Dissert.juarez tripartismo-ind.constr 20140613171749

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Dissert.juarez tripartismo-ind.constr 20140613171749

  1. 1. FUNDAÇÃO JORGE DUPRAT FIGUEIREDO DE SEGURANÇA E MEDICINA DO TRABALHO – FUNDACENTRO Programa de Pós-Graduação em Trabalho, Saúde e Ambiente Juarez Correia Barros Junior O tripartismo e a regulamentação da segurança e saúde no trabalho no Brasil: o caso da indústria da construção São Paulo 2013
  2. 2. Juarez Correia Barros Junior O tripartismo e a regulamentação da segurança e saúde no trabalho no Brasil: o caso da indústria da construção Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação da Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho – Fundacentro, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Trabalho, Saúde e Ambiente. Área de concentração: Saúde do Trabalhador Orientador: Prof. Dr. Celso Amorim Salim São Paulo 2013
  3. 3. Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) Serviço de Documentação e Biblioteca – SDB / Fundacentro São Paulo – SP Erika Alves dos Santos CRB-8/7110 É expressamente proibida a comercialização deste documento tanto na sua forma impressa como eletrônica. Sua reprodução total ou parcial é permitida exclusivamente para fins acadêmicos e científicos, desde que na reprodução figure a identificação do autor, título, instituição e ano da dissertação. 1234567890Barros Junior, Juarez Correia. 1234567890O tripartismo e a regulamentação da segurança e saúde no 1234567trabalho no Brasil: o caso da indústria da construção [texto] / Juarez 1234567Correia Barros Junior. – 2013. 1234567890265 f., enc. : il. 1234567890Orientador: Celso Amorim Salim. 1234567890Dissertação (mestrado)–Fundação Jorge Duprat Figueiredo de 1234567Segurança e Medicina do Trabalho, São Paulo, 2013. 1234567Referências: f. 170-174. 12345678901. Tripartismo. 2. Indústria da construção – Regulamentação. I. 1234567Salim, Celso Amorim. II. Título.
  4. 4. DEDICATÓRIA A todos os responsáveis, funcionários e professores da pós-graduação da Fundacentro, da qual tive imenso orgulho em participar como aluno da primeira turma, desejando sucesso continuado a esta feliz iniciativa.
  5. 5. AGRADECIMENTOS A Celso Amorim Salim, pela amizade, apoio, disponibilidade e espírito crítico, cuja orientação foi fundamental para a realização do presente estudo. A Gilmar da Cunha Trivelato, que contribuiu, durante todo o período da pesquisa, na indicação de literatura e com sugestões para o enriquecimento do trabalho. Aos amigos Maria Lúcia Robazzi, da Escola de Enfermagem da USP de Ribeirão Preto, e Paulo Marques, da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), por nos estimularem para uma experiência acadêmica. Aos professores da pós-graduação da Fundacentro, que não mediram esforços para nos entusiasmar nas pesquisas e se mostraram sempre disponíveis no esclarecimento de nossas dúvidas. À equipe do Grupo de Pesquisa Estudos Acidentes, Doenças e Mortes no Ambiente de Trabalho (ACDOMAT), do Centro Regional da Fundacentro em Minas Gerais, especialmente aos estagiários Fábio Renato do Carmo, Juciane Bernardes Miranda Silva e Letícia Silva Nunes, pelo inestimável apoio na construção do plano tabular e gráfico. A Maria Célia Matos Versiani, pela imprescindível colaboração na formatação final da dissertação. Ao professor José Marçal Jackson Filho, que, por suas observações críticas e fundamentadas ao modelo tripartite, desafiou-nos para um aprofundamento na revisão da literatura sobre o tema. Ao professor Carlos Sérgio da Silva, pela determinação em criar a pós-graduação da Fundacentro, o que possibilitou a vivência acadêmica para inúmeros profissionais da área e, ainda, pela sua disponibilidade permanente em ajudar e orientar os alunos do curso. Ao Ministério do Trabalho e Emprego, que nos concedeu a liberação parcial para frequentar as disciplinas da pós-graduação e a licença estudo para a construção desta dissertação de mestrado.
  6. 6. A todos os representantes do CPN entrevistados, que gentilmente abriram espaços em suas agendas para responder ao questionário da pesquisa. Aos membros da banca de qualificação Maria de Lourdes Moure e Rogério Galvão da Silva, que, por um olhar agudo e criterioso, muito contribuíram para o direcionamento coerente do projeto de pesquisa.
  7. 7. De tudo, ficaram três coisas: A certeza de que estamos sempre começando... A certeza de que precisamos continuar... A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar... Portanto devemos: Fazer da interrupção um caminho novo... Da queda um passo de dança... Do medo, uma escada... Do sonho, uma ponte... Da procura, um encontro... (Fernando Pessoa)
  8. 8. RESUMO Neste estudo realiza-se uma avaliação do tripartismo sob a perspectiva da mobilização social no Brasil, a partir de sua implantação na regulamentação da área de segurança e saúde no trabalho, sob o raio de ação do Ministério do Trabalho e Emprego a partir da década de 90. Compreendendo o período de 1996 a 2011, tem como objetivo geral analisar a experiência tripartite na regulamentação em SST para a indústria da construção a partir da criação do Comitê Permanente Nacional da Indústria da Construção (CPN), de forma a contribuir com subsídios para o aperfeiçoamento do processo de regulamentação setorial em SST no Brasil. O setor foi escolhido como objeto de estudo em função do grande volume de mão de obra que emprega e do alto índice de acidentes de trabalho que produz. Em vista da escassez de estudos sobre a questão disponíveis na literatura, o projeto aborda uma experiência de mobilização restrita ao campo de ação do Comitê Permanente Nacional da Indústria da Construção, fórum de composição tripartite que discute em seu cerne as condições e os ambientes de trabalho deste setor produtivo. Palavras-chaves: Tripartismo. Mobilização social. Regulamentação em SST. Indústria da construção. Comitê Permanente Nacional da Indústria da Construção.
  9. 9. ABSTRACT This study provides an evaluation of tripartism from the standpoint of social mobilization in Brazil from its application to occupational safety and health (OSH) regulations in the 1990s, under the aegis of Brazil’s Ministry of Labor and Employment. This evaluation covers the period from 1996 to 2010. Its general aim was to analyze the experience of tripartite consultation in OSH regulation for the construction industry since the inception of the Brazilian Standing Committee on the Construction Industry (CPN in Brazil). The study also seeks to provide input to help improve the process of regulating the construction sector in terms of OSH in Brazil. This focus on the construction sector was defined because this sector is a major employer and has a high rate of workplace accidents. In addition, there is a dearth of studies on this subject available in the literature. This project concentrates on the social mobilization experience of the Brazilian Standing Committee on the Construction Industry, a tripartite forum that discusses the occupational conditions and the work environment in the construction sector. Keywords: Tripartism. Social mobilization. Occupational safety and health regulation. Construction Industry. The Brazilian Standing Committee on the Construction Industry (CPN).
  10. 10. LISTA DE ILUSTRAÇÕES FIGURA 1 Cadeia produtiva da indústria da construção............................ 44 FIGURA 2 Organograma do Ministério do Trabalho e Emprego e sua vinculação com as comissões tripartites de regulamentação em SST............................................................................................. 69 FIGURA 3 Modelo teórico para análise do processo de formulação da Política de Gestão em Segurança e Saúde no Trabalho para a Indústria da Construção no Brasil............................................ 75 QUADRO 1 Portarias de alteração da NR 18 publicadas no período de 1996 a 2011................................................................................ 68
  11. 11. LISTA DE GRÁFICOS GRÁFICO 1 Crescimento anual médio da construção e do PIB brasileiro.............................................................................. 43 GRÁFICO 2 Relação de trabalho na construção...................................... 47 GRÁFICO 3 Bancada do governo: distribuição do tempo em que integra ou integrou o CPN.................................................. 103 GRÁFICO 4 Bancada dos trabalhadores: distribuição do tempo em que integra ou integrou o CPN................................................... 103 GRÁFICO 5 Bancada dos empregadores: distribuição do tempo em que integra ou integrou o CPN............................................ 104 GRÁFICO 6 Análise comparativa das bancadas: distribuição do tempo em que integra ou integrou o CPN...................................... 104 GRÁFICO 7 Análise comparativa das bancadas: distribuição por bancadas do tempo em que integra ou integrou o CPN..... 105 GRÁFICO 8 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação ao avanço de melhorias.................................................. 105 GRÁFICO 9 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação ao avanço de melhorias...................................... 106 GRÁFICO 10 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação ao avanço de melhorias...................................... 106 GRÁFICO 11 Análise comparativa das bancadas: opinião do entrevistado em relação ao avanço de melhorias................ 107 GRÁFICO 12 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação ao avanço de melhorias...................................................... 108 GRÁFICO 13 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação ao avanço de melhorias.......................................... 108
  12. 12. GRÁFICO 14 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação ao avanço de melhorias.......................................... 109 GRÁFICO 15 Análise comparativa das bancadas: opinião do entrevistado em relação ao avanço de melhorias............... 110 GRÁFICO 16 Análise comparativa das bancadas: opinião do entrevistado por bancada em relação ao avanço de melhorias............................................................................. 111 GRÁFICO 17 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação ao aporte de demandas específicas..................................... 113 GRÁFICO 18 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação à contribuição do CPN........................................................ 114 GRAFICO 19 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação ao atendimento das expectativas de sua bancada pelo CPN..................................................................................... 114 GRÁFICO 20 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação ao consenso para alterações da NR 18................................ 115 GRÁFICO 21 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação ao momento em que relata as discussões............................ 116 GRÁFICO 22 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação ao aporte de demandas específicas................... 116 GRÁFICO 23 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação à contribuição do CPN...................................... 117 GRÁFICO 24 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação ao atendimento das expectativas de sua bancada pelo CPN............................................................................. 118 GRÁFICO 25 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação ao consenso para alterações da NR 18................... 118
  13. 13. GRÁFICO 26 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação ao momento em que relata as discussões................ 119 GRÁFICO 27 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação ao aporte de demandas específicas......................... 120 GRÁFICO 28 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação à contribuição do CPN............................................ 120 GRÁFICO 29 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação ao atendimento das expectativas de sua bancada pelo CPN............................................................................. 121 GRÁFICO 30 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação ao consenso para alterações da NR 18.................... 122 GRÁFICO 31 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação ao momento em que relata as discussões................ 122 GRÁFICO 32 Opinião do entrevistado em relação ao aporte de demandas específicas.......................................................... 123 GRÁFICO 33 Opinião do entrevistado por bancada em relação ao aporte de demandas específicas..................................................... 124 GRÁFICO 34 Opinião do entrevistado em relação à contribuição do CPN..................................................................................... 124 GRÁFICO 35 Opinião do entrevistado por bancada em relação à contribuição do CPN........................................................... 125 GRÁFICO 36 Opinião do entrevistado em relação ao atendimento das expectativas de sua bancada pelo CPN............................... 125 GRÁFICO 37 Opinião do entrevistado por bancada em relação ao atendimento das expectativas de sua bancada pelo CPN.... 126 GRÁFICO 38 Opinião do entrevistado em relação ao consenso para alterações da NR 18........................................................... 126
  14. 14. GRÁFICO 39 Opinião do entrevistado por bancada em relação ao consenso para alterações da NR 18................................... 127 GRÁFICO 40 Opinião do entrevistado em relação ao momento em que relata as discussões............................................................. 127 GRÁFICO 41 Opinião do entrevistado por bancada em relação ao momento em que relata as discussões............................... 128 GRÁFICO 42 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação ao tratamento de questões pelo CPN............................... 132 GRÁFICO 43 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação ao enfoque de questões relacionadas ao trabalho decente pelo CPN............................................................................ 133 GRÁFICO 44 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação ao atendimento da NR 18................................................... 134 GRÁFICO 45 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação ao tratamento de questões pelo CPN...................... 135 GRÁFICO 46 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação ao enfoque de questões relacionadas ao trabalho decente pelo CPN............................................................... 136 GRÁFICO 47 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação ao atendimento da NR 18....................................... 137 GRÁFICO 48 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação ao tratamento de questões pelo CPN..................... 138 GRÁFICO 49 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação ao enfoque de questões relacionadas ao trabalho decente pelo CPN............................................................... 139 GRÁFICO 50 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação ao atendimento da NR 18....................................... 140
  15. 15. GRÁFICO 51 Análise comparativa: opinião do entrevistado em relação ao tratamento de questões pelo CPN................................. 141 GRÁFICO 52 Análise comparativa: opinião do entrevistado por bancada em relação ao tratamento de questões pelo CPN................ 142 GRÁFICO 53 Análise comparativa: opinião do entrevistado em relação ao enfoque de questões relacionadas ao trabalho decente pelo CPN............................................................................ 142 GRÁFICO 54 Análise comparativa: opinião do entrevistado por bancada em relação ao enfoque de questões relacionadas ao trabalho decente pelo CPN ................................................. 143 GRÁFICO 55 Análise comparativa: opinião do entrevistado em relação ao atendimento da NR 18 ................................................... 143 GRÁFICO 56 Análise comparativa: opinião do entrevistado por bancada em relação ao atendimento da NR 18................................. 144 GRÁFICO 57 Bancada do governo: avaliação do entrevistado sobre o CPN..................................................................................... 145 GRÁFICO 58 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação à contribuição do CPN e dos CPR...................................... 146 GRÁFICO 59 Bancada do governo: opinião do entrevistado em relação às atribuições do CPN......................................................... 148 GRÁFICO 60 Bancada dos trabalhadores: avaliação do entrevistado sobre o CPN........................................................................ 149 GRÁFICO 61 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação à contribuição do CPN e dos CPR.......................... 150 GRÁFICO 62 Bancada dos trabalhadores: opinião do entrevistado em relação às atribuições do CPN............................................. 151 GRÁFICO 63 Bancada dos empregadores: avaliação do entrevistado sobre o CPN........................................................................ 152
  16. 16. GRÁFICO 64 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação à contribuição do CPN e dos CPR.......................... 153 GRÁFICO 65 Bancada dos empregadores: opinião do entrevistado em relação às atribuições do CPN............................................. 154 GRÁFICO 66 Análise comparativa: avaliação do entrevistado sobre o CPN..................................................................................... 155 GRÁFICO 67 Análise comparativa: avaliação do entrevistado por bancada sobre o CPN.......................................................... 155 GRÁFICO 68 Análise comparativa: opinião do entrevistado em relação à contribuição do CPN e dos CPR ..................................... 156 GRÁFICO 69 Análise comparativa: opinião do entrevistado por bancada em relação à contribuição do CPN e dos CPR ................... 157 GRÁFICO 70 Análise comparativa: opinião do entrevistado em relação às atribuições do CPN......................................................... 157 GRÁFICO 71 Análise comparativa: opinião do entrevistado por bancada em relação às atribuições do CPN...................................... 158 GRÁFICO 72 Brasil: distribuição dos trabalhadores da indústria da construção........................................................................... 179 GRÁFICO 73 Brasil: distribuição dos vínculos da indústria da construção segundo faixas etárias: 1990; 1995; 2000- 2011.................................................................................... 181 GRÁFICO 74 Brasil: escolaridade dos trabalhadores registrados na indústria da construção: 1990; 1995; 2000-2011................ 183 GRÁFICO 75 Brasil: escolaridade dos vínculos registrados na indústria da construção: 1990; 1995; 2000-2011............................... 185 GRÁFICO 76 Brasil: distribuição dos trabalhadores da indústria da construção segundo o porte da empresa: 1990; 1995; 2000-2011........................................................................... 186
  17. 17. GRÁFICO 77 Brasil: acidentes de trabalho na indústria da construção segundo motivo: 1997-2011............................................. 189 GRÁFICO 78 Brasil: Acidente de trabalho por Atividade Econômica CNAE 1.0: 1999-2005........................................................ 191 GRÁFICO 79 Brasil: Acidente de trabalho por Atividade Econômica CNAE 2.0: 2006-2011........................................................ 193 GRÁFICO 80 Brasil: desligamentos por aposentadoria decorrentes de acidentes........................................................................... 194 GRÁFICO 81 Brasil: desligamentos por aposentadoria decorrentes de doenças profissionais na indústria da construção: 2000- 2011................................................................................. 194 GRÁFICO 82 Número de óbitos decorrentes de acidentes no trabalho no Brasil – 1999-2011.............................................................. 195 GRÁFICO 83 Brasil: desligamentos por óbito decorridos de acidentes de trabalho por porte da empresa na indústria da construção: 2000-2011........................................................ 196 GRÁFICO 84 Brasil: desligamentos por óbito decorridos de doenças profissionais por porte da empresa na indústria da construção: 2000-2011........................................................ 197 GRÁFICO 85 Brasil: indicador taxa de mortalidade: nº de óbitos/ nº de trabalhadores *100 na indústria da construção – 2000- 2010.................................................................................... 198 GRÁFICO 86 Brasil: indicador taxa de mortalidade: nº de óbitos/ nº de trabalhadores *1000 na indústria da construção – 2000 – 2011..................................................................................... 198
  18. 18. LISTA DE TABELAS TABELA 1 Brasil: Indicadores de acidentes de trabalho na indústria da construção: 2000-2011.......................................................... 51 TABELA 2 Brasil: número de vínculos e número de trabalhadores registrados na indústria da construção: 1990, 1995; 2000- 2011....................................................................................... 177 TABELA 3 Brasil: razão entre o número de vínculos e o número de trabalhadores da indústria da construção: 1990, 1995, 2000-2011.............................................................................. 177 TABELA 4 Brasil: número de trabalhadores registrados na indústria da construção por sexo: 1990, 1995; 2000-2011........................ 178 TABELA 5 Brasil: distribuição dos trabalhadores da indústria da construção segundo faixas etárias: 1990; 1995; 2000-2004.. 178 TABELA 6 Brasil: distribuição dos trabalhadores da indústria da construção segundo faixas etárias: 2005-2011...................... 179 TABELA 7 Brasil: distribuição dos vínculos da indústria da construção segundo faixas etárias: 1990; 1995; 2000-2004.................... 180 TABELA 8 Brasil: distribuição dos vínculos da indústria da construção segundo faixas etárias: 2005-2011........................................ 181 TABELA 9 Brasil: escolaridade dos trabalhadores registrados na indústria da construção: 1990; 1995; 2000-2006.................. 182 TABELA 10 Brasil: escolaridade dos trabalhadores registrados na indústria da construção: 2007– 2011..................................... 183 TABELA 11 Brasil: escolaridade dos vínculos registrados na indústria da construção: 1990; 1995; 2000-2006................................. 184 TABELA 12 Brasil: escolaridade dos vínculos registrados na indústria da construção: 2007-2011...................................................... 185
  19. 19. TABELA 13 Brasil: distribuição dos trabalhadores da indústria da construção segundo o porte da empresa: 1990; 1995; 2000- 2004....................................................................................... 186 TABELA 14 Brasil: distribuição dos trabalhadores da indústria da construção segundo o porte da empresa: 2005-2011............. 186 TABELA 15 Brasil: acidentes de trabalho na indústria da construção segundo motivo: 1997-2011.................................................. 188 TABELA 16 Brasil: acidentes de trabalho por Atividade Econômica CNAE 1.0: 1999-2005........................................................... 190 TABELA 17 Brasil: acidentes de trabalho por Atividade Econômica CNAE 2.0: 2006-2011........................................................... 192 TABELA 18 Brasil: desligamentos por aposentadoria decorrentes de acidentes de trabalho ou doenças profissionais na indústria da construção: 2000-2011..................................................... 193 TABELA 19 Brasil: acidentes do trabalho liquidados por óbito na construção civil: 1999-2010.................................................. 195 TABELA 20 Brasil: desligamentos por óbitos decorrentes de acidentes de trabalho ou doenças profissionais na indústria da construção: 2000-2010.......................................................... 196 TABELA 21 Brasil: nº de óbitos/ nº de trabalhadores na indústria da construção – 1999-2011................................................... 197 TABELA 22 Brasil: nº de óbitos/ nº de acidentes 1999 -2010.................. 199 TABELA 23 Brasil: casos fatais de acidente de trabalho por Atividade Econômica 1999-2005.......................................................... 200 TABELA 24 Brasil: casos fatais de acidente de trabalho por Atividade Econômica 2006-2011........................................................... 201
  20. 20. LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ABDI Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas AFT Auditor Fiscal do Trabalho AISS International Social Security Association – Associação Internacional de Segurança Social ANEOR Associação Nacional da Construção Pesada BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados CAP Caixas de Aposentadorias e Pensões dos empregados privados CBIC Câmara Brasileira da Indústria da Construção CGT Central Geral dos Trabalhadores CICA Confederação Internacional da Associação de Empregadores CIPA Comissão Interna de Prevenção de Acidentes CLSST Comissão Local de Segurança e Saúde no Trabalho CLT Consolidação das Leis do Trabalho CMATIC Congresso sobre Meio Ambiente de Trabalho na Indústria da Construção CNAE Cadastro Nacional de Atividade Econômica CNI Confederação Nacional da Indústria CNTI Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria CODEFAT Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador CONFEA Conselho Federal de Engenharia e Agronomia CPN Comitê Permanente Nacional sobre Condições e Meio Ambiente do Trabalho na Indústria da Construção
  21. 21. CPR Comitê Permanente Regional sobre Condições e Meio Ambiente do Trabalho na Indústria da Construção CREA Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura CTB Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil CTE Centro de Treinamento Educacional da Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria CTN-FUNDACENTRO Centro Técnico Nacional da FUNDACENTRO CTPP Comissão Tripartite Permanente Paritária CTSST Comissão Tripartite Interministerial de Segurança e Saúde no Trabalho CUT Central Única dos trabalhadores CONTICOM Confederação Nacional dos Trabalhadores da Construção filiado à Central Única dos Trabalhadores DEFIT Departamento de Fiscalização do Trabalho DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem DORT Distúrbios Osteomusculares Relacionados ao Trabalho DOU Diário Oficial da União DRT Delegacias Regionais do Trabalho DSST Departamento de Segurança e Saúde no Trabalho EMBRATEL Empresa Brasileira de Telecomunicações ENIC Encontro Nacional da Indústria da Construção FIESP Federação das Indústrias do Estado de São Paulo FIIC Federação Internacional das Associações de Construção FUNDACENTRO Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho GATC Grupo de Apoio Técnico e Científico da Confederação Nacional da Indústria
  22. 22. GTT Grupo Técnico Tripartite IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia IPI Imposto sobre Produtos Industriais MERCOSUL Mercado Comum do Sul MMA Ministério do Meio Ambiente MPS Ministério da Previdência Social MPT Ministério Público do Trabalho MS Ministério da Saúde MTE Ministério do Trabalho e Emprego NR 18 Norma Regulamentadora sobre Condições e Meio Ambiente de Trabalho na Indústria da Construção OIT Organização Internacional do Trabalho OMS Organização Mundial de Saúde PAC Programa de Aceleração do Crescimento PAG Plano de Ação Global de Saúde dos Trabalhadores PAIC Pesquisa Anual da Indústria da Construção – IBGE PBQP Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade PBQP H Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade Habitat PCMAT Programa de Condições e Meio Ambiente de Trabalho na Indústria da Construção PIB Produto Interno Bruto PLANSAT Plano Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho PLANSEG Plano Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho PLR Participação nos Lucros e Resultados PNSST Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho
  23. 23. PRAE Programa de Redução de Acidentes Elétricos na Indústria da Construção PTA Plataforma de Trabalho Aéreo RTP Recomendação Técnica de Procedimento SAFEWORK Programme on Safety and Health at Work and the Environment - Departamento de Segurança e Saúde no Trabalho da OIT/Genebra SECONCI-SP Serviço Social da Construção Civil de São Paulo SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial SESI Serviço Social da Indústria SESMT Serviço Especializado em Saúde e Medicina do Trabalho SFIT Sistema Federal de Inspeção do Trabalho SINDUSCON- SP Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado de São Paulo SINICON Sindicato Nacional da Indústria da Construção Pesada SIPAT Semana Interna de Prevenção de Acidentes do Trabalho SIT Secretaria de Inspeção do Trabalho SRTE Superintendência Regional do Trabalho e Emprego SSST Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho SST Segurança e Saúde no Trabalho TI Tecnologia da Informação UGT União Geral dos Trabalhadores
  24. 24. SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO……………………………………………………….. 26 1.1 Antecedentes…………………………………………………………… 26 1.2 Justificativas............................................................................................. 30 1.3 Objetivos................................................................................................. 35 1.3.1 Objetivo geral......................................................................................... 35 1.3.2 Objetivos específicos.............................................................................. 35 1.4 Caracterização do problema e questões de pesquisa................................ 36 1.5 Descrição dos capítulos........................................................................... 38 2 O TRABALHO NA INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO................... 39 2.1 O quadro geral........................................................................................ 39 2.2 A indústria da construção civil no Brasil................................................. 43 2.3 Emprego e acidentes de trabalho............................................................. 44 2.3.1 Tendências e variações dos acidentes de trabalho e casos fatais....................................................................................................... 49 2.4 Fatores de risco....................................................................................... 52 2.5 Perspectivas da SST................................................................................ 54 3 A CONTRIBUIÇÃO DO MODELO TRIPARTITE PARA A TRANSFORMAÇÃO DO SETOR.................................................... 57 3.1 O tripartismo e suas origens na OIT....................................................... 57 3.2 Críticas ao tripartismo ............................................................................ 61 3.3 Histórico do tripartismo na indústria da construção............................... 63 4 POLÍTICAS PÚBLICAS E MOBILIZAÇÃO SOCIAL: ASPECTOS CONCEITUAIS............................................................. 71 4.1 Sobre a avaliação de processos – programas.......................................... 71
  25. 25. 4.2 Sobre o ciclo de políticas públicas........................................................... 74 4.3 Sobre a mobilização social ..................................................................... 78 5 MATERIAL E MÉTODOS................................................................. 80 5.1 A escolha da amostra............................................................................... 82 5.2 Período de referência............................................................................... 83 5.3 Os atores sociais no CPN........................................................................ 83 5.3.1 Descrição das instituições que compõem o CPN..................................... 84 5.3.1.1 Governo................................................................................................... 84 5.3.1.2 Empregadores.......................................................................................... 84 5.3.1.3 Trabalhadores........................................................................................... 85 5.4 Critérios para análise de conteúdo das fontes primárias.......................... 86 5.5 Indicadores de resultados........................................................................ 87 5.6 Procedimentos para coleta de dados........................................................ 87 5.6.1 Procedimento anterior à realização das entrevistas................................. 87 5.6.2 Procedimentos para tratamento das informações obtidas........................ 88 6 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS DA PESQUISA 89 6.1 Análise documental.................................................................................. 90 6.1.1 Quanto à regulamentação......................................................................... 91 6.1.2 Quanto à mobilização social.................................................................... 93 6.1.3 Outros temas de interesse da pesquisa..................................................... 99 6.2 Entrevistas .............................................................................................. 101 6.2.1 Quanto ao tripartismo.............................................................................. 113 6.2.1.1 O tripartismo: análise comparativa das questões nº 3, 4, 7, 9, 15............ 123 6.2.2 Quanto à regulamentação......................................................................... 132
  26. 26. 6.2.2.1 Regulamentação: análise comparativa referente às questões nº 5, 6, 8................................................................................................... 141 6.2.3 Quanto à mobilização social.................................................................... 145 6.2.3.1 Mobilização social: análise comparativa ................................................ 155 7 CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................... 160 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................... 171 APÊNDICE “A”- Trabalhadores da ICC – Aspectos Sociodemográficos.................................................................................. 176 APÊNDICE “B” – ICC – Acidentes de trabalho................................. 187 APÊNDICE “C” – Questionário da Pesquisa..................................... 202 APÊNDICE “D” – Roteiro da Entrevista.............................................. 208 APÊNDICE “E” – Análise crítica das atas do CPN no período 1996- 2011......................................................................................................... 209 ANEXO “A” – Política Nacional de Saúde e Segurança no Trabalho – PNSST........................................................................................................ 225 ANEXO “B” – Convenção 167 da OIT sobre Segurança e Saúde na Construção .............................................................................................. 230 ANEXO “C” – Ata da XXXIX Reunião Ordinária do Comitê Permanente Nacional sobre Condições e Meio Ambiente de Trabalho na Indústria da Construção – 17/04/2006................................................ 243 ANEXO “D” – Carta de Pernambuco – V CMATIC – Olinda/PE – 23 a 26/10/2005............................................................................................ 257 ANEXO “E” – Carta de Belém – VI CMATIC – Belém/PA – 06 a 09/12/2009....................................................................................... 260 ANEXO “F” – Conclusões do 1° Encontro Nacional Tripartite do CPR – 21 e 22 /09/1999.......................................................................... 264
  27. 27. 26 1. INTRODUÇÃO 1.1 Antecedentes No Brasil, a indústria da construção, respondendo por um percentual superior a 6% do PIB nacional em 2009 (FIESP, 2012)1 , empregou 6,9 milhões de pessoas no mesmo ano e está presente como atividade econômica com grande capilaridade em todo o território nacional. Dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED), de setembro de 2010, mostram que a construção civil foi um dos setores que mais geraram empregos formais no ano, totalizando 330 mil novos postos (saldo líquido entre admissões e desligamentos), o que representa 15% dos novos postos gerados no País, atrás somente da indústria da transformação (FIESP, 2012). A chamada cadeia da construção, composta pelos setores de comércio de materiais, indústria de materiais, serviços e outros fornecedores do setor da construção, teve, em 2009, uma participação de 8,3% no PIB nacional (FIESP, 2012). Todavia, o alto índice de acidentes do trabalho e de doenças relacionadas ao trabalho associadas ao setor exige a formulação e a implementação de políticas públicas que incorporem medidas voltadas para a redução destes índices e para a melhoria das condições de vida e de trabalho dos trabalhadores. Daí a emergência de se buscarem soluções para a redução, sobretudo, dos acidentes de trabalho através da adoção de medidas de caráter regulamentador complementadas por outras como o incremento da fiscalização do seu cumprimento nos locais de trabalho, a mobilização em torno de uma agenda política dos atores sociais relacionados ao setor e o estímulo para a adoção de sistemas mais eficientes de gestão em SST na dinâmica das empresas de construção. Em outras palavras, apresentar os aspectos da regulamentação tripartite em Segurança e Saúde no Trabalho no Brasil para o setor da indústria da construção como instrumento 1 Disponível em: <http//www.fiesp.com.br/índices-pesquisas-e-publicações/?tema=observatório-da- construção>. Acesso em: 10 jul. 2013.
  28. 28. 27 de política pública com vistas à melhoria dos ambientes e das condições de trabalho nos canteiros de obra. Nessa direção, mediante um breve panorama histórico, no qual a ordem cronológica permite refletir sobre as diferentes estratégias e entendimentos públicos mantidos acerca da abordagem do tema ao longo da segunda metade do século XX, com o intuito de situar os sujeitos das ações tratadas neste estudo. Historicamente, a regulamentação em segurança e saúde no trabalho no Brasil data da década de 1940, com a edição de leis e regulamentos voltados à proteção do trabalhador. No entanto, a legislação sobre o trabalho começa a ser implementada a partir do final da década de 1910 e, em 1919, surge a 1a Lei Acidentária, em15/01/1919, estabelecendo a responsabilidade patronal em casos de acidentes no trabalho. Ressalte-se que essa lei é aprovada “após a greve geral operária de 1917, quando 45 mil operários de diferentes categorias paralisam a cidade de São Paulo, principal centro industrial do país” (LACAZ, 1983). A abordagem com que a questão relativa às atividades e às operações insalubres foi inicialmente tratada pela legislação no Brasil referiu-se à proibição do trabalho de determinados grupos populacionais como mulheres, em 1932, e menores, em 1943, através do Decreto n° 21.417A de 17/05/1932 (REBOUÇAS, 1989). Em seguida, a regulamentação em torno dos exames médicos para os trabalhadores e da Comissão Interna de Prevenção de Acidentes (CIPA) foi publicada em legislações dispersas de caráter ora previdenciário, ora trabalhista, nas décadas de 1930 a 1940. Criado em novembro de 1930, logo após a vitória da Revolução de 30, o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio foi organizado em fevereiro do ano seguinte (Decreto n° 19.667/31). Nos anos posteriores (1932-1933) foram criadas as Inspetorias Regionais e as Delegacias do Trabalho Marítimo – as primeiras denominadas Delegacias Regionais do Trabalho (DRT), em 1940. Em 1960, com a criação do Ministério da Indústria e Comércio, passou a ser denominado Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS), já que, naquela época, as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAP) dos empregados privados estavam sob a subordinação deste ministério.
  29. 29. 28 No ano de 1943 surgiu a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei 5.452, de 1° de maio de 1943, que, no Capítulo V do Título II, em seu artigo 200, veio definir como atribuição do Ministério do Trabalho a expedição e a revisão periódica de Normas Regulamentadoras específicas em Segurança e Saúde no Trabalho. Em 1966, por meio da Lei n° 5.161, foi criada a Fundação Centro Nacional de Segurança, Higiene e Medicina do Trabalho (Fundacentro) – hoje Fundação Jorge Duprat Figueiredo, de Segurança e Medicina do Trabalho – com a missão de realizar estudos e pesquisas em segurança, higiene, meio ambiente e medicina do trabalho, inclusive para a capacitação técnica de empregados e empregadores, conforme descrito em Santos (2011). O primeiro código trabalhista brasileiro, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), foi inspirado na Carta del Lavoro, conjunto de normas laborais promulgada em 1927 pelo regime fascista italiano. Embora submetida a diversas mudanças ao longo dos anos, vários dos seus princípios gerais ainda continuam em vigor. Contudo, no que se refere às normas de SST, tratadas especificamente no Capítulo V do Título II, houve uma alteração fundamental com a nova redação determinada pela Lei n° 6.514, de 22 de dezembro de 1977 (BRASIL, 1977). A partir de então, as influências mais importantes para a normatização em SST vêm das convenções elaboradas pela OIT, com reflexo em toda a regulamentação posterior. Em 08 de agosto de 1978, com a edição da Portaria 3214 (BRASIL, 1978), o ciclo de regulamentação em SST completa-se com a intervenção direta do Estado através da publicação de 28 Normas Regulamentadoras de caráter compulsório, com amplo espectro de aplicação no campo prevencionista, elaboradas com base na experiência e nos conhecimentos de técnicos e cientistas do governo e com inspiração em normas técnicas vigentes em outros países (SAAD, 2011).2 2 SAAD, Irene. Palestra intitulada “NR-15 - Histórico da Elaboração e Análise Crítica”, proferida em seminário técnico do curso de pós-graduação da Fundacentro em 26/09/2011.
  30. 30. 29 Buscou-se, nesse período, a construção de uma agenda de política pública que desse conta da redução dos acidentes e das doenças relacionadas ao trabalho no País, diante de indicadores que demonstravam a existência de alto grau de sinistralidade. De um lado, sobre esse modelo de regulamentação, Saad (1976) observa que o governo brasileiro “não esperou, outrossim, que atingíssemos estágio mais elevado de desenvolvimento econômico para reformular as normas legais disciplinadoras das relações de trabalho”, justificando a intromissão do poder público nos negócios privados como uma das características do Estado Moderno, quando se trata do bem- estar dos trabalhadores. Com uma visão histórica diferente, relata Prieto (2009)3 que as décadas de 60 e 70 são marcadas no Brasil pelo avanço do processo de industrialização dos meios de produção e pela realização de grandes obras de infraestrutura, trazendo como uma de suas consequências imediatas um aumento inédito dos acidentes de trabalho e dos danos à saúde dos trabalhadores. Os números de acidentes de trabalho registrados logo associam ao País a alcunha de campeão mundial no campo da infortunística laboral, uma referência ao título de campeão mundial de futebol obtido em 1970. Destaca-se neste cenário negativo a indústria da construção, que permanece por muitos anos no topo da lista dos setores produtivos que mais geram acidentes de trabalho, seja pelo número das ocorrências, seja pela gravidade. Segundo esse relato do ex-ministro do Trabalho (PRIETO, 2009), foram, na realidade, os organismos internacionais de financiamento dessas grandes obras de infraestrutura em curso que exigiram medidas preventivas por parte do governo brasileiro. Importa reter, aqui, que a abordagem paternalista brasileira, nesse período, foi diferente daquela ocorrida nos países capitalistas centrais, onde a pressão da classe trabalhadora, historicamente mais organizada, impôs, com antecedência, uma agenda para a melhoria das condições de trabalho, incluindo a necessidade de criar fóruns privilegiados de discussão internacional. 3 PRIETO, A. Discurso lido em homenagem prestada ao ex-ministro do Trabalho pela Associação Riograndense dos Engenheiros de Segurança do Trabalho, em Porto Alegre, em novembro de 2009.
  31. 31. 30 Na década de 1990 há um esgotamento do modelo adotado, e a regulamentação em SST no Ministério do Trabalho e Emprego passa a ser concebida em fóruns tripartites com a participação das representações de governo, trabalhadores e empregadores – os primeiros deles, o Comitê Permanente Nacional da Indústria da Construção (CPN), objeto deste estudo, e o grupo tripartite que discutiu a regulamentação sobre caldeiras e vasos sob pressão prevista pela NR 13. Porém, antes das justificativas mais técnicas que seguem, registre-se que o autor foi o primeiro coordenador do fórum CPN, o qual integrou por exatos 10 anos, de 1996 a 2006 – fato, porém, que não se constituiu em impedimento à pesquisa, uma vez que se posta, aqui, na perspectiva de se eliminarem possíveis vieses na análise que se pretende efetuar. Isso porque, além de o período estudado avançar até 2011, a inserção do autor no objeto pesquisado não criou óbices ao desenvolvimento da pesquisa, mesmo se considerando o tempo transcorrido de afastamento das reuniões do CPN. Ao contrário, esta participação em determinado período da existência do fórum instigou ainda mais o interesse do autor em pesquisar o tema proposto. Situação que também independe da atuação profissional do autor, que permanece ainda atuante no setor da indústria da construção, na condição de auditor fiscal do trabalho do Ministério do Trabalho e Emprego, com atribuições de inspeção em canteiros de obra, porém, afastado das reuniões e das deliberações do comitê. 1.2 Justificativas Neste estudo faz-se uma avaliação do tripartismo e de seu grau de mobilização social no Brasil a partir de sua implantação na regulamentação da área de segurança e saúde no trabalho, sob o raio de ação do Ministério do Trabalho e Emprego, o que somente ocorreu na década de 90. O Ministério do Trabalho e Emprego, que, além de normatizar nessa área, também mantém a inspeção dos locais e das condições de trabalho, inicia-se no papel catalisador do processo negocial, notadamente, em questões mais prementes que envolvem o conceito de grave e iminente risco à saúde e à vida dos trabalhadores, tais como controle e/ou eliminação de agentes cancerígenos e equipamentos e/ou máquinas desprotegidas.
  32. 32. 31 Justifica-se o recorte temporal no período de 1996 a 2011 prevendo a oportunidade de destacar dois diferentes momentos, ou seja: do Estado, que regula apoiado exclusivamente no acúmulo técnico de seus quadros de servidores (ex.: texto normativo da NR18 vigente até 1995), seguido da contestação a este modelo normativo, levada a cabo principalmente pelas representações de empregadores, mas também questionado pelos trabalhadores e seus representantes, desejosos por contribuir na concepção ou na reformulação de normas regulamentadoras que repercutam diretamente na organização e nas condições de trabalho. Pela necessidade de avaliar as arenas de interlocução social em matéria de segurança e saúde criadas na década de 90, e dada a escassez de estudos sobre a questão disponíveis na literatura, o projeto aborda uma experiência de mobilização restrita ao campo de trabalho representada pelo Comitê Permanente Nacional da Indústria da Construção (CPN), fórum de composição tripartite que discute em seu cerne as condições e os ambientes de trabalho deste setor produtivo. A escolha do setor da construção como campo da pesquisa se justifica em função, principalmente, do grande volume de mão de obra que emprega e do alto índice de acidentes de trabalho que produz. De acordo com as estimativas da OIT, a indústria da construção é um dos setores de atividade econômica que mais absorvem acidentes de trabalho e onde o risco de acidentes é maior, conforme observa Lima Júnior (2005). A Norma Regulamentadora n° 18 – que regulamenta o artigo n° 200, do Capítulo V da Consolidação das Leis do Trabalho, e trata de segurança e saúde na indústria da construção – foi editada inicialmente em 1978, juntamente com outras 27 normas regulamentadoras que integraram a Portaria Ministerial nº 3214/1978 (BRASIL, 1978), e sofreu alterações pontuais em 1992 (Portaria DSST n° 02, de 20 de maio de 1992). Embora essa norma discipline as medidas de prevenção necessárias para evitar acidentes e doenças decorrentes do trabalho nos canteiros de obra e frentes de trabalho na indústria da construção, nas suas duas versões citadas, pouco contribuiu para atingir os objetivos pretendidos.
  33. 33. 32 Pelo menos dois aspectos predominam para a ineficácia de sua implementação até 1995: a baixa apropriação do texto normativo pela auditoria fiscal do trabalho e um grande desconhecimento de seu conteúdo pelas empresas do setor e pelos trabalhadores e suas representações sindicais, possivelmente derivado do distanciamento e da não participação destas representações na sua concepção. Somente em sua terceira versão, ocorrida após um ano de negociação entre governo, trabalhadores e empregadores e concluída em 1995 (Portaria SSST n° 04, de 04 de julho), logrou-se superar as limitações de origem e iniciar um processo de melhoria das condições e dos ambientes de trabalho e de reversão no quadro acidentário, bem como de uma apropriação mais efetiva de seu conteúdo pelos atores sociais com atuação na área. Kingdon (1995) observa que “uma agenda governamental é uma lista de temas que são alvo de atenção por parte das autoridades em um dado momento”. Neste sentido, o retorno da NR 18 à agenda do MTE, pela terceira vez em 1995, deve-se, em grande parte, à presença, no cargo de Secretário de Segurança e Saúde no Trabalho do MTE, de Jófilo Moreira Lima Júnior, especialista no tema e autor de dois estudos que retratam o setor da construção e subsidiam este projeto (LIMA JÚNIOR, 1997, 2005). Na esfera internacional, a Convenção da OIT de n° 167, que trata especificamente de segurança e saúde na indústria da construção, aprovada em 1988 e somente ratificada pelo Brasil em 19 de maio de 2006. O organismo destaca a indústria da construção como uma das prioridades das políticas nacionais de segurança e saúde no trabalho dentro do Safework – Programme on Safety and Health at Work and theEnvironment4 –, reconhecendo a atividade como perigosa e que “exige enfoque específico tanto pela natureza particular do trabalho como pelo caráter temporário dos centros de trabalho (obras) do setor”, conforme relata Lima Júnior (2005). Nesse cenário desenvolve-se, no Brasil, uma metodologia de regulamentação em SST particularmente desafiante em função da escassez de estudos que fazem referência ao seu processo de desenvolvimento: o modelo negocial tripartite praticado pela OIT. 4 Disponível em: <http:// www.ilo.org/safework/about/lang-en/index.htm>.
  34. 34. 33 A instância de negociação tripartite, denominada Comitê Permanente Nacional da Indústria da Construção (CPN), é parte integrante da NR 18 de 1995 (BRASIL, 1995), tem por atribuição contribuir para o aperfeiçoamento permanente do texto e resulta na primeira experiência nacional de comissão tripartite permanente setorial em SST. Trata- se de uma instância de discussão e formulação de normas em SST para o setor da construção e um fórum privilegiado para a formulação e a implementação da agenda de uma política pública voltada para a redução dos acidentes de trabalho e a melhoria das condições e dos ambientes de trabalho no setor, com reais possibilidades de impactar na mobilização social dos atores mediante sua atuação na área em âmbito nacional. Atualmente, o CPN não mais discute a NR 18 como um todo, que segue sendo implementada pelas empresas e auditada pela inspeção do trabalho sem nenhuma interrupção, mas sim o seu aperfeiçoamento pontual e as estratégias para efetivar os mecanismos de mobilização social existentes. Ressalve-se que o tripartismo, objeto de análise neste estudo, também está presente como instância de concertação social na regulamentação em SST, no âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego, em diversos setores ou temas, entre eles: mineração, agricultura, hospitais, máquinas e equipamentos, combustíveis e inflamáveis, frigoríficos, benzeno, instalações elétricas, portuário, aquaviário, etc. Estes fóruns, que incluem os atores sociais, foram criados com o objetivo de compor com o governo a elaboração e a implementação de políticas públicas de melhoria dos ambientes e das condições de trabalho, notadamente, quanto à regulamentação em SST e sua implementação. Sobre essa metodologia de regulamentação, encontra-se na literatura pesquisada que o processo de elaboração de normas de SST, no âmbito do MTE, através do mecanismo de participação tripartite, tem sido bastante exitoso, permitindo uma discussão bastante ampla com os setores sociais envolvidos e tornando as normas aprovadas mais de acordo com a realidade e as necessidades existentes. (SANTOS, 2011, p. 68). Mais recentemente, em 2011, esse mesmo modelo é reproduzido na criação, por meio de outro fórum tripartite ampliado – denominado Comissão Interministerial Tripartite de Segurança e Saúde no Trabalho (CTSST), criado no bojo da Política Nacional de
  35. 35. 34 Segurança e Saúde no Trabalho (PNSST), publicada em 07/11/2011 por meio do Decreto n° 7.602 (BRASIL, 2011). O documento estabelece a PNSST (ver ANEXO “A”) e expressa o compromisso de governo, trabalhadores e empregadores com a promoção do trabalho decente, em condições de segurança e saúde. Em sua formulação, a PNSST fundamenta-se na Constituição Federal, na Convenção n° 155 e nas Recomendações da Organização Internacional do Trabalho (OIT), assim como no Plano de Ação Global em Saúde do Trabalhador da Organização Mundial da Saúde (OMS), refletindo a adesão do Estado à abordagem global preconizada por tais instituições. Para Todeschini et al. (2011, p.84), a PNSST tem por objetivo a promoção da saúde e a melhoria da qualidade de vida do trabalhador, a prevenção de acidentes e de danos à saúde advindos do trabalho ou a ele relacionados, ou que ocorram no curso dele, por meio da eliminação ou da redução dos riscos nos ambientes de trabalho. Para o alcance de seu objetivo, a PNSST deverá ser implementada por meio da articulação continuada das ações de governo, que deverá ocorrer no campo das relações de trabalho, produção, consumo, ambiente e saúde, com a participação das organizações representativas de trabalhadores e empregadores. A PNSST estabelece, por sua vez, o Plano Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho (PLANSAT), envolvendo os Ministérios do Trabalho e Emprego, da Previdência Social e da Saúde, além das representações nacionais de trabalhadores e empregadores, como instância de formulação, implementação e acompanhamento desta política. A Comissão Interministerial Tripartite de Segurança e Saúde no Trabalho (CTSST) estabeleceu como prioridade de ação os setores da construção e do transporte de cargas com a justificativa de que eles estariam entre aqueles com maior incidência de acidentes de trabalho e que poderiam servir como pilotos para a implementação de ações propostas pela comissão. Mais uma vez, registre-se que a questão do tripartismo como um processo de construção social foi amplamente colocada e vivida por este autor em numerosas mesas de negociações das quais teve a oportunidade de participar, quando empregadores,
  36. 36. 35 trabalhadores e o governo discutiam os melhores caminhos que deveriam ser tomados para fortalecer os instrumentos de promoção da saúde e da segurança em determinados setores da produção nacional. Assim, a experiência da vivência tripartite foi bastante explorada no decorrer da atividade como agente do Estado, nas atividades relativas à prática da inspeção do trabalho, inclusive na realização de ações fiscais acompanhadas pelas representações sindicais. Diante de tal cenário, relevante é analisar os avanços e os possíveis retrocessos observados no período de 1996 a 2011, com o intuito de avaliar o grau de evolução da regulamentação específica do setor da construção denominada NR 18, por meio de um fórum tripartite, sobretudo como resultado de uma política pública na qual se destaca o processo de regulamentação em segurança e saúde na gestão de SST e de ações visando a redução dos acidentes graves e fatais, assim como a melhoria dos ambientes e das condições de trabalho. 1.3 Objetivos 1.3.1 Objetivo geral Analisar a experiência tripartite na regulamentação em SST para a indústria da construção a partir da criação do CPN e levantar subsídios como contribuição para o aperfeiçoamento do processo de regulamentação em SST no Brasil. 1.3.2 Objetivos específicos A. Analisar a trajetória do CPN no aperfeiçoamento da regulamentação em SST e seus impactos na implementação de políticas de gestão na indústria da construção. B. Analisar o conteúdo das deliberações no âmbito do comitê que tenham resultado em alterações da NR 18, no período de 1996 a 2011. C. Investigar individualmente o que representa para cada um dos atores sociais envolvidos a participação e a deliberação tripartite no CPN.
  37. 37. 36 D. Compreender como as atribuições legais e normativas do CPN interferem na formulação da política de melhoria das condições e dos ambientes de trabalho. E. Analisar como o arranjo institucional, neste caso, influencia e é recebido pelos setores da sociedade diretamente envolvidos com a SST, a saber: a inspeção do trabalho, instituições de apoio técnico, organizações sindicais de trabalhadores e empregadores. F. Compreender como se dá a mobilização dos atores sociais em âmbito nacional (CPN) e regional (CPR). 1.4 Caracterização do problema e questões de pesquisa Neste estudo parte-se do pressuposto que o modelo de regulamentação em que se dá a participação social traz ganhos para aumentar a eficiência e a eficácia das políticas públicas desenvolvidas com a finalidade de dar conta de um determinado problema social. Por conseguinte, o grande desafio da pesquisa é compreender como se dá o processo de construção da política de melhoria das condições e dos ambientes de trabalho na indústria da construção a partir, de um lado, de suas instâncias tripartites de regulamentação e discussão em matéria de segurança e saúde no trabalho e, de outro, do acesso a indicadores que demonstrem os resultados alcançados. O contexto em que está inserida esta pesquisa impõe um olhar sobre a NR 18 e a instância tripartite criada em seu bojo – para esta, no que diz respeito à sua constituição, operação, representatividade, abrangência; para a outra, no que diz respeito às suas limitações e às formas de atuação das instâncias de inspeção do cumprimento da norma –, assim como sobre quais são os indicadores disponíveis para subsidiar políticas e programas de melhoria das condições e dos ambientes de trabalho no setor da indústria da construção, dada a sua importância econômica e social para o País. Importa ainda estudar a eficiência de um fórum tripartite criado para cuidar das questões relativas, principalmente, à atualização do texto normativo para dar conta dos avanços
  38. 38. 37 tecnológicos disponibilizados ao processo produtivo do setor, nas décadas de 1990 e 2000. Cabe também verificar se as instituições que participam da composição do CPN são as mais representativas do setor, seja na representação de empregadores, trabalhadores ou de governo, ou se há outras com possibilidades de contribuição e ampliação de seus resultados, mas que não estão representadas no fórum. Outro aspecto importante a ser observado é se a norma denominada “Condições e Meio Ambiente de Trabalho” atende bem a questões referentes a outros setores da indústria da construção – montagem industrial, construção pesada, obras de infraestrutura– e, ainda, questões mais amplas contemplando, por exemplo, a observação da agenda do trabalho decente nos canteiros de obra. Cabe ainda analisar de que forma e com que prioridade a NR 18 é fiscalizada e como os fóruns tripartites (CPN e CPR) participam deste processo e tomam conhecimento dos objetivos e resultados estabelecidos pela auditoria fiscal do trabalho, dentro de uma visão de agendas de governo e das políticas públicas postas em prática. Para responder a esses questionamentos, faz-se necessário primeiro: i) compreender as características específicas do setor da indústria da construção; ii) analisar as linhas de abordagem de políticas públicas que vêm sendo propostas na literatura; iii) levantar que contribuição os conceitos básicos de mobilização social podem trazer ao estudo. Muito embora um conjunto de estatísticas e indicadores seja utilizado principalmente na contextualização de cenários, em especial sob a forma de apêndices, para compreender e avaliar as questões da pesquisa postas nesta introdução, prioriza-se aqui, sobretudo, a utilização da metodologia qualitativa a partir da caracterização de uma situação concreta historicamente delimitada, ou seja, a atuação do CPN no período 1996-2011. Por último, mas não menos importante, pondera-se que este estudo apresenta seus limites cognoscíveis por priorizar um tema específico com datação referida ao período compreendido entre os anos de 1996 a 2011. Ademais, abrange um universo restrito aos atores sociais com a participação no CPN da construção civil.
  39. 39. 38 1.5 Descrição dos capítulos Para analisar a regulamentação brasileira em segurança e saúde no trabalho relativa ao setor da indústria da construção e avaliar seus resultados efetivos, a dissertação, além desta introdução, compreende mais seis capítulos. No capítulo 2 dedica-se à análise da indústria da construção por meio de um olhar para a mão de obra empregada pelo setor e as características específicas definidas através das etapas de obra, a dinâmica construtiva, os métodos de construção, os acidentes de trabalho, os fatores de risco, as perspectivas setoriais da SST, além de dados econômicos. No capítulo 3 apresentam-se as origens históricas do modelo de regulamentação tripartite no Brasil e no plano internacional e seu surgimento no setor da indústria da construção. Já o capítulo 4 trata da contribuição do modelo tripartite para a transformação do setor, inspirado em princípios norteadores das convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT), e também reflete sobre as críticas relativas ao processo de negociação em regulamentação de caráter compulsório. Na sequência, no capítulo5, são detalhados os aspectos metodológicos da pesquisa realizada como um estudo de caso. Por sua vez, no capítulo 6, são apresentados e discutidos os principais resultados das entrevistas com membros do CPN e do levantamento das fontes primárias estudadas. Finalmente, no capítulo 7 tecem-se as considerações finais enfocando, criticamente, a decisão do Estado em tratar a regulamentação de segurança e saúde no trabalho em fórum tripartite, além de se apresentarem sugestões pontuais à continuidade da investigação sobre o tema.
  40. 40. 39 2. O TRABALHO NA INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO 2.1 O quadro geral Ao descrever o quadro geral da indústria da construção, não raramente incorre-se no risco de uma possibilidade multifacetada, pois este é um setor extremamente heterogêneo sob qualquer ótica. Seja pela abrangência de atividades, seja pela tipologia das empresas, seja pelas tecnologias e pela qualificação da força de trabalho ou ainda pela sua dispersão geográfica, a construção civil apresenta grandes variações. Trata-se de um setor de grande importância para o desenvolvimento econômico e social do País, destacando-se pela quantidade de atividades que intervêm em seu ciclo de produção gerando consumo de bens e serviços de outros setores, além do fato de absorver grande parte da mão de obra brasileira não especializada. Nos últimos quatro anos, o segmento de edificações, em particular, vem passando por uma significativa transformação, saindo de um longo período com poucos investimentos para um cenário de crescimento, com a disponibilidade de recursos em abundância, com grandes obras em andamento e fortes investimentos imobiliários, conforme relata a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI, 2009). Nesse sentido cabe um olhar para o setor da construção civil, que sempre emprega um número expressivo de trabalhadores nas várias regiões do mundo (7% dos assalariados na Comunidade Europeia, 5% nos Estados Unidos e 6% no Brasil, conforme Lorent (1992), Finklea (1997) e Capobianco et al. (1991). Segundo Kisner e Fosbroke (1994), nos EUA, o setor da construção é o sexto maior empregador civil e o quarto maior empregador de pessoas do sexo masculino –, aproximadamente, 7 milhões de homens e 687.000 mulheres. No Brasil, a quase totalidade dos trabalhadores (98,56%) pertence ao sexo masculino (SESI, 1991), embora na última década possa ser observado um crescimento da presença da mão de obra feminina nos canteiros de obra, que já atingiu cerca de 8% em todo o País. Do ponto de vista da acidentalidade, referência fundamental para a elaboração da pesquisa, estudos publicados pela OIT estimam que, em 2001, ocorreram em torno de
  41. 41. 40 350 mil acidentes de trabalho fatais e 270 milhões não fatais, com mais de 03 dias de afastamento em atividades laborais em todo o mundo. Uma parte desses acidentes está relacionada à indústria da construção civil, algo em torno de 17% do total de acidentes fatais no ano 2003, ou seja, 60 mil acidentes fatais, em um número de trabalhadores do setor estimado em 110 milhões. E, aproximadamente, 45 milhões de acidentes de trabalho, o que significa dizer que o setor produz um acidente fatal por minuto e um acidente de trabalho não fatal a cada segundo, em todo o mundo. Os acidentes de trabalho no setor estão distribuídos em: 64% na Ásia e região do Pacífico, 17% nas Américas, 10% na África e 9% na Europa. São resultados inaceitáveis do ponto de vista social e humano, que demandam políticas específicas e ações imediatas. Para contribuir com os países membros, a Assembleia Geral da OIT aprovou, em 1988, a Convenção n° 167 (ver ANEXO “B”), que trata de segurança e saúde no trabalho na construção. Dias (2009, p.5) enumera o universo de aplicação do termo construção contemplado na Convenção n° 167 como sendo: edificações, incluindo escavações e construção, alterações estruturais, reformas, manutenção civil e demolição de edifícios e de estruturas; engenharia civil, incluindo as atividades de escavação e construção, alterações estruturais, reparos, manutenção e demolição de aeroportos, portos, barragens, diques, rodovias e ferrovias, pontes, túneis, viadutos e obras de transmissão de energia ou de telefonia, drenagens, comportas; a construção ou demolição de estruturas e edifícios pré-fabricados e ainda a manufatura de pré-fabricados. As considerações existentes em Dias (2009, p.10) quanto à forma como se organiza a atividade de construção no mundo refletem as mesmas condições encontradas no Brasil, sobretudo, quanto à escala de terceirização praticada pelo setor, que produz, segundo dados da Confederação Internacional das Associações de Construção (CICA), algo em torno de 3 a 4 bilhões de euros por ano. Nos países, o setor representa em média entre 5 a 15% do Produto Interno Bruto (PIB). As características específicas dessa indústria incluem:
  42. 42. 41 • Os produtos são únicos (edifício, ponte, rodovia, etc.), ao contrário de outras indústrias que produzem em série, tornando o local de trabalho de mais fácil controle – como, por exemplo, na indústria química. • Apresenta uma grande variabilidade e diversidade de situações de trabalho no tempo e no espaço de acordo com a etapa da obra e o método construtivo empregado. • Muitas partes diferentes estão envolvidas com interesses diversos – como, por exemplo, o proprietário do empreendimento (baixo custo e alta qualidade), os usuários finais (alta qualidade de vida e conforto), os projetistas (segurança estrutural e estética), as empresas executoras (redução de custos e produtividade). • Apresenta um grande número de subcontratados e de serviços terceirizados. • Os subcontratados têm estruturas precárias (microempresas). • Os contratos de trabalho são temporários. • O pagamento de salários, cada vez com maior frequência, é feito na forma de “tarefas”, ou seja, baseado na produtividade do trabalhador. • Apresenta um alto número de acidentes fatais e não fatais. • Tem na queda de altura a principal causa de acidentes graves e fatais. Ainda nessa direção, Costa (2011, p. 413) constata que o trabalho, na construção civil, sempre foi marcado por duas características, que, durante muito tempo, foram interpretadas como idiossincráticas: a informalidade dos contratos de trabalho e a instabilidade destes postos. A informalidade diz respeito ao uso de elevado contingente de trabalhadores independentes e de assalariados não-registrados. A alta instabilidade no setor, por sua vez, se traduz num regime particular de emprego, caracterizado, sobretudo, por sua elevada rotatividade.
  43. 43. 42 O caráter descontínuo do processo produtivo, no qual predomina o princípio da sucessão (em que há etapas somadas para dar origem a um produto final, e não há simultaneidade das atividades, como ocorre em vários setores industriais), sempre acentuou a mobilidade da força de trabalho, dando-lhe uma característica específica. Esta alta rotatividade é favorecida não só pela demanda por diferentes especialidades, em cada etapa da obra, mas, também, pelo caráter extremamente cíclico da atividade. O setor impõe dificuldades adicionais à implantação de uma política de gestão e de melhoria contínua pelo emprego excessivo da terceirização de mão de obra, pela grande rotatividade de mão de obra e pelo índice elevado de precarização existente no trabalho decorrente destas práticas. É ainda um setor altamente vulnerável às oscilações do mercado e às políticas econômicas do governo, caracteriza-se por ciclos econômicos bem marcados por períodos de grandes demandas e por quedas na produção e na demanda repentinas, impondo dificuldades à garantia de perenidade nas políticas estabelecidas pelas empresas. Wilson (1989, p. 303) convalida a observação de que “o setor da construção é sensível às condições políticas e de mercado. A dinâmica do processo construtivo, a natureza temporária dos projetos e a distância física de uma empresa central contribuem para o fato de que um número relativamente limitado de trabalhadores do setor receba treinamento (de segurança). Consequentemente, estes trabalhadores desenvolvem mais lealdade aos próprios colegas de trabalho do que à empresa”. Dada a relevância internacional da questão, a União Europeia elaborou uma diretiva de nº 92/57/EC, de junho de 1992, na qual mudanças visando aperfeiçoar os aspectos relacionados à segurança e à saúde dos trabalhadores foram regulamentadas com ênfase na responsabilidade dos proprietários e dos projetistas. Swuste (2012, p. 1334) reforça tais aspectos quando observa que o setor da construção é um ramo perigoso. Essa frase é, frequentemente, uma das primeiras em muitos artigos sobre segurança no setor. Na construção, os mesmos tipos de acidentes continuam a ocorrer, repetidas vezes. É comum ver os gerentes das construtoras enfatizando as principais diferenças entre o seu setor e o da indústria manufatureira e de processamento, nas quais os programas de segurança parecem surtir efeito. Essas diferenças revelam a natureza dinâmica do setor da construção no que tange a planejamento, à população exposta a acidentes, à intensidade do trabalho e à singularidade do produto final.
  44. 44. 43 Lorent (1992) e Dias (2009) afirmam que mais de 60% dos acidentes fatais no setor periam ser evitados com um planejamento que levasse em conta as questões referentes à gestão de SST nas etapas de projeto e implantação de canteiro de obra. Daí a importância de avaliar a compatibilidade das alterações da regulamentação pela comissão tripartite com as reais necessidades da organização dos canteiros de obra. 2.2 A indústria da construção civil no Brasil No Brasil, o setor da indústria da construção civil é responsável pela contratação de 6,36% da mão de obra nacional, o equivalente a 2,2 milhões de trabalhadores (PAIC- IBGE, 2009) formais, empregados em, aproximadamente, 99 mil empresas. Em 2005, o setor representou 6,5 % do PIB nacional (ver Tabela 2, APÊNDICE “A”). Segundo pesquisa realizada pelo IBGE em 2009 (PAIC-IBGE, 2009), a atividade empresarial da construção foi influenciada positivamente nessa década por um conjunto de fatores diretamente relacionados com a dinâmica do setor, tais como: crescimento da renda familiar e do emprego; acréscimo no consumo das famílias; aumento do crédito; maior oferta de crédito imobiliário; crescimento nos desembolsos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); expansão das obras realizadas pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que impulsionaram principalmente as obras de infraestrutura, e a redução do IPI de diversos materiais de construção. Gráfico 1 – Crescimento anual médio da construção e do PIB brasileiro Fonte: IBGE. A partir de 2007 – projeção FGV.
  45. 45. 44 A cadeia produtiva está composta por: 61,2% de empresas de construção; 18% de indústrias de materiais para construção; 9,1% de comércio de materiais de construção; 7,7% de serviços; 2,2% de máquinas e equipamentos para a construção; 1,7% de outros fornecedores (SESI, 2008). Destacam-se nessa cadeia os segmentos industriais da mineração, siderurgia do aço, metalúrgica do alumínio e do cobre, vidro, cerâmica, madeira, fios e cabos e diversos prestadores de serviços, como escritórios de projetos arquitetônicos, serviços de engenharia, empreiteiros, etc. (AMORIM, 1995; MELLO, 2007). Figura 1– Cadeia produtiva da indústria da construção Fonte – ABDI, 2009. 2.3 Emprego e acidentes de trabalho De acordo com estudo realizado pelo SESI (2008, p. 25), foram constatadas as seguintes características gerais da mão de obra na indústria da construção civil: baixo nível de escolaridade e qualificação profissional – apesar do expressivo número de analfabetos, estimados em cerca de 1/5 do total de trabalhadores ocupados, a maioria teria apenas o primeiro grau completo e, o que seria preocupante, quase 3/4 (72,0%) nunca realizaram cursos e treinamentos. Isso sem desconsiderar a elevada rotatividade, uma vez que a maioria dos trabalhadores está há menos de um ano empregada nos estabelecimentos. Juntam-se a este quadro os baixos salários (50,0% dos trabalhadores recebiam menos de
  46. 46. 45 dois salários mínimos5 ), o elevado índice de absenteísmo (52% por problema de saúde) e problemas com o alcoolismo (54,3% ingeriam bebida alcoólica, 15,0% abusavam do consumo e 4,4% eram dependentes). Segundo Salim (2005), que empreende uma análise sobre o perfil do trabalhador e dos acidentes do trabalho no setor, no período 1997-2003, “alguns estudos tópicos, especialmente realizados nos municípios de São Paulo, Goiânia e Recife, em anos e localidades distintos, aportam importantes informações e análises à compreensão da constituição e da dinâmica do mercado de trabalho na indústria da construção”, quando foram constatadas algumas das características citadas anteriormente, porém, com destaque para os seguintes traços no perfil do trabalhador da construção: baixo nível de educação formal e de qualificação profissional, alta mobilidade ocupacional e setorial da força de trabalho, grande participação de trabalhadores na condição de migrantes recentes e de origem rural, etc. De fato, em relação ao perfil do trabalhador, não obstante as variações temporais e regionais, tendencialmente, esse quadro se manteve ao longo dos anos e, hoje, segundo os dados da RAIS, ainda continuaria válido, sobretudo, em relação “à razão de sexo, estrutura etária e nível de escolaridade”, embora, no caso do trabalho infanto-juvenil, não se descartasse a hipótese de “seu eventual mascaramento pelas relações informais”. De qualquer forma, há que se destacar “os indicativos quanto à erradicação do trabalho infanto-juvenil e à relativa melhoria no nível de educação formal dos trabalhadores da construção” (SALIM, 2005, p. 5). Considerando-se o conjunto de dados das Tabelas 9 e 10 e Gráfico 74 (APÊNDICE “A”), todos relacionados ao número de trabalhadores no setor – e mesmo quando se retêm as informações relacionadas aos vínculos destes trabalhadores (Tabelas 11 e 12 e Gráfico 75 – APÊNDICE “A”) –, verifica-se uma gradual melhoria do nível de escolaridade dos trabalhadores empregados na construção, no País, independente de eventuais variações regionais. E mais, observa-se uma decrescente participação do trabalhador analfabeto nos canteiros de obra, que, em três décadas, variou de 6,2%, em 1990 para 0,9% em 2010 (Tabela 10, APÊNDICE “A”). Este decréscimo também se 5 O salário médio mensal registrado dos trabalhadores do setor foi de R$ 1.196,00, o correspondente a 2,6 salários mínimos (PAIC-IBGE, 2009).
  47. 47. 46 verificou para os trabalhadores com escolaridade correspondente até à quarta série incompleta. Entre os alfabetizados com escolaridade de segundo grau, a variação foi de 11,4% em 2000 para 18,5% em 2005, mas, mais adiante, evoluiu de 21,4%, em 2007, para 27,4%, em 2010, agora sob a rubrica de Ensino Médio Completo. Pondere-se, no entanto, que, embora a soma dos trabalhadores alfabetizados com até a quarta série completa tenha decrescido de 62,6%, em 1995, para 28,6%, em 2006, sua participação relativa ainda é alta – se, por exemplo, relacionada a outros ramos de atividade ou mesmo a outros países. Já em relação à distribuição etária tem-se, sequencialmente, segundo a Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), as distribuições e as totalizações tanto dos trabalhadores da indústria da construção civil, nas Tabelas 5 e 6 e Gráfico 72 (APÊNDICE “A”), assim como dos quantitativos de seus vínculos empregatícios, nas Tabelas 7 e 8 e Gráfico 73 (APÊNDICE “A”). Cabem aqui as seguintes observações: primeiro, a erradicação do trabalho do menor de 15 anos de idade a partir de 2001 (SALIM, 2005); segundo, o decréscimo contínuo no número absoluto de trabalhadores na faixa etária de 15 a 17 anos até 2004, voltando a crescer a partir de 2005, culminando, no entanto, em uma participação relativa de apenas 0,3% ao final do período, ou seja, em 2010 (Tabela 6, APÊNDICE “A”); terceiro, a persistência da maior participação relativa dos trabalhadores com idade entre 30 e 39 anos de idade. Estes, em 2010, representaram 29,1% do total de trabalhadores, ou seja, ao final do período aqui contextualizado. Enfim, uma mão de obra majoritariamente jovem, concentrada na faixa etária de 18 a 39 anos. Em 2010, sua participação relativa foi de 63,6%. Quanto à participação da força de trabalho feminina no setor, embora com indícios de crescimento nos últimos anos, segundo a RAIS, a mesma praticamente se manteve inalterada, se considerarmos que o índice de masculinidade apresentado por Salim (2005), de 92,5% entre 1997 e 2003, pouco se alterou, haja vista que as participações femininas nos últimos três anos do período aqui analisado foram as seguintes: 7,6%, em 2008; 7,7%, em 2009; 7,9% em 2010. Em que pesem esses aspectos sociodemográficos, fundamental é destacar, ainda como características do setor, o alto índice de informalidade e a utilização em abundância da
  48. 48. 47 terceirização dos serviços e tarefas como método operacional. Fato que pode ser melhor compreendido pelas proporções apresentadas no Gráfico 2, a seguir. Gráfico 2 – Relação de trabalho na construção Fonte: DIEESE, 2001. Richthofen (2002) observa que os trabalhadores do setor têm baixa qualificação profissional, quando comparados com os de outros setores produtivos – como, por exemplo, da indústria de manufatura –, e a formação profissional formal é substituída por uma espécie de treinamento no próprio local de trabalho, ministrado pelos próprios trabalhadores. Este é um dos fatores que pode ser arrolado para explicar o alto índice de acidentes graves que atingem os trabalhadores do setor, uma vez que eles não têm a oportunidade de compreender corretamente os métodos operacionais previstos nos regulamentos de segurança do trabalho. Em declínio na Europa (RICHTHOFEN, 2002), a falta de qualificação da mão de obra figura em primeiro lugar no “ranking” dos principais problemas apontados por empresas de construção em pesquisa realizada em 2009, denominada sondagem da construção civil, pela Confederação Nacional da Indústria (CNI). A alta rotatividade de mão de obra está demonstrada nas Tabelas 2 e 3 (APÊNDICE “A”), onde os vínculos, via de regra, se sobrepõem ao número de trabalhadores em mais do dobro, ou seja, o indicativo de uma média superior a dois vínculos de emprego por ano para cada trabalhador. 0 1000 2000 3000 4000 5000 TOTAL DE OCUPADOS NA CONSTRUÇÃO CIVIL NÃO CONTRIBUEM PARA O INSS TRABALHADORES COM JORNADA ACIMA DE 44 HORAS TRABALHADORES POR CONTA PRÓPRIA EMPREGADOS SEM CARTEIRA ASSINADA RELAÇÃO DE TRABALHO NA CONSTRUÇÃO CIVIL
  49. 49. 48 No que se refere à distribuição dos estabelecimentos de construção em relação ao tamanho, pelos dados da Pesquisa Anual da Indústria da Construção (PAIC-IBGE, 2006), as empresas com até quatro pessoas ocupadas representam cerca de 73% do total, enquanto as empresas com cinco e 29 pessoas ocupadas representam 20%, e as empresas com 30 ou mais pessoas representam 7%. Por outro lado, a distribuição do valor bruto da produção é o inverso do tamanho, uma vez que as empresas com 30 ou mais pessoas contribuem com 77% do valor total bruto de produção, enquanto as empresas entre cinco e 29 pessoas contribuem com 14%, e as empresas de até 4 pessoas contribuem, apenas, com 9%, segundo levantamento realizado pela Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI, 2009). Historicamente, o setor da construção civil no Brasil tem associado ao seu esforço produtivo um grande número de acidentes de trabalho e de óbitos, que chegaram, em sua etapa mais crítica, a mais de 400 acidentes fatais de trabalho, ou seja, 10% de todos os acidentes fatais de trabalho ocorridos no Brasil, no ano de 1995 (DATAPREV– MPS). Estes dados constam de estatísticas oficiais, possíveis de serem estimadas e analisadas nas Tabelas 19 a 24 e nos Gráficos 82 a 86 (APÊNDICE “B”). Essa realidade pode ser comparada com os Estados Unidos na década anterior, onde a taxa de ocorrência de acidentes fatais na construção foi 3,5 vezes maior do que a dos acidentes fatais de outros setores (1980-1989). Nesse país, somente o setor de mineração apresentou maior número de acidentes no período. As causas dos acidentes são semelhantes às do Brasil: quedas (25%), choque elétrico (15%) e veículos motores (14%), segundo Kisner e Fosbroke (1994). Proporcionalmente, o número de acidentes, sua gravidade e letalidade vêm diminuindo expressivamente no País a partir do ano 2002, como demonstram os Gráficos 85 e 86 (APÊNDICE “B”), baseados no Anuário Estatístico de Acidentes de Trabalho do MPS. O setor, que já ocupou o primeiro lugar em número e gravidade de acidentes de trabalho nas décadas de 70 e 90, hoje se encontra em sexto lugar, e uma das explicações possíveis para a melhoria dos indicadores é a melhoria na regulamentação específica e na participação dos atores sociais envolvidos, objetos de estudo da pesquisa.
  50. 50. 49 2.3.1 Tendências e variações dos acidentes de trabalho e casos fatais Ao longo de 15 anos, compreendidos no período 1996-2011, os acidentes de trabalho na indústria da construção mantiveram uma participação relativamente alta no conjunto de todos os acidentes de trabalho registrados no País. Na realidade, mesmo com oscilações em alguns anos, cresceram em termos absolutos no período, independentemente da mudança do CNAE 1 para o CNAE 2 (Tabelas 16 e 17 e Gráficos 78 e 79 – APÊNDICE “B”). Em relação ao setor industrial como um todo, sua participação foi constante no período 1997-2003, respondendo por cerca de 1/6 dos acidentes do setor, conforme demonstrado por Salim (2005). Todavia, agora considerando a participação da construção em relação aos demais ramos de atividade econômica – isto é, relativos aos setores primário, secundário e terciário –, tem-se um quadro distinto, onde a construção civil, ocupando o primeiro e o segundo lugares no “ranking” dos setores com maiores registros acidentários, no tempo, evoluiu para o 6º lugar no triênio 2003-2006, mas consolidou-se no quarto lugar nos anos subsequentes, ou seja, de 2007 a 2011 (Tabelas 16 e 17 e Gráficos 78 e 79 – APÊNDICE “B”). Em relação aos casos fatais, os registros colocam a construção praticamente nos dois primeiros lugares em nada menos de um período de 12 anos (1999-2011), ou seja, compreendendo o triênio 2000-2002 e o quadriênio 2007-2011 (Tabelas 15, 16, 17 e Gráficos 77, 78, 79 – APÊNDICE “B”). Entretanto, em que pese a dramaticidade desses números, os mesmos devem ser analisados com cuidado, pois são números absolutos de um setor forte empregador no cenário nacional, com tendência de crescimento tanto no número de empregos como de vínculos empregatícios, especialmente a partir do final da primeira década do século XXI, como bem atestam as Tabelas 2 e 3 (APÊNDICE “A”). Daí a importância de se trabalhar com coeficientes que, por si mesmos, possibilitam uma comparação mais efetiva. Neste particular, os índices encontrados indicam uma posição de melhoria relativa desse ramo de atividade com o passar dos anos, nos indicadores relacionados a acidentes de trabalho por 100 mil trabalhadores, no número de óbitos por 100 mil trabalhadores, no número de óbitos por 10 mil acidentes registrados e, finalmente, na taxa de letalidade. Todas, enfim, decrescentes ao longo do
  51. 51. 50 período analisado, conforme consolidado na Tabela 1, a seguir, enquanto outros detalhes podem ser melhor cotejados nas Tabelas 21 e 22 e nos Gráficos 85 e 86 (APÊNDICE “B”).
  52. 52. 51 Tabela 1 – Brasil: Indicadores de acidentes de trabalho na indústria da construção: 2000-2011 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Acidentes /100 mil trab.1 2333,06 2245,99 2574,59 2478,41 2581,42 2346,89 2019,44 1813,22 1953,67 1864,62 1644,96 1599,76 Óbitos /100 mil trab.2 29,69 33,72 33,90 31,10 28,43 24,65 19,74 19,05 19,32 18,32 16,63 16,19 Óbitos /10 mil acid. 3 127,27 150,12 131,65 125,48 110,13 105,04 97,75 105,07 98,91 98,27 101,10 101,21 Letalidade4 12,34 13,93 12,09 11,51 11,09 9,54 8,86 8,16 7,01 7,04 7,54 7,59 Fontes: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) 2000-2011 [CD-ROM], Anuário Estatístico de Acidentes do Trabalho (AEAT) 2000-2011. Notas: 1-Acidentes / 100 mil trab. = (Nº de Acidentes de Trabalho Registrados Totais / Nº de Trabalhadores) * 100000. 2- Óbitos / 100 mil trab. = (Nº de Acidentes de Trabalho Liquidados com Óbitos / Nº de Trabalhadores) *100000. 3- Óbitos / 10 mil acid. = (Nº de Acidentes de Trabalho Liquidados com Óbitos / Nº de Acidentes de Trabalho Registrados Totais) *10000. 4- Letalidade = (Nº de Acidentes de Trabalho Liquidados com Óbitos / Nº de Acidentes de Trabalho Liquidados Totais) *1000.
  53. 53. 52 2.4 Fatores de risco Além dos acidentes de trabalho, inúmeros são os fatores de riscos ergonômicos com impacto na saúde dos trabalhadores presentes nos canteiros de obra (SCHNEIDER; SUSI, 1994), e alto é o risco de ocorrência de distúrbios osteomusculares relacionados ao trabalho (DORT) (ENGHOLM et al., 1995; COOK et al., 1996). Estudo conduzido pela Universidade de Iowa evidenciou que, após trabalhar o dia todo no canteiro, 70% dos trabalhadores da construção sentiam dor nas costas, 46% nos joelhos, 43% nos pulsos e mãos e 42% nos ombros e nuca (COOK et al., 1996). Nos EUA, 40% do custo em compensações do trabalhador do setor devem-se a DORT (COHP, 2000). Do ponto de vista ergonômico, observa-se no setor que a regulamentação em SST e também as outras ações possíveis de mobilização social através de campanhas educativas e capacitações não estão tratando apropriadamente temas que implicam melhorias nas condições de trabalho dos trabalhadores, sobretudo, quanto a sobrecargas musculares advindas de movimentação de cargas e transporte de materiais, de posturas inadequadas de trabalho, de movimentos repetitivos e sobrecargas musculares, situações que ensejam o surgimento de inúmeras doenças relacionadas ao trabalho e absenteísmos (SESI, 2008, p. 52-58). É também possível observar que são tímidas as interfaces atuais com as questões ambientais tais como: eliminação de resíduos, uso adequado dos recursos naturais, interação com a vizinhança dos canteiros de obra no escopo da norma e das ações preventivas. Na mesma direção, com repercussões diretas na saúde dos trabalhadores (SESI, 2008), observa-se, como agravante, uma incipiente gestão das inúmeras fontes de ruído existentes nos canteiros de obra. Elas se originam das atividades em si, das atividades vizinhas e do ambiente onde está inserido o canteiro. Muitas são as máquinas e os equipamentos empregados numa obra que produzem níveis de ruído elevados. Na literatura pesquisada foi possível encontrar exemplos de gestão do ruído (controle, eliminação) nas obras de construção, como na França, onde foi criado, de forma pioneira no assunto, o programa “ChantiersVerts”, que, compreendendo o estudo do
  54. 54. 53 ruído global dos canteiros e visando a diminuição do ruído emitido, trouxe como contribuição direta a organização do canteiro por meio da planificação dos horários e prazos da obra, com critérios de escolha para a execução de trabalhos mais barulhentos em horários que perturbassem menos os vizinhos, com a instalação de barreiras antirruído ao redor do canteiro, com a otimização do transporte de material e com critérios de escolha de maquinário e informação aos trabalhadores e vizinhos (CANÉLA; CHARLOT-VALDIEU, 1999). São intensas as modificações ocorridas nos processos de produção em geral, advindas no bojo da chamada globalização da economia, e vêm acompanhadas da introdução de novas tecnologias. A informatização, a automação e a industrialização da produção introduzem novas formas de organização do trabalho, dispersando o processo produtivo, através da terceirização de etapas do processo de produção. Os reflexos desta nova organização sobre empregos tradicionais são sentidos em todo o mundo e em todos os setores. Até mesmo a indústria da construção, tradicionalmente mais conservadora em seus métodos produtivos, que emprega uma força de trabalho de baixo nível de instrução e utiliza como estratégia de negócio um abundante processo de terceirização da mão de obra que resulta, muitas vezes, na precarização dos vínculos laborais, vem modernizando seus processos de produção e incorporando estas novas tecnologias. No estudo de campo do SESI-SP (2008) foi constatado “forte contraste entre condições bastante primitivas de trabalho ao lado de metodologias bem modernas, requerendo inclusive, alta especialização da mão de obra”. Sobre esse aspecto refletem Mello et. al. (2009, p.389): na última década, o setor da Construção Civil vem passando por uma grande transformação, saindo de um longo marasmo, com poucos investimentos, para um período com grandes obras em andamento e fortes investimentos imobiliários. Nos últimos anos esta mudança foi intensificada, graças à retomada de investimentos públicos, criação de diversas leis que facilitam a retomada de imóveis em caso de inadimplência, captação de recursos em bolsas e esforços do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade – PBQP H, que disseminou conceitos de gestão de qualidade. Isto se refletiu na adoção de novos modelos de organização e inovações tecnológicas em diversas empresas, criando um núcleo de empresa dinâmico e moderno dentro do setor, comparável a empresas europeias e norte-americanas do mesmo segmento.
  55. 55. 54 Como comparativo, Mello et al. (2009, p.392), referindo-se ao setor da construção na União Europeia, comentam: a recente conscientização de sustentabilidade leva a novas exigências por parte dos clientes, públicos e privados, determinando a criação de novos requerimentos e regulamentações, tanto em âmbito nacional com na União Europeia. As autoridades reguladoras estão atentas e respondem a estas demandas. Um outro fator de pressão no setor diz respeito aos novos padrões de saúde e segurança nos processos construtivos, obrigando a mudança e o aprimoramento dos referidos processos. Porém, persiste ainda, na dinâmica do processo produtivo do setor, esta realidade: as características do processo produtivo da construção dependem dos saberes de ofício, nos quais a autonomia dos trabalhadores se revela como um elemento fundamental para o desenvolvimento das tarefas. Isso levou o setor a “resistir”, mesmo com as várias tentativas de implementação, ao longo do século XX, das práticas tayloristas de gestão do trabalho. Portanto, as especificidades dessa atividade fizeram com que se instituísse um tipo de gestão muito particular, envolvida por relações pessoais, paternalistas, muitas vezes autoritárias, em um jogo de relações de confiança que tem como figura emblemática o mestre de obras. (COSTA, 2011, p.416). Observa-se que, além da baixa qualificação dos trabalhadores do setor, outros fatores se apresentam para compor essa realidade, contribuindo para a ocorrência de acidentes de trabalho, entre eles: pouco interesse das pequenas e médias empresas em melhorar o nível de qualificação destes trabalhadores; baixo investimento e conhecimento das empresas em geral em técnicas de pré-fabricação, modulação, gerenciamento e implantação de sistemas e ferramentas de TI; pouca utilização de sistemas de planejamento do trabalho; altas taxas de desperdício de materiais e retrabalho. 2.5 Perspectivas da SST Todas as particularidades do setor relatadas neste capítulo foram consideradas com o intuito precípuo de melhor compreender e analisar os resultados das questões da pesquisa em sentido estrito. Em 2013, o cenário para o setor apresenta alguns aspectos, positivos e negativos, que merecem destaque no foco proposto pelo presente estudo. As perspectivas econômicas e de gestão para o setor indicam, segundo estudos realizados pela ABDI (2009), que, apesar de uma desaceleração no crescimento do País, vive-se uma condição favorável no setor, se considerados os fatores a seguir:
  56. 56. 55 • Há necessidade de atendimento da demanda com moradia digna (infraestrutura básica; edificação com atendimento a requisitos de desempenho; custos adequados de aquisição e manutenção). • Há perspectivas de criação de mecanismos que gerem oportunidades para todos, atendendo à demanda do mercado com qualificação da mão de obra. • O trabalhador é melhor remunerado e mais capacitado com melhor nível de formação. • O setor é atrativo e há maior profissionalização da mão de obra. • O setor é capaz de empregar com qualidade (salários e qualificação profissional), colaborando com a consolidação do mercado de trabalho no País. • A questão ambiental comanda a pauta dos assuntos relacionados à construção habitacional. • Há um fortalecimento dos fornecedores de sistemas e subsistemas integrados. • Estão vencidos os entraves da política tributária com a desoneração para atender às necessidades do setor. • Construção industrializada é lugar comum. • O segmento é reconhecido como desenvolvedor de soluções (inovações). • O setor está reestruturado, com atividades formalizadas, empresas legalizadas e melhor estruturadas e capacitadas. • Soluções com mais inovação e qualidade, devido às demandas mais exigentes da massa. • As moradias dignas são construídas com total formalidade técnica e fiscal, com aparatos de Estado capacitados e integrados nas esferas federal, estadual e municipal, otimizando o atendimento às demandas do setor. • Mercado de crédito adequado e estável para o setor.

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