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LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE LA EDIFICACIÓN
Y USOS DEL SUELO EN CASTILLA-LA MANCHA
JOSÉ GERARDO GÓMEZ MELERO

FICHA TÉCNICA DE LA TESIS
FICHA TÉCNICA DE LA TESIS
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A mis padres, mis hijos Luisa y Gerardo y, por su puesto, a su madre.
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LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE LA EDIFICACIÓN Y USOS DEL
SUELO EN CASTILLA-LA MANCHA

Somos esclavos de las leyes para poder ser libres.
La salud del pueblo está en la supremacía de la ley.
Cicerón, Marcus Tullius Cicero.
Lo justo y lo injusto no son producto de la naturaleza, sino
de la ley. Arquelao de Priene.
La libertad no es posible más que en aquellos países
donde el derecho predomina sobre las pasiones.
Entre el fuerte y el débil, entre el rico y el pobre, entre el
amo y el siervo, la libertad oprime, la Ley libera.
Lacordaire.
Las leyes demasiado benévolas, rara vez son obedecidas.
Las leyes demasiado severas, rara vez son ejecutadas.
Benjamin Franklin.
La libertad es, en la filosofía, la razón; en el arte, la inspira-
ción; en la política, el derecho. Victor Hugo.
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NOTA DEL AUTOR
El libro que ahora nace es el fruto de una larga y profunda gestación, cuyo
origen está en la tesis doctoral que con el mismo título defendí el 19 de mayo de
2006, en la Facultad de Derecho de Albacete, Universidad de Castilla-La Mancha,
ante el tribunal presidido por el Catedrático Doctor D. Luis Ortega Álvarez e integra-
do además por los Catedráticos Dr. D. Martín Bassoll Coma, Dr. D. Ángel Menéndez
Rexach, Dr. D. Santiago González-Varas Ibáñez, actuando como Secretario el Dr. D.
José Antonio Moreno Molina. Desde aquí agradezco, de todo corazón, las atinadas
recomendaciones y sugerencias que en dicho acto me fueron formuladas, así como
las sinceras observaciones brindadas por el Director de Tesis y Tutor, el Dr. D.
Francisco Delgado Piqueras, todas ellas han sido recogidas en la acomodación de
la misma para la redacción de esta obra.
Los constantes cambios legislativos, las nuevas aportaciones doctrinales y
los nuevos pronunciamientos de los tribunales de justicia han hecho necesario que
la tesis originaria de este libro haya tenido que actualizarse al momento en que ve
la luz.
Es justo agradecer la ayuda prestada por mis compañeros del Área de
Derecho Administrativo, a los Secretarios de Administración Local, de los que tanto
he aprendido, especialmente a Antonio Toledo Picazo por sus certeros consejos,
apoyo y ánimo.También mi agradecimiento a los compañeros de trabajo Diego Sanz
López y Ángela Alegre García, por su colaboración desinteresada. Por su puesto, al
Consejo Económico y Social de Castilla-La Mancha que ha hecho posible esta
publicación y a todas las personas que me ayudaron en su preparación, ellos saben
muy bien quienes son y cuánto se lo agradezco.
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NOTA LDEL AUTOR

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ABREVIATURAS
CE: Constitución Española.
CCAA: Comunidades Autónomas.
CPU: Comisión Provincial de Urbanismo.
CRU: Comisión Regional de Urbanismo.
CTE: Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código
Técnico de la Edificación
EA: Estatuto de Autonomía.
FJ: Fundamento Jurídico.
INAP: Instituto Nacional de Administración Pública.
IRAM: Instrucción para la aplicación del RAMINP. Orden de 15 de marzo de 1963.
ITP Instrucción Técnica del Planeamiento. Orden de 31 de marzo de 2003.
LEF Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954.
LH Ley Hipotecaria
LJ: Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
LOE: Ley 38/1999, de 5 de noviembre, sobre Ordenación de la Edificación.
LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado.
LOTAU: Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad
Urbanística en Castilla-La Mancha.
LPHCM Ley del Patrimonio Histórico de Castilla-La Mancha.
LPHE Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español
LRBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
LRJPAC: Ley 30/1992, 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las A. Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común.
LRSV: Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones.
POM: Plan de Ordenación Municipal.
RAMINP: Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas.
RBEL: Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
RAP: Revista de Administración Pública.
RDUMA: Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente.
RDU: Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento
de Disciplina Urbanística para el desarrollo de la ley sobre régimen del suelo y orde-
nación urbana.
RGPE: Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.
RGU: Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento de Gestión Urbanística.
REALA: Revista de Estudios de Administración Local.
REF Reglamento de Expropiación Forzosa.
RPU: Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento
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ABREVIATURAS

de Planeamiento para desarrollo de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana.
RPUCM: Decreto 248/2004, de 14 de septiembre de 2004, por el que se aprueba
el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del
Territorio y de la Actividad Urbanística.
ROF: Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales.
RELH: Real Decreto 1093/1997, de 4 julio, por el que se aprueban las normas com-
plementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscrip-
ción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística.
RPPS: Reglamento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora.
RS: Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955.
REVL: Revista de Estudios de la Vida Local.
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.
STS: Sentencia del Tribunal Supremo.
STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia.
STSJCM: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha.
TRLOTAU: Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre de 2004, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad
Urbanística de Castilla-La Mancha.
TRRL: Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen
Local.
TRLC: Texto Refundido de la Ley de Contratos 2/2000, de 16 de junio.
TRLS de 1976: Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
TRLS de 1992: Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio de la Ley sobre
Régimen de Suelo y Ordenación Urbana.
TS: Tribunal Supremo.
UE: Unión Europea
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ÍNDICE
PRÓLOGO
INTRODUCCION
PARTE I EL MARCO JURIDICO DE LA ACTIVIDAD DE INTERVENCION
ADMINISTRATIVA EN LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA
EDIFICACIÓN
CAPITULO 1 CONCEPTO DE URBANISMO
1.1 LA RELEVANCIA DE LOS ASPECTOS CONSTITUCIONALES EN LA
CONCEPCIÓN JURISPRUDENCIAL DEL URBANISMO
1.2 CONCEPTUALIZACIÓN DOCTRINAL: EL CARÁCTER INTERDISCIPLINAR
DEL URBANISMO
1.3 EL CONCEPTO EN LAS NORMAS: EL CARÁCTER DE FUNCIÓN PÚBLICA
DEL URBANISMO
CAPITULO 2 URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO LAS TÉCNICAS
DE POLICÍA APLICADAS AL CONTROL DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA
CAPITULO 3 EL DERECHO URBANÍSTICO Y LA INTERVENCIÓN ADMINISTRA-
TIVA EN LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIÓN
CAPITULO 4 LA POTESTAD ADMINISTRATIVA DE INTERVENCIÓN EN EL
ÁMBITO URBANÍSTICO
4.1 CONCEPTO DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA
4.2 PRINCIPIOS Y LÍMITES DE LAS TÉCNICAS DE ORDENACIÓN O
INTERVENCIÓN
4.2.1 Principios formales
4.2.2 Principios materiales
4.2.3 Límites en el ejercicio de la actividad de policía
4.3 ¿QUÉ DIFERENCIA EXISTE ENTRE MEDIDAS DE POLICÍA, INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA Y DISCIPLINA URBANÍSTICA? CONFUSIÓN O SIMILITUD
DE CONCEPTOS
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ÍNDICE

CAPITULO 5 LAS TÉCNICAS DE POLICÍA EN EL ÁMBITO URBANÍSTICO
CAPITULO 6 LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA SEGÚN EL
TRLOTAU
6.1 LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA ES UNA FUNCIÓN PREFERENTEMENTE
PÚBLICA, PERO EL CONTROL DE LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE
LA EDIFICACIÓN ES DE FORMA ABSOLUTA
6.2 EL URBANISMO EN CASTILLA-LA MANCHA ES UNA FUNCIÓN PÚBLICA
PERO QUE REQUIERE Y ADMITE LA PARTICIPACIÓN DE LOS PARTICULA-
RES
6.3 PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIÓN ADMINIS-
TRATIVA PREVISTOS EN LA LOTAU
6.3.1 Exclusividad
6.3.2 Inexcusabilidad
6.3.3 Auxilio a los municipios
6.3.4 Colaboración interadministrativa
6.3.5 Colaboración de los particulares
6.4 LA DECLARACIÓN DE INTERÉS REGIONAL DE LAS FUNCIONES DE CON-
TROL, VERIFICACIÓN, DISCIPLINA Y SANCIÓN DE LAS ACTIVIDADES
REGULADAS POR LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA
CAPITULO 7 LOS ÓRGANOS QUE EJERCEN LA FUNCIÓN DE VELAR POR EL
CUMPLIMIENTO DE LOS BIENES JURÍDICOS PROTEGIDOS EN EL TRLOTAU
7.1 LOS ÓRGANOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA-LA MANCHA
QUE EJERCEN LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA DE CONTROL DE
LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS
7.2 LOS AYUNTAMIENTOS
7.3 LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS POR LOS AYUNTAMIENTOS EN LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA
PARTE II LOS MEDIOS DE CONTROL ESTABLECIDOS EN EL TRLOTAU
CAPITULO 1 LA COMUNICACIÓN PREVIA
1.1 CONSIDERACIONES GENERALES
1.2 CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA COMUNICACIÓN PREVIA
COMO TÉCNICA DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA
1.3 LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS SUJETAS A COMUNICACIÓN PREVIA.
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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA COMUNICACIÓN PREVIA
1.4 EFICACIA DEL SISTEMA DE ACTOS COMUNICADOS
1.4.1 Desde el punto de vista fiscal
1.4.2 Desde el punto de vista práctico
CAPITULO 2 LA LICENCIA URBANISTICA
2.1 CONCEPTO, NATURALEZA Y CONTENIDO DE LA LICENCIA URBANÍSTICA
2.2 LA LICENCIA URBANÍSTICA ES UN ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATIVO
DE DERECHOS
2.3 CLASIFICACIÓN GENERAL DE LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS
2.3.1 ¿La licencia urbanística es una institución jurídica bajo cuya denomina-
ción caben otras modalidades de licencias?
2.3.2 ¿Las licencias de apertura son licencias urbanísticas?
2.3.3 Clasificación general de las licencias urbanísticas
2.4 LA TIPOLOGÍA DE LICENCIAS URBANÍSTICAS ESTABLECIDA EN EL TRLO-
TAU
2.5 ¿A QUÉ LICENCIAS URBANÍSTICAS SE REFIERE EL ARTÍCULO 169 DEL
TRLOTAU?
2.6 ¿SON NECESARIAS TRES LICENCIAS (OBRA, INSTALACIÓN Y APERTURA)
PARA PROCEDER A LA APERTURA DE UNA ACTIVIDAD CLASIFICADA,
AUNQUE SE TRAMITEN DE MANERA INTEGRADA EN UN MISMO EXPE-
DIENTE, CONFORME ESTIPULA EL ARTÍCULO 163 DEL TRLOTAU?
2.7 EL RÉGIMEN DE INTEGRACIÓN DE LICENCIAS PREVISTO EN EL TRLOTAU
2.8 LOS PLAZOS PREVISTOS EN EL TRLOTAU PARA LA CONCESIÓN DE LAS
DISTINTAS LICENCIAS URBANÍSTICAS
2.9 CONSECUENCIAS PRACTICAS DE LA APLICACIÓN DEL SILENCIO ADMI-
NISTRATIVO AL SISTEMA DE INTEGRACIÓN DE LICENCIAS PREVISTO EN
EL TRLOTAU
CAPITULO 3 LOS ACTOS DE USO DEL SUELO, CONSTRUCCIÓN Y EDIFICA-
CION SUJETOS A LICENCIA URBANÍSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA
3.1 CUESTIONES PREVIAS Y RÉGIMEN JURÍDICO
3.2 LAS PARCELACIONES O CUALESQUIERA OTROS ACTOS DE DIVISIÓN DE
FINCAS O PREDIOS EN CUALQUIER CLASE DE SUELO, NO INCLUIDAS EN
PROYECTOS DE REPARCELACIÓN
3.2.1 Obligatoriedad de la licencia urbanística para toda segregación
3.2.2 Distinción entre parcelación urbanística y segregación de suelo rústico
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ÍNDICE

3.2.3 El régimen actual de las segregaciones de suelo rústico en Castilla-La
Mancha
3.2.4 Supuestos previstos en la legislación vigente en Castilla-La Mancha para
segregar suelo rústico. Segregaciones con fines agrarios y no agrarios
3.3 LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN, EDIFICACIÓN E IMPLANTACIÓN DE INS-
TALACIONES DE TODA CLASE DE NUEVA PLANTA
3.3.1 Distinción entre obras mayores y menores
3.3.2 Las obras de nueva planta en el TRLOTAU
3.4 LA LICENCIA URBANÍSTICA PARA OBRAS Y USOS PROVISIONALES. CON-
CEPTO Y RAZONES QUE JUSTIFICAN SU EXISTENCIA
3.4.1. La licencia urbanística de obras y usos provisionales son una manifesta-
ción de los principios de proporcionalidad e intervención mínima
3.4.2 Régimen jurídico aplicable a las obras y usos provisionales.Antecedentes
y derecho positivo vigente
3.4.3 Las licencias urbanísticas para actos de uso del suelo y de la edificación
de carácter provisional, son actos discrecionales o fruto del ejercicio de
una potestad reglada
3.4.4 La licencia urbanística para obras y usos provisionales se ha de otorgar
con carácter restrictivo
3.4.5 Se trata de una provisionalidad fáctica, no ontológica
3.4.6 Distinción de la licencia urbanística de obras o usos provisionales de las
licencias urbanísticas provisionales
3.4.7 Casuística y ejemplos sobre licencias urbanísticas para obras y usos pro-
visionales.
3.4.8 El estudio específico de la licencia urbanística para obras y usos provisio-
nales en Castilla-La Mancha. El análisis del artículo 172 del TRLOTAU
3.4.9 La inscripción registral de las licencias urbanísticas para obras provisio-
nales
3.5 RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA
EDIFICACIÓN EN SUELO RÚSTICO
3.5.1 La clasificación del suelo en Castilla-La Mancha y su trascendencia para
los actos susceptibles en suelo rústico
3.5.2 El contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo rústico: debe-
res y derechos
3.5.3 Los usos del suelo y de edificación que pueden realizarse en suelo rústico
3.5.4 Condiciones y requisitos para el uso del suelo y la edificación en suelo
clasificado rústico. Reglas de aplicación directa y subsidiaria. La nuli-
dad de pleno derecho de los actos disconformes con las normas
14

3.5.5 Los requisitos sustantivos y administrativos para la realización de actos de
uso del suelo y de la edificación en suelo rústico. La Calificación
Urbanística y el contenido de las licencias urbanísticas en suelo rústico
3.5.6 La calificación urbanística y otros permisos o autorizaciones extramunici-
pales para las actuaciones en suelo rústico
3.5.7 La licencia urbanística autorizatoria de actos de uso del suelo y de la edi-
ficación en suelo rústico
3.6 OTROS USOS DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIÓN SUJETOS A LICENCIA
URBANÍSTICA CONFORME AL TRLOTAU
3.6.1 Las obras de ampliación de construcciones, edificios e instalaciones de
toda clase existentes
3.6.2 Las obras de modificación o reforma que afecten a la estructura o al
aspecto exterior de las construcciones, los edificios y las instalaciones
de todas clases
3.6.3. Las obras que modifiquen la disposición interior de las edificaciones cual-
quiera que sea su uso
3.6.4 La demolición de las construcciones, salvo en los casos declarados de
ruina inminente
3.6.5 La modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones
3.6.6 La extracción de áridos y la explotación de canteras
3.6.7 La instalación de centros de tratamiento o instalaciones de depósito o
transferencia de toda clase de residuos
3.6.8 El cerramiento de fincas, muros y vallados
3.6.9 La apertura de caminos, así como su modificación o pavimentación
3.6.10 La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisio-
nales o permanentes
3.6.11 La instalación de invernaderos
3.6.12 La colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía
pública
3.6.13 Las instalaciones que afecten al subsuelo
3.6.14 La instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros similares y la
colocación de antenas de cualquier clase
3.6.15 La construcción de presas, balsas, obras de defensa y corrección de
cauces públicos, vías públicas o privadas y, en general, cualquier tipo
de obras o usos que afecten a la configuración del territorio
3.6.16 Los actos de construcción y edificación en estaciones destinadas al
transporte terrestre, así como en sus zonas de servicio
15
ÍNDICE

3.7 LOS DEMÁS ACTOS QUE SEÑALEN LOS INSTRUMENTOS DE PLANEA-
MIENTO DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA
3.8 LOS ACTOS DE CONSTRUCCIÓN, EDIFICACIÓN Y USO DEL SUELO QUE
REALICEN LOS PARTICULARES EN TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO
3.9 LA PRIMERA UTILIZACIÓN Y OCUPACIÓN DE LOS EDIFICIOS E INSTALA-
CIONES EN GENERAL, Y LA MODIFICACIÓN DEL USO DE LAS CONS-
TRUCCIONES, EDIFICACIONES E INSTALACIONES
3.9.1 El concepto de licencia de primera utilización y ocupación de los edificios
e instalaciones y su distinción de la cédula de habitabilidad. Normativa
aplicable en Castilla-La Mancha
3.9.2 Procedimiento administrativo para el otorgamiento de las licencias de pri-
mera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en general.
Iniciación, instrucción y terminación
3.9.3 Casuística y doctrina jurisprudencial sobre la licencia urbanística de pri-
mera ocupación
3.10 LA TALA DE MASAS ARBÓREAS, DE VEGETACIÓN ARBUSTIVA O DE
ÁRBOLES AISLADOS QUE, POR SUS CARACTERÍSTICAS, PUEDAN AFEC-
TAR AL PAISAJE O ESTÉN PROTEGIDOS POR LA LEGISLACIÓN SECTO-
RIAL CORRESPONDIENTE
CAPITULO 4. LOS ACTOS DE USO DEL SUELO, CONSTRUCCIÓN Y EDIFICA-
CION NO SUJETOS A LICENCIA URBANÍSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA
4.1 ACTOS EN SUELO RÚSTICO RELACIONADOS CON LAS TAREAS
AGRÍCOLAS
4.2 EXCEPCIONES ATENDIENDO AL OBJETO DEL ACTO DE USO DEL SUELO
Y DE LA EDIFICACIÓN. OBRAS DE CARÁCTER PÚBLICO
4.3 EXCEPCIONES EN VIRTUD DE RAZONES DE URGENCIA O EXCEPCIONAL
INTERÉS PÚBLICO. OBRAS PROYECTADAS POR LAS ADMINISTRACIO-
NES PÚBLICAS
4.4 PARCELACIONES Y OTRAS SEGREGACIONES DE FINCAS INCLUIDAS EN
PROYECTOS DE REPARCELACIÓN
4.5 LAS ORDENES DE EJECUCIÓN
4.6 LOS PROYECTOS DE URBANIZACIÓN. ¿REQUIEREN LICENCIA
URBANÍSTICA LOS PROYECTOS DE URBANIZACIÓN?
CAPITULO 5. EL PROCEDIMIENTO GENERAL DE CONCESIÓN DE LICENCIAS
5.1 LA CONCESIÓN DE UNA LICENCIA URBANÍSTICA REQUIERE LA
TRAMITACIÓN PREVIA DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
5.2 INCIDENCIA DE LA LRJPAC EN EL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE
LICENCIA URBANÍSTICA ¿PREVALECE LA NORMA BÁSICA Y SECTORIAL
16

SOBRE EL TRLOTAU?
5.3 EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DE CONCESIÓN DE LICENCIA URBANÍSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA
5.4 LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LICENCIA
URBANÍSTICA
5.4.1 ¿Es posible la iniciación de oficio de estos procedimientos?
5.4.2 La documentación que debe acompañarse junto a la solicitud
5.4.3 Efectos jurídicos del registro de la solicitud: la iniciación del procedimiento
5.5 LA LLAMADA FASE DE ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
5.6. LA FASE DE INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE
LICENCIAS URBANÍSTICAS EN CASTILLA-LA MANCHA
5.6.1. Los informes en el procedimiento de concesión de licencia urbanística.
Concepto e importancia de los informes en el procedimiento de concesión
de licencia urbanística
5.6.2 El deber de comunicación de la resolución del expediente a otras admi-
nistraciones
5.6.3 Supuestos especiales de suspensión del procedimiento de concesión de
licencia urbanística
CAPITULO 6. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE
6.1 TERMINACIÓN NORMAL: LA RESOLUCIÓN EN SENTIDO ESTRICTO
6.1.1. Las licencias urbanísticas condicionadas
6.1.2 Requisitos de la resolución del expediente de licencia urbanística
6.1.3. Las licencias urbanísticas tácitas
6.1.4. La notificación y comunicación de la resolución
6.1.5. El contenido de la resolución
6.2. TERMINACIÓN ANORMAL
6.2.1. El Desistimiento y la renuncia
6.2.2. La caducidad del procedimiento
6.2.3. La imposibilidad manifiesta de continuar el procedimiento
6.3. LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL
CAPITULO 7. LA RESOLUCIÓN PRESUNTA DE LOS PROCEDIMIENTOS DE
LICENCIA URBANÍSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA. EL SILENCIO
ADMINISTRATIVO
17
ÍNDICE

7.1 INTRODUCCIÓN. LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA AUTORIZATORIA Y LA
INOPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
7.2 EL RÉGIMEN JURÍDICO PREVISTO EN EL TRLOTAU ANTE LA INACTIVIDAD
DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
DE LICENCIAS URBANÍSTICAS
7.3 ¿ES APLICABLE EL PRINCIPIO CONSIGNADO EN EL ARTÍCULO 242.6 DEL
TRLS DE 1992 Y SUS EFECTOS ENERVANTES DEL SILENCIO ADMINIS-
TRATIVO EN EL ÁMBITO URBANÍSTICO, DESPUÉS DE LA ENTRADA EN
VIGOR DE LA LRJPAC?
7.4 ¿ANTE LA INOPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN
EL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS LOS
ARTÍCULOS 242.6 DEL TRLS DE 1992 Y 162 DEL TRLOTAU DEBEN SER
DEROGADOS POR LA INSEGURIDAD JURÍDICA QUE PROVOCAN?
7.5 POSIBLES SOLUCIONES A LAS SITUACIONES DE “INSEGURIDAD
JURÍDICA” PRODUCIDA POR EL SILENCIO CONTRA-LEGEM EN MATERIA
URBANÍSTICA
7.5.1 Solución transitoria: La licencia urbanística obtenida por silencio adminis-
trativo, es una licencia condicionada
7.5.2 La opción del silencio positivo pero con matices
7.5.3 La opción del silencio negativo
7.5.4 La protección jurisdiccional del silencio administrativo. Una acción espe-
cial en vía contencioso-administrativa
7.5.5 Las comunicaciones previas avaladas por entidades colaboradoras de la
Administración
CAPITULO 8. LA CADUCIDAD DE LA LICENCIA URBANÍSTICA
8.1 CONCEPTO Y FINALIDAD DE LA INSTITUCIÓN DE LA CADUCIDAD DE LAS
LICENCIAS URBANÍSTICAS
8.2 RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL INSTITUTO DE LA CADUCIDAD EN LAS
8.2.1 Régimen general de la caducidad de las licencias urbanísticas en
Castilla-La Mancha, el artículo 167 del TRLOTAU
8.2.2 La caducidad de las licencias urbanísticas en suelo rústico
8.3 REQUISITOS PARA DECLARAR LA CADUCIDAD DE LAS LICENCIAS
URBANÍSTICAS
8.4 EL PROCEDIMIENTO DE DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD
BIBLIOGRAFIA
18

La territorialidad del urbanismo hace que trabajos como los de Gerardo
Gómez Melero, sobre “La intervención administrativa sobre la edificación y usos del
suelo en Castilla-La Mancha”, que ha merecido el reconocimiento del Consejo
Económico y Social, sin imprescindibles para construir la trama de reflexiones,
conocimientos y debates que hagan que las preocupaciones urbanísticas tengan un
expresión más articulada entre los expertos.
En efecto, la gestión del territorio se ha demostrado como unos de los obje-
tos de actuación pública de mayor complejidad e importancia, a lo que se une la
densidad de la normativa urbanística que, especialmente en la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha, no parte siempre de las posibilidades de orde-
nación y gestión de los propios Municipios y que debe convivir con otra normativa
derivada esencialmente de las legislación estatal del suelo y de la normativa
ambiental y la de infraestructuras públicas.
Junto con los problemas técnicos de la propia interpretación de la legalidad
urbanística se superponen los derivados del valor que las actuaciones urbanísticas,
a través de la construcción inmobiliaria, tiene para el crecimiento económico de
nuestro país y la creación de empleo.
Todo ello no hace sino incrementar la importancia del tema y los retos que
conlleva la realización de una buena gestión del territorio y del urbanismo.
En el Manifiesto por una nueva Cultura del Territorio, se contenían 10 prin-
cipios que es conveniente recordar:
El territorio es un bien no renovable, esencial y limitado.
El territorio es una realidad compleja y frágil.
El territorio contiene valores ecológicos, culturales y patrimoniales que no pueden
reducirse al precio del suelo.
Un territorio bien gestionado constituye un activo económico de primer orden.
El planeamiento territorial y urbanístico es un instrumento esencial para la actua-
ción de los poderes públicos.
El planeamiento municipal debe tener como principal objetivo el facilitar el acceso a
la vivienda.
El planeamiento territorial debe proveer acuerdos básicos sobre el trazado de las
infraestructuras, el desarrollo de los asentamientos y el sistema de los espacios
abiertos.
El Gobierno central y las Cortes Generales del Estado no pueden desentenderse
del territorio.
En un mundo crecientemente integrado la gestión del territorio debe atender tam-
bién a los compromisos de solidaridad y responsabilidad global.
El impulso de los valores de sostenibilidad ambiental, eficiencia económica y equi-
dad social requiere de una nueva cultura del territorio.
PRÓLOGO
21

22
Estos principios implican una concepción del territorio como un espacio
donde se deben concitar una pluralidad de políticas, algunas de las cuales corres-
ponden a los entes locales, otras a las Comunidades Autónomas y otras al Estado,
pero sobre todo concibiéndolas como un conjunto ordenado de tareas en beneficio
de las necesidades del ciudadano concreto que es, a la postre, el fin que legitima
toda actuación pública.
En el sentido anteriormente indicado hay un dato absolutamente relevante
que ha sufrido una trasformación de primer nivel. Es el relativo a las comunicacio-
nes del transporte que han relativizado las distancias, tanto que el parámetro entre
los territorios ha dejado de ser la distancia en el espacio para pasar a ser la rela-
ción del tiempo.
Ello influye de forma directa en la descentralización, ya que esta se basaba
en gran parte en la distancia entre territorios que impedía gobernar adecuadamen-
te en la lejanía. Hoy día, la transmisión de información, de datos, de imágenes se
efectúa en la dimensión de lo inmediato y lo universal, al mismo tiempo, en el mismo
instante una orden, una información, una consulta, una opinión puede ser transmi-
tida y contestada. Es el terminal del ordenador, que puede estar en cualquier parte
del territorio, el que hace posible una gestión en red de forma directa e inmediata.
De este modo, esta nueva relación entre el especio y el tiempo, esta posi-
bilidad de estar en tiempo inmediato en cualquier parte del territorio, afecta de forma
directa a las relaciones entre lo local y lo autonómico, lo autonómico y lo estatal, lo
estatal y lo europeo, y lo europeo y lo global.
Un ejemplo de ello es la dificultad de discernir cuando estamos en el terre-
no de la ordenación del territorio y en el del urbanismo, desde el momento en que
como algún arquitecto ha recordado, “hoy día el urbanismo se limita a construir en
los espacios acotados por las infraestructuras del transporte terrestre”, casas entre
autovías, diríamos con mayor claridad.
De aquí que la ciudad necesite ser pensada desde una pluralidad de pers-
pectivas y no solo desde la mera construcción de viviendas. Debe ser pensada
desde su sostenibilidad ecológica, desde su potencialidad de insertarse en los
espacios de la globalidad. Desde su función de integración social y cultural. Y para
todo ello debe producirse una adecuada conjunción de las potestades públicas y la
coordinación de los respectivos ámbitos competenciales.
La nueva cultura del urbanismo, en la que se deben insertar los anteriores
valores, hace que la presencia de lo público debe ser incrementada al máximo. Sin
negar la colaboración del mercado, lo que no es posible es el abandono de la ini-
ciativa pública en el planeamiento, en la concepción de la ciudad y que esta sea el
resultado de la oferta y la demanda inmobiliaria. El derecho a la vivienda, no es un
derecho a satisfacer desde la óptica del mercado, no sólo por un problema de pre-

PRÓLOGO
23
cios, sino por un problema de inserción social. La realidad multicultural española
actual, con una parte importante de la población venida a España para aportar el
esfuerzo de su mano de obra, que debe ser recibida desde el concepto cardinal de
nuestra Constitución de dignidad humana, nos habla de un urbanismo integrador,
en escala social y en escala cultural.
La experiencia de los últimos años en los que la política del desarrollo de la
ciudad y del territorio ha sido dejada a la iniciativa del mercado ha sido catastrófica
en términos de paisaje y de respeto al ambiente.
Por ello, deben concebirse los instrumentos públicos de colaboración que
hagan posible la autonomía política con la autonomía técnica. No se trata de des-
apoderar a los Ayuntamientos de sus competencias, simplemente de posibilitar que
las tengan en el terreno de lo real, ya que los pequeños ayuntamientos y muchos
medianos, simplemente tienen competencias en el papel de la ley, pero no en la rea-
lidad de su capacidad técnica y de gestión, con el agravante que en muchos casos,
antes que solicitar la colaboración de las entidades políticas territoriales de mayor
nivel, o de realizar practicas asociativas, se entregan directamente a los promotores
inmobiliarios.
Para ello, es necesario que los entes locales cuenten con una adecuada
financiación, que les permita afrontar desde una perspectiva de pura política urba-
nística sus necesidades de suelo, sin tener que realizar pactos con poca transpa-
rencia para la obtención dotaciones.
Tenemos todavía pendiente una nueva fase de la descentralización políti-
ca en los municipios que implica una nueva reforma de las haciendas locales.
Pero al mismo tiempo, la cada vez más estrecha relación entre urbanismo y
ordenación del territorio hace que las competencias deben ser concebidas más desde
la óptica de una cooperación funcional que desde una autonomía política formal.
El 80% de la población vive en los espacios urbanos. Si solucionamos los
problemas de los habitantes de las ciudades, estamos solucionando los problemas
del 80% de la humanidad.
El espacio urbano, es el instrumento del “actual local” como complemento
del “pensar global” que es uno de los principios fundamentales con los que abor-
dar la solución de los importantes problemas ambientales de los que padecemos.
El cambio climático no es sólo una responsabilidad de las empresas, también lo es
del modo de vida de las ciudades.
Los residuos orgánicos y los peligrosos, las emanaciones de contaminan-
tes a la atmósfera y los vertidos a los ríos, el consumo de energía, las ocupacio-
nes de cauces y los atentados a la costa, todos son producidos en su mayor parte
por el fenómeno urbano.

Esta perspectiva no era la contemplada por nuestra Constitución cuando
fue redactada, porque a finales de los años 70 el medio ambiente estaba en sus pri-
meras fases de nacimiento. Por ello, hoy día se debe hablar del ambiente urbano
como el elemento esencial del medio ambiente, tal como se dispuso en la Carta de
Atenas de 2002 y concebir instituciones con participación plural en las que los prin-
cipales elementos de conexión, entre urbanismo, ordenación del territorio, grandes
infraestructuras y medio ambiente sean abordadas de forma coherente desde la ins-
tancia pública.
Sin esta coherencia, cada institución pública, en competencia entre ellas, y
frente a un mercado cada vez más poderoso tenderán a ofertar a la baja la protec-
ción de un futuro que posiblemente ya lo hemos gastado.
Por todo ello, trabajos como el de Gerardo Gómez Melero a través de los
que se pretende dotar del rigor necesario el uso de los poderes públicos en el con-
trol de la legalidad urbanística, en la correcta determinación del interés general, son
bienvenidos a un ámbito necesitado de una gran clarificación y precisión jurídica.
Rilke decía en su Cuarta Elegía que “No conocemos el contorno del sentir:
sólo aquello que lo forma desde fuera”. En efecto. Solo desde fuera, desde lo des-
apasionado del rigor jurídico, son posibles establecer los perfiles adecuados para
una mejor legalidad urbanística.
Luis Ortega Toledo, febrero de 2008
24

1. OBJETIVO DE LA TESIS
En el siglo XIX, son las Reales Ordenes de 10 de enero de 1854 y 10 de
junio de 1865, la Ley Municipal de 2 de octubre de 1877, la Ley de Ensanche de las
Poblaciones de 22 de diciembre de 1876, las disposiciones que van delimitando las
formas de actuación y control de la Administración municipal en la actividad urba-
nística. Ahora bien, es en el siglo XX cuando se produce un salto importante en la
regulación jurídica de los sistemas o técnicas de control de la actividad urbanística,
esencialmente a través de las siguientes normas: el Estatuto Municipal de 8 de
marzo de 1924 y sus Reglamentos, especialmente, el Reglamento de Obras y
Servicios Municipales de 14 de julio de 1924 y el Reglamento de Procedimiento
Administrativo en Materia Municipal de 23 de agosto de 1924; la Ley municipal de
31 de octubre de 1935; Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de
17 de junio de 1955 (en adelante, RS); la Ley de Régimen Local de 24 de junio de
1955; la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956; el R.D. 1346/1976, de 9 de abril, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana (en adelante TRLS 1976); Real Decreto 2187/1978, de 23 de
junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el des-
arrollo de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana Real Decreto
Legislativo 1/1992, de 26 Junio de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación
Urbana (en adelante TRLS 1992); La derogada ley 6/1998, 13 de abril, sobre
Régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante LRSV), y así sucesivamente, hasta
la dispersión normativa que origina la famosa sentencia del Tribunal Constitucional
61/1997, de 20 de marzo (LA LEY JURIS: 9921/1997), con la llamada “balcaniza-
ción” del derecho urbanístico, en virtud de las leyes que cada Comunidad Autónoma
ha dictado al respecto1.
El siglo XXI, que acabamos de iniciar, se caracteriza por la existencia de
una importante dispersión normativa, ya que las diecisiete Comunidades
Autónomas han promulgado auténticos códigos urbanísticos, correspondiéndoles
arbitrar sus propias instituciones, técnicas y medidas legales en materia urbanísti-
ca. Coincidiendo con la terminación de este libro ha entrado en vigor la nueva Ley
del Suelo Estatal, la ley 8/2007, de 28 de mayo, que sustituye a la ley 6/1998, dicha
ley, según su exposición de motivos, no es una ley urbanística, sino una ley referida
al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a
él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente
encomendada al Estado. La ley 8/2007 regula las condiciones básicas que garanti-
zan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
INTRODUCCIÓN
27
1 Las normas urbanísticas vigentes de las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas que con-
forman el mosaico legislativo urbanístico de España son estas:
Andalucía, Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (BOJA 31 Dic. 2002), Ley 7/2002, de 17 de
diciembre de Andalucía
Extremadura: Ley 15/2001, de 14 de diciembre, de ordenación del territorio y la actividad urbanística

constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal, estableciendo
las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.
Dicho esto, debemos advertir desde el principio que el objetivo de esta tesis
se circunscribe al análisis de los medios, técnicas e instituciones, jurídicas o no, que
son utilizadas por las Administraciones implicadas de Castilla-La Mancha, Junta de
Comunidades y Ayuntamientos, para hacer cumplir las normas que componen el
Derecho Urbanístico. Dicho de otra manera, la actividad desplegada o conjunto de
operaciones realizadas por la Administración para conseguir un objetivo concreto,
esto es, que los actos de uso del suelo y de la edificación se acomoden a lo previs-
to en el ordenamiento jurídico, lo que tradicionalmente se denomina: “intervención
administrativa en las facultades dominicales sobre uso del suelo y la edificación”.
Este estudio encuentra como primer incentivo la promulgación de la Ley
2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística en
Castilla-La Mancha, (en adelante, LOTAU). Esta Ley se dictó como consecuencia
del nuevo sistema jurídico urbanístico nacido desde que la famosa y “revoluciona-
ria” sentencia de nuestro Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, conllevó,
28
Aragón: Ley 5/1999, de 25 de marzo, de Urbanística de Aragón.
Asturias: Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
Baleares: Ley 10/1990, de 23 octubre, de Disciplina Urbanística de Baleares.
Canarias: T. R. 1/2000, de 8 de agosto por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de
Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias.
Cantabria: Ley 2/2001 de 25 de junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Suelo de Cantabria.
Castilla y León: Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León. Decreto 22/2004, de 29 de
enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
Castilla-La Mancha: Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre de 2004, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística en Castilla-La
Mancha.
Cataluña: Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley
de urbanismo. Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de
urbanismo.
Ceuta: Real Decreto 2495/1996, de 5 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la
Administración del Estado a la Ciudad de Ceuta en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
Galicia: D. 28/1999, de 21 de enero de Disciplina Urbanística de Galicia y la Ley 9/2002, 30 Diciembre
de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia.
La Rioja: Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja
Madrid: Ley 9/2001, de 18 de julio del Suelo de la Comunidad Autónoma de Madrid.
Melilla: Orden del Ministerio de Fomento de 31 de julio de 2000, sobre aplicación de la Ley 6/1998, de
13 de abril.
Murcia: Ley 1/2001, de 24 de abril del Suelo de la Región de Murcia.
Navarra: Ley 35/2002, 20 diciembre. Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra
País vasco: Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo del País Vasco.
Comunidad Valenciana: Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el
Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística. Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la
Generalitat, Urbanística Valenciana.

como hemos visto y entre otras cosas, que cada Comunidad Autónoma elaborase
su respectiva norma urbanística, más o menos original, pero propia. La LOTAU,
como el resto de las leyes autonómicas promulgadas hasta hoy, no ha erradicado o
alterado sustancialmente el sistema de controles previos existente en España desde
1956. La expresión lapidaria de Von Kirchman: “tres palabras innovadoras del legis-
lador y bibliotecas enteras se convertirán en papel mojado” no se ha cumplido. Por
tanto, el análisis que vamos a realizar exige el estudio de las innovaciones introdu-
cidas por la LOTAU sin olvidar las tradicionales instituciones jurídicas que operan en
este campo, cuya regulación hoy vigente está basada en el Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, los citados Textos
Refundidos de las leyes del suelo de 1976 y de 1992, sin olvidar la innumerable
legislación sectorial aplicable a este tema, todo ello completado con la interpretación
que de tales normas han llevado a cabo la jurisprudencia y la doctrina científica.
El título de la tesis refleja el objeto de la investigación realizada, pero he de
advertir que debido a la extensión de la misma he acotado su estudio al análisis de
los medios de control preventivo, ya que otro contenido desbordaría en tiempo y
dimensiones un trabajo de estas características.
En el desarrollo de la investigación he seguido un método analítico y esen-
cialmente inductivo, identificando los aspectos esenciales del tema y los principales
problemas jurídicos existentes en Castilla-La Mancha para intervenir en los actos de
uso del suelo y de la edificación.
Una vez delimitado el objetivo de la tesis veamos de manera sucinta cuáles
son las razones y fines que la justifican:
2. LAS RAZONES Y FINES QUE JUSTIFICAN LA TESIS
2.1 EL MODELO POBLACIONAL CASTILLA-LA MANCHA: DISPERSIÓNY BAJA
DENSIDAD2
La primera razón reside en las condiciones especiales, tanto geográficas
como demográficas de Castilla-La Mancha3, ya que nuestra Comunidad supone el
15,7% del territorio de España, pero en ella sólo viven, de acuerdo con el padrón de
2003, 1.815.781 personas4; es decir el 4,3% de los españoles, lo que supone una
densidad de población reducida de 22 hab/Km2, muy por debajo de la media nacio-
nal (83 hab/km2) y europea (119 hab/km2).
29
INTRODUCCIÓN
2 Para ampliar datos históricos y geográficos puede consultarse el Diccionario-Estadístico-Histórico de
Castilla-La Mancha, de Pascual Madoz. Edit. Ambito Ediciones, S.A. 1987.
3Según la descripción que hace la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha en su página Web.
4 Datos obtenidos de la página WEB del INE: “España en cifras”.

El movimiento natural de la población en Castilla-La Mancha desde la déca-
da de los 80 sigue la misma tendencia que a nivel nacional, caracterizada por el
descenso en el número de nacimientos y la estabilidad en las defunciones lo que
origina un menor crecimiento vegetativo. El último dato provisional disponible
correspondiente al año 2002 confirma esta tendencia, y cifra la tasa de natalidad en
9,4 nacimientos por cada 1.000 hab. y la tasa de mortalidad en 9,6 defunciones por
1.000 hab. La tasa de nupcialidad se sitúa para la Región en 5,7 matrimonios por
1.000 hab., superior en casi un punto a la registrada a nivel nacional. Hay que rese-
ñar como dato destacable el importante descenso en la tasa de mortalidad infantil
(defunciones de menores de un año por 1.000 nacidos vivos). En 1981 la tasa de
mortalidad infantil tanto en Castilla-La Mancha como en España era de 12,5 y en el
año 2002, según datos provisionales del INE, es de 2,3 y 3,7 respectivamente, más
de un punto inferior en la Región.
Castilla-La Mancha cuenta con 919 municipios que suponen el 11,3% de los
municipios de España, con una extensión media de 86,5 km2, por encima de la
media nacional que es de 62 km2. Una cuarta parte de los municipios de la región
tienen una extensión territorial entre los 50 y 100 km2. La extensión media más baja
la presentan los municipios de la provincia de Guadalajara con 42,4 km2 y la mayor
en la provincia de Ciudad Real con 194,2 km2.
En cuanto a la utilización del territorio el 22,1% de la superficie nacional que
se destina a tierras de cultivo están localizadas en Castilla-La Mancha, son
4.215.200 hectáreas que representan un 53% del territorio regional. Por orden de
importancia le sigue con 1.934.500 hectáreas lo dedicado a terreno forestal, signifi-
cando un 11,8% de dicha superficie en el territorio nacional5.
La estructura de asentamientos poblacionales tiene un carácter marcada-
mente rural, con 34 entidades locales menores y 779 pedanías. Una tercera parte
de los municipios de Castilla-La Mancha tienen una población comprendida entre
los 101 y 500 habitantes, y es más, el 55% de los municipios tienen menos de 500
habitantes. Son cinco los municipios que tienen una población superior a 50.000
habitantes, abarcando el 19% de la población regional6.
Con esa composición, la Comunidad Autónoma se vio obligada a incentivar
la redacción de planeamiento urbanístico con ayudas financieras y técnicas (carto-
grafía, principalmente) a los Ayuntamientos desde que asumiera las competencias
30
5 Datos extraídos de la página Web de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, Consejería de
Economía y Hacienda, WWW.jccm.es.
6 Sobre la configuración y organización territorial de la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha des-
tacar el trabajo ORTEGA ALVAREZ, L. “Los entes locales en la Comunidad Autónoma de Castilla-La
Mancha” de la obra: “Derecho Administrativo Autonómico de Castilla-La Mancha”. Pag. 231 y siguientes.
Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha. Cuenca. 2000.

en materia urbanística por R.D. 3546/1981, de 29 de diciembre. Gracias a ello la
situación evoluciona de forma favorable, ya que entre 1982 y 1998 el número de
municipios que cuenta con algún instrumento de planeamiento urbanístico (inclu-
yendo entre ellos la delimitación de suelo urbano) ha pasado de 260 (con 852.000
habitantes) a 583 (con 1.537.000 habitantes). El incremento, como es obvio, es muy
significativo, aunque todavía quedan 332 municipios que no disponen de planea-
miento municipal y no resulta en modo alguno fácil la reducción sustancial de éste
stock, por tratarse de entidades con muy escasa base demográfica y presumible-
mente económica que, en conjunto, apenas reúnen a 200.000 habitantes.
Esta carencia es muestra de la singularidad que presenta el urbanismo en
Castilla-La Mancha, cuya faceta de intervención está carente de un estudio en pro-
fundidad.
2.2 LA COMPLEJA REDACCIÓN DE LA LOTAU PRIMER CÓDIGO
URBANÍSTICO DE CASTILLA-LA MANCHA
La materia urbanística es difícil y complicada, la propia LOTAU así lo reco-
noce7. Pero la LOTAU como norma jurídica esencial en esta tesis no redujo la difi-
cultad del estudio y aplicación de las instituciones urbanísticas. Introdujo conceptos
y procedimientos innovadores que rompían con el tradicional Derecho Urbanístico
español. Destaquemos, entre otras, la trascendencia de la concertación interadmi-
nistrativa, los nuevos instrumentos de planeamiento y trámites para su elaboración
y aprobación, la ejecución de los mismos con la figura del urbanizador (introducida
por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre reguladora de la Actividad Urbanística de la
Comunidad Valenciana), el sistema de intervención administrativa en los usos del
suelo y la edificación, etc. Junto a las innovaciones citadas, la LOTAU ha recibido
numerosas críticas8, no sólo por cuestiones materiales y de fondo, sino también, y
muy especialmente, por su terminología, falta de sistemática y compleja redacción.
31
INTRODUCCIÓN
7 Exposición de motivos de la Ley 1/2003, de 17 de enero: “…en beneficio de la certeza del Derecho y
la seguridad jurídica, necesarias siempre, pero con mayor razón en una materia tan compleja, y con inci-
dencia en los más diversos intereses, como es la ordenación territorial y urbanística (…) manejo de las
técnicas y los instrumentos jurídico-urbanísticos, siempre complejos y dificultosos…”. En el mismo senti-
do, el preámbulo del Decreto 31/2005, de 29-03-2005, por el que se regulan los Órganos Urbanísticos
de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha reconoce dicha complejidad cuando afirma que:
“Precisamente, la pretensión de conseguir una mayor definición competencial es la que ha motivado la
elaboración del presente Decreto, (…), con la intención fundamental de aclarar y facilitar a los operado-
res jurídicos la aplicación de una legislación tan compleja como es la urbanística…”
8 SANCHEZ GOYANES, E. y otros. “La consolidación de un modelo alternativo en la legislación urbanís-
tica: la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Castilla-La Mancha”. El consultor de los ayuntamientos. Edit. El
Consultor. Nº 15/16 de1998 pag. 2305 y siguientes.
SANCHEZ GOYANES, E. y otros: “La Ley 1/2003, de 17 de enero, de modificación de la Ley 2/1998, de
4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha: acotaciones
urgentes”. El consultor de los ayuntamientos. Edit. El Consultor. Nº 5 de 15 de marzo de 2003. Pag. 930
y siguientes.

El texto incluye numerosos términos jurídicos imprecisos, e instituciones jurídicas
que requieren desarrollo reglamentario. Hasta la fecha se han dictado la Orden de
31 de marzo de 2003, de la Consejería de Obras Públicas, por la que se aprueba
la instrucción técnica de planeamiento sobre determinados requisitos sustantivos
que deberán cumplir las obras, construcciones e instalaciones en suelo rústico
(enadelante las ITP), el Decreto 242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de Suelo Rustico de la LOTAU (en adelante, RSR) y el Decreto
248/2004, de 14 de septiembre de 2004, por el que se aprueba el Reglamento de
Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la
Actividad Urbanística (en adelante, RPUCM). A todo ello se suma la existencia de
artículos con más de 1.500 palabras, innumerables apartados que remiten a otros
no menos extensos artículos, que a su vez se subdividen en múltiples párrafos y
números, con las subsiguientes remisiones (ejemplo de ello son, entre otros, los
artículos 54, 60, 63 y 64) que dificultan su estudio y comprensión. De ahí que la
tesis encuentre otro acicate para su redacción en la gran labor hermenéutica que
requiere esta Ley.
En mi opinión, la ingente producción normativa y la complejidad de las nor-
mas está poniendo en entredicho el principio constitucional de seguridad jurídica,
pues aunque no exista un deber de conocer el ordenamiento jurídico (“la ignoran-
cia de la leyes no excusa de su incumplimiento” artículo 6 del CC), si el sistema pro-
duce infinidad de normas, que se solapan, desplazan, derogan (sin especificar su
alcance, al dejar en manos del operador jurídico la contradicción entre la posterior
y la anterior), y además resultan incompresibles, la inseguridad jurídica se conver-
tirá en un principio que desplazará al de seguridad jurídica9.
Desde aquí se postula que se dicten las normas que sean absolutamente
precisas y necesarias, claras y concisas, interrelacionadas, articuladas que convier-
tan al ordenamiento jurídico en un sistema coherente y articulado.
2.3 LA INCIDENCIA DE LA LEGISLACIÓN SECTORIAL EN LA APLICACIÓN
DEL DERECHO URBANÍSTICO
En la redacción y aplicación del Derecho Urbanístico se produce un fenó-
meno de doble concurrencia. En primer lugar, en mayor o menor medida, todas las
Administraciones territoriales tienen alguna competencia normativa y ejecutiva con
trascendencia urbanística, puesto que las tres Administraciones tienen al mismo
territorio como elemento básico de su estructura. Y, por otro lado, se produce una
concurrencia entre la normativa urbanística y sectorial, porque no van a ser las nor-
mas urbanísticas las únicas que se apliquen, ni siquiera con carácter preferente, ya
32
9 Sobre este tema véase el interesante trabajo de GARCIA LLOVET, E. “Conocimiento de la norma y
seguridad jurídica”. El Derecho administrativo en el umbral del siglo XXI. Tirant lo Blanch. Valencia 2000.
Pag. 1731 y ss.

que las normas sectoriales (Patrimonio Histórico Artístico, Infraestructuras, Medio
Ambiente, etc.) prevalecen a la hora de redactar el planeamiento y, por supuesto,
en el ámbito de la intervención administrativa en los usos del suelo y la edificación.
A) Concurrencia competencial en materia urbanística:
En el urbanismo se produce una “concurrencia” competencial entre las
administraciones públicas territoriales, de diverso grado y alcance. Aunque las
Comunidades Autónomas tengan competencia exclusiva en la materia, el Estado
también puede legislar con carácter “básico” en los términos fijados en la STC
61/1997 (V.gr. la Ley 6/1998, 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones),
a lo que hay que sumar la competencia normativa de las Entidades Locales a tra-
vés de los instrumentos de planeamiento y ordenanzas. A nivel ejecutivo también
se produce otra concurrencia, entre las Comunidades Autónomas y Entidades
Locales, aunque hemos de destacar la competencia de los municipios en cuanto
administraciones titulares del ejercicio directo de las medidas de policía y control
de la actividad urbanística que pueda afectar a los bienes jurídicos protegidos, sin
perjuicio de las funciones específicas que corresponden a las Comunidades
Autónomas.
B) Concurrencia entre la normativa urbanística y la sectorial:
Otra razón que impulsó la redacción de esta tesis es la constante interrela-
ción existente entre las normas urbanísticas y el resto del ordenamiento jurídico.
La realización de cualquier acto de uso del suelo o de la edificación va a
requerir una intervención previa administrativa, que conllevará la producción de
actos administrativos expresos o la simple toma de conocimiento (artículo 157 y
siguientes del TRLOTAU). Nada escapa al control administrativo. Los bienes jurídi-
cos protegidos10 por la legislación urbanística y sectorial que pueden verse afecta-
33
INTRODUCCIÓN
10 Los artículos 3 y siguientes de la LOTAU establecen los principios, criterios y fines de la actividad
urbanística en Castilla-La Mancha, entre ellos, hemos de destacar:
Artículo 3: “Todas las actividades urbanísticas deberán procurar la máxima tutela y realización práctica
posible de los bienes que expresan los principios rectores de la política social y económica establecidos
en los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución”.
Artículo 4: “1. Son criterios a los que debe responder toda actuación pública de ordenación del territorio
y de la utilización o uso del suelo o que repercuta de forma relevante en una u otro:
a) El desarrollo racional y equilibrado de las actividades en el territorio, que, en todo caso, garantice la
diversidad y complementariedad de éstas, impida el excesivo e injustificado predominio de unas sobre
otras y asegure el óptimo aprovechamiento del recurso singular que representa el suelo.
b) La armonización de los requerimientos del desarrollo económico y social con la preservación y la
mejora del medio ambiente urbano y natural, asegurando a todos una digna calidad de vida.
c) La promoción de la cohesión e integración sociales, así como de la solidaridad regional, intermunici-
pal y municipal”.

dos por dichos actos son tan importantes que el entramado de filtros y cribas admi-
nistrativas se superponen y solapan, dando lugar a un sistema complejo de proce-
dimientos administrativos, muchas veces descoordinados y desarticulados que
hacen difícil su comprensión por los operadores jurídicos. A través de esta tesis los
vamos a identificar, investigar y desentrañar. La articulación jurídica entre las diver-
sas normas, trazando procedimientos seguros y claros para que los operadores
urbanísticos puedan materializar sus aspiraciones y las Administraciones implicadas
cumplan con el deber de control que tienen encomendado, es otro reto para la tesis.
Todos los operadores urbanísticos son conscientes de la complejidad pro-
cedimental de determinadas autorizaciones administrativas para construir, edificar,
establecer y poner en funcionamiento una actividad mercantil, industrial, comercial,
etc. Huelga detallar la cantidad de condicionantes, esencialmente jurídicos pero
también sociales, que intervienen en el procedimiento de concesión de licencia
urbanística, no sólo en el momento de su resolución, sino en la antesala del mismo,
es decir, en la preparación de la documentación preceptiva que habrá de acompa-
ñar a la solicitud. Si aquello que queremos realizar está dentro del suelo calificado
como apto para ser edificado o para el ejercicio de la actividad pretendida, los esco-
llos son leves. Pero el grado de dificultad, complejidad e incluso confusión aumenta
progresivamente en la medida en que el terreno o la edificación esté especialmen-
te protegida.Así sucede cuando el suelo está calificado como no urbanizable o rús-
tico bajo la influencia del dominio público hidráulico, terrestre o aéreo (ríos, costas,
carreteras, etc.) o en una zona de protección medio ambiental (hábitat, paisaje,
flora, fauna, etc.) o es motivo de protección cultural (yacimientos arqueológicos,
edificios catalogados, protegidos, patrimonio histórico, etc.). Por todo ello, desde la
simple carnicería hasta el hipermercado, desde la clásica taberna hasta la macro-
disco, desde la droguería de barrio hasta el complejo petroquímico, desde la peque-
ña chapuza hasta el mayor rascacielos, todas las actividades de uso del suelo o de
la edificación, independientemente de su importancia, están sometidas al control
previo municipal, a través de la licencia urbanística. No obstante, conviene dejar
claro desde ahora que no son exclusivamente normas urbanísticas las que intervie-
nen en ese control, sino disposiciones de toda índole, como ahora veremos, de ahí
que el urbanismo se haya convertido en un lugar de encuentro de disciplinas. Esto
es así porque la concesión de una licencia urbanística requiere verificar con carác-
ter previo que aquello que se pretende realizar es no solo conforme a la legalidad
urbanística, sino al conjunto del ordenamiento jurídico, como más adelante tendre-
mos ocasión de explicar teórica y prácticamente. Las normas urbanísticas estable-
cen como requisito previo a la concesión de licencias la obtención previa de otras
autorizaciones y licencias preceptivas previstas en la legislación sectorial, indepen-
dientemente de la Administración a la que corresponda emitirlas. Por ello, en multi-
tud de ocasiones, la realización de una actividad requiere varias licencias, autoriza-
ciones, informes (preceptivos, determinantes o vinculantes), pronunciamientos en
definitiva emitidos por órganos extramunicipales que afectan al procedimiento de
concesión de licencia municipal. Así son las cosas porque la intervención llevada a
cabo por el Ayuntamiento se circunscribe a verificar la adecuación de la actividad
34

pretendida a la ordenación urbanística aplicable en ese municipio, pero ello no es
óbice para que dicha actividad pueda afectar a otros intereses públicos protegidos,
regulados por las legislaciones sectoriales no específicamente de carácter urbanísti-
co, siendo otras Administraciones las llamadas a velar por la conformidad de lo pro-
yectado con dichas normas sectoriales, aunque finalmente sea el municipio el encar-
gado de verificar que dicha actividad proyectada cuenta con todas las bendiciones.
Este complejo panorama jurídico compuesto por la citada normativa estatal
y autonómica se completa con las normas propias de cada municipio (Planes y
Ordenanzas), cerrándose el círculo con la ingente normativa sectorial. Pero la difi-
cultad no sólo estriba en el gran número de disposiciones jurídicas que se entrecru-
zan, sino también en las interpretaciones que de esas normas de diversa índole y
origen hacen nuestros tribunales de todo orden. Es una tradición en España, que
se intensifica cada día, el elaborar normas urbanísticas de difícil comprensión, que
requieren una especial labor hermenéutica, siendo por ello las interpretaciones
jurisprudenciales, no sólo importantísimas, sino imprescindibles. A este entramado
de fuentes del derecho urbanístico se unen también las decisiones de los órganos
autonómicos y locales (Comisiones Provinciales y Regionales de Urbanismo,
Plenos Municipales, etc.) que interpretan las normas, estableciendo criterios que es
necesario conocer y aplicar. Y para terminar la descripción de este paisaje norma-
tivo hay que añadir un dato importante: la fugaz vigencia de las normas urbanísti-
cas, lo cual conlleva que cuando los tribunales de justicia interpretan la norma, debi-
do a la lentitud del sistema judicial español, resulta que esa norma ya no existe, que
ha sido sustituida por otra, bien por el legislador positivo o por el negativo.
Una vez evidenciado que en estos procedimientos especiales intervienen
normas, procedimientos y Administraciones de diversa índole, el problema clave
consiste en saber:
a) ¿Cómo se organiza cronológicamente este conglomerado de autorizacio-
nes y pronunciamientos administrativos?
b) ¿Qué documentación habrá de aportarse para cada intervención admi-
nistrativa?
c) ¿Cómo se articulan diversos procedimientos administrativos, regulados
en disposiciones distintas, emanadas a su vez de Administraciones diferentes, cuya
meta final es dictar un acto administrativo consistente en conceder o denegar una
licencia urbanística?
2.4 LA LICENCIA URBANÍSTICA ES LA INSTITUCIÓN ESTRELLA EN EL SISTE-
MA DE CONTROLES DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA
Entre los instrumentos de control de carácter preventivo de la actividad
urbanística, destaca la licencia urbanística como institución jurídica, siendo la
estrella del sistema. Esta técnica ha sufrido inevitablemente profundos cambios en
su conceptualización y positivización jurídica. La tesis abordará detenida y meticu-
35
INTRODUCCIÓN

losamente su estudio, la problemática jurídica que origina su aplicación, así como
la interpretación de las normas que la configuran, todo ello con el fin de apuntar, con
una visión moderna, posibles soluciones.
Para comprender el alcance y virtualidad de la licencia estudiaremos el
régimen jurídico de los actos sujetos a licencia, las Administraciones y sujetos inter-
vinientes, la documentación necesaria para su solicitud, el procedimiento para su
concesión, atendiendo especialmente a la institución del silencio administrativo, los
actos administrativos sustitutorios de la licencia, etc.
En esta tesis se analiza la “comunicación previa” desde dos vertientes, una,
como institución prevista por el TRLOTAU para actos de uso del suelo de poca tras-
cendencia, y otra, como una alternativa a la inoperancia del silencio administrativo.
Dentro del sistema de controles ideado tradicionalmente para lucha contra
la indisciplina urbanística se evidencia una maraña de autorizaciones y licencias
que, estorbándose unas a otras, dificultan la toma de decisiones y frenan la iniciati-
va empresarial, ante la falta de un sistema coordinado y claro. En este trabajo des-
enmarañamos, en la medida de lo posible, el sistema tradicional y el previsto en el
TRLOTAU.
Un estudio especial merecen los informes como actos de instrucción, trámi-
tes destacados, que a nuestro juicio deberían se “determinantes” para la resolución
de los procedimientos.
Igualmente se analiza la institución del silencio administrativo, especialmen-
te el silencio contra legem, proponiéndose soluciones a un sistema inoperante e
ineficaz.
2.5 LA INDISCIPLINA URBANÍSTICA
Desde mi infancia he venido experimentando cómo existen ciudades ama-
bles y acogedoras, espacios urbanos dentro de las ciudades que son recordados
con nostalgia.Y, en contraposición, lugares oscuros, lúgubres, insalubres y sombrí-
os. Zonas rurales y costeras masacradas por la especulación y el mal gusto. ¿Por
qué existen sitios agradables y otros repulsivos? Sin duda, una de las razones ha
sido el incumplimiento constante y reiterado de las normas urbanísticas.
Una pregunta que me ha asaltado de forma reiterada, sobre todo durante la
realización de este trabajo, ha sido si el tradicional sistema de controles administra-
tivos previsto en el ordenamiento jurídico español, realmente ha servido y sirve para
algo.
Para analizar y diagnosticar la situación actual del control de la actividad
urbanística en España y Castilla-La Mancha se pueden utilizar diversos medios,
estudios doctrinales y administrativos, manifestaciones jurisprudenciales, pero nada
36

mejor, desde mi punto de vista, que los informes del Defensor del Pueblo para tener
una muestra clara e imparcial de la situación, ya que a través de los informes que
anualmente se presentan ante las Cortes Generales podemos comprobar que el
Defensor del Pueblo actúa como un catalizador de quejas o como expresivamente
reconoce MARTÍN-RETORTILLO11: “constituye el inmejorable termómetro para
valorar con carácter general la realidad social específicamente vivida, si bien, como
es obvio y no debe ser olvidado, resaltando los aspectos críticos y menesterosos, a
modo de negativo fotográfico de nuestra sociedad, en expresión grata del ex
Defensor del Pueblo Alvarez de Miranda.”
Pues bien, la disciplina-indisciplina urbanística es tratada en los sucesivos
Informes, (destacando a título de ejemplo los informes correspondientes al periodo
comprendido entre los años 1998 y 2003), donde se ponen de manifiesto los daños
y perjuicios que tienen que sufrir los ciudadanos por el retraso en la tramitación de
licencias, la existencia de actividades de todo tipo sin control previo, la contamina-
ción de toda índole producida por la ausencia de licencias o por el incumplimiento
de las condiciones establecidas en las mismas. No faltan en los informes quejas que
afectan a municipios de Castilla La-Mancha, lo que evidencia dos cosas: que los
ciudadanos castellano manchegos utilizan esta institución como último reducto para
sus justas reivindicaciones y que las normas se incumplen, todo ello en una propor-
ción superior al resto del país. Es tal el número de quejas que el propio Informe del
Defensor del Pueblo establece un apartado específico para tratar este tema.
37
INTRODUCCIÓN
11 MARTÍN-RETORTILLO, L. “El ruido en informe del Defensor del Pueblo sobre 1994”. REALA nº 265.
Pag. 85 y siguientes.
12 Voy a extraer los aspectos más importantes, en cuanto aquí interesa, de los siguientes Informes del
Defensor del Pueblo español que nos ilustran sobre la auténtica realidad:
Del Informe de 1998 podemos poner de manifiesto como el transcurso del tiempo hace que prescriban
las infracciones y por tanto la posibilidad de restablecer el orden urbanístico. De ahí que el propio
Defensor del Pueblo insista en que deberían ser más amplios los plazos de prescripción. El no demoler
o llegar hasta las últimas consecuencias en los procedimientos sancionadores conlleva que nunca llega
a restablecerse el orden urbanístico, que es la razón esencial del sistema sancionador en esta materia
o ámbito, por ello la legislación pone en manos de la Administración los mecanismos necesarios. Esta
circunstancia no se da sólo en pequeños municipios, “carentes” de medios técnicos o económicos, sino
como expresamente evidencia el Defensor del Pueblo, en ayuntamientos importantes como el de Madrid.
En 1999 el informe expone que del análisis de las quejas recibidas en materia de disciplina urbanística,
se desprende que, bien por falta de los medios necesarios para combatir las infracciones urbanísticas,
bien por razones distintas, la Administración aplica, a menudo, el procedimiento sancionador con falta de
rigor y, en muchos casos, las sanciones impuestas parecen haber perdido toda conexión con la finalidad
básica de la actuación administrativa en este ámbito, que es la preservación y, en su caso, el restableci-
miento del orden urbanístico vigente. Para conseguir este objetivo la legislación pone en manos de las
administraciones los mecanismos necesarios, que deben utilizarse siguiendo los cauces procedimenta-
les establecidos.
En el 2000 la situación no había cambiado porque de las investigaciones realizadas se desprende que
las administraciones locales no ejercen de forma adecuada sus competencias en materia de disciplina
urbanística ya que, frecuentemente, una vez recibidas las denuncias retrasan la comprobación de los
hechos y la iniciación, si procede, de los correspondientes expedientes sancionadores, que, además,
siguen una tramitación lentísima, que permite en muchas ocasiones la prescripción de las infracciones.

En los citados informes del Defensor del Pueblo,12 concretamente en los
apartados reservados a disciplina urbanística, se denuncia como existe cierta negli-
gencia de los Ayuntamientos en la adopción de medidas preventivas y disciplinarias,
en este sentido podemos destacar el contenido del informe del año 2001 cuando
dice que: “…se ha podido constatar, que, a pesar de la importancia que tiene en la
práctica, en los distintos procedimientos de concesión de aquéllas, (refiriéndose a
las licencias urbanísticas) —especialmente en los municipios pequeños— existen
numerosas pautas de funcionamiento que no responden a normas escritas o, al
menos a normas vigentes en la actualidad, actitud, que, en ocasiones, suscita en el
ciudadano una sensación de inseguridad y desconfianza ante una aparente excesi-
va discrecionalidad en la actuación de la Administración municipal en estos proce-
dimientos…han sido numerosas las quejas en las que desde esta Institución se ha
recomendado a los ayuntamientos que no se condicione la concesión de licencias
urbanísticas a estipulaciones ajenas a la normativa urbanística, empleándose sólo
criterios legales y ateniéndose a su carácter reglado, de modo que sus resolucio-
nes, tanto si son concedidas las citadas licencias o denegadas, estén suficiente-
mente motivadas.
38
Esta forma de actuar, denuncia el Defensor del Pueblo, es contraria al principio de eficacia que consa-
gra el artículo 103 de la Constitución y exige la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y no se puede justificar por la
existencia de un vacío legal, aunque es cierto que la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de
20 de marzo, ha provocado cierta confusión respecto a las normas aplicables.
En el año 2002 el Defensor del Pueblo seguía haciendo público la situación, que poco había mejorado
desde 1994, así dice que: “…Las construcciones ilegales suponen una grave desestructuración de la ciu-
dad y dan origen en muchos casos a espacios marginales y a la existencia de graves déficits de equipa-
mientos, así como a espacios habitados carentes de infraestructuras, de ahí que continúen siendo muy
numerosas las quejas que en materia de Disciplina Urbanística se reciben en esta Institución, de cuyo
estudio principalmente puede inferirse que las administraciones locales siguen sin ejercer con la debida
diligencia sus competencias en esta materia, produciéndose constantes retrasos en la comprobación de
los hechos denunciados y en la incoación de los expedientes sancionadores y de protección de la lega-
lidad urbanística vulnerada. …dicha actitud no motive la incoación de un expediente sancionador
teniendo en cuenta que en la mayoría de los casos transcurre mucho tiempo desde que las obras ilega-
les son objeto de comprobación por parte de los servicios técnicos municipales, no existiendo en la
mayoría de estos casos causas objetivas y razonadas que justifiquen la excesiva demora en adoptar las
medidas necesarias para la restauración del orden urbanístico infringido y reponer los bienes afectados
al estado anterior y, por último, sancionar a los responsables de las infracciones.
En otros supuestos las Administraciones Locales ni siquiera reaccionan frente a estas construcciones
ilegales, advirtiéndose que, de manera deliberada, se abstienen de efectuar requerimientos a sus titu-
lares para que éstas sean legalizadas…Ante estas situaciones que son más habituales de lo que sería
deseable…En definitiva, el objetivo máximo es que el ordenamiento de los terrenos, su uso y su desti-
no sean aquellos que previamente se determinan en los instrumentos de planeamiento correspondien-
te y que, finalmente se reflejan en las licencias al objeto de que el ciudadano realice las construccio-
nes, según lo especificado en las mismas.
Como se ha señalado en informes anteriores, en la mayoría de los casos las Corporaciones locales jus-
tifican esta falta de diligencia a la hora de ejercer sus potestades urbanísticas en la precariedad de
medios personales y materiales de que disponen para tramitar estos expedientes. La respuesta de esta
Institución ante tales argumentaciones ha sido sugerir que se solicite ayuda a los entes que pueden pres-
tarla como diputaciones, cabildos o los órganos de la propia Comunidad Autónoma a la que pertene-
cen…” Así las cosas, la situación parece cronificada, sin visos de solución.

Es también frecuente en los procedimientos de concesión de licencias, el
incumplimiento por parte de la Administración actuante de los plazos para resolver…”
En cuanto a la institución de la Defensora del Pueblo de Castilla-La Mancha
traigo a colación, por todos, uno de los informes13 que pone de manifiesto el incum-
plimiento por los Ayuntamientos de las normas más esenciales de disciplina urba-
nística, y no se trata de un pequeño municipio, sino de Talavera de la Reina:
“…Además, entendemos que el principio constitucional de legalidad está siendo
incumplido, en perjuicio de los derechos de los ciudadanos afectados, cuando un
establecimiento ejerce su actividad sin licencia durante años, sin que el
Ayuntamiento disponga y ejecute su clausura inmediata.
El Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas
tiene por objeto evitar que las instalaciones, establecimientos, actividades e indus-
trias, produzcan incomodidades y alteren las condiciones normales del medio
ambiente, implicando riesgos para las personas y bienes.
Su artículo 34 dispone que “obtenida la licencia de instalación de una activi-
dad sometida a dicha Reglamentación, no podrá comenzar a ejercerse sin que antes
se gire la oportuna visita de comprobación por el funcionario técnico competente”.
En este sentido, es constante y reiterada la jurisprudencia del Tribunal
Supremo que señala que el artículo 34 del Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas, no hace otra cosa que exigir la comprobación
administrativa previa a la entrada en funcionamiento de una instalación autorizada.
Dado que en este caso el funcionamiento de la actividad se está producien-
do antes de obtener la licencia, la actuación municipal no debía haberse dirigido
únicamente a sancionar al infractor de la Ordenanza, sino directamente a clausurar-
la, pues está sobradamente comprobado que tiene conocimiento de su funciona-
miento sin autorización. Al no hacerlo así, su inactividad es la causa de que se
hayan producido otras vulneraciones de los derechos de la reclamante, que no tení-
an por qué haber ocurrido.
En resumen, el Ayuntamiento no solamente ha incumplido las obligaciones
que le impone el principio de legalidad al no clausurar la actividad. También ha per-
mitido una vulneración de los derechos constitucionales de la reclamante, que ade-
más de verse obligada a soportar la apertura de una actividad ilegal, que ha denun-
ciado en reiteradas ocasiones, ha de padecer su funcionamiento abusivo (ocasio-
nando ruidos por encima de lo permitido), y la ineficacia del Ayuntamiento, que oca-
siona la caducidad de dos expedientes sancionadores incoados por excesos de
ruido comprobados por la Policía Municipal”.
39
INTRODUCCIÓN
13 Informe de 3 de febrero de 2004.

Esta penosa situación denunciada por estas instituciones, tampoco es fruto
de nuestros días. Desde una visión retrospectiva podemos ver como MARTÍN
MATEO14 decía en 1968 que las nuevas formas de vida urbana requerían disponer
masivamente de alojamientos para los nuevos pobladores y, previamente, de
espacios aptos para la edificación y de superficies libres complementarias. La inter-
vención de los poderes públicos es inexcusable si se quiere, de una parte, afrontar
decididamente los magnos términos del problema anteriormente expuesto, y de
otra, evitar que el juego de la especulación impida artificiosamente la aplicación
de muchos de sus remedios. Denuncia este profesor que la especulación trae con-
sigo el encarecimiento de las viviendas; el incremento de las densidades urbanas;
la penuria de espacios libres sometidos a la rapacidad de los especuladores;
la desviación de los capitales de las fuentes primariamente productivas; la con-
gestión de las ciudades; la imposibilidad de anticipar grandes espacios para su
futuro desahogo y la inflación.
Finalmente avisa a las autoridades de la necesidad inaplazable de adoptar
nuevas medidas interventoras o el reforzamiento y revisión de las ya previstas.
Junto a MARTIN MATEO, BASSOL COMA15 hace más de 30 años denun-
ciaba que: “…si los mecanismos de control no funcionan correctamente por parte
de las autoridades administrativas, o los particulares los incumplen sistemáti-
camente, se produce una grave situación de indisciplina urbanística denominación
que ha adquirido carta de naturaleza, en el lenguaje jurídico español, para des-
cribir la situación de patología jurídica originada por la trasgresión frontal de las
prescripciones de los Planes por la inaplicación de los controles administrati-
vos exigibles y la pasividad o falta de reacción de los aparatos administrativos para
evitar su consumación con grave daño para los intereses colectivos urbanísticos
y el medio ambiente…”.
En el mismo sentido que los autores citados, FERNANDEZ RODRIGUEZ
reconocía en 1973 que resulta inoperante un planeamiento técnicamente correcto
y completo si las determinaciones del mismo no se cumplen, si se mantiene la
grave situación de indisciplina. Pone de manifiesto este autor como el propio
Gobierno ha reconocido la existencia de cuatro factores que acrecientan la indisci-
plina, esto es: la insuficiencia del aparato de control por la Administración
Central y Local; la facilidad con que los infractores pueden eludir su responsabilidad
y situar a la Administración ante los hechos consumados y ante terceros de buena
40
14 MARTIN MATEO, R. “Derecho urbanístico y realismo administrativo”. R.D.U. Marzo-Abril de 1968. Año
II. Núm. 7. Pag. 78 y siguientes.
15BASSOLS COMA, M. “Génesis y evolución del Derecho urbanístico español” Edt. Montecorvo, Madrid,
1973.”Panorama del Derecho Urbanístico español”, Revista de Derecho Urbanístico, nº 100, 1986.

fe que serían los más afectados por el restablecimiento de la disciplina; la impuni-
dad de esos infractores en el caso de que estén amparados por una licencia y la
desproporción entre las responsabilidades y los medios de control de que disponen
los órganos centrales. FERNANDEZ RODRIGUEZ admite y reconoce que la situa-
ción de indisciplina urbanística tenía mucho que ver con la crisis de los instru-
mentos jurídicos previstos en la Ley del Suelo.
Para finalizar esta retrospección, LOPEZ PELLICER también se hizo eco
del problema cuando manifestaba que: “…El incumplimiento de la legalidad urba-
nística puede derivar, no obstante, no ya de la ejecución de obras o actividades
urbanísticas que se realicen sin la correspondiente licencia u orden de ejecución,
o sin ajustarse al contenido del correspondiente acto administrativo, sino del otorga-
miento de tales actos administrativos cuando vulneran o infringen la legalidad urba-
nística.
La acción administrativa de disciplina urbanística preventiva, desarrollada
fundamentalmente mediante el conjunto de técnicas y medios de policía administra-
tiva, se completa, pues, «ex post», con un sistema de sanciones y de responsabi-
lidad frente a las infracciones urbanísticas. En resumen, y como dice el citado pre-
ámbulo de la Ley 19/1975, se trata de evitar que la infracción se produzca, porque
sólo así se evita el coste social que toda infracción comporta, pero en el supues-
to de que, a pesar de todo, se cometa la infracción, todo el peso de la Ley con
su secuela de sanciones y responsabilidades debe caer sobre el infractor culpable
y, a su sola costa, habrá de prevalecer el interés general”.
He traído a colación los trabajos de estos insignes profesores, redactados
hace más de treinta años, antes de la promulgación de la CE de 1978, que si se
publicaran hoy en nada chocarían con la realidad puesta de manifiesto en los
recientes informes del Defensor del Pueblo. Resulta paradójico que una enfermedad
perfectamente diagnosticada hace tanto tiempo, que cuenta con remedios contras-
tados, no haya sido erradicada, sino todo lo contrario, actualmente ni el Derecho
Urbanístico ni el poder institucional han podido paliar la situación.
2.6 EL FACTOR ECONÓMICO EN EL URBANISMO
Ya decían en 1981 GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO16 que en
el urbanismo se había perdido definitivamente la inocencia. Toda actividad humana
tiene una traducción económica, y el urbanismo mucho más. La propia CE de 1978
así lo reconoce cuando dispone en su artículo 47 que “…regulando la utilización del
41
INTRODUCCIÓN
16 FERNANDEZ RODRIGUEZ, TR. “Presupuestos de eficacia de la disciplina urbanística”. RDU. Octubre-
Noviembre-Diciembre 1973. Año VII. Núm. 35.

suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación, de tal modo
que la comunidad participe en las plusvalías que genere la acción urbanística de los
entes públicos”. La CE reconoce y admite la especulación y las plusvalías. Por ello
la normativa y su aplicación están frecuentemente envueltas de situaciones tensas
y conflictivas en busca del máximo rendimiento económico.
No podíamos olvidar en el elenco de razones que impulsan esta tesis la
importancia económica del urbanismo en nuestros días. La llamada “burbuja inmo-
biliaria”, resultado de una trepidante especulación, está siendo uno de los pilares del
desarrollo económico, ocupando el primer puesto como objetivo inversor y actividad
bancaria, de ahí que la actividad administrativa de intervención urbanística tenga
una traducción económica.
Hoy es un debate político nacional, y un tema en la agenda de todos los
gobiernos (central y autonómicos), la forma de luchar contra la especulación y
alcanzar un reparto justo de las plusvalías, para hacer realidad el derecho a una
vivienda digna.
Recapitulando lo dicho hasta aquí, los elementos que, a nuestro juicio, jus-
tifican esta tesis, sintéticamente son:
1º La preocupación del ser humano por organizar y racionalizar el uso del
suelo, para hacerlo compatible con el resto de derechos inherentes a la persona.
Esa preocupación conllevó que de manera temprana fuese necesario regular jurídi-
camente el cómo y el dónde de los asentamientos humanos. El urbanismo ha de ser
una solución17, porque de él depende una vida colectiva más digna. También, en
gran medida, la misma conservación de la especie humana, que en su fase actual
de relación con el espacio amenaza con destruir la biosfera terrestre, con llegar al
planeta vacío. Una actividad tan trascendente supone un desafío para cualquier
estudioso del derecho.
2º En Castilla-La Mancha, la LOTAU ha supuesto una ruptura formal y en
parte material con la normativa anterior, las innovaciones y complejidad de la norma
requieren una amplia labor de investigación. Pero este reto científico indudablemen-
te ha de ser abordado por partes, sin que hasta la fecha lo haya sido con la profun-
didad y especificidad que aquí tratamos el tema.
3º La incidencia de la legislación sectorial (Patrimonio Histórico Artístico,
Medio Ambiente, Infraestructuras, etc.) en el urbanismo, supone un esfuerzo de
coordinación interadministrativa, lo que se traduce en un fenómeno jurídico de
extraordinario interés científico, como una doble concurrencia, competencial
42
17 LOPEZ PELLICER, J. A. R.D.U. Marzo-Abril 1979. Año XIII. Núm. 62

(Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales) y normativa (normas urba-
nísticas y sectoriales) sobre un mismo objeto: el territorio.
4º El derecho a una vivienda digna se ha convertido para muchos en una
utopía, debido a los precios de las mismas, fruto de la incesante especulación.
La trascendencia, económica y social del urbanismo y por ende del siste-
ma de controles administrativos para que su ejecución sea conforme a las normas,
está fuera de toda duda. De nada sirve un ordenamiento jurídico perfecto, un plane-
amiento urbanístico adecuado sin un control eficaz sobre su ejecución y desarrollo.
5º La galopante indisciplina urbanística, fácilmente constatable y probada,
requiere una reflexión sobre la eficacia de los sistemas de intervención, para que de
su estudio y análisis se extraigan conclusiones que sirvan, por un lado, como diag-
nóstico, y por otro, como remedio o alternativa al sistema actual.
Estructura de la tesis:
Sobre la base de dichas razones, la tesis se estructura en tres partes, dife-
renciadas entre sí en cuanto al tratamiento jurídico e interrelacionadas por la materia:
Primera Parte:
Trata sobre el concepto de Derecho Urbanístico y del estudio formal de la
actividad de intervención administrativa en este ámbito del Derecho. Esta primera
parte trata de analizar el contexto y el arsenal de herramientas con que cuenta la
Administración para desplegar su actividad de controles previos al ejercicio de los
actos de uso del suelo y de la edificación, sin duda, partiendo de los principios que
inspiran el régimen jurídico de las técnicas de ordenación o intervención, y el estu-
dio de las mismas.
Segunda Parte:
Se centra en analizar los medios de control previstos en el TRLOTAU, par-
tiendo del régimen jurídico aplicable en Castilla-La Mancha, los actos sujetos a
licencia urbanística o comunicación previa, los procedimientos administrativos apli-
cables en cada caso, con especial atención a los problemas más importantes que
conlleva la aplicación del TRLOTAU, finalizando con un examen a fondo de la apli-
cación del silencio administrativo al ámbito de las licencias urbanísticas, muy espe-
cialmente al llamado silencio“contra legem”.
43
INTRODUCCIÓN

PARTE I
EL MARCO JURÍDICO DE LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA EN LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA
EDIFICACIÓN

CAPITULO 1
CONCEPTO DE URBANISMO

Para responder adecuadamente a las cuestiones formuladas en la introduc-
ción y las que surgirán a lo largo de la tesis, es premisa obligada definir, precisar y
delimitar el contexto o entorno donde los medios de control de los actos de uso del
suelo y de la edificación cobran razón de ser, esto es, el urbanismo.
La palabra urbanismo procede de la latina urbs-urbis (ciudad), aunque
según FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ18
, el término urbanismo fue empleado
por primera vez, en 1910, por PAUL CLERGET, teniendo en cuenta la existencia
de algunos precedentes en los años 20, en Inglaterra y Alemania. Ese concepto de
urbanismo, vinculado a la ciudad, entra en crisis y se amplía después de la II
Guerra Mundial, debido a la necesidad de controlar el crecimiento espontáneo
(reconstrucción de Europa) de los diversos usos y actividades sobre el territorio, y
no sólo de las ciudades. A partir de entonces, y debido a esa amplitud de objetivos,
comienza a hablarse de macrourbanismo, ordenación urbanística, política territorial,
ordenación del territorio o territorial, planificación territorial, planificación regional,
política regional, planificación ambiental, política de infraestructuras, etc., sin saber
muy bien si hacen referencia al mismo fenómeno.
Pues bien, dicho esto, no vamos a estudiar el concepto de urbanismo arran-
cando como tradicionalmente se hace desde una visión de carácter histórico, por-
que sobre ello se ha dicho casi todo19
y con más autoridad de la que aquí se pueda
exponer. De ahí que prefiero centrarme en el urbanismo de nuestros días, analizan-
do su conceptualización a partir del “nuevo ordenamiento jurídico español”, el que
nace de la Constitución de 1978.
La definición y el alcance actual del urbanismo lo contemplaremos desde
tres puntos de vista: su plasmación en la jurisprudencia, en las normas y las más
sobresalientes reflexiones doctrinales.
1.1 LA RELEVANCIA DE LOS ASPECTOS CONSTITUCIONALES EN LA
CONCEPCIÓN JURISPRUDENCIAL DEL URBANISMO
Desde la perspectiva jurisprudencial, qué duda cabe que la decisión más
relevante de los últimos tiempos ha sido la ya célebre STC 61/1997 de 20 de marzo.
En su fundamento jurídico sexto nos muestra una definición de urbanismo adapta-
da al momento, en la que conjuga cuestiones de carácter puramente jurídico con las
teleológicas. Resumiéndola podría caracterizarse del modo siguiente:
49
18
GARCÍA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de Derecho Urbanístico, Civitas,
Madrid, 1981. Pag 38.
19
GARCÍA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de Derecho Urbanístico, Civitas,
Madrid, 1981. Pag. 38.

a) Como sector material susceptible de atribución competencial, alude a
la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población
en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la “ordenación urba-
nística”.
b) El urbanismo se traduce en concretas potestades atribuidas a diferentes
entes públicos, tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de
instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades domi-
nicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurí-
dicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régi-
men jurídico del suelo como soporte de la actividad transformadora que implica la
urbanización y edificación.
c) Lo anterior obedece a las políticas de ordenación de la ciudad, median-
te las que se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarro-
llarse los asentamientos humanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas e ins-
trumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo.
d) Aunque la CE no defina lo que haya de entenderse por urbanismo, sí pro-
porciona, junto al derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (artículo
47.1 CE), una serie de importantes principios rectores de la política urbanística, a
las que han de atenerse en el ejercicio de sus respectivas competencias los entes
públicos, a saber: la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para
impedir la especulación (artículo 47.1 CE) y la participación de la comunidad en las
plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos (artículo 47.2
CE). Como es sabido en virtud de lo establecido en el artículo 53.3.1 CE, el reco-
nocimiento, el respeto y la protección de tales contenidos del artículo 47 CE «infor-
marán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públi-
cos» (SSTC 19/1982, FJ 6.º y 45/1989, FJ 4.º).
Por su parte, el anterior Presidente del Tribunal Constitucional, JIMÉNEZ DE
PARGA, decía en su voto particular a la STC 61/1997, de 20 de marzo, que: “de
acuerdo con una definición descriptiva ya clásica, el urbanismo es la ciencia que se
ocupa de la ordenación y desarrollo de la ciudad, persiguiendo, con la ayuda de
todos los medios técnicos, determinar la mejor situación de las vías, edificios e ins-
talaciones públicas y de las viviendas privadas, de modo que la población se asien-
te en forma cómoda, sana y agradable”.
Considera JIMENEZ DE PARGA que, cuando la CE se refiere en el artícu-
lo 148.1.3 al urbanismo, no está considerando la Ciencia Urbanística. Se esta refi-
riendo al urbanismo como hecho social, ordenado por los poderes públicos para
producir un resultado: la calidad de vida (Preámbulo y el artículo 45 CE). Desde esta
perspectiva, el urbanismo, como objeto de la ciencia y de los poderes públicos
atiende a la ordenación y desarrollo de la ciudad para alcanzar una digna calidad
de vida. Como objeto de una política, el urbanismo tiene, por un lado, que servir a
50

unos objetivos constitucionales (artículos 46 y 47 CE) y, por otro lado, respetar un
derecho constitucional: la propiedad (artículo 33 CE).
Los poderes públicos han de garantizar -regulándolo- la utilización racional
del suelo para:
a) Proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio
ambiente.
b) Hacer efectivo el derecho de todos los españoles a disfrutar de una
vivienda digna y adecuada.
La antítesis que pudiera observarse en los objetivos no es tal. La CE habla
siempre de utilización del suelo. Utilización por y para el hombre (calidad de vida),
pero sin quebranto más allá de lo razonable del medio ambiente (utilización racio-
nal), lo que hoy se condensa en el principio de desarrollo sostenible (que el uso que
ahora hacemos de los recursos naturales no impida o dificulte el uso que de esos
mismos recursos puedan y quieran dar las generaciones futuras). La racionalidad
de la utilización viene dada por la sostenibilidad del uso, en los términos que hemos
indicado.
Finalmente, JIMÉNEZ DE PARGA considera que: “junto a estos principios,
la CE sienta otros particularmente relevantes para lo que ahora nos interesa. Así,
destaca el artículo 47 CE cuando establece que los poderes públicos deben, a fin
de alcanzar los objetivos indicados, regular la utilización del suelo de acuerdo con
el interés general de impedir la especulación. Además, se añade, «la comunidad
participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos».
Quiere decirse, aunque indirectamente, que si hay especulación y existe plusvalía
derivada de la acción urbanística de los entes públicos, uno de los elementos bási-
cos del urbanismo -como hecho social y objeto de la política de los poderes públi-
cos- es la propiedad del suelo. Si con el suelo puede especularse y pueden gene-
rarse plusvalías, podemos deducir que el constituyente estaba pensando en un
modelo «privado» del urbanismo: en un urbanismo de mercado, basado en la pro-
piedad. Sólo respecto de este suelo tiene sentido lo que establece el precepto cons-
titucional cuando se refiere a una suerte de superposición -a modo de ordenación
o regulación- de lo público para reconducir el uso del suelo hacia la satisfacción del
interés general y así impedir la especulación”.
Siguiendo a este insigne jurista, podemos retener cómo el derecho de pro-
piedad se nos presenta como el instituto que junto con la intervención pública defi-
nen los ejes centrales del urbanismo. Simplificando podemos decir que, a la vista
de lo que nuestra CE establece, el urbanismo es propiedad y es acción de los pode-
res públicos. Ahora bien, no son dos pilares colocados en pie de igualdad. A los
poderes públicos se les encomienda la tarea de que “regulen” la propiedad “de
acuerdo con el interés general para impedir la especulación”. Los constituyentes son
conscientes -por una elemental evidencia histórica- de que la propiedad inmobilia-
ria abandonada a su propia suerte deriva hacia la especulación, o sea, hacia la
51

patrimonialización de rentas no derivadas de la puesta en producción del propio
suelo, sino de la acción de la sociedad y, en particular, de los entes públicos. No es
circunstancial que la especulación se asocia con la retención del suelo, con el “no
hacer nada”, la espera, la inactividad.
A mi juicio, se puede sintetizar lo hasta aquí expuesto, en que el urbanismo,
conforme establece la CE, debe por un lado proteger y mejorar la calidad de vida y,
por otro lado, hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda.
Todo ello bajo la consideración de que el urbanismo es una Función
Pública, que se traduce en un conjunto de potestades: planeamiento, gestión, eje-
cución e intervención.Y que supone la fijación de políticas de ordenación de la ciu-
dad para alcanzar la máxima calidad de vida, esto es, un desarrollo sostenible en
su concepción más moderna.
Finalmente persigue materializar el derecho a una vivienda digna y evitar la
especulación, así como conseguir un reparto justo de las plusvalías.
1.2 CONCEPTUALIZACIÓN DOCTRINAL: EL CARÁCTER INTERDISCIPLINAR
DEL URBANISMO
Son muchos los autores que se han preocupado de dar una definición de
urbanismo. A los efectos que aquí interesan vamos a destacar solo alguno de estos
pronunciamientos científicos:
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ20
se pregunta: “¿Qué es entonces el urbanismo
en la actualidad? Sencillamente, responde, a una perspectiva global e integradora
de todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio en que se desen-
vuelve y que hace de la tierra, del suelo, su eje operativo.” Este autor considera al
urbanismo como una perspectiva, es decir, una visión panorámica que aglutina
todas las circunstancias que afectan a las relaciones entre los seres humanos y su
entorno, destacando al suelo como elemento fundamental y determinante en la rela-
ción y sugiere el carácter multidisciplinar del mismo.
Precisamente sobre este carácter multidisciplinar del urbanismo
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ21
reconocía ya en 1973 que: “…Estamos cansados de
oír que la esencia del urbanismo consiste en la integración de las múltiples perspec-
tivas que confluyen en la relación del hombre con el medio, que el urbanismo tiene
52
20
Sobre el concepto de Urbanismo y Ordenación del Territorio resulta ilustrativo el trabajo de
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, Dionisio. “Los problemas de coordinación de las actividades secto-
riales sobre el territorio, con especial referencia a Castilla y León”. R.D.U. Núm. 144. Julio - Agosto -
Septiembre 1995 Año XXIX.

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