1. UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA
FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
MONOGRAFIA
TEMA: LA DEUDA PÚBLICA
PRESENTADO POR:
MARIO EDUARDO ABREGO CRUZ
LUIS FRANCISCO RODRIGUEZ MELENDEZ
PARA OPTAR AL GRADO ACADEMICO DE:
LICENCIATURA EN CIEN CIAS JURIDICAS
ASESOR:
LIC. JAIME EMMANUEL VALLE TORRES
ENERO, 2007
SAN SALVADOR EL SALVADOR CENTROAMERICA

2. UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA
FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
AUTORIDADES
RECTOR:
ING. MARIO ANTONIO RUIZ RAMIREZ
VICE-RECTORA:
DRA. LETICIA ANDINO DE RIVERA
SECRETARIA GENERAL:
LICDA. TERESA DE JESUS GONZALEZ DE MENDOZA
DECANO:
DRA. DELMY ESPERANZA CANTARERO MACHADO
SAN SALVADOR EL SALVADOR CENTROAMERICA

4. TABLA DE CONTENIDO
I. Resumen
II. Introducción
III. Capítulo I Evolución de la deuda pública 9
1. Origen colonial 9
2. Evolución en Latinoamérica 15
3. Punto de vista de la hacienda pública clásica y moderna en
relación a la deuda pública 18
a. La Doctrina Clásica 18
b. La Doctrina Moderna 20
4 Historia del Ministerio de Hacienda en El Salvador 24
III. Capitulo II Definición, Clasificación, Naturaleza de la Deuda
Pública 26
1. Definiciones 26
2. Clasificación 27
3. Naturaleza Jurídica 31
4. Modalidad 34
5. Contenido 35
6. Ventajas de Suscriptores 36
7. Modificación 38
8. Extinción 42
IV. Capitulo III La Deuda Pública en Ordenamiento Jurídico
Salvadoreño 46
1 La Constitución 46
2 La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado 48
V. Conclusiones 61
VI. Bibliografía 63
VII. Anexos

5. RESUMEN DE MONOGRAFIA
TEMA: LA DEUDA PÚBLICA
Evolución histórica de la deuda publica.
El reino de Guatemala se separó de la metrópoli, de la Nueva España en el
año de 1821. Hay dos fenómenos de la apertura de la Economía Centroamericana: la
llegada masiva de mercancía inglesa y la liberación del comercio internacional. En
1870 y 1880 se inicio el proceso de privatización de las tierras. En el siglo XIX, la
deuda pública cobró auge como resultado de la implantación del estado de Derecho.
La década pública era considerada como un recurso extraordinario, la institución no
era bien vista por los economistas del liberalismo. Venezuela adeudaba a
particulares de origen alemán, inglés e italiano cuando no paga se da un bloqueo
pacifico a los puertos Venezolanos para que cumplan con la deuda; este es el origen
de la doctrina Drago: “ninguna potencia puede obligar a otra, por medio de la fuerza
armada, al pago de las deudas públicas”.
Hay dos doctrinas en relación a la hacienda pública: la clásica y la moderna.
“La distinción entre recursos y tesorería es totalmente evidente”; tesoro se refiere a
un corto plazo y el segundo, moderno, a un medio o largo plazo. Para Levoy
Branlieu, la deuda o empréstito público, es la facultad que tiene el estado de
procurarse el goce o la disposición de un capital ajeno. Para Cesar Albiñana, Keynes
mantuvo los efectos estimulantes de una expansión prácticamente ilimitada de la
deuda pública para la recuperación de la actividad económica privada.
El Ministerio Hacienda nace en febrero de 1829, asume el gobierno José
María Cornejo y asigna como encargado a Manuel Barberena. La estructura actual
de la Dirección General del Presupuesto, según el sistema de Administración
Financiera Integrada, SAFI es: Dirección Subdirección, Unidad Técnica de Apoyo,
Unidad de Informática, Dirección de Desarrollo Económico y Empresas públicas,
División de Conducción Administrativa, División de Desarrollo Social de Integración y

6. Análisis Global del presupuesto, División Administrativa, Unidad de valúos y la
Unidad de Comunicaciones y Relaciones Públicas. Bayona y Soler definen a la
deuda pública como “conjunto de relaciones jurídicas que los entes públicos
establecen con otros sujetos del ordenamiento jurídico, que entreguen cierta cantidad
de dinero mediante el compromiso de cumplir determinadas obligaciones
patrimoniales”. “Es aquella deuda contraída por el estado por medio de la figura
jurídica del empréstito”.
La deuda pública se clasifica: a) estatal; b) de instituciones autónomas, y c)
municipal esto en razón del ente público que asume la deuda. Por el orden del capital
que se solicita en el préstamo: a) interna y b) externa, puntos de esta clasificación: a)
económico, b) político y c) jurídico.
En relación a la naturaleza jurídica de la deuda pública, ésta es considerada
como un contrato de préstamo. Es una relación de Derecho Público cuyas
condiciones se fijan en un acto unilateral, expresión de la soberanía del Estado.
Existen modalidades de la deuda pública, éstas son: 1) concertada con un sujeto
determinado y 2) contraída acudiendo al mercado anónimo de capitales. La deuda
pública tiene un contenido: Las obligaciones que nacen para el Estado o cualquier
ente público prestario; éstas son dos: 1) de carácter principal y 2) de carácter
accesorio. Otro aspecto importante a considerar son los derechos del prestamista: a)
que se le devuelva el dinero que ha prestado y b) el pago de intereses si se han
pactado.
La deuda pública se puede modificar: el mecanismo es la conversión; en
sentido amplio y en sentido restringido. La conversión se da en dos formas: forzosa,
facultativa y obligatoria. La deuda, también se extingue por: amortización facultativa,
obligatoria; por prescripción, repudio y condenación.
Se enmarca, la deuda pública, en el Ordenamiento Jurídico constitucional Art.
148 inciso 1. CN En la ley orgánica de la ley orgánica de la Administración Financiera

7. del Estado. Desde 1995 se ha modernizado por medio del sistema de Administración
Financiera integrado, SAFI. El Decreto Legislativo No. 516, crea la Ley Orgánica de
la Administración Financiera del Estado.
Para el ordenamiento público se establece un proceso.
a) La emisión y colocación de bonos y otros títulos
b) La contracción de prestamos con instituciones financieras nacionales o
extranjeras
c) La contratación, conversión y negociación
d) La consolidación, conversión y negociación
En lo relativo a las conclusiones a las que arribo el equipo.
Se establece que:
1. En la hacienda pública se tratan temas que se relacionan con el fundamento del
sistema político de la nación. El financiamiento de todas las estructuras del
Estado.
2. El problema de la deuda pública no es el nuevo, es una característica del país
como nación independiente.
3. Es difícil de pensar como salirse del círculo vicioso de discutir el papel del
Estado en la sociedad Salvadoreña. El gasto público está lleno de
inflexibilidades.
4. El objetivo fundamental de la política económica, según las orientaciones
neoliberales, es propiciar el funcionamiento flexible del mercado.
5. El crecimiento elevado de la deuda pública, está haciendo insostenible el
modelo estatal neoliberal estas han favorecido a élites locales, en perjuicio de
los trabajadores, el desempleo y la exclusión social.

8. i
INTRODUCCION
Cada vez que se habla del crecimiento económico de un país, se encuentra en la
situación de que la mayoría de países considerados subdesarrollados, para poder
seguir en el proceso de desarrollo, deben recurrir a los países desarrollados u
organismos internacionales, con el fin de obtener fondos económicos suficientes,
e invertir en obras sociales y de otra naturaleza.
La mayoría de países latinoamericanos, para poder financiarse el presupuesto
anual, recurren a empréstitos, de aquí nace la controversia de que estos
préstamos para algunos tratadistas ya forman parte del presupuesto, y para otros,
son un recurso extraordinario de financiamiento.
El Salvador escapa a esta realidad, por lo que año con año, siempre originan
acaloradas discusiones entre los diferentes paridos políticos, cuando se trata de
aprobar el presupuesto anual; cada uno de ellos plantea sus argumentos respecto
al tema de endeudamiento del país.
La deuda pública, es un tema de discusión, tanto para los economistas como
para los políticos, que consideran que esta problemática está perjudicando
grandemente el desarrollo de los países altamente endeudados, que en su
mayoría son latinoamericanos, y los Centroamericanos.
Para esta región se puede afirmar que el endeudamiento público, tiene sus
orígenes desde la época colonial, por lo que se considera también para
Latinoamérica sea de la misma manera, por lo que en esta monografía se aborda
la problemática desde la época colonial hasta la actualidad.
Además de presentar cómo las diferentes corrientes hacendistas tratan la deuda
pública, incluyendo una breve reseña de cómo nació ésta en El Salvador, como
se encuentra conformada su estructura, sus facultades y funciones principales.

9. ii
También se pretende conocer algunos conceptos de deuda pública, su
clasificación, naturaleza jurídica, su modalidad, forma de conversión y extinción;
entre otros aspectos de gran relevancia, todo en un aspecto meramente
doctrinario, según algunos tratadistas.
Se aborda, además cómo está formada jurídicamente la Institución de La Deuda
Pública en El Salvador, cuáles leyes le son aplicables, quiénes son los órganos
responsables de aprobación, control y vigilancia, y cuál es el proceso a seguir
para adquirir un préstamo, seguidamente aparecerán los anexos respectivos y
finalmente las conclusiones a las que llegó el equipo investigador.

10. 9
CAPÍTULO I
I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA DEUDA PÚBLICA
1. Origen Colonial de La Deuda Pública.
1”
Como resultado de la onda Independencia de la Nueva España, el Reino de
Guatemala se separó de la metrópoli en el año de 1821. Tan magno acontecimiento
llego en un momento en que la región centroamericana tenía ya más de dos décadas
de conocer dificultades económicas y fiscales provocadas por la decadencia de la
economía del añil, principal y casi único producto de exportación de esta perdida y
desolada parte del imperio hispánico desde mediados del siglo XVIII.
Y por el derrumbe del Sistema de comunicaciones y del comercio de los españoles
en América, como consecuencia de las guerras europeas de la Revolución Francesa.
El contrabando con los ingleses a través de Belice, Jamaica y Panamá apenas había
paliado el retroceso constante y prolongado de la economía regional.
En tales circunstancias América Central se encontró con la Independencia, coyuntura
que le creaba la oportunidad de eliminar para siempre el principio del exclusivo
colonial y de establecer relaciones comerciales con todas las naciones del mundo y,
en especial, con la más importante de todas ellas: Inglaterra. En este sentido, 1821
marca el momento de apertura del antiguo Reino de Guatemala al comercio mundial.
Así se posibilitó la llegada de mercancías, mercaderes y capitales europeos y, en
particular, británicos.
En los puertos del Pacífico y en las ciudades capitales se instalaron agentes de
casas comerciales inglesas, quienes sirvieron de intermediarios en los primeros
1
Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana. Historia del Istmo Centroamericano.
Tomo II. San José, Costa Rica 2000. Págs. 271-286.

11. 10
empréstitos adquiridos por el abortado estado federal centroamericano. Esos
préstamos inauguraron una larga historia de endeudamiento externo de la región y
dieron razón o excusa a la política de las cañoneras inglesas con la que también se
inauguró la intervención de las potencias extranjeras en las frágiles y nacientes
repúblicas centroamericanas. En suma, la liberalización del comercio internacional
fue una de las principales consecuencias económicas de la Independencia, cuyos
resultados fueron más bien contradictorios.
Hay otros dos fenómenos que son atribuibles a la apertura de la economía
Centroamericana al flujo de los intercambios internacionales.
En primer lugar, la llegada masiva de mercancías inglesas tuvo efectos desastrosos
sobre las artesanales y manufacturas locales. En efecto, los textiles importados
pusieron en desventaja a la producción local y favorecieron su decadencia, en
especial en Guatemala.
En segundo lugar, la liberalización del comercio internacional provocó la
desarticulación de la red de intercambios de la región centroamericana, dominada
por la clase mercantil asentada en la ciudad de Guatemala, capital del antiguo reino.
El capital comercial guatemalteco había sido el principal beneficiario del "pacto
colonial" pues había monopolizado, o había pretendido monopolizar, pues el
contrabando siempre existió sobre todo después de 1796, el comercio exterior del
Istmo. Después de la Independencia, los mercaderes de las otras provincias
centroamericanas pudieron comerciar directamente con el mundo exterior, sin la
Incómoda y expoliadora intermediación de los negociantes de la capital del Reino.
Así, de manera paradójica, la integración al comercio mundial inició el proceso de
desintegración del espacio económico centroamericana tal y como había sido legado
por la época colonial y, por lo tanto, creó las condiciones que llevarían a la formación
de economías nacionales y de estados naciones en las circunscripciones
administrativas que habían integrado el Reino de Guatemala.

12. 11
La Independencia y la liberación del comercio exterior no implicaron Inmediatamente
ni prosperidad ni cambios económicos. Por el contrario, tras un breve respiro en el
primer lustro de la década de 1820, la región se hundió en un profundo marasmo
económico en el que jugó un papel esencial la anarquía política que se instauró
durante la época de la República Federal (1824 - 1838) y durante los años de la
década siguiente dominados por la revancha de los conservadores y el gobierno
paternal y populista de Rafael Carrera. Las continuadas guerras civiles de esas tres
décadas tuvieron efectos destructivos sobre los capitales y la modesta infraestructura
de la región; crearon una permanente inseguridad para bienes y personas y
atentaron contra las potenciales inversiones, a causa del abuso de los préstamos
forzosos por parte de los bandos en pugna.
Igualmente destructiva fue la circunstancia de que los brazos disponibles para la
agricultura fuesen encolados, por las malas, más que por las buenas, en las
montoneras de los distintos caudillos y en los ejércitos de quienes decían ser los
legítimos gobernantes. Este panorama desolador imperó en especial en el triángulo
norte del Istmo, Guatemala, Honduras y El Salvador, cuyas historias políticas y
militares en aquellos años estaban irremediablemente entrelazadas, y también en
Nicaragua
Así, en las décadas de 1870 y 1880 se inició el proceso de privatización de la tierra y
se emitieron las primeras leyes que establecieron el trabajo forzoso, medidas que
serán continuadas por el régimen liberal de Zelaya. En Honduras no hubo ni
privatización, ni expropiación del campesinado y en Costa Rica la privatización fue un
proceso lento y continuo desde la década de 1830. En dicho país, por la existencia
de muchos baldíos, por la escasez de población y por la debilidad relativa de la
naciente burguesía agraria, el campesinado tuvo acceso a la experiencia cafetalera y
a la propiedad de la tierra, gracias a la colonización agrícola, fenómeno que
caracterizó su historia hasta mediados del siglo XX.

13. 12
Debemos decir que tanto los campesinos indígenas corno los mestizos no fueron
refractarios, a los cultivos comerciales y de exportación como el café, pues el caso
de Costa Rica prueba lo contrario, sino que como en el caso de El Salvador, el
gobierno y los terratenientes consciente y expresamente les vedaron esa posibilidad,
negándoles el crédito o despojándoles de sus tierras.
Tierra y mano de obra fueron los dos factores de producción fundamentales de la
expansión de la caficultura centroamericana. También hubo necesidad de capitales,
lo que significó el establecimiento de un sistema bancario y de una red de relaciones
financieras con casas consignatarias europeas, británicas y alemanas en particular.
No obstante, aquí nos interesa ocuparnos de los problemas de la infraestructura de
la producción cafetalera por los efectos que ésta tuvo sobre la historia económica
posterior de la región.
En efecto, como ya dijimos, la construcción de Ferrocarriles fue el gran designio de
los liberales, tanto por lo que este medio de transpone simbolizó como emisario de la
modernidad como porque era indispensable para la comunicación de las zonas
productoras de café con los sitios de embarque y para la habilitación de zonas no
integradas a la economía nacional, como era el caso de la costa del Caribe de
América Central. Como norma general, en la década de 1870 los propios gobiernos
centroamericanos Intentaron tender vías férreas recurriendo para ello a empréstitos
extranjeros y, como regla general, en ese intento fracasaron.
Además hipotecaron las finanzas públicas, pues la secuela de tales empréstitos, que
sólo se invirtieron en una porción mínima en la construcción ferroviaria porque la
mayor parte se esfumó entre comisiones, prebendas, fraudes y estafas, fue la
formación de una pesada deuda pública externa. Así la vergüenza nacional del
fracaso de la, construcción de los primeros ferrocarriles y el agobio y el apremio del
endeudamiento externo que dejaron, fueron los padrinos de la inversión extranjera
que terminó estableciendo las economías bananeras de enclave en la región
centroamericana.

14. 13
En efecto, so pretexto de un arreglo de la deuda externa y de la continuación de
paralizadas o abandonadas obras ferroviarias, algunos inversionistas terminaron
apoderándose de esas vías de comunicación y obteniendo jugosas concesiones de
inmensas cantidades de baldíos nacionales y de sitios costeros para instalaciones
portuarias; así nacieron las economías de enclave centroamericanas.
En 1913, cuarenta años después del ascenso de los liberales, Centroamérica ya se
había especializado como suplidora para el mercado mundial de dos productos de
sobremesa: café y banano. En ese año dichos artículos representaban más del 50%
de las exportaciones en cada uno de los países centroamericanos. Tres lustros
después, en 1929, en la antesala de la crisis, esos dos artículos ascendían a más del
70% del valor total de las exportaciones en cada uno de los distintos países. Las
cifras son elocuentes sobre la hiperespecialización y el monocultivo que
caracterizaba a las economías del Istmo. Debe indicarse que había variaciones entre
las economías. Honduras era el país bananero por excelencia en el que la
producción de café era marginal. Por el contrario, El Salvador era el país del café,
pues en él por razones ecológicas, la plantación bananera no se implantó.
El contraste entre estas dos repúblicas tuvo una particular significación económica y
política, ya que El Salvado fue el lugar en donde la influencia del capital extranjero y
la injerencia geopolítica de los Estados Unidos fueron menores, mientras que
Honduras fue el estado centroamericano que más se ajustó al estereotipo de la
"banana republic". Costa Rica y Guatemala compartieron el rasgo de ser países
cafetaleros y bananeros, lo que brindó un mayor margen de maniobra a sus
respectivas clases dominantes y Estados.
En fin, también Nicaragua produjo café y tuvo enclaves bananeros, mineros y
madereros en el Caribe, pero su historia quedó sobredeterminada por su potencial
canalero y, en consecuencia, por la sombra de los intereses estratégicos de los
Estados Unidos que llevaron a la ocupación de dicha nación a partir de 1912 y hasta
1933.

15. 14
El crecimiento agroexportador tuvo muy limitados efectos diversificadores en las
economías centroamericanas, ya que los llamados enlaces hacia adelante y hacia
atrás fueron casi inexistentes, en especial en el caso de la producción de bananos.
No hubo en la región ni una industrialización inducida por la exportación, ni un
proceso de sustitución de importaciones en las fases en las que se perturbaron las
relaciones con los mercados exteriores, como por ejemplo durante la Primera Guerra
Mundial. La falta de diversificación también estuvo condicionada por la forma exigua
con que fue remunerado el factor trabajo, lo que inevitablemente provocó el
estrangulamiento del mercado interno.
La hiperespecialización también provocó una caída y un déficit estructural en la
producción de subsistencia. Así, y aunque parezca inconcebible, un rubro importante
en las importaciones de los centroamericanos fueron los alimentos. Asociado a este
tipo de crecimiento encontramos un patrón de gastos y de ingresos estatales en
donde predominan los impuestos indirectos y no se gravan ni la inversión extranjera
ni los intereses criollos agroexportadores en donde los mayores rubros del gasto son
el servicio de la deuda pública y las partidas para las instituciones militares y
represivas.
El comportamiento fiscal es indisociable del destino del comercio exterior,
caracterizado por un constante superávit, contrarrestado por un déficit en la balanza
de pagos en el que las obligaciones de la deuda externa y las remesas de capitales,
son fundamentales. Por otra parte, los ingresos estatales dependen totalmente del
comercio exterior porque su principal rubro son los derechos sobre las importaciones.
En fin, como se concluye de lo ya señalado, este crecimiento fue esencialmente
empobrecedor; los liberales despojaron a los campesinos centroamericanos de sus
tierras, les redujeron su abastecimiento de alimentos y los obligaron a trabajar por la
fuerza. La llegada de los liberales fue una catástrofe para la mayoría de los

16. 15
centroamericanos, quienes tuvieron mejores condiciones de vida durante la época de
los conservadores”.2
2. Evolución en Latinoamérica.
”
En el siglo XIX, la deuda pública cobró auge, en parte como consecuencia de la
implantación de un Estado de Derecho que sujetaba al ente público en mayor medida
al cumplimiento de sus obligaciones, proporcionándole mayor credibilidad ante sus
acreedores. A ello se sumó otro factor: la creación de un sistema de ingresos
permanentes y productivos que hicieron desaparecer el temor de los prestamistas a
las declaraciones de bancarrota y a los repudios fraudulentos de la deuda contraída,
tan común entre los soberanos en la antigüedad.
Si bien estamos afirmando que a partir del siglo pasado la utilización de la deuda
pública como recurso financiero, conoció un período de auge, es importante hacer
dos consideraciones:
1. La deuda pública era considerada como un recurso extraordinario para el
financiamiento de los gastos del Estado;
2. A pesar de las necesidades de muchos países de obtener recursos financieros
a través de este medio por su crónica deficiencia de capitales, esta institución
no era bien vista por los economistas del liberalismo, que propugnaban los
principios del equilibrio presupuestario y la minimización del gasto estatal. El
hecho de contraer deudas rompía el equilibrio en el presupuesto y aumentaba
los gastos del Estado, lo cual traía como consecuencia nuevos impuestos en
2
Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana. Historia del Istmo Centroamericano.
Tomo II. San José, Costa Rica 2000. Págs. 271-286.

17. 16
detrimento del sector productivo particular, lo que debía ser evitado a toda
costa.”3
Sin embargo, el aumento de la actividad del Estado, especialmente en los campos
económico y social, ha superado los principios del liberalismo y ha permitido al
instituto de la deuda pública crecer mucho más, a tal grado que la mayoría de los
tratadistas modernos en la materia ya no lo consideran como un recurso
extraordinario, puesto que los Estados recurren a ella en forma permanente,
especialmente en la modalidad de deuda externa.
“Un aspecto de gran importancia en la evolución histórica de la deuda pública ha sido
tradicionalmente el cobro de la misma cuando el acreedor era otro Estado actuando
por sí, o en defensa de los intereses de sus nacionales. Uno de los casos más
notorios es el de Venezuela en el año de 1902. Por entonces, este país se
encontraba en mora en los pagos de la deuda pública emitida y los tenedores de los
títulos que la garantizaban eran ciudadanos alemanes, italianos e ingleses. Los
gobiernos de esos tres países presentaron al de Venezuela reclamos sobre el pago
que éste adeudaba a sus nacionales, prometiendo el país deudor resolver la
situación al término de la guerra civil que se desarrollaba en su territorio y que era la
principal causa de la mora en el pago de sus obligaciones.
Alemania, en respuesta, el 12 de diciembre de 1902 apresó dos buques mercantes
cuyo destino era Venezuela. Italia se unió a los alemanes en un bloqueo pacífico de
los puertos venezolanos, e intentaron ocupar las aduanas a fin de cobrarse la deuda
con el secuestro de los impuestos allí recaudados. Semejante medida, como era de
esperar, puso en alarma a los países vecinos de Venezuela”.4
3
Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica
1ra Edición 1993 Pág. 417.
4
Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica
1ra Edición 1993 Págs. 418-419.

18. 17
Entre estas reacciones, se destacó la intervención de Luís María Drago, por
entonces Ministro de Relaciones Exteriores de la Argentina quien, por medio del
Ministro argentino en Washington, doctor García Merov, cursó nota al gobierno
estadounidense intentando llamar su atención sobre los graves sucesos acaecidos
en aquella nación del sur.
En esa nota plasmó importantes consideraciones sobre los empréstitos realizados
por capitalistas a Estados extranjeros, concluyendo que la deuda pública no podía
dar lugar a la ocupación material del suelo de las naciones americanas por una
potencia europea, porque ello daría lugar a la subordinación de los gobiernos locales
a los países acreedores. La tesis argentina sostenida por Drago causó mucha
controversia y discusión; el gobierno de los Estados Unidos de América optó por no
opinar sobre ella, aunque sí rechazó el bloqueo que ejercían Alemania e Italia en los
puertos de Venezuela, lo que trajo como consecuencia que éstos declararan la
guerra al país deudor.
Los argumentos expuestos por Drago en la famosa nota enviada al gobierno de los
Estados Unidos de América, han recibido la denominación de “Doctrina Drago” lo
que, sintéticamente, consiste en que: “Ninguna potencia puede obligar a otra, por
medio de la fuerza armada, al pago de las deudas públicas (. . .) ni mucho menos, a
ocupar el territorio, por igual motivo, de ninguna otra nación”.
El cobro compulsivo e inmediato en un momento dado, por medio de a fuerza, no
traería otra cosa que la ruina de las naciones más débiles y la absorción que les es
inherente, por los fuertes de la tierra”5.
5
Guillermo Cabanellas, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Vigésima Edición
Tomo III, p 301. Editorial Heliasta, Buenos Aires, 1992

19. 18
Lamentablemente, el caso de Venezuela no ha sido el único. Nicaragua, por ejemplo,
se vio envuelta en 1943 en una situación similar ante el ultimátum que le dirigió
Inglaterra con relación a las deudas que aquélla nación había contraído con súbditos
ingleses. Por fortuna, las condiciones del mundo moderno, han vuelto muy remotas
las posibilidades que tales actos de prepotencia se repitan.
3. Puntos de vista de la Hacienda Pública Clásica y Moderna en relación a la
Deuda Pública
“Sólo la filigrana de los grandes hacendistas nos ha podido dibujar los contornos y
las fronteras propias de las posiciones de los financistas clásicos y de los financistas
modernos. DUVERGER, hacendista y politólogo francés, nos ha mostrado con
estricto rigor las fronteras y las particularidades específicas de estas dos posiciones
en torno a la Hacienda Pública. Sin perjuicio de recurrir a los textos de este jurista
francés, a continuación exponemos los puntos de vista de la Hacienda Pública
Moderna y de la Clásica en relación al debatido tema del empréstito o deuda pública.
a. La Doctrina Clásica
Los hacendistas clásicos y los particulares coinciden en que la distinción entre
recursos y tesorería es totalmente evidente. Para los segundos, la tesorería siempre
ha consistido en disponer sensatamente de todos aquellos recursos necesarios para
los gastos que se hayan previsto o que sean indispensables.”6
“Asimismo, han entendido el empréstito como toda aquella acción destinada a
proveerse de fondos con el fin de hacer frente a los gastos que son urgentes realizar
en el presente; y el ahorro, como esa disminución temporal de sus rentas actuales
para tener recursos disponibles en el futuro.
6
Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrua 6ta Edición año 2003
Págs. 145 -146.

20. 19
Los hacendistas clásicos han sostenido la idea de que la tesorería pública no tiene
como fin primordial el de conseguir recursos, sino fundamentalmente el de
implementar una serie de técnicas y sistemas que permitan asegurar la distribución
de los recursos oportunamente, así como de adecuar los bienes económicos a los
gastos, por lo general en el período de un año, que es casi siempre el establecido
para la ejecución del presupuesto.
Es frecuente que al inicio del año fiscal las tesorerías no dispongan de los recursos
suficientes para hacerse cargo de los gastos que se han de pagar de inmediato.
Cuando esto acontece, el tesoro trata de obtener recursos principalmente a través de
empréstitos a corto plazo, que son lo que se ha denominado deuda flotante; ésta se
va pagando a medida que se van obteniendo ingresos por los cauces normales.
Ahora bien, cuando el Estado requiere hacer gastos excepcionales —como en el
caso de una guerra, una epidemia, o un desastre económico que ponga al Estado
mismo en situación de bancarrota— y existe una total imposibilidad de cubrir con los
recursos ordinarios, es necesario recurrir al empréstito, repartiendo la carga
financiera en presupuestos sucesivos.
La distinción entre tesoro y empréstito dentro de este contexto de ideas es que,
mientras el primero se refiere a un corto plazo, el segundo hace referencia a un
medio o largo plazo. Aunque esta distinción no es muy precisa, la realidad es que el
empréstito y el tesoro son de tal naturaleza con gran frecuencia uno y otro término se
encuentran implicados.
Para LEROY-BRAULIEU, la deuda o empréstito público es la facultad que tiene el
Estado de procurarse el goce o la disposición de un capital ajeno, ya sea mediante la
promesa de un reembolso a fecha fija, ya mediante una remuneración, que recibe de
ordinario el nombre de interés, y cuya duración puede ser limitada o indefinida, ya
mediante una y otra condición. Es decir, la deuda pública, en su ortodoxa acepción,

21. 20
tiene la naturaleza propia de un empréstito voluntario concertado con los particulares,
a breve o largo vencimiento, sobre el mercado interior o exterior de capitales o del
dinero.
Para la Hacienda Clásica el ideal lo concretiza en un presupuesto equilibrado y en
una deuda reducida. Para esta corriente, el crecimiento acelerado de la deuda
pública y un presupuesto desequilibrado, constituyen el peor peligro para la
estabilidad financiera de un país.
b. La doctrina Moderna
Para los hacendistas modernos, la oposición entre recursos públicos y tesorería
pública se encuentra muy atenuada. Según DUVERGER, el empréstito y tesoro no
solamente proporcionan un anticipo de ingresos sino que además aseguran la
financiación del “impasse” presupuestario.
Los hacendistas modernos consideran que el empréstito constituye en sí mismo un
auténtico recurso, una fuente de ingresos de tipo ordinario como los impuestos. Para
ellos, el fin primordial del tesoro público no es únicamente distribuir los recursos
existentes durante un año, desde la iniciación y hasta el término de la ejecución del
presupuesto.”7
“El tesoro ha venido a ser uno de los medios más poderosos con que cuenta el
Estado para hacerse de recursos, desempeñando además una serie de funciones
financieras de primer orden como son, por ejemplo, el control de las operaciones de
la banca, la bolsa y el cambio, etc. que por su origen no corresponden directamente
a la estructura de los recursos y gastos públicos, pero que en cambio sí guardan una
estricta correspondencia con una de las tareas más importantes de la Hacienda
Pública Moderna.
7
Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

22. 21
Esta tarea consiste primordialmente en asegurar el equilibrio económico y monetario
de una nación. Consideremos el caso de un particular que desea construir una casa
o el de un industrial que requiere de la compra de equipo costoso. Tanto la
construcción de la casa como la compra del equipo son gastos de carácter
excepcional, que constituyen una erogación demasiado considerable para ser
cubierta por las rentas normales de estos particulares.
En ambos casos se pueden seguir dos caminos: Primero, renunciar a construir su
casa o a comprar el equipo, ahorrando de sus rentas una cantidad determinada
hasta reunir la suma necesitada; o segundo, pedir prestado el dinero necesario
pagando de sus rentas personales o de su industria una cantidad por el préstamo y
otra por los intereses que hayan sido fijados.
De esta manera puede verse que el empréstito es un medio para proveerse de
recursos que pueden emplearse inmediatamente en el presente, pero que serán
reintegrados en forma fraccionada o seriada en un tiempo futuro. Si esto es
indispensable en el caso de los particulares, lo es más cuando se trata del interés
público, como cuando el Estado hace fuertes inversiones en carreteras, alguna
presa, una planta de energía eléctrica, etc.“8
“En este caso, la cuantía de las inversiones públicas, aunque no se trata de gastos
excepcionales, hace que el empréstito sea el único camino para que el Estado no
sacrifique ni a la generación presente ni a las generaciones futuras. Es decir, la
construcción de una presa o de una planta de energía puede constituir, en
determinado momento, una inversión social impostergable que, a falta de recursos
suficientes, sólo pueda realizarse consiguiendo un empréstito.
8
Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

23. 22
En este caso, el empréstito es un instrumento poderoso que el Estado tiene a su
disposición para realizar aquella obra necesaria y no sacrificar con la carga de
recursos necesarios a las generaciones presentes o a las futuras. Esos recursos que
el Estado recibe prestados los va liquidando durante varios años.
“Para MOULTON, la Hacienda Moderna, sostiene que una cuantiosa deuda pública
no es un pasivo en la estructura económica de un país, sino fundamentalmente un
activo nacional, provechoso para la comunidad, y que la prosperidad económica de
una nación depende de un continuo déficit presupuestario.
Como lo afirma CÉSAR ALBIÑANA, KEYNES mantuvo los efectos estimulantes de
una expansión prácticamente ilimitada de la deuda pública, que originaría una
completa recuperación y expansión de las actividades económicas privadas. Una
fase propicia al desarrollo de estas ideas permitió se concediese importancia a los
activos creados por la deuda pública, ya se tratara de bienes tangibles, ya de
servicios, ya fueran rentables, ya simplemente útiles a la sociedad.
Cualquiera que fuera su naturaleza, todos los gastos Públicos eran en realidad
inversiones. Y así se propuso que todo aumento de los gastos públicos representa
una renta para alguien y que toda reducción de tales gastos implica una pérdida. El
principio de que para la plena ocupación y prosperidad permanente son
indispensables incesantes empréstitos públicos, descansó a juicio de M0ULT0N— en
tres conceptos económicos de caracteres generales y relacionados entre sí:
1. Que en una economía madura ya no existe la fuerza impulsora de la
expansión del capital.
2. Que se padece un permanente exceso de ahorro monetario, y
3. Que modernamente las empresas se han liberado en grado considerable de
la dependencia en que se hallaban respecto de los mercados de capitales,
sufragando sus ampliaciones con recursos internos principalmente.

24. 23
HANSEN, fiel seguidor de KEYNES, ha razonado sobre este particular, según el
siguiente resumen de PAREDES MARCOS: “La relación entre renta nacional y
deuda nacional es uno de los factores que han de servir dentro de amplios límites
para juzgar del aumento posible de la deuda pública; la esencia del problema radica
en si nos adherirnos al dogma de que la deuda pública es nefasta y debe
amortizarse, o si abandonamos esta creencia, para seguir una política fiscal que
ayude a conseguir la estabilidad económica dentro de la plena utilización de los
recursos productivos; reducir o no la deuda pública depende de las circunstancias
económicas; MOULTON insiste en imbuir al público la idea de que la deuda
representa una seria amenaza.
El equipo investigador cree “que una deuda pública adecuadamente distribuida y con
una sana estructura fiscal puede, de hecho, llegar a ser verdaderamente beneficiosa
para la economía; coincide con MOULTON en que lo fundamental en cuanto a la
deuda pública, radica en sus efectos sobre la distribución de la renta nacional, en
que lo realmente significativo es como está distribuida la propiedad de los títulos y de
qué grupos y clases económicas se recaudan los impuestos.
Uno de los temas más críticos en el estudio de la deuda pública en circulación, es su
volumen final. HANSEN, defensor de una deuda creciente, ha sostenido que la
deuda pública circulante no es peligrosa, en tanto se mantenga dentro de límites
prudentes. Este autor da los siguientes factores como indicativos del principio en que
el volumen de una deuda pueda ser peligrosa.
Para CÉSAR ALBIÑANA, es SCHUMACHER quien con más acierto sintetiza el
verdadero problema de la deuda pública, exponiéndolo de la siguiente forma:
“El volumen de la deuda publica, en cuanto se deba a la consecución de la
ocupación total, es un factor que sólo causa preocupación para razón de su
influencia sobre la distribución de las rentas brutas y sobre el volumen de titulo en
dinero que aquella acumula en manos de una reducida minoría” 9
9
Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

25. 24
4. Historia del Ministerio de Hacienda en El Salvador
“La historia del Ministerio de Hacienda comienza en febrero de 1829, cuando asume
el Gobierno de El Salvador, don José María Cornejo, quién asigna como encargado
de Hacienda y Guerra a don Manuel Barberena, sustituido durante el mismo período
por el prócer don Joaquín Durán Aguilar. Posteriormente asumió el poder don
Joaquín de San Martín, en febrero de 1833, y nombró como Secretario de Hacienda
y Guerra a don Juan José Córdova.
En mayo de 1938, el vicejefe del ejecutivo, don Timoteo Menéndez, nombró Ministro
General al ilustre patricio don Antonio José Cañas. Este comienza a trabajar
arduamente y organiza a la Administración Pública en cuatro secciones; Hacienda,
Guerra, Relaciones y Gobernación. Don Antonio José Cañas, ha sido siempre
considerado como el primer Ministro de cada una de las cuatro carteras más
antiguas del gabinete de Gobierno de El Salvador.
Posteriormente se integran el Ministerio de Economía con el de Hacienda, pero el 13
de marzo de 1950 queda funcionando el Ministerio de Hacienda independientemente.
En síntesis, desde 1829 el Ministerio de Hacienda está organizado, controlando las
finanzas y equilibrando el gasto público.
La Dirección General del Presupuesto fue creada en 1939 según Decreto Legislativo
No. 45, publicado en el Diario Oficial No. 98 del 9 de mayo de 1939, con el propósito
de que un ejecutivo (Director General) se dedicara de manera permanente a los
estudios necesarios para lograr la preparación y ejecución de presupuestos realistas
y equilibrados auxiliando así al presidente del la República y al Ministro de Hacienda
en la delicada labor del manejo de la Hacienda Pública, a partir de esa fecha inicia
sus funciones, enmarcando su actuación en los preceptos legales contenidos en la
Ley Orgánica de Presupuestos decretada el 14 de mayo de 1938 y que fuera
derogada por la que tomó vigencia el 29 de diciembre de 1945, que a su vez fue
sustituida por la vigente desde el 1º. de enero de 1955.

26. 25
Hasta el año de 1952 fue elaborado el presupuesto bajo el sistema tradicional en el
que los egresos se proyectaban por renglones específicos de gastos. En el año de
1964 se introduce al país el Sistema de Presupuesto por Programas, como
instrumento estratégico mediante el cual se pudieron concretar los objetivos estatales
en materia de política económica y fiscal.
En este contexto de Sistema de Administración Financiera Integrada como se ubica,
componente de la modernización del subsistema presupuestario con la adopción del
enfoque del Presupuesto por Áreas de Gestión, cuya implementación en 1996
implica para la oficina del presupuesto una reestructuración organizativa bajo el
concepto del ciclo presupuestario, el cual comprende la formulación, ejecución,
seguimiento y evaluación como proceso integrado.
Actualmente la Dirección General del Presupuesto está integrada de la siguiente
manera: Dirección, Subdirección, Unidad Técnica de Apoyo, Unidad de Informática,
División de Desarrollo Económico y Empresas Públicas, División de Conducción
Administrativa, División de Desarrollo Social, División de Integración y Análisis Global
del Presupuesto, División Administrativa, Unidad de Valúos y la Unidad de
Comunicaciones y Relaciones Públicas.”10
10
Tomado de la página Web del Ministerio de Hacienda: www.mh.gob.sv

27. 26
CAPITULO II
DEFINICIÓN, CLASIFICACIÓN, NATURALEZA DE LA DEUDA PÚBLICA
1. Definiciones de Deuda Pública
“Se entiende por Deuda pública al conjunto de títulos de renta fija (títulos
Representativos de una parte alícuota de un crédito concedido contra la entidad que
los emite) emitidos por el Estado y que se corresponden con la deuda que tiene
contraída con los inversores que han suscrito dichos valores, que cuenta con la
garantía del Estado. “11
“Es el conjunto de obligaciones financieras generadoras de interés, de un gobierno
central con respecto a otro gobierno, a empresas o a individuos de otros países, e
instituciones internacionales (públicas o privadas)."12
Bayona y Soler definen la deuda pública como “el conjunto de relaciones jurídicas
que los entes públicos establecen con otros sujetos del ordenamiento jurídico al
objeto de que estos les entreguen voluntariamente una cantidad de dinero mediante
el compromiso, por parte del ente publico beneficiario, de cumplir determinadas
obligaciones patrimoniales”.
Deuda Pública, Es aquélla contraída por el Estado a través de la figura jurídica del
Empréstito, con el objetivo de obtener dinero para invertir en proyectos sociales, por
lo cual el Estado se convierte en Deudor, de organismos nacionales o
internacionales, y está en la obligación de cancelar la deuda en forma establecida en
el contrato 13
11
José Tobar Jiménez
12
Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Editorial Porrúa,
pág. 1128.
13
Paréntesis son de nuestra autoría.

28. 27
2. Clasificación de la Deuda Pública
“A nivel doctrinario se han propuesto diferentes clasificaciones sobre la deuda
pública, que responden a diversos criterios. Se expondrán a continuación las más
destacadas.
1. En razón del ente publico que asume la calidad de prestario la deuda publica
se clasifica en:
a) Deuda Estatal
b) Deuda de Instituciones Autónomas
c) Deuda Municipal
a) Deuda Estatal.
Es aquélla en la cual el Estado es el deudor directo del préstamo y por consiguiente
el único beneficio del mismo.
b) Deuda de Instituciones Autónomas
Es la que algunas organizaciones autónomas descentralizadas realizan para
financiar sus proyectos; para alcanzar los fines; pero el Estado siempre interviene
como avalista.
d) Deuda Municipal
Es aquella en la cual las municipalidades recurren a organismos internacionales o
nacionales para solicitar empréstitos para financiar su préstamo y de esa forma
invertir en proyectos de beneficio local.
2. Por el orden del capital que se solicita en el préstamo:
a) Deuda Interna
b) Deuda Externa
Por lo que dentro de esta clasificación podemos encontrar tres puntos de vista
diferentes.

29. 28
- Desde el punto de vista económico
- Desde el punto de vista político
-
Desde el punto de vista jurídico”14
Desde el punto de vista económico
“Económicamente la deuda es interna cuando el dinero que el Estado obtiene por el
préstamo provienen de la propia economía nacional, es decir, cuando corresponde a
la frase “debernos a nosotros mismos” la deuda externa, en cambio, se refiere al
dinero prestado que proviene de economías foráneas.
La dimensión económica de la deuda interna tiene una gran importancia en virtud de
que la emisión y negociación del préstamo significan, fundamentalmente, una
transferencia del poder de compra de los particulares hacia el sector público;
situación que no ocurre en el caso de la deuda externa, ya que el Estado ve
incrementadas sus disponibilidades económicas sin que las economías de los
particulares nacionales hayan sufrido alguna reducción. Adquiere también
importancia la diferencia en el momento del reembolso y pago de intereses pues, en
el caso de la deuda interna, éstos permanecen en la economía nacional, en tanto
que se envían fuera del país en el caso de la deuda externa.”15
Desde el punto de vista político
“Desde el punto de vista político, la deuda interna es aquélla que se emite y se paga
dentro del país, aplicándose el orden jurídico de la nación, sin importar que los
prestamistas sean nacionales o extranjeros.
14
Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica
1ra Edición 1993 Págs. 423-425.
15
Hugo arenada Dorr. “Finanzas Publicas” Chile: Editorial Jurídica de Chile 3ra Edición marzo de
1994.

30. 29
FONGOUGE afirma que para la duda interna nada tienen que ver la nacionalidad o
el domicilio de los prestamistas que inclusive pueden ser extranjeros y la deuda
externa se considera aquella en a cual el ordenamiento jurídico aplicable es el del
acreedor.” 16
Desde el punto de vista jurídico
“La doctrina no ha sido unánime para uniformar los elementos que integran los
criterios para distinguir, desde el punto de vista jurídico, entre la deuda interna y la
externa. Los más prestigiados financistas han empleado diversos criterios, como son
el lugar de la emisión de los títulos, la moneda elegida para el pago, el lugar de pago
de la deuda, etc. Sostiene F0NG0UGE que la moneda o divisa elegida, criterio
preconizado por GASTÓN JEZE, debe descartarse como elemento unificador de
criterios de distinción de la deuda, dado que lo que caracteriza al pago internacional
no es la moneda empleada, sino como lo afirma SHOO la transferencia de divisas al
exterior. Para este autor, la obligación financiera internacional es “aquella que es
adeudada en una o varias plazas extranjeras. Siendo pagadera, además en uno o
varios centros financieros del exterior, mediante una transferencia de valores”.17
El equipo cree que jurídicamente el elemento distintivo de la deuda externa es la
obligación para el Estado de hacer el pago en el exterior, mediante la transferencia
de valores, siguiendo el régimen de una legislación extranjera.
“3. En razón del número de prestamistas que intervienen en el contrato.
Es Posible distinguir entre deuda singular y deuda general. En el primero de los
casos, se hace referencia a un sujeto determinado; el ejemplo más común son los
préstamos entre Estados, o con un organismo internacional, verbigracia el Banco
16
Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003
17
. ibidem.

31. 30
Centroamericano de Integración Económica (BCIE); el Banco Interamericano de
Desarrollo (BlD); el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y otros.
En el segundo de los casos, se está en presencia de un sujeto indeterminado; por
ejemplo, las emisiones de bonos adquiridas por los particulares
4. Según esté o no prefijado el plazo de reembolso de la deuda, ésta se clasifica en
amortizable o perpétua.
5. En base al plazo y las condiciones de la amortización o reembolso, la deuda
puede ser de tres tipos: a corto, a mediano y a largo plazo. La legislación de El
Salvador no establece un criterio para diferenciar el cómputo de estos plazos, por lo
que operan en base a la costumbre: se considera “corto plazo” un período de hasta
cinco años; de “mediano plazo”, un período entre cinco y diez años; y de “largo
plazo”, cuando el término del pago supera la década.
6. Otros criterios de clasificación de la deuda pública. Entre las clasificaciones menos
significativas de la deuda pública, se encuentran las siguientes:
a. Deuda pública general y especial. La clasificación se basa en los procedimientos
de emisión. Cuando los títulos que la respaldan son ofrecidos abiertamente en el
mercado de capitales, se este en presencia de una deuda pública general.
Cuando se realiza la oferta a un sujeto determinado o a varios en consorcio, se trata
de una deuda pública especial.
b. Cuando el Estado se dirige al mercado anónimo de capitales, documentando la
deuda en un título, ésta puede ser: nominativa, al portador, mixta o por anotaciones
en cuenta.
En el primer caso, el principal y los intereses de la deuda se pagan a quien designe
el título. En el segundo caso, el principal e intereses se pagan al tenedor del título.
Cuando la deuda es mixta, el principal se paga al titular y los intereses al portador. El

32. 31
sistema de anotaciones en cuenta sustituye los títulos por un registro informatizado
que se lleva en el Banco Central del país.
c. Existen otras clasificaciones que responden a los ordenamientos jurídicos de los
diferentes países. Así, Bayona y Soler señalan la deuda pública inscrita y la no
inscrita, según ésta conste o no en el Registro Oficial de la Deuda. Hasta hace poco
tiempo, en España se distinguía entre deuda del Tesoro, a corto plazo y para
atenciones coyunturales de liquidez y deuda del Estado, a largo plazo y para la
financiación de inversiones.” 18
3. Naturaleza Jurídica de la Deuda Pública.
“Se ha dicho en otras intervenciones u ocasiones, que la deuda pública es un
contrato de préstamo, posición que comparten la mayoría de los tratadistas de
Derecho Financiero. Sin embargo, cabe señalar que existe una tesis que niega a
este instituto el carácter contractual, considerándolo como un acto unilateral de
soberanía del Estado. Lo que realmente interesa aquí, es determinar si la fuente de
la obligación que para el Estado supone la deuda es la voluntad unilateral del Estado,
manifestada en el momento de la emisión, o bien un contrato nacido del concurso de
voluntades.
Los defensores de la tesis unilateral sostienen que la emisión de deuda pública es un
acto de soberanía y que las relaciones que se establecen entre el Estado que
contrae la deuda y sus suscriptores, no tienen el carácter de vínculos contractuales,
sino de relaciones de soberanía. Así, la relación de deuda pública es una relación de
Derecho Público cuyas condiciones se fijan en un acto unilateral, expresión de la
soberanía del Estado. Es una obligación unilateral, no un contrato, que nace antes e
independientemente del consentimiento del primer adquirente del título.
18
Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica
1ra Edición 1993 Págs. 423-425.

33. 32
Hay autores que aceptan la tesis contractualista, pero establecen algunas
limitaciones en el sentido de que la voluntad de los particulares se encuentra
gravemente reducida por la sumisión del ciudadano al Órgano Legislativo, creador
del ordenamiento jurídico interno. Ello le permite al Estado anular por medio de una
ley, los efectos producidos en su relación con los particulares. Los que sostienen
esta posición prescinden de la idea de que el Estado actúa en forma diferente
cuando desempeña cada una de sus tres funciones básicas (legislativa, ejecutiva y
judicial). Sainz de Bujanda dice al respecto: “Cuando el Estado legisla, crea el
ordenamiento jurídico interno, crea normas que regulan relaciones, pero las regula
quedando fuera y por encima de ellas.
Cuando el Estado actúa como Administración, puede crear relaciones, pero la crea
formando parte de ellas, como las crean formando parte los particulares. Cuando
actúa de esta última forma, el Estado se somete al ordenamiento jurídico interno.
Son dos momentos totalmente diferentes que debemos tener siempre presentes
cuando hablamos de un contrato de préstamo público. Cuando el Estado contrata, la
relación está disciplinada por el ordenamiento jurídico interno, como cualquier
contrato. El que el Estado pueda anular sus efectos por medio de una ley no influye
en la naturaleza jurídica del mismo. No lo destipifica, porque la ley es algo que está
por encima y por fuera de la relación contractual. En este sentido, no puede decirse
que la posibilidad de que una ley modifique los derechos del prestamista sea una
característica del contrato. También la ley puede modificar los efectos de un contrato
privado. Y no se diga que en el caso del empréstito público es el deudor quien lo
modifica, porque el deudor es el Estado-administración y el que lo modifica es el
Estado-legislador”.

34. 33
Se cree que, con lo expresado queda perfectamente demostrada la debilidad de las
tesis distintas de la contractualista, así como la que la acepta con limitaciones. En
consecuencia, se da el pronunciamiento a favor de la tesis apuntada.”19
Ahora bien, la deuda pública es un contrato de préstamo. Sin embargo,
definitivamente sería un error enmarcarla en las normas de Derecho Privado. Se
trata, sí, de un contrato, pero de un contrato de Derecho Público, por las siguientes
razones:
1. El Estado no actúa como un particular; lo hace investido de su poder de imperio,
sin colocarse en un plano de igualdad con el particular.
2. El fin que persigue el Estado con la deuda pública es obtener ingresos que
destinará a la satisfacción de las necesidades públicas.
3. El propio contenido del contrato, la intención expresada por las partes, los
privilegios que concede el Estado a los prestamistas, etc., ponen de relieve que
quien contrata es un ente público como tal, y que la relación a la que se da vida
encuentra su régimen jurídico en las normas del Derecho Público.
En caso de que el prestamista sea otro Estado o un organismo internacional, la
relación surgida del contrato de préstamo puede estar sometida a las normas del
Derecho Internacional, o al ordenamiento interno de una de las parles, según lo que
éstas pacten.
19
Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica
1ra Edición 1993 Págs. 420-422.

35. 34
4. Modalidad de Deuda Pública
“Se ha hablado de la deuda pública como una relación del Estado con los
particulares, sin embargo, este contrato de préstamo presenta dos modalidades que
necesariamente amplían esta visión y hacen posible la participación de otros sujetos,
lo cual resulta totalmente coherente con el concepto de deuda pública antes
enunciado.
Las modalidades que presenta la deuda pública son:
1. La concertada con un sujeto determinado. Tal es el caso de los préstamos
recibidos de otro Estado, un banco, un organismo internacional.
2. La contraída acudiendo al mercado anónimo de capitales. Esta modalidad está
dirigida a los particulares, básicamente por el mecanismo de la emisión de bonos.
La primera de las modalidades señaladas es la que generalmente se emplea en El
Salvador, así como en la mayoría de los países latinoamericanos caracterizados por
la escasez de capitales nacionales. A modo de ejemplo se citan que en el
presupuesto nacional para el año de 1993, aparece anotada dentro del rubro de
“capital de inversión’ la cantidad de 796.417.000 colones provenientes de préstamos
externos. El año anterior, se contaba en el mismo rubro con 737.212.210 colones,
cantidad que, en el transcurso del año, se vio aumentada por varios préstamos
negociados, debidamente autorizados y reconocidos por la Asamblea Legislativa.
Este mecanismo resulta el de más fácil análisis jurídico por la simplicidad de la
relación, a diferencia de los casos en que el Estado acude al mercado de capitales,
situación en que la multiplicidad de sujetos participantes en la relación contractual y
las condiciones en que ésta se establece tornan más complejo su análisis.”20
20
Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica
1ra Edición 1993 Págs. 416-417.

36. 35
5. Contenido de la Deuda Pública
“Cuando se habla del contenido de la deuda pública se esta refiriendo:
1) En primer lugar, a las obligaciones que nacen para el Estado o cualquier otro ente
público prestatario. En este sentido, son dos las obligaciones que se consideran
inherentes al contrato de préstamo:
a) Una de carácter principal, cual es la devolución al o a los prestamistas del dinero
recibido en el plazo previamente establecido; y
b) Otra de tipo accesorio, que es el pago de los intereses cuando así se ha pactado.
Otra obligación del ente prestatario que, aunque no es propia de la naturaleza del
contrato de préstamo, se establece invariablemente tanto en la deuda pública interna
como en la externa- es el estricto empleo de los fondos adquiridos para el fin
determinado en el contrato o emisión, sin posibilidad alguna de desviarlos a otros
objetivos. Cuando la deuda es interna, si el Estado (Administración Pública) incumple
esta obligación, se somete a las sanciones de tipo político-legal que le imponga el
Órgano Legislativo por violación de la ley (que emite la deuda).
En cambio, cuando la deuda pública es externa, además de las sanciones político-
legales mencionadas, la Administración puede sufrir otro tipo de consecuencias,
como la resolución del contrato por parte del Estado o del organismo prestamista, lo
que implica considerar la obligación de plazo vencido y la negativa de posibles
nuevos créditos.
2) El segundo aspecto a considerar en el contenido de la deuda pública, son los
derechos del prestamista que obviamente, son correlativos a las obligaciones del
prestatario. Los derechos del prestamista son:

37. 36
a) A que se le devuelva la cantidad de dinero que ha prestado, en el tiempo
preestablecido; y
b) A el pago de los intereses cuando así se ha pactado.
Con respecto a la obligación del prestatario de emplear los fondos para un
determinado fin preestablecido y se trata de un préstamo singular -es decir, con
persona determinada- ésta tiene el derecho de exigir todas las comprobaciones que
estime convenientes sobre si se está haciendo uso de los fondos en el destino
señalado, siempre que así se haya previsto en el correspondiente contrato de
préstamo.” 21
6. Ventajas de los suscriptores.
“La doctrina ha distinguido tradicionalmente" en relación con la deuda pública,
ventajas de diversos tipos para los suscriptores:
1) Ventajas relacionadas con el capital. Entre éstas se destacan las emisiones bajo la
par, que suponen la entrega de un título valor representativo de la deuda a cambio
de una cantidad menor de la que en el mismo se declara recibida. El caso contrario
está representado por las emisiones sobre la par que suponen, lógicamente, una
ventaja para el ente público prestatario. En la emisión a la par no existen ventajas en
un sentido ni en el otro.
2) Ventajas relacionadas con el pago de las obligaciones derivadas de la deuda
pública, tales como las cláusulas llamadas de indicación del empréstito. Se han
destacado determinadas condiciones relacionadas con el pago de las obligaciones
derivadas de la deuda pública, tales como las cláusulas llamadas de “indicación” del
empréstito, destinadas a corregir los efectos de la depreciación monetaria sobre la
21
Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica
1ra Edición 1993 Págs. 426-427.

38. 37
deuda emitida a mediano y largo plazo. La cláusula más frecuentemente empleada
con este fin ha sido la llamada “cláusula valor oro”, habiéndose utilizado, asimismo,
la fijación del pago en moneda extranjera, o bien, una cláusula de opción que faculta
al acreedor para elegir entre distintas monedas, en el momento de hacerse efectivo
el pago de aquellas obligaciones.
3) Ventajas relacionadas con el interés. Estas ofrecen un doble aliciente para los
suscriptores. Uno, relacionado con el propio tipo de interés, que hará la emisión más
atractiva cuanto mayor sea su porcentaje al aumentar la rentabilidad del capital
invertido en el empréstito. Otro, de carácter tributario; en este sentido, el interés
obtenido por los suscriptores de las emisiones de deuda pública tiene carácter de
rendimiento del capital mobiliario sometido como tal a gravamen en el ámbito de la
imposición personal sobre la renta.
La ventaja fundamental para los suscriptores de empréstitos públicos radica en el
carácter consolidado de los créditos presupuestarios necesarios para hacer frente al
pago de las obligaciones financieras derivadas de la deuda pública. En este país,
esta garantía se fundamenta en el Art. 33 de la Ley Orgánica de Presupuestos, que
dispone sobre la prioridad de las asignaciones presupuestarias, en los siguientes
términos: “No se consignará en los presupuestos, sus proyectos o anteproyectos,
ningún otro gasto hasta que se haya destinado en ellos sumas suficientes para:
a) Sufragar los sueldos y demás gastos necesarios para los servicios corrientes de la
Administración Pública;
b) El pago de intereses y amortización de la Deuda Pública:...”
Además de la garantía material expuesta anteriormente, la medida que normalmente
se aplica en nuestro país corno incentivo al prestamista, consiste en imprimir una
mayor fluidez a los títulos valores que el prestatario le entrega, de tal manera que
puedan ser utilizados para el pago de cierto tipo de impuestos, de sanciones, y
también puedan emplearse como garantía para ciertas operaciones, etc.,

39. 38
Además de todas las ventajas que ofrece el Estado para obtener de los posibles
prestamistas fondos para cubrir sus necesidades, el acreedor del ente público cuenta
con la garantía más importante de todas que es, la voluntad del Estado en cumplir
con sus obligaciones, dado el carácter inembargable de sus bienes.” 22
7. Modificación de la Deuda Pública.
Las condiciones del contrato de deuda pública pueden ser modificadas. El
mecanismo normalmente utilizado para esos efectos es la conversión.
“La conversión no constituye una forma de extinción de la deuda, en virtud de que el
Estado no cumple en definitiva con su obligación de pagar los títulos. Se trata en
realidad de una transformación de la deuda inicial. Jurídicamente la conversión tiene
una consecuencia análoga a la novación en las obligaciones privadas, pues ésta
desaparece en el empréstito inicial, siendo reemplazada por otra. Desde este punto
de vista, si pudiera hablarse de una extinción.
El objeto principal de la conversión es la reducción del tipo de interés, pues se
cambia un título antiguo por otro del mismo valor en capital pero con interés menor.
Sin embargo, no es éste el único motivo de la conversión, pues también puede
perseguir la disminución o espera de los servicios de amortización, transformar los
plazos; más aún, puede haber conversión por entrega de un nuevo título de interés
mayor que el primitivo, cuando ello resulta conveniente para el crédito del Estado.
Se puede entender la técnica de la conversión de la deuda en un sentido amplio y en
uno restringido: En el primero entendemos por conversión toda modificación de las
condiciones del empréstito que se haga con posterioridad a la emisión del mismo. En
22
Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica
1ra Edición 1993 pags. 427-429.

40. 39
el segundo significado existiría la conversión cuando se modificara de alguna manera
el tipo de interés. En el sentido amplio, la conversión consistiría en transformar una
deuda de corto plazo con deuda a largo o mediano plazo, transformación en la cual
el tipo de interés no es importante, pudiendo en consecuencia variar o quedar igual.
Desde el punto de vista jurídico, la conversión puede ser de tres formas: Forzosa,
facultativa, y obligatoria. “23
“Debe entenderse que el principio de legalidad que rige la deuda pública, regula
también las operaciones de conversión, pues no puede concebirse que una ley fije
las condiciones en que se contrae una deuda, y cualquier modificación sobre éstas
se realice por medio de otra vía, puesto que ello resultaría incongruente con los
principios básicos del Derecho.
En nuestro ordenamiento jurídico salvadoreño, es bastante escueto en relación a la
conversión. Apenas reconoce su existencia, en el inciso 32 del Art. 228 Cn., que
dice: “Sólo podrán comprometerse fondos de ejercicios futuros con autorización
legislativa, para obras de interés público o administrativo, o para la consolidación o
conversión de la deuda pública. Con tales finalidades podrá votarse un presupuesto
extraordinario”. Sin embargo, no presenta ninguna disposición que regule sus límites
o alcances, ni establece ningún procedimiento para su realización.” 24
Doctrinariamente, se reconocen tres modalidades de la conversión a saber:
23
Héctor. B. Villegas. “Manual de Finanzas Publicas” Buenos Aires Argentina: Editoriales de
Palma, 1ra Edición 2000.
24
Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica
1ra Edición 1993 Pág. 430.

41. 40
a. Conversión forzosa de la deuda.
“La conversión forzosa, llamada también por TROTABAS “por vía de autoridad”, se
da cuando el Estado por un acto unilateral impone al emisor un cambio de sus títulos
de deuda, sin que éste tenga ninguna alternativa. HÉCTOR VILLEGAS, GARINO
CANINA y FONROUGE, sostienen que la conversión forzosa es un procedimiento
arbitrario que perjudica al crédito público y que se opone a muchos regímenes
constitucionales.
Los autores que consideran a la deuda pública como un contrato opinan que la
conversión forzosa rompe con los principios tradicionales del contrato clásico, donde
la voluntad de las partes es la suprema ley y lo único que hace posible la formación
jurídica de las obligaciones. VILLEGAS añade que el prestamista no puede ser
obligado a canjear su título por otro que puede lesionar sus intereses.
FONROUGE, a pesar de que no considera al empréstito como un contrato, piensa
que toda conversión forzosa es atentatoria contra los legítimos intereses de los que
se suscriben a los títulos de la deuda, quienes adquieren derechos que tendrán que
ser protegidos por garantías constitucionales.
Este autor cita a GARINO CANINA quien sustenta la opinión de que los
procedimientos de la conversión forzosa significan “cierta decadencia moral”, y que
en el ámbito financiero, el progreso técnico y científico ha sido superior al ético.”25
b. Conversación facultativa de la Deuda.
“Mientras que en la conversión forzosa el cambio de los títulos se opera por la
exclusiva voluntad del Estado, sin que cuente para nada la decisión del suscriptor, en
cambio, en la conversión facultativa, el tenedor puede optar libremente por la
alternativa de conservación el título originario, o bien convertirlo por el nuevo que
25
Cristóbal Pérez Jerez. “Finanzas Publicas y Desarrollo” Costa Rica: Editoriales Fama Cinco,
S.A. 1ra Edición 2000.

42. 41
le ofrece el Estado. La libertad del tenedor para optar por el cambio es el elemento
esencial de la conversión facultativa, siendo el interés del tenedor en última instancia
lo que lo decida por la conversión del título. Por lo general, en este tipo de técnicas el
Estado ofrece la alternativa al tenedor del título a cambiarlo por uno nuevo,
modificándose el plazo paro el reembolso, siendo casi siempre un plazo mayor, pero,
ofreciéndosele a cambio de ello, un interés más alto. Muchas veces el tenedor del
título obtiene un bajo rendimiento debido a la depreciación monetaria, por lo que el
Estado le ofrece la oportunidad de canjear los títulos mediante el ofrecimiento de un
rendimiento más adecuado a la realidad actual.” 26
c. Conversión Obligatoria de la Deuda.
“En la conversión forzosa el tenedor del título está obligado a aceptar el nuevo título
que le ofrece el Estado, sin ninguna alternativa, pues en caso de desecharlo,
simplemente pierde el título. En cambio, en la conversión obligatoria, el
procedimiento es menos gravoso para el tenedor del título, ya que en este caso se le
da al inversionista la alternativa de optar por el nuevo título aceptando un interés
menor o, en su caso, ser reembolsado. Este procedimiento de conversión obligatoria
es la más frecuente, ejerciéndose sobre el inversionista cierta presión en una de las
cláusulas del título donde se establece que la falta de expresión de la voluntad del
tenedor en un determinado plazo supone la aceptación tácita del nuevo título y del
nuevo valor inscrito.”27
“Los partidarios de la corriente contractualista consideran que el procedimiento de la
conversión obligatoria es una violación al carácter contractual del empréstito. El
financista argentino HÉCTOR VILLEGAS, se adhiere al criterio de la Corte Suprema
Nacional de su país que en forma reiterada ha sostenido la tesis de la naturaleza
26
Cristóbal Pérez Jerez. “Finanzas Publicas y Desarrollo” Costa Rica: Editoriales Fama Cinco,
S.A. 1ra Edición 2000.
27
Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

43. 42
contractual del empréstito, resolviendo como ilegal el procedimiento del Estado por el
cual obliga al tenedor a admitir la conversión, o ser reembolsado.
Por su parte, GUILIANI FONROUGE, quien no participa del criterio contractualista
del empréstito, sostiene la tesis de que siendo el empréstito una obligación unilateral
de Derecho Publico, creada por ley, que es expresión de soberanía, el Estado sí
tiene el derecho de obligar al tenedor a aceptar el nuevo título con mayor interés o,
en su caso, aceptar el reembolso, con la única obligación por parte del Estado de
pagar en efectivo el valor correspondiente.
En cambio, FONROUGE opina que en el caso de que en el título se haya insertado
una disposición sobre inconvertibilidad durante cierto término, en caso de que el
Estado realizara la conversión en forma intempestiva, estaría obligado a indemnizar
al tenedor del perjuicio causado y a entregar el reembolso total.” 28
8. Extinción de la Deuda Pública.
“La Deuda Publica puede extinguirse por las modalidades siguientes:
1º La Amortización De la deuda publica consiste en “el reembolso hecho por el
Estado de la suma que recibió a préstamo; la palabra amortización viene a significar
que los Estados no acostumbran rembolsar toda la deuda junta. Como a menudo
hacen los particulares. sino en pequeñas fracciones cada año, según un plan más o
menos regular.
Ante el radical hecho de la existencia de una deuda pública, concreta expresión de
obligaciones financieras a cargo del Estado, urge acotar las posibilidades de su
manejo. El primigenio elemento de análisis estriba en el grado de conveniencia del
pago de la deuda. La postergación del cumplimiento de obligaciones por el Estado en
la estructura de la deuda, es tópico central en las modernas corrientes hacendarías.
28
Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

44. 43
Decidir en liquidar de prisa la deuda es capital decisión del Estado que de hacerlo, se
ponen en serio peligro ricas posibilidades financiera.
La amortización presenta dos modalidades: total o repentina y paulatina. Cuando es
total, el prestatario devuelve la totalidad de lo adeudado al o a los acreedores, al
momento del vencimiento del plazo. Cuando es paulatina, en cambio, la amortización
puede efectuarse de diversas formas: a) División del empréstito en serles, fijando
para ellas una fecha de amortización; b) Por sorteo entre los títulos representativos
de la deuda, determinando así los que deben ser amortizados en cada plazo; c) Por
anualidades, de modo que con el pago de los intereses se satisface, al mismo
tiempo, una parte de capital; y, ch) Por subasta, que implica aceptar para la
amortización, los documentos que se ofrezcan al precio más bajo.
“Amortizar : es rembolsar” Puede suceder de dos maneras distintas, siendo una de
ellas cuando el Estado cumple con una obligación contraída, amortizando la deuda
de manera obligatoria, y la otra, cuando por aria declaración unilateral del Estado, es
decir, del emisor, la amortiza, denominándose a esta última, facultativa.” 29
“Amortización Obligatoria.
En los de corto plazo, la amortizaron obligatoria se lleva a cabo cuando el Estado
reembolsa las cantidad, obtenidas en préstamos en una fecha determinada. En los
casos de los a largo plazo y a plazo intermedio, el sistema más común es el de la
amortización paulatina o escalonada, que consiste fundamentalmente en aplicar los
dos procedimientos más usuales, que son, el de anualidades terminales, el de
sorteo, y el de licitación, o la combinación de ellos.
En el sistema de anualidades terminales el Estado amortiza paulatinamente su
deuda pagando en los plazos establecidos las tasas de interés estipuladas más una
fracción del capital prestado. En el sistema de sorteos, cada título se reembolsa
29
Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

45. 44
íntegramente en una sola vez, de forma anual, mediante un sorteo que incluye una
fracción del total de la emisión. Por último, el sistema de la licitación consiste en que
el Estado paga parte de su deuda, capital más intereses, a aquellos tenedores de los
títulos de deuda que hagan ofertas de rescate, aceptando el Estado las más
reducidas.
Amortización Facultativa.
La amortización es facultativa cuando el Estado se reserva el derecho de rembolsar
la suma prestada antes de la fecha del vencimiento del título de la deuda. Por lo
general, este tipo de amortización es muy poco frecuente. Se habla de una
amortización indirecta que se produce cuando el Estado emite moneda para pagar su
deuda.30
“2) La prescripción es otra forma de extinción de la deuda pública. Algunos países
cuentan con disposiciones jurídicas específicas al respecto. Entre nosotros, el Art.
2236 C. dispone que: Las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a
favor y en contra del Estado, de las iglesias, de las Municipalidades, de los
establecimientos y corporaciones nacionales, y de los individuos particulares que
tienen la libre administración de lo suyo’. En consecuencia, serán aplicables las
disposiciones contenidas en los Arts. 2253 a 2259 C. relativos a la prescripción como
medio de extinguir las acciones judiciales.
3) El repudio de la deuda es la tercera modalidad de extinción y consiste en la
declaración unilateral del prestatario, en forma expresa tácita, de que no cumplirá en
el futuro con las obligaciones originadas en los contratos de préstamos. No puede ni
debe confundirse con la declaración de quiebra de un Estado, pues las
consecuencias jurídicas son diferentes.
30
Cristóbal Pérez Jerez. “Finanzas Publicas y Desarrollo” Costa Rica: Editoriales Fama Cinco,
S.A. 1ra Edición 2000.

46. 45
En el caso del repudio de la deuda, se trata de una decisión de no cumplir con sus
obligaciones; en cambio, cuando un Estado declara su quiebra, se encuentra
imposibilitado de cumplir, al menos mientras dure su insolvencia. En otras palabras,
estamos frente a la quiebra cuando un estado no puede pagar sus deudas, y frente al
repudio cuando no quiere cancelarlas.
Por supuesto, el repudio de la deuda es el mecanismo de extinción menos empleado
por los estados -al menos modernamente- en razón de que la garantía que ofrece el
Estado es la credibilidad en la responsabilidad de sus obligaciones, y el repudio
destruye esta credibilidad por completo. Sin embargo, en este siglo encontramos aún
casos de repudio de la deuda, a raíz de la asunción de un gobierno de una tendencia
política radicalmente opuesta a su antecesor.
Nos referimos concretamente al año de 1917, en que el gobierno de la hoy extinta
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, repudió la deuda pública contraída por
los Zares de Rusia. En 1945 las Municipalidades de Génova y de Milán, repudiaron
también las deudas contraídas por la República Social Italiana.
4) La condonación o perdón de lo adeudado también extingue la deuda pública
total o parcialmente. Aunque se trata de una forma poco común, cabe mencionar la
condonación de más de cuatrocientos millones de dólares de deuda que el Gobierno
de los Estados Unidos de América hizo en favor de El Salvador con ocasión de la
finalización del conflicto armado. Esta condonación se efectuó el 15 de diciembre de
1992, y se tradujo en una reducción de más de doscientos millones de colones,
correspondientes a la amortización de la deuda externa en el presupuesto de
1993.”31
31
Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica
1ra Edición 1993 pags. 427-429.

47. 46
CAPÍTULO III
LA DEUDA PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO Y SALVADOREÑO.
1. La Constitución:
Nuestra Constitución claramente recoge su fundamento en el principio de Legalidad
de la Deuda Pública pues asÍ se encuentra establecido en el inciso 1º del art. 148 el
cual reza.
“Corresponde a la Asamblea Legislativa facultar al Órgano Ejecutivo para que
contrate empréstitos Voluntarios, dentro o fuera de la república, cuando una grave y
urgente necesidad lo demande, y para que garantice obligaciones contraídas por
entidades o municipales de interés público.”
Lo que significa no puede realizarse o emitirse ninguna deuda publica si no en virtud
de una ley.
Algunos países que están apegados a este principio de Legalidad, encuentran un
problema doctrinario directamente en lo relativo al alcance que debe tener dicho
principio, en cuanto a los distintos elementos que integran su contenido.
Es decir, se debe precisar si la intervención del legislativo se imita a la simple
emisión y/o contratación o, por el contrario, dicho Órgano se encuentra facultado
para determinar las características de este acto y cuáles han de ser las facultades
que la misma ley debe fijar. Algunos autores sostienen que la actuación del
Legislativo se limita a una mera autorización; otros optan por considerar que el
principio de legalidad abarca la determinación de las condiciones en que se debe
contraer la deuda, por considerar que lo contrario iría en detrimento de las
atribuciones inherentes al Órgano Legislativo.

48. 47
Por lo planteado anteriormente el constituyente salvadoreño ya se pronuncio al
respeto de este problema, manifestado y sosteniendo que la ley debe establecer las
condiciones en que se contrae la deuda tal como lo impone.
La constitución, en el inciso 3º del Art. 148 “El decreto legislativo en que se autorice
la emisión o contratación de un empréstito deberá expresar claramente el fin a que
se destinarán los tondos de éste y, en general, todas las condiciones esenciales de
la operación”
En cuanto a su constitución, el ordenamiento jurídico distingue tres momentos
básicos:
1) El primer momento está determinado en el inciso I del Art. 148 Cn., que en lo
pertinente dice: “Corresponde a la Asamblea Legislativa facultar al Órgano Ejecutivo
para que contrate empréstitos voluntarios, dentro o fuera de la República...;” es decir,
que antes de entablar cualquier negociación para la contratación de un préstamo, el
Ejecutivo debe, necesariamente, contar con la debida autorización del Legislativo la
que, según el inciso 39 de la referida disposición, debe expresar “claramente el fin a
que se destinarán los fondos de éste y, en general, todas las condiciones esenciales
de la operación”. Así a título de ejemplo, se cita el Decreto Legislativo Nº 568, de
fecha 30 de agosto de 1990, que contiene una autorización al Ejecutivo para
contratar un préstamo fuera del país, determinándose en dicho decreto: a) Monto:
138 millones de dólares de los Estados Unidos de América; b) Ramo del Ejecutivo
encargado de contratar: Ministerio de Hacienda; c) Destino: pago de los servicios de
la deuda exterior; ch) Prestamista: el Club de Paris, en Francia; y los gobiernos de
Estados Unidos de América, de Japón y de Francia. Con esta disposición se cumple
a cabalidad el principio de legalidad, al que se hizo referencia en el punto 3 del
presente capítulo.
2) El segundo momento de la constitución de la deuda pública externa es la
contratación en sí, efectuada por el Órgano Ejecutivo a través de alguno de sus

49. 48
ministerios. Cabe mencionar que el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, en su
Art. 33 ordinal 72, establece claramente, entre las atribuciones del Ministerio de
Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social, su obligación de
“gestionar, negociar conjuntamente con dicho Ministerio Hacienda y la Secretaria de
Estado o entidad correspondiente, la contratación de empréstitos con los organismos
internacionales, gobiernos, entidades extranjeras y particulares”.
3) El tercer momento, está establecido en el inciso 2 del ya citado Art. 148 Cn., que
al efecto dispone: “Los compromisos contraídos de conformidad con esta disposición
deberán ser sometidos al conocimiento del Órgano Legislativo, el cual no podrá
aprobarlos con menos de los dos tercios de votos de los Diputados electos”. De lo
expuesto, se puede deducir que, para contraer una deuda externa, el Órgano
Ejecutivo recibe primeramente la autorización legislativa para contratar,
estableciéndose las condiciones esenciales de dicha contratación. Contrata y por
último se perfecciona la operación con la aprobación del Órgano Legislativo
exigiéndose el voto calificado de las dos terceras partes de los diputados electos.
2. La Ley Orgánica de La Administración Financiera del Estado.
Desde noviembre de 1995, El Salvador ha modernizado la gestión financiera del
sector público, con el objeto de contribuir a la estabilidad macroeconómica y
posibilitar el logro de los fines del Estado, creando el Sistema de Administración
Financiera Integrado (SAFI), habiéndose también emitido un marco normativo básico
y orgánico que armonice las distintas disposiciones legales con los principios y
criterios de la administración financiera moderna.
El Decreto Legislativo N°516 Crea la Ley Orgánica de la Administración Financiera
del Estado, es la norma que establece la integración coordinada de los sistemas
administrativos de Presupuesto, Tesorería, Contabilidad Gubernamental y Crédito
Público, a los que denomina subsistemas, determinando también sus atribuciones y
competencias, así como del Ministerio de Hacienda.

50. 49
Art. 7.- Créase el Sistema de Administración Financiera Integrado, que en adelante
se denominará "SAFI", con la finalidad de establecer, poner en funcionamiento y
mantener en las entidades e instituciones del sector público en el ámbito de esta Ley,
el conjunto de principios, normas, organización, programación, dirección y
coordinación de los procedimientos de presupuesto, tesorería, crédito público y
contabilidad gubernamental.
Por lo cual corresponde al Ministerio de Hacienda llevar a cabo la elaboración de la
política de endeudamiento publico, para corto, mediano y largo plazo, la cual debe
ser respetada en los planes d4 desarrollo económico y social del país.
Art. 84.- La formulación de la política de endeudamiento público, para el corto,
mediano y largo plazo, compete al Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda. La
política de endeudamiento público deberá ser respetada en el plan de desarrollo
económico y social, los presupuestos del sector público y los demás instrumentos de
política económica.
El SAFI tiene como objetivo el establecer los mecanismos de coordinación de la
administración financiera entre las entidades e instituciones del sector público, para
implantar los criterios de economía, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación
de los recursos públicos y tiene como característica básica la centralización
normativa y la descentralización operativa.
El cumplimiento de las funciones de la Administración Financiera está a cargo del
Ministerio de Hacienda, el mismo que para el adecuado funcionamiento de los
subsistemas cuenta con las Direcciones Generales de Presupuesto, Tesorería,
Contabilidad Gubernamental y, Crédito Público. La programación, ejecución y
seguimiento de la inversión pública, de las entidades e instituciones públicas la
realiza el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINACIP) Sistema de Presupuesto.
Según la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, es competencia
del Ministro de Hacienda elaborar la política presupuestaria y presentarla al

51. 50
Presidente de la República para la discusión y aprobación por el Consejo de
Ministros, a más tardar en la segunda quincena del mes de abril de cada año.
Art. 28.- Compete al Ministro de Hacienda elaborar la política presupuestaria. El
Ministro de Hacienda propondrá la política presupuestaria al Presidente de la
República para la discusión y aprobación del Consejo de Ministros, a más tardar en
la segunda quincena del mes de abril de cada año.
a) Subsistema del Presupuesto
Art. 20.- El Subsistema de Presupuesto comprende los principios, técnicas, métodos
y procedimientos empleados en las diferentes etapas o fases que integran el proceso
presupuestario.
El Subsistema de Presupuesto, integrante del SAFI, esta conformado por la
Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda quien es el órgano
rector del sistema y por las Oficinas de Presupuesto de cada entidad del sector
público. El Art. 23º del mencionado Decreto precisa que la Dirección General del
Presupuesto tiene las siguientes atribuciones:
• Proponer al Ministro de Hacienda los lineamientos de la política
presupuestaria para cada ejercicio financiero fiscal, sobre la base de las
estimaciones de disponibilidad de recursos financieros, a los resultados de
ejercicios anteriores, a los objetivos del Gobierno y al programa de inversión
pública.
• Analizar e integrar los proyectos de presupuesto de las entidades del sector
público y proponer los ajustes que considere necesarios, conforme a la política
presupuestaria aprobada por el Consejo de Ministros, y las obligaciones de ley
de las respectivas instituciones.
• Planificar, dirigir y evaluar el desarrollo de las fases del proceso
presupuestario y Asesorar técnicamente en materia presupuestaria a todas las
entidades e instituciones del sector público regidas por la presente ley, por lo

52. 51
cual queda facultado para dirigirse directamente a todos los titulares
correspondientes;
• Conducir, normar y realizar los procesos de ejecución y seguimiento
presupuestarios del sector público y en coordinación con las entidades e
instituciones correspondientes, intervenir en los ajustes y modificaciones a los
presupuestos de acuerdo con las atribuciones que le señale esta Ley.
• Evaluar la ejecución parcial y final de los presupuestos, aplicando las normas
y principios establecidos en esta Ley, su reglamento y las normas técnicas
respectivas.
El proceso presupuestario comprende las fases de: programación, formulación,
aprobación, ejecución, control y evaluación del presupuesto. Tales fases se regulan
anualmente por la Ley de Presupuesto General del Estado. El Ministerio de Hacienda
es el responsable de analizar los proyectos de presupuesto recibidos de los
organismos públicos, de conformidad a la política presupuestaria, debiendo efectuar
los ajustes necesarios y elaborar el proyecto de Ley de Presupuesto General del
Estado.
b) Subsistema de Tesorería
El Subsistema de Tesorería según Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Estado, tiene comprendidos todos los procesos relacionados con la percepción,
depósitos, erogaciones transferencias y registros de todos los fondos provenientes
del sector publico.
Art. 60.- El subsistema de Tesorería comprende todos los procesos de percepción,
depósito, erogación, transferencia y registro de los recursos financieros del tesoro
público; recursos que, puestos a disposición de las entidades y organismos del
sector público, se utilizan para la cancelación de obligaciones contraídas con
aplicación al Presupuesto General del Estado.

53. 52
El Subsistema de Tesorería tiene como característica la centralización de la
recaudación de los recursos del tesoro público en un solo fondo, a la orden de la
Dirección General de Tesorería; y la descentralización de los pagos, en el ámbito de
cada una de las entidades e instituciones del sector público que forman parte del
Presupuesto General del Estado. Art.62.
Art. 63.-La Dirección General de Tesorería, como ente encargado del subsistema de
tesorería, tendrá competencia para:
a. Administrar la Cuenta Corriente Única del Tesoro Público y la Cuenta Fondos
Ajenos en custodia, que se crean por la presente Ley;
b. Recaudar oportunamente todos los ingresos tributarios y no tributarios, agilizar
las acciones para obtener los recursos provenientes del crédito público y
contratar financiamiento de corto plazo; dentro de los límites establecidos en
el Art. 227 de la Constitución de la República;
c. Concentrar los recursos del tesoro público y transferirlos a las tesorerías de
las unidades financieras institucionales oportunamente, para facilitar el
cumplimiento de los objetivos y metas establecidas en el Presupuesto General
del Estado;
d. Emitir Letras del Tesoro, conforme lo dispuesto en el Artículo 72 de esta Ley;
e. Participar conjuntamente con la Dirección General del Presupuesto, en la
programación de la ejecución del presupuesto;
f. Elaborar anualmente el presupuesto de efectivo y realizar las evaluaciones y
ajustes mensuales;
g. Procurar el óptimo rendimiento de los recursos financieros del tesoro público,
mediante inversiones financieras a corto plazo, previa autorización del
Ministerio de Hacienda;
h. En caso de que sea necesario se podrá hacer uso de los recursos de la
cuenta fondos ajenos en custodia para cubrir deficiencias temporales de la
cuenta corriente única del tesoro público, los mismos que deberán ser
reintegrados una vez subsanada la deficiencia, o cuando sean demandados;
i. Todas las demás atribuciones que establece la presente Ley.

54. 53
Para la Recaudación de Recursos Financieros la Dirección General de Tesorería
autorizará a entidades que recibirán los mismos, éstas tendrán a su cargo la custodia
temporal y el depósito de todo lo recaudado. A solicitud del contribuyente, la
Dirección General de Tesorería puede conceder plazos escalonados hasta un
máximo de seis meses, para el pago del Impuesto sobre la Renta.
En caso de mora en el pago de los plazos concedidos, la Dirección General de
Tesorería, tiene facultad privativa para realizar el cobro de las obligaciones tributarias
que, por aplicación de leyes y reglamentos se encuentren pendientes de pago al
haber vencido los términos señalados, procediendo al cobro ejecutivo.
La cuenta corriente única del tesoro público, la cuenta fondos ajenos en custodia y
las demás cuentas del Gobierno Central sujetas a esta Ley se mantiene en el Banco
Central de Reserva de El Salvador y únicamente con la autorización de éste Banco
se podrá abrir cuentas en otros bancos y financieras.
Las entidades o instituciones del sector público efectúan el pago de sus propias
obligaciones directamente a sus acreedores y servidores, con cargo a la
correspondiente cuenta subsidiaria dependiente de la cuenta corriente única del
tesoro público, a través de cheques, documentos fiscales de egresos u otros medios
que precise el respectivo reglamento.
c) Sistema de Contabilidad Gubernamental
El Subsistema de Contabilidad Gubernamental, es el elemento integrador del
Sistema de Administración Financiera Integrado. El subsistema está constituido por
un conjunto de principios, normas y procedimientos técnicos para recopilar, registrar,
procesar y controlar en forma sistemática toda la información referente a las
transacciones del sector público, expresable en términos monetarios, con el objeto
de proveer información sobre la gestión financiera y presupuestaria. Art. 98
El Subsistema de Contabilidad Gubernamental tiene como característica que
funciona en la base de la descentralización de los registros básicos en el ámbito