisão deve ser informada pelas seguintes considerações:o custo e os benefícios de uma proposta se espalham por  significado do impacto da análise distributiva para a odiferentes grupos socioeconómicos. proposta em análise;Para efeitos da avaliação de projeto, a prosperidade rela-  facilidade com que se podem medir os impactos dis- ativa pode frequentemente definir-se melhor como rendi- tributivos;mento relativo ajustado em função do tamanho do agre-  escala do impacto associado a um projeto ou a uma agado familiar, por quantis (ou seja, por níveis de rendi- proposta específica.mento de grupos socioeconómicos). A prosperidade rela-tiva de um agregado familiar depende da sua dimensão e Ajuste a mudanças de preço relativocomposição, bem como do seu rendimento. O diferente A valoração de custos ou benefícios deve ser expressa emcusto de vida de vários agregados familiares pode ser ajus- “termos reais” ou “preços constantes”, por contraste comtado calculando gamas de rendimento tornadas equivalen- “termos nominais” ou “preços correntes”.tes. Fornecem-se mais pormenores no Anexo 5. O impacto Se necessário, o efeito da inflação futura esperada nona equidade de opções concorrentes pode ser comparado nível geral de preços deve ser eliminado, deflacionandopor meio de gráficos do impacto que cada uma tem em os fluxos de caixa futuros. Num período de longo prazo, ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  18. 18. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador18 Capítulo 4 — Escolha da opção a meta de inflação anual do Banco de Portugal é o indi- permitam que se extraia mais de um bem do que ini- cador de preços apropriado para usar como deflaciona- cialmente se julgava possível; dor geral.  substituibilidade - quando há muitos substitutos, qual- Quando se esperar que preços específicos aumentem a quer impacto de escassez pode ser em grande medida uma taxa significativamente mais elevada ou mais baixa eliminado, devendo pensar-se se é provável que se de- do que a inflação geral, essa mudança de preço relativo senvolvam substitutos com o tempo, particularmente deve ser calculada. Entre os exemplos em que as altera- no caso de bens esgotáveis; ções do preço relativo podem ser importantes para uma  ão linearidade - alguns dos danos resultantes de poluen- n apreciação, contam-se: tes, por exemplo, são não lineares e, se a quantidade de  produtos de alta tecnologia, cujos preços é de esperar um poluente se alterar com o tempo, essa não lineari- que caiam em termos reais; dade afetará a taxa de mudança do seu preço relativo;  reços dos combustíveis, em que a oferta do recurso p  oncorrência crescente, ou a eliminação de poderes c é escassa; monopolistas - aumentaria a disponibilidade de bens e  salários, em que se espera que o aumento da produti- serviços e permitiria esperar que os preços relativos vidade leve a aumentos salariais acima da inflação. baixassem;  conomias de escala - se a dimensão do mercado de e Ao antecipar movimentos do preço relativo, é útil consi- um produto ou serviço específico aumentar, há um po- derar se o valor de um benefício ou de um custo subirá tencial maior para economias de escala e também se com o aumento dos rendimentos. O indício mais direto pode esperar a redução dos preços relativos. disso é a informação acerca do modo como, de facto, as valorações da preferência revelada ou da preferência de- Deve obter-se apoio especializado acerca dos movimen- clarada do benefício em questão aumentam com o ren- tos prováveis dos preços relativos. dimento ao longo do tempo. Nalguns casos há razões para esperar que o valor de um benefício ou de um custo au- Descontar mente à medida que os rendimentos aumentam, por exemplo, porque o bem está em oferta fixa (como cer- Descontar é uma técnica usada para comparar custos e tos ativos ambientais), ou porque as unidades em que se benefícios que ocorram em diferentes períodos de tempo. mede são tais que se pode esperar que o seu valor de uti- É um conceito diferente do de inflação e baseia-se no lidade se mantenha amplamente constante, independen- princípio de que, em geral, as pessoas preferem receber temente das alterações do rendimento. Na ausência de bens e serviços agora do que mais tarde. Isto é conhecido dados definitivos, deve presumir-se que a taxa de au- como “preferência no tempo”. mento do valor real do benefício é positiva e que só em Em relação às pessoas, a preferência no tempo pode me- circunstâncias invulgares é que excederia a taxa projetada dir-se pela taxa de juro real sobre dinheiro emprestado ou de aumento do rendimento real “per capita”. Qualquer pedido emprestado. Entre outros investimentos, as pes- redução da taxa de desconto a prazo mais longo deve soas investem em taxas de risco fixas e baixas, na espe- estar ligada a uma diminuição proporcional da taxa pro- rança de receberem mais no futuro (líquido de impostos) jetada de aumento do rendimento. Quando estes pres- para compensar o adiamento do consumo. Essas taxas reais supostos forem críticos, devem ser testados em função de retorno dão alguma indicação da sua taxa individual de qualquer informação específica. pura de preferência no tempo. A sociedade como um todo Em relação a outros custos e benefícios, devem ser consi- também prefere receber bens e serviços mais cedo do que derados os fatores abaixo indicados para determinar se a mais tarde e adiar custos para gerações futuras. Isto é co- alteração do seu valor é inferior ou superior à inflação: nhecido como “preferência social no tempo”; a “taxa de  escassez - se um bem for esgotável pode esperar-se que preferência social no tempo” é a taxa a que a sociedade o seu preço relativo suba a um ritmo mais rápido do valora o presente em comparação com o futuro. que os preços em geral, na medida em que se torna A taxa de desconto usa-se para converter todos os cus- cada vez mais escasso, a não ser que novas tecnologias tos e benefícios em “valores atuais”, de modo que se pos- ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  19. 19. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador 19 Capítulo 4 — Escolha da opçãosam comparar. A taxa real de desconto que tem sido mais Exemplo de cálculo do valpraticada é de 3,5%. Calcular o valor atual dos fluxos decustos e benefícios dá o valor atual líquido (VAL) de uma Espera-se que os projetos alternativos A e B melhorem aopção. O VAL é o principal critério para decidir sobre a qualidade do trabalho de um departamento e reduzam osjustificação de uma ação do governo. custos com pessoal, apresentando-se o “caso-base” de cadaA expressão usada para calcular valores atuais desconta- um deles:dos é a seguinte:  Opção A exige dez milhões de euros de investimento a• no 0 é o presente a inicial de capital para realizar benefícios de 2,5 mi-• valor atual, a meio do ano 0, de um pagamento de o lhões de euros por ano durante os quatro anos seguin- € 1 no meio do ano n é dado por: tes (dois milhões de euros em redução de custos com o 1 pessoal e meio milhão em melhorias de qualidade);Dn = (1+r)n  Opção B exige cinco milhões de euros de investimento a• m que r é a taxa de desconto e Dn é o fator de e inicial de capital para realizar benefícios de um milhão desconto e meio de euros por ano nos quatro anos seguintes (um•e xemplo: um pagamento de € 150 no meio do ano 5 milhão de euros em redução de custos com o pessoal e tem um valor atual no meio do ano 0 de meio milhão em melhorias de qualidade); 1€150 × = €150×0,8420 = €126,30 Quadro 5 Cálculos dos valores atualizados (1,035)5 Ano 0 1 2 3 4 VAL Fator de desconto 1 0,9962 0,9335 0,9019 0,8714Em relação a projetos com impactos de muito longo prazo Opção A(mais de 30 anos) deve usar-se uma tabela decrescente Custos/de taxas de desconto em vez de uma taxa de desconto Benefícios (€) -10m 2,50m 2,50m 2,50m 2,50mpadrão. No Anexo 6 apresenta-se uma tabela de taxas de Valor Atual (€) -10m 2,42m 2,33m 2,25m 2,18m -0,82desconto a longo prazo. O Anexo 6 também explica a Opção Bderivação da taxa de preferência social no tempo, a razão Custos/ -5m 1,50m 1,50m 1,50m 1,50mpela qual a taxa baixa com o tempo e as circunstâncias Benefícios (€)em que são permitidas exceções às taxas de desconto pa- Valor Atual (€) -5m 1,45m 1,40m 1,35m 1,31m 0,51drão. O Quadro 4 mostra como o valor actual de € 1 000diminui nos anos futuros com uma taxa de desconto de  projeto B é preferível porque produz um valor atual lí- o3,5%. São fornecidas tabelas de taxas de desconto mais quido positivo de € 0,51m contra –€ 0,8m do projeto A.pormenorizadas no Anexo 6. Ajustamento em funçãoValores atuais e taxa de desconto de diferenças fiscais entre opçõesTaxas de retorno desejadas e regras de fixação de preços O ajustamento dos preços de mercado em função dosAlguns organismos da administração central vendem bens impostos na apreciação é adequado quando puder fazerou serviços ao próprio governo. Essas atividades podem uma diferença importante para a decisão. Na prática, éser controladas, exigindo que os preços sejam fixados de relativamente raro serem necessários os ajustamentos àmodo a proporcionar uma taxa desejada de retorno sobre tributação porque normalmente aplicam-se regimes fis-o capital empregado pela atividade como um todo. cais semelhantes às diferentes opções. Também pode ser Quadro 4 Valores atuais e taxa de desconto Tempo 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 (meio do ano)VA do pagamento €1000 €966 €934 €902 €871 €842 €814 €786 €759 €734 €709 (meio do ano) ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  20. 20. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador20 Capítulo 4 — Escolha da opção difícil, na prática, estimar os custos líquidos de impostos. uma proposta e do seu impacto provável. A gestão de Porém, quando os regimes fiscais aplicáveis às diferentes risco inclui: opções variarem substancialmente, não deve permitir-se  identificação antecipada de riscos possíveis e criação que isso distorça a escolha da opção. Nesses casos é im- de mecanismos para minimizar a probabilidade da sua portante ajustar quaisquer diferenças entre opções na in- concretização com efeitos adversos; cidência de impostos que decorra de soluções contratu-  instalação de processos para acompanhar os riscos e ais diferentes, como fornecimento interno contra com- acesso a informação fidedigna e atualizada acerca de pra no exterior ou aluguer contra compra. As opções que riscos; impliquem diferentes taxas de IVA, por exemplo, devem  procura do equilíbrio correto do controlo instalado para ser comparadas como se em todos os casos fossem feitos mitigar as consequências adversas dos riscos; os mesmos pagamentos de IVA ou não fossem feitos pa-  definição de processos de tomada de decisão, apoiados gamentos nenhuns. por uma estrutura de análise e avaliação do risco. Quando forem comparadas opções publicamente finan- ciadas com opções de iniciativa de financiamento privado, O Anexo 4 dá mais informação acerca de gestão do risco. devem ser consideradas as diferenças de tributação e fei- tos os ajustamentos necessários para não distorcer de Ajustamento a distorções e riscos modo importante a decisão. Distorção por otimismo Introdução ao risco e à incerteza Há uma tendência sistemática demonstrada de quem aprecia projetos para ser excessivamente otimista. É um Introdução fenómeno mundial que afeta tanto o setor público como Nas apreciações há sempre a probabilidade de existir al- o privado. Muitos parâmetros do projeto são afetados guma diferença entre o que se espera e o que acaba por pelo otimismo – quem os aprecia tem tendência para acontecer, por causa de distorções inadvertidamente ine- exagerar os benefícios e subestimar os cronogramas e os rentes à apreciação e de riscos e incertezas que se con- custos, tanto de capital como operacionais. cretizam. Como resultado, devem ser adotadas estraté- Para corrigir esta tendência, os avaliadores devem fazer gias de gestão de risco na apreciação e implementação de ajustamentos explícitos por causa das distorções. Isso as- grandes políticas, programas ou projetos, mas os seus sumirá a forma de aumentar as estimativas de custos e princípios podem aplicar-se a pequenas propostas. diminuir e atrasar a receção de benefícios estimados. Quem faz a apreciação deve calcular um valor esperado Deve usar-se a análise de sensibilidade para pôr à prova de todos os riscos em relação a cada opção e considerar os pressupostos relativos a custos operacionais e benefí- até que ponto cada opção está exposta a futura incerteza. cios esperados. Antes e durante a implementação, devem ser dados pas- Os ajustamentos devem ter base empírica (usar dados de sos para evitar e mitigar tanto os riscos como as incerte- projetos anteriores ou de projetos semelhantes noutro zas. É importante ser transparente com os responsáveis sítio), e ser ajustados às caraterísticas únicas do projeto acerca do impacto potencial dos riscos e das distorções entre mãos. No Reino Unido está disponível orientação nas suas propostas. transdepartamental para categorias genéricas de projetos que deve ser usada na ausência de informação mais espe- Gestão do risco cífica. Mas se os departamentos ou as agências tiverem A gestão do risco é uma abordagem estruturada da iden- uma base de informação mais sólida para ultrapassagens tificação, avaliação e controlo de riscos que emergem no de custos e outros exemplos de distorções, deve ser usada decurso do ciclo de vida de uma ação de investimento preferencialmente essa informação. Quando essa informa- público. A sua função é garantir que uma organização use ção não estiver disponível, os departamentos são encora- de modo custo‑eficaz um processo de risco que tem uma jados a recolher dados para informar as suas estimativas série de passos para apoiar uma melhor tomada de deci- de otimismo, e a usar entretanto os dados disponíveis que são, através do bom entendimento dos riscos inerentes a se adaptarem melhor ao caso em apreço. ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012
  21. 21. Seleção e Avaliação de Investimento Público Documento Orientador 21 Capítulo 4 — Escolha da opçãoAjustar em função do otimismo deve proporcionar uma ção, esse prémio de risco pode ser englobado num acrés-estimativa melhor, mais cedo, dos parâmetros-chave do cimo do valor actual líquido de um projeto, para elimi-projeto. Pôr em vigor esses ajustamentos em relação à dis- nar e ajustar otimismo indevido. Mas à medida que atorção por otimismo destina-se a complementar e encora- apreciação avança terão sido identificados mais riscos es-jar, e não a substituir, a boa prática existente em termos pecíficos, reduzindo-se assim a necessidade da distorçãode cálculo de ajustamentos de risco específicos do projeto. mais geral por otimismo.Também eles se destinam a encorajar uma avaliação de Um “valor esperado” fornece um valor único para o im-custos mais precisa. Assim, os ajustamentos em função do pacto esperado de todos os riscos. Calcula-se multipli-otimismo podem reduzir-se à medida que se acumularem cando a probabilidade de o risco ocorrer pela dimensãoestimativas fiáveis de custos relevantes e se empreender o do resultado (tal como foi monetarizado) e somando ostrabalho de risco específico do projeto. Tanto as estimati- resultados de todos os riscos e consequências. Usa-se,vas de custos como os ajustamentos em função do oti- por isso, tanto melhor quando tanto a probabilidade comomismo devem ser analisados independentemente antes de a consequência puderem ser razoavelmente estimadas.serem tomadas decisões. O Anexo 4 dá mais pormenoresacerca do modo de lidar com a distorção por otimismo. Exemplo do valor esperado dos benefíciosExemplo de distorção por otimismo Esperava-se originalmente que uma nova política gerasse benefícios significativos, mas na sequência de preocupa-Os custos de capital de um projeto de engenharia civil são ções de que as previsões originais fossem excessivamenteestimados em € 50m (Custo Actual Líquido - CAL) num otimistas, uma nova análise de risco confirmou que há“caso-base”. Não foi feito nenhum trabalho pormenorizado agora uma considerável incerteza em relação à concreti-de análise de risco nesta fase, embora tenha sido realizado zação de alguns desses benefícios. Agora, são considera-um trabalho significativo de cálculo de custos. A equipa de dos possíveis quatro resultados, com os benefícios e as pro-projeto reporta à direção do projeto e aplica um ajustamento babilidades assim avaliados:de distorção por otimismo de 70%, mostrando que, para a Quadro 6dimensão de trabalho necessária, o custo total pode aumen- Benefício Probabilidade Benefício × Probabilidadetar € 35 milhões, para € 85 milhões no total. Isto baseia- 1 e 10 milhões 0,2 e 2 milhões-se em informação dos consultores e na experiência de pro- 2 e 20 milhões 0,4 e 8 milhõesjetos comparáveis de engenharia civil numa fase similar do 3 e 30 milhões 0,3 e 9 milhõesprocesso de apreciação. Como este custo potencial não é viá­ 4 e 40 milhões 0,1 e 4 milhõesvel, o diretor executivo pede reduções da dimensão global Valor esperado e 23 milhõesdo projeto e um trabalho mais pormenorizado para o esboçoestratégico de caderno de encargos. À medida que o projeto Os custos de implementação foram avaliados de modoavança, são identificados explicitamente mais custos e ris- mais rigoroso em € 12 a 17 milhões, com um valor espe-cos específicos, apesar da redução da dimensão. No caderno rado de € 15 milhões.de encargos final, o ajustamento de distorção por otimismo O benefício líquido esperado é por isso de € 8 milhões VAL.é reduzido até ficar apenas uma eventualidade geral de 5% As árvores de decisão podem ser úteis neste contexto.para riscos não especificados. São representações gráficas úteis para avaliar situaçõesSem aplicar ajustamentos de distorção por otimismo, teria em que as probabilidades de ocorrerem acontecimentossido criada uma falsa expectativa de poder ser entregue específicos dependem de acontecimentos anteriores eum projeto maior a um custo menor. podem ser usadas para calcular valores esperados nessas situações mais complexas. Por exemplo, a probabilidadeCálculo de riscos de um volume particular de tráfego utilizar uma estradaÉ uma boa prática juntar um prémio de risco para dar o no futuro pode estar dependente da probabilidade devalor total esperado do “caso-base”. Como se explicou movimentos do preço do petróleo. Podem analisar-se,na secção anterior, nas primeiras fases de uma aprecia- deste modo, diferentes cenários. ORDEM DOS ENGENHEIROS Junho 2012

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