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1. Estudo do Ato Administrativo
“Ofício é ofício...
...ofício disso, ofício daquilo”
;)
Considerações introdutórias
Ato e fato jurídico
Fato, evento material ou conduta humana, voluntária ou não. Basta que a ordem jurídica lhe
atribua efeitos para qualificar­se como fato jurídico.
Ato; declaração, enunciado, pronúncia prescritiva
Atos vinculados
Predeterminado legalmente. Não dispõe de margem de liberdade.
Atos da administração e atos administrativos
a) Não são atos administrativos (embora realizados pela administração pública).
1­ atos regidos pelo direito privado.
2­ atos materiais.
3­ Atos políticos ou de governo.
b) São atos administrativos (embora não realizados pela administração pública).
Por ex: Atos relativos à vida funcional dos servidores do legislativo e judiciário.
Portanto, a noção de ato administrativo não deve depender da noção de administração pública,
por que nem todo ato da administração é ato administrativo e nem todo ato administrativo
provém da administração pública.
Ato administrativo, conceito:
Em sentido amplo:
Declaração do Estado, ou de quem lhe faça as vezes, no exercício de prerrogativas públicas,
manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei e a título de lhe dar
cumprimento, sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.
Em sentido estrito:
É necessário incluir­se os conceitos de concreção e unilateralidade.
Declaração unilateral do Estado, ou de quem lhe faça as vezes, no exercício de prerrogativas
públicas, manifestada mediante comandos concretos complementares da lei (ou, excepcionalmente,
da própria constituição, mas aí de modo completamente vinculado) expedidos a título de lhe dar
cumprimento e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.
Requisitos do ato administrativo
Costuma­se usar a expressão elementos do ato administrativo para indicar os requisitos do ato
administrativo. Poder­se­ia relacionar os elementos como: sujeito, forma, objeto, motivo e
finalidade. Entretanto, atribuir a todos o nome de elementos seria incorrer em impropriedade
visto que elemento é aquilo que constitui o ato, e dentre os citados acima, há os que são
externos a ele.
Classificação simplificada;
Sujeito: é o autor do ato;
Forma: é o revestimento externo do ato, sua exteriorização;
Objeto: é a disposição jurídica expressada pelo ato, o que ele estabelece;
Motivo: é a situação objetiva que autoriza ou exige a prática do ato;
Finalidade: é o bem jurídico que o ato deve atender;
Vontade: é a disposição anímica de produzir o ato.
Sistematização Celso Antônio
Elementos ­ Conteúdo
­ Forma
Pressupostos­ ­ Pressupostos de existência ­ Objeto
­ Pertinência
­ Pressupostos de validade ­ Pressuposto subjetivo (sujeito)
­ Pressupostos objetivos ­motivo
­requisitos procedimentais
­ Pressuposto teleológico (finalidade)
­ Pressuposto lógico (causa)
­ Pressuposto formalístico (formalização)

2. Análise individual
1.Elementos do ato administrativo
1.a Conteúdo: É aquilo que o ato dispõe, aquilo que decide, enuncia, certifica, opina ou
modifica na ordem jurídica. Em suma, é o próprio ato, em sua essência.
1.b Forma: É o revestimento exterior do ato, seu meio de exteriorização. Não se deve confundir
forma com formalização, que é um modo específico de apresentação da forma. A formalização é um
pressuposto formalístico de que trataremos em breve.
2. Pressupostos do ato
2.1 Pressupostos de existência
2.1.a Objeto: É aquilo sobre que o ato dispõe. Sem objeto, material ou juridicamente possível,
não pode surgir ato jurídico algum.
2.1.b Pertinência à função administrativa: Se o ato não for imputável ao Estado, não há ato
administrativo.
2.2 Pressupostos de validade
2.2.a Pressuposto subjetivo (sujeito): Sujeito é o produtor do ato. Deve­se avaliar sua
capacidade, competência, e a existência ou não de óbices à sua atuação no caso concreto.
2.2.b Pressupostos objetivos
­ Motivo: É o pressuposto de fato que autoriza ou exige a prática do ato. O motivo pode ou não
ser previsto em lei.
­ Requisitos procedimentais: Requisitos procedimentais são os que devem, por imposição
normativa, preceder a um determinado ato.
2.2.c Pressuposto teleológico (finalidade): É o bem jurídico objetivado pelo ato; é o
resultado previsto legalmente como o correspondente à tipologia do ato administrativo,
consistindo no alcance dos objetivos por ele comportados. Para cada finalidade que a
administração pretende alcançar existe um ato definido em lei.
2.2.d Pressuposto lógico (causa): Antes de tudo, não confundir causa com motivo. Motivo é o
pressuposto de fato; Causa é a relação entre ele e o conteúdo do ato em vista da finalidade
que a lei lhe assinou como própria. Assim:
Causa é a relação de adequação entre os pressupostos do ato e o seu objeto. É o vínculo de
pertinência entre o motivo e o conteúdo do ato.
2.2.e Pressuposto formalístico (formalização): É a específica maneira pela qual o ato deverá
ser externado.
O silêncio no ato administrativo.
Ocorre quando a administração não se pronuncia quando deve fazê­lo. Na verdade o silêncio não
é um ato jurídico, por isso, evidentemente, não pode ser ato administrativo. Tal omissão é um
“fato jurídico” e, no caso específico, um fato jurídico administrativo. Diz­se isso porque não
existe ato sem extroversão.
Conseqüências: Em relação ao direito de petição do administrado, se o Estado se omite em
respondê­lo viola o Direito, expondo­se às sanções administrativas pertinentes.
Além disso, se da omissão da administração resultar dano jurídico ao administrado, tal omissão
pode ensejar responsabilidade em indenizar (solidária entre o Estado e o servidor
responsável).
Se decorrido o prazo para a resposta, o administrado poderá demandar:
­ que o juiz supra a ausência de manifestação.
­ que o juiz assine prazo para que a administração se manifeste, sob cominação de multa
diária.
Atributos dos atos administrativos
a) Presunção de legitimidade: é a qualidade que reveste tais atos de presumirem­se verdadeiros
e conformes ao Direito.
b) Imperatividade: é a qualidade pela qual os atos administrativos se impõem a terceiros,
independemente de sua concordância. Decorre do chamado poder extroverso.

3. c) Exigibilidade: é a qualidade em virtude da qual o Estado, no exercício da função
administrativa, pode exigir de terceiros o cumprimento, a observância das obrigações que
impôs. Não se confunde com a simples imperatividade, pois através dela apenas se constitui uma
dada obrigação. A exigibilidade é o atributo pelo qual o Estado impele à obediência.
d) Executoriedade: é a qualidade pela qual o Poder Público pode compelir materialmente o
administrado.
Imperatividade institui obrigação
Exigibilidade Institui obrigação Exige seu cumprimento
Executoriedade Institui obrigação Exige seu cumprimento Coage materialmente
Defesas contra a executoriedade:
Mandado de segurança, preventivo ou repressivo.
Habeas corpus, preventivo ou repressivo.
Classificação dos atos administrativos
a) Quanto à natureza da atividade
Atos de administração ativa: visam criar, produzir, uma utilidade pública.
Atos de administração consultiva: visam informar, elucidar, sugerir providências
administrativas a serem estabelecidas nos atos de administração ativa.
Atos de controle: discutem a eficácia dos atos da administração ativa mediante da conveniência
ou legalidade deles.
Atos de administração verificadora: visam apurar ou documentar uma situação de fato ou de
direito.
Atos de administração contenciosa: visam a julgar, em um procedimento contraditório, certas
situações. Não tem força de coisa julgada.
b) Quanto à estrutura do ato
Atos concretos: esgotam­se numa única aplicação.
Atos abstratos: prevêem reiteradas e infindas aplicações.
c) Quanto aos destinatários do ato
Atos individuais: os que têm por destinatário sujeito ou sujeitos especificamente
determinados.
Atos gerais: têm por destinatário uma categoria de sujeitos inespecificados, porque colhidos
em razão de se incluírem numa situação determinada ou em uma classe de pessoas.
d) Quanto ao grau de liberdade da Administração em sua prática
Atos praticados no exercício de competência discricionária: os que a administração pratica
dispondo de certa margem de liberdade para se decidir.
Atos vinculados: os que a administração pratica sem margem alguma para se decidir.
e) Quanto à função da vontade administrativa
Atos negociais ou negócios jurídicos: os em que a vontade administrativa é preordenada à
obtenção de um resultado jurídico.
Atos puros: os que correspondem a simples manifestações de conhecimento.
f) Quanto aos efeitos
Atos constitutivos: fazem nascer uma situação jurídica, produzindo­a ou extinguindo­a.
Atos declaratórios: os que afirmam a preexistência de uma situação de fato ou de direito.
g) Quanto aos resultados sobre a esfera jurídica dos interessados.
Atos ampliativos: aumentam a esfera de ação jurídica do destinatário.
Atos restritivos: diminuem a esfera de ação...
h) Quanto à situação de terceiros
Atos internos: produzem seus efeitos somente no interior da administração.
Atos externos: produzem efeitos sobre terceiros.
i) Quanto à composição da vontade produtora do ato.
Atos simples: produzidos pela declaração jurídica de um único órgão.
Atos complexos: resultam da conjugação de vontades de órgãos diferentes.
j) Quanto à formação do ato:
Atos unilaterais: os que são formados pela declaração jurídica de apenas uma das partes.
Atos bilaterais: formados por um acordo de vontades.

4. l) Quanto à natureza das situações jurídicas que criam
Atos­regra: criam situações gerais, abstratas e impessoais.
Atos subjetivos: criam situações particulares, concretas e pessoais.
Atos­condição: os que alguém pratica incluindo­se debaixo de condições criadas pelos atos­
regra.
m) Quanto à posição jurídica da administração (em desuso)
Atos de império: praticados no gozo de prerrogativas de autoridade.
Atos de gestão: praticados sem o uso de poderes comandantes.
Vinculação e discricionariedade.
Atos vinculados são aqueles em que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único e
possível comportamento da administração em face de situação igualmente prevista em termos de
objetividade absoluta, a administração, ao expedi­los, não interfere com interpretação
subjetiva alguma.
Atos discricionários são os que a administração pratica com certa margem de liberdade de
avaliação ou decisão segundo critérios de conveniência e oportunidade formulados por ela
mesma, ainda que adstrita à lei reguladora da expedição deles.
Não há ato propriamente discricionário, mas apenas discricionariedade por ocasião da prática
de determinados atos.
Atos discricionários – definição – É a margem de liberdade conferida pela lei ao administrador
a fim de que este cumpra o dever de integrar com sua vontade ou juízo a norma jurídica, diante
do caso concreto, segundo critérios subjetivos próprios, a fim de dar satisfação aos objetivos
consagrados no sistema legal.
Atos administrativos “in specie”
Em função do conteúdo
a) admissão: é o ato unilateral pelo qual a administração, vinculadamente, faculta a alguém a
inclusão em estabelecimento governamental para o gozo de um serviço público.
b) concessão: é a designação genérica de fórmula pela qual são expedidos atos ampliativos da
esfera jurídica de alguém.
c) permissão: é o ato unilateral pelo qual a pessoa faculta precariamente a alguém a prestação
de um serviço público, ou defere a utilização especial de um bem público.
d) autorização: é o ato unilateral pelo qual a administração, discricionariamente, faculta o
exercício de atividade material, tendo, como regra, caráter precário.
e) aprovação: é o ato unilateral pelo qual a administração, discricionariamente, faculta a
prática de ato jurídico ou manifesta sua concordãncia com ato jurídico já praticado, a fim de
lhe dar eficácia.
f) licença: é o ato vinculado, unilateral, pelo qual a administração faculta a alguém o
exercício de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos
requisitos legais exigidos.
g) homologação: é o ato vinculado pelo qual a administração concorda com ato jurídico já
praticado, uma vez verificada a consonância dele com os requsitos legais condicionadores de
sua válida emissão.
Como formas de manifestação de outros atos
a) decreto: é a fórmula pela qual o chefe do executivo expede atos de sua competẽncia
privativa.
b) portaria: é a fórmula pela qual autoridades de nível inferior ao chefe do executivo, de
qualquer escalão, dirigem­se aos seus subordinados.
c) alvará: fórmula para expedição de autorizações e licenças.
d) instrução: fórmula para normas gerais de orientação interna.
e) aviso: utilizado no tempo do império, pelos ministros de Estado, para prescrever
orientações aos órgãos subordinados.
f) circular: fórmula pela qual autoridades superiores transmitem ordens uniformes a
funcionários subordinados.
g) ordem de serviço: transmitem determinações aos subordinados.
h) resolução: fórmula pela qual se exprimem as deliberações dos órgãos colegiais.
i) parecer: manifestação opinativa sobre o que lhe é submetido.
j) ofício: fórmula pela qual os agentes administrativos se comunicam oficialmente. São as
“cartas” oficiais.
Procedimento (ou processo) administrativo
É uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos tendendo todos a um resultado
final conclusivo.
Nos procedimentos administrativos os atos previstos como anteriores são condições
indispensáveis à produção dos subseqüentes, de tal modo que estes últimos não podem
validamente ser expedidos sem antes completar­se a fase precedente. Além disso, o vício

5. jurídico de um ato anterior contamina o posterior, na medida que haja entre ambos um
relacionamento lógico incindível.
Atos que integram o procedimento administrativo
a) atos propulsivos: deflagram o procedimento.
b) atos instrutórios ou ordinatórios: preparam as condições de decisão.
c) atos decisórios: decidem.
d) atos controladores: são os que confirmam ou infirmam a legitimidade dos atos do
procedimento ou a oportunidade da decisão final.
e) atos de comunicação: dão conhecimento a terceiros dos atos que lhes devem ser noticiados.
Extinção do ato administrativo
Um ato eficaz extingue­se por:
1. Cumprimento de seus efeitos:
1.a esgotamento do conteúdo jurídico
1.b execução material
1.c implemento de condição resolutiva ou termo final.
2. Desaparecimento do sujeito ou objeto da relação jurídica.
3. Retirada do ato.
3.a Revogação: retirada por razões de conveniência e oportunidade.
3.b Invalidação: retirada porque o ato fora praticado em desconformidade com a ordem jurídica.
3.c Cassação: retirada porque o destinatário do ato descumpriu condições que deveriam
permanecer atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situação jurídica.
3.d Caducidade: retirada porque sobreveio norma jurídica que tornou inadminssível a situação
dantes permitida pelo Direito e outorgada pelo ato precedente.
3.e Contraposição: retirada porque foi emitido ato, com fundamento em competência diversa da
que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos são contrapostos aos daquele.
4. Renúncia.
Um ato ineficaz extingue­se por:
1. Mera retirada.
2. Recusa.
Revogação do ato administrativo
Revogação é a extinção de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato
administrativo, efetuada por razões de conveniência e oportunidade, respeitando­se os efeitos
precedentes.
Efeitos da revogação: eficácia ex nunc.
Coisa julgada administrativa
Ela abrange a irrevogabilidade do ato, mas sua significação é mais extensa. Com efeito, nela
se compreende, além da irrevogabilidade, uma irretratabilidade que impede o questionamento do
ato na esfera judicial. Ao contrário da mera irrevogabilidade que não proíbe à administração
impugnar em juízo um ato que considere ilegal e não mais possa rever na própria esfera.
Toda vez que a administração decidir um dado assunto, em última instância, de modo
contencioso, ocorrerá a chamada “coisa julgada administrativa”.
Invalidade dos atos administrativos
Atos administrativos praticados em desconformidade com as prescrições jurídicas são inválidos.
Efeitos da invalidação: eficácia ex tunc.
Convalidação: É o suprimento da invalidade de uma ato com efeitos retroativos.
Atos inexistentes, nulos e anuláveis
1. Inexistentes
São aqueles que assistem no campo do impossível jurídico.
2. Nulos
a) Os atos que assim a lei os declare.
b) Os atos em que é racionalmente impossível a convalidação.
3. São anuláveis
a) Os que a lei assim os declare.
b) os que podem ser repraticados sem vício.

6. Regime jurídico dos atos inexistentes, nulos e anuláveis
Atos inexistentes.
a) São imprescritíveis.
b) Jamais podem ser convalidados.
c) É cabível direito de resistência.
d) Uma vez proclamado o vício em que incorreram, em nenhuma hipótese são ressalvados efeitos
pretéritos que hajam produzido
Atos nulos e anuláveis.
No que se parecem:
a) Persistência dos efeitos com relação à terceiros de boa­fé.
b) À resistência que os administradores lhes oponham.
c) Eliminação dos sesus efeitos.
No que se distiguem:
a) Possibilidade de convalidação: Só os anuláveis podem ser convalidados.
b) Argüição do vício que possuem: O vício do ato anulável só pode ser conhecido se o
interessado o argüir. O vício do ato nulo pode ser pronunciado de ofício pelo juiz, ou a
pedido do ministério público.