Guía básica Administración Electrónica UCM

GUÍA BASICA

PARA ENTENDER

LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

Vicerrectorado de Informática y Comunicaciones
Universidad Complutense de Madrid

La realización y distribución en formato electrónico de esta guía ha sido posible gracias al
Convenio firmado entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y el Proyecto Unimadrid, en
el que participa la Universidad Complutense, dentro de las actuaciones del Plan Avanza 2.

Guía básica para entender la Administración Electrónica

Presentación

La Universidad Complutense de Madrid, en su empeño por ofrecer unos
servicios de calidad, se enfrenta a la implantación de la Ley de Acceso
Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos asumiendo el reto de
incorporar el uso de las nuevas tecnologías en las relaciones de la
administración universitaria con los ciudadanos en general y con los miembros
de la comunidad universitaria en particular, aprovechando para ello el elevado
grado de penetración de las mismas en el ámbito universitario.

La Ley introduce un cambio fundamental en el modo de entender las relaciones
entre cualquier administración y los ciudadanos, convirtiendo la relación a
través de medios electrónicos en un derecho para estos y una obligación para
aquellas, lo que implica, no sólo la necesidad obvia de desarrollo tecnológico,
sino además una preparación específica que permita a todo el personal al
servicio de la Administración enfrentarse con éxito a los nuevos retos que se
plantean.

Con este propósito nace la guía que ahora presentamos y cuyo objetivo no es
otro que dar a conocer aquellos conceptos y herramientas que se consideran
fundamentales para incorporar la Administración Electrónica en todos los
ámbitos tanto de la docencia como de la gestión.

Es probable que muchos de vosotros ya conozcáis algunos de los términos y
conceptos que aparecen en la guía, no obstante hemos procurado hacer un
recorrido lo más completo posible, desde la obtención de un certificado digital
hasta la gestión documental y el archivo electrónicos, con el fin de que pueda
ser de utilidad al mayor número de personas posible.

Finalmente queremos agradecer la participación de todos en este esfuerzo
común de adaptar nuestra Universidad a los nuevos retos tecnológicos, en el
convencimiento de que se traducirá en un enorme beneficio de toda la
comunidad universitaria.

2


Indice

¿Qué es la Administración Electrónica? 5
El Concepto de Administración Electrónica 5
¿Qué ventajas ofrece la Administración Electrónica? 7
Barreras que podemos encontrarnos en el proceso de
implantación 7

Referencias normativas 9

Elementos fundamentales para la puesta en marcha de la Administración
Electrónica 14
La Sede Electrónica 14
El Registro Electrónico 16
El Tablón de Anuncios Electrónico 18

La Identificación Electrónica 20
Conceptos Fundamentales 20
Criptografía y Criptografía Asimétrica 21
¿Qué es la Firma Electrónica? 21
¿Qué es el Certificado Electrónico? 22
El DNI Electrónico 25
Los Prestadores de Servicios de Certificación 26
Como obtener mi firma digital 28
Como emplear mi firma digital 32
Sistemas de Identificación de las Administraciones Públicas 40
Sistemas de representación 41

El Procedimiento Administrativo Electrónico 42
El Documento Electrónico 42
Las Copias Electrónicas 43
Copias de documentos realizadas por la Administración 44
Copias de documentos realizadas por el interesado 45
El Procedimiento Administrativo Electrónico 46
El pago de tasas por vía telemática 47
Las Comunicaciones y Notificaciones Electrónicas 48
El Expediente Electrónico 50
La Gestión Documental 51
El Archivo Electrónico 52

El Proceso de Implantación de la Administración Electrónica en la
Universidad Complutense de Madrid 54
Adaptación Normativa 54
Adaptación Organizativa 55
3


Adaptación de la Tecnología del Front-Office 56
Adaptación de la Tecnología del Back-Office 57
Adaptación de los Procedimientos 59

Glosario de Términos 61
Bibliografía 65

4


¿Qué es la Administración Electrónica?

La constante penetración de las nuevas tecnologías, el acceso universal a
Internet y el auge de la sociedad de la información han supuesto un cambio
fundamental en la manera de entender las relaciones entre la Administración y
los ciudadanos. Las Administraciones Públicas han comenzado ya un proceso
de modernización, adoptando las herramientas que permitirán dar respuesta a
las necesidades de los ciudadanos y mejorar la prestación de sus servicios.

En este contexto surge la Administración Electrónica constituyéndose en uno
de los principales ejes de la modernización.

El Concepto de Administración Electrónica

Si intentamos encontrar una definición para Administración Electrónica
veremos que su número es muy elevado. No obstante, existe unanimidad en
cuanto a la aceptación de la definición dada por la Comisión Europea de la UE
en su comunicación “The Role of eGovernment for Europe’s Future (2003):

“Administración Electrónica es el uso de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones en las Administraciones Públicas, combinado con cambios
organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y
los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas”

La definición nos aporta, por un lado, los objetivos de la Administración
Electrónica:

o Mejora de los servicios públicos
o Mejora de las políticas públicas
o Mejora de los procesos democráticos

Por otro, los medios de que disponemos para alcanzarlos:

o Uso de las TIC
o Cambios organizativos
o Adquisición de nuevas habilidades

La implantación de la Administración Electrónica no consiste sólo en poner a
disposición de los ciudadanos en Internet determinados servicios públicos, lo
que podría derivar en “hacer lo mismo que ya estamos haciendo pero en
Internet”, sino que supone una transformación profunda de la Administración
que conlleva un cambio en el modelo de prestación de servicios que, a su vez,
5


pasa ineludiblemente por la modernización de su estructura organizativa y la
revisión de los procesos administrativos, todo ello apoyado en la utilización de
las nuevas tecnologías.

Las Administraciones Publicas se enfrentan así a un proceso complicado y
costoso, en el que encontramos distintos grados o niveles de desarrollo,
comúnmente aceptados, en lo que a la evolución de la Administración
Electrónica se refiere:

Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4

Información Interacción Transacción Integración
Acceso a la Acceso y Inicio y Tramitación
información a descarga de finalización de completa a
través de la web formularios y trámites. Debe través de
y otros canales otros documentos. existir un Internet (pago,
Incluye la mecanismo de presentación de
cumplimentación autenticación de documentos
usuarios con validez
oficial, etc.)

De acuerdo con el informe UNIVERSTIC 2009, elaborado por la CRUE para
conocer el grado de penetración de las TIC en las Universidades y su evolución
anual, nos encontramos actualmente con una implantación de procesos de
gestión universitaria automatizados de un 92%, siendo los más implantados los
correspondientes a la gestión académica. Sin embargo, el porcentaje se reduce
al 57% si lo que se considera es la implantación de tecnologías propias de la
administración electrónica, entre las que a su vez, existen grandes diferencias.
Así, nos encontramos con una implantación de un 61% en las pasarelas de
pago y de sólo un 31% de los registros telemáticos.

6


¿Qué ventajas ofrece la Administración Electrónica?

Las ventajas que ofrece la Administración Electrónica al usuario son evidentes:

- Posibilidad de realizar cualquier gestión o trámite en cualquier
momento (atención 24x7) sin necesidad de desplazarse (ahorro
de tiempo).
- Posibilidad de acceder al estado de tramitación de su expediente
(¿qué hay de lo mío?) en cualquier momento y desde cualquier
lugar con conexión a Internet.
- Acceso permanente a la información institucional.
- Mejora de la eficacia y la eficiencia al reducirse trámites
innecesarios y eliminar la presentación de determinados
documentos (disminución del tiempo de respuesta).
- Fomento de la interacción del usuario con la Administración
(quejas, sugerencias, buzón personal, etc.) aumentando con ello
la calidad de la atención y la satisfacción de los usuarios.
- Mejora de la gestión documental, evitando que “los papeles se
pierdan”, facilitando el acceso a los documentos, etc…

Pero también son importantes las ventajas que ofrece a la propia
Administración:

- Mejora de la atención a los usuarios, mejorando con ello la
imagen de la Administración.
- Reducción de costes. El efecto más evidente es la considerable
reducción del consumo de papel, así como el espacio físico
necesario para el archivo de expedientes.
- Ahorro de tiempo, con la consiguiente mejora de la productividad.
- Mejora permanente de los procesos, por estar sometidos a
revisión periódica.
- Optimización de recursos humanos.

Barreras que podemos encontrarnos en el proceso de implantación

Aún siendo conscientes de las ventajas que aporta la Administración
Electrónica, hay que asumir la existencia de una serie de barreras que podrían
dificultar su implantación, pero, en ningún caso, detenerla.

Dentro de estas barreras aparecen factores externos, como pueden ser los
altos costes económicos que supone su puesta en marcha, costes que serán
amortizados a medio/largo plazo pero que, inicialmente, suponen un serio
problema. Otro factor determinante es la exigencia de un gran desarrollo
7


normativo inicial, con un elevado grado de complejidad y que obliga a tener en
cuenta cuestiones relevantes que antes eran innecesarias o inexistentes, tales
como estándares técnicos, seguridad en la red, identificación digital, etc

Estas y otras barreras externas suponen un problema para la implantación en
un plazo razonable de tiempo. Pero además, existen otras barreras internas
que habrá que superar y que pueden darnos más de un quebradero de cabeza.
En primer lugar, en la Universidad como en cualquier organización, existe cierto
“miedo al cambio”, en efecto, por un lado será necesario revisar todos los
procedimientos para simplificarlos y mejorarlos (¿por qué cambiar algo si
siempre ha funcionado bien?) por otro lado, una vez rediseñados los
procedimientos, habrá que incorporarlos a la gestión automatizada, lo que
provoca sensación de pérdida del control de los procedimientos. A su vez, toda
esta gestión del cambio requiere una inversión inicial en tiempo, lo que obliga a
prever los recursos humanos necesarios puesto que, de lo contrario, el tiempo
dedicado sería escaso y se ralentizaría en gran medida la implantación.

8


Referencias normativas

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
incluye ya una previsión en cuanto a la incorporación de nuevas tecnologías
que permitan mejorar el desarrollo de la actividad de las Administraciones
Públicas. Concretamente, en su artículo 45, se introduce la posibilidad de que
los ciudadanos se relacionen con las Administraciones Públicas a través de
técnicas y medios electrónicos, así, las administraciones deberían impulsar la
aplicación de estos. Esta regulación, si bien supone un avance en materia de
Administración Electrónica, no otorga a los ciudadanos un verdadero derecho,
al referirse a la posibilidad de relacionarse a través de estos medios siempre y
cuando sea compatible con los medios técnicos de que dispongan las
administraciones, por lo que dependerá de estas el facilitar su uso.

Esta norma ya adelanta también la plena validez y eficacia de los documentos
electrónicos, siempre que quede garantizada la autenticidad, confidencialidad,
integridad, disponibilidad y conservación.

La Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal,
desarrollada por el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, tiene por
objeto garantizar y proteger el tratamiento de los datos personales, las
libertades públicas y los derechos personales de las personas físicas, y
especialmente de su honor y su intimidad personal y familiar y establece, entre
otras, las medidas de seguridad de los ficheros automatizados que contengan
datos de carácter personal. Tiene especial relevancia en la medida que hace
referencia a las cesiones y comunicaciones de datos personales y al peligro
potencial del trabajo en un entorno web.

La Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y
del orden social, introduce varios preceptos que van a modificar
sustancialmente las relaciones de los ciudadanos con las administraciones
públicas: los registros telemáticos, las notificaciones telemáticas y las
certificaciones y transmisiones telemáticas.

Estos preceptos se desarrollan en el Real Decreto 209/2003, por el que se
regulan los registros y las notificaciones telemáticas, que, aunque de
ámbito estatal, es aplicable supletoriamente a todas las administraciones.
Dentro de este Real Decreto, podemos señalar la regulación de:

o Los registros telemáticos.
o Las notificaciones telemáticas y los certificados telemáticos.

9


o La dirección electrónica única (DEU), buzón gratuito del que ya pueden
disponer los ciudadanos para recibir notificaciones telemáticas.
o La utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación
de certificados por los ciudadanos.

También en el año 2003 se publica la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de
firma electrónica. En esta norma, que supone ya un gran avance en materia
de administración electrónica, se regula:

o Los diferentes tipos de firma electrónica (general, avanzada y
reconocida) y sus respectivos requisitos y características de seguridad
o El concepto de documento electrónico
o El valor probatorio de cada tipo de documento electrónico
o El empleo de la firma electrónica por parte de las AAPP
o El DNI electrónico, que será desarrollado con posterioridad por el Real
Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre

La Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Impulso de la Sociedad de la
Información, que modifica a la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de
la Sociedad de la Información y de Comercio electrónico. Ambas normas
regulan el régimen jurídico de los servicios de la sociedad de la información y
de la contratación por vía electrónica. La ley 50/2007, además, tiene especial
interés ya que incorpora el plan para implantar la factura electrónica de manera
obligatoria y el uso de los medios electrónicos en los procesos de contratación
entre empresas y de estas con el sector público. En el caso de la
Administración Pública hay que recordar que la Ley 30/2007, de 30 de octubre,
de Contratos del Sector Público, prevé la obligatoriedad, en los términos
establecidos en la Ley y en su desarrollo, del uso de medios electrónicos,
informáticos y telemáticos en la contratación pública.

Sin embargo, la norma que finalmente establece el marco de actuación en
materia de administración electrónica es la Ley 11/2007, de 22 de junio, de
acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, en la que
se reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las
administraciones públicas por medios electrónicos.

Esta Ley supone una regulación más exhaustiva y sistemática que la que hay
hasta ahora. Hay que destacar su carácter de legislación básica en muchos de
sus preceptos, el reconocimiento de derechos, y la incorporación de cierta
flexibilidad que facilita la implantación de la e-administración, como la
autenticación o los sellos de órgano o entidad.

La Ley está centrada en los ciudadanos y establece una relación de sus
derechos y unas obligaciones de las administraciones públicas respecto a los
mismos. Además, la Ley regula otros aspectos como la utilización de las
10


tecnologías de la información en la actividad administrativa y en las relaciones
entras las administraciones públicas.
Dentro de los derechos que reconoce la Ley a los ciudadanos, podemos
destacar:

o A utilizar medios electrónicos para obtener información, realizar
consultas, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar
pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos
administrativos.
o A elegir el canal de relación entre los disponibles.
o A no aportar documentos o datos que obren ya en la administración,
pero no sólo la administración ante la que vaya a actuar, lo que requiere
el desarrollo de plataformas tecnológicas con el fin de asegurar la
interoperabilidad.
o A la igualdad en el acceso electrónico.
o A conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los
procedimientos realizados en los que sean interesados.
o A obtener copias electrónicas de los documentos electrónicos que
formen parte de procedimientos de los que sean interesados.
o A obtener los medios de identificación electrónica necesarios, pudiendo
utilizar el DNI electrónico en todo caso, además de otros sistemas de
firma electrónica admitidos.
o A la calidad de los servicios públicos prestados por medios electrónicos,
ofreciendo las debidas garantías de seguridad, confidencialidad y
autenticidad.
o A que la administración conserve electrónicamente los documentos que
formen parte de un expediente, lo que implica el desarrollo del archivo
electrónico.
o A formular alegaciones y aportar documentos por medio de registros
electrónicos (que obligará a tener registros electrónicos y a realizar
notificaciones electrónicas).
o A obtener información por medios electrónicos.

Se establecen así las bases para, a través de los servicios electrónicos, facilitar
las relaciones de los ciudadanos con las administraciones públicas, reduciendo
al máximo posible las cargas administrativas.

A partir de la entrada en vigor de la Ley 11/2007, se han sucedido una serie de
normas que han venido a desarrollar sus contenidos, a las que, con toda
seguridad, se incorporarán otras nuevas:

El Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla
parcialmente la Ley 11/2007. En esta norma se regulan de una forma más
concreta distintos preceptos que aparecen en la Ley 11/2007, entre los que
podemos destacar:
11


o Se especifican las vías de actuación para asegurar el derecho de no
aportación de documentos.
o Se detallan los requisitos y contenidos de la sede electrónica, sellos
electrónicos, etc.
o Se establece el régimen de habilitaciones de personas físicas y jurídicas.
o Se detallan los requisitos y contenidos del registro electrónico.
o Se regulan las notificaciones electrónicas.
o Se detallan los requisitos y características de los documentos
electrónicos, expedientes electrónicos, archivo electrónico, etc.

El Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema
Nacional de Seguridad en el ámbito de la administración electrónica. Esta
norma aborda uno de los aspectos más delicados en la materia la seguridad en
la utilización de los medios electrónicos. En ella se establecen por un lado, los
principios básicos que deben regir los sistemas de seguridad, tales como la
seguridad integral, gestión de riesgos, prevención, reevaluación, etc. y por otro
lado, los requisitos mínimos que deben alcanzar estos sistemas, de manera
que permitan una protección adecuada de la información y los servicios.

La finalidad del Esquema Nacional de Seguridad es la creación de las
condiciones necesarias de confianza de los usuarios en el uso de los medios
electrónicos, a través de medidas para garantizar la seguridad de los sistemas,
los datos, las comunicaciones, y los servicios electrónicos.

El Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema
Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la administración
electrónica. Esta norma viene a dar respuesta a lo establecido en el art. 42.1
de la Ley 11/2007 y establece los criterios, recomendaciones y principios
específicos necesarios que van a permitir el desarrollo de la interoperabilidad
en las Administraciones públicas, desde una perspectiva global.

La finalidad del Esquema Nacional de Interoperabilidad es la creación de las
condiciones necesarias para garantizar el adecuado nivel de interoperabilidad
técnica, semántica y organizativa de los sistemas y aplicaciones empleados por
las Administraciones públicas, que permita el ejercicio de derechos y el
cumplimiento de deberes a través del acceso electrónico a los servicios
públicos.

Otras normas relevantes en Administración Electrónica

Orden PRE/1551/2003, de 10 de junio, por la que se desarrolla la disposición
final primera del Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, que regula los

12


registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios
telemáticos para la sustitución de certificados por los ciudadanos.

Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula el
documento nacional de identidad y sus certificados de firma electrónica.

Real Decreto 522/2006, de 28 abril, por el que se suprime la aportación de
fotocopias de documentos de identidad en los procedimientos administrativos
de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos
vinculados o dependientes.

Ley 25/2007, de 18 de octubre, de conservación de datos relativos a las
comunicaciones electrónicas y a las redes públicas de comunicaciones.

Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

13


Elementos fundamentales para la puesta en marcha de la
Administración Electrónica

Como ya se ha indicado, la norma de referencia en materia de Administración
Electrónica es la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los
ciudadanos a los servicios públicos (en adelante LAECSP), en ella se establece
el régimen jurídico y se definen diversos elementos básicos, necesarios para
poder iniciar el proceso de implantación de la Administración Electrónica:

La sede electrónica

La LAECSP regula la sede electrónica en sus artículos 10 y 17, definiéndola
como “aquella dirección electrónica (definida ésta en la propia ley como el
“identificador de un equipo o sistema electrónico desde el que se provee de
información o servicios en una red de comunicaciones”) disponible para los
ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestión y
administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad
administrativa en el ejercicio de sus competencias”.

Se trata del punto a través del cual los ciudadanos van a ejercer los derechos
previstos en la LAECSP y desde donde van a poder acceder a la información y
servicios electrónicos de cualquier administración pública.

Por tanto, podríamos definir la sede electrónica como una página web
cualificada, con unas características específicas, ya que obliga a la
administración pública titular en cuanto a la integridad, veracidad y
actualización de la información y de los servicios a los que se puede acceder
desde ella (art. 6).

La LAECSP y el Real Decreto 1671/2009 que la desarrolla parcialmente, hacen
especial hincapié en los requisitos, tanto formales como de contenido, de la
sede electrónica:

 Pueden crearse, en cada administración u organismo, una o varias
sedes (subsedes). En este último caso, todas deben cumplir los mismos
requisitos que la principal y ser accesibles desde ésta.
 Debe hacerse constar de forma visible e inequívoca la condición de sede
electrónica y tener accesible su documento de creación.
 Debe garantizarse la confidencialidad de las comunicaciones y la
integridad y veracidad de su contenido.

14


 Todos los procedimientos y servicios que requieran la autenticación por
medios electrónicos tanto de la Administración como de los ciudadanos,
deben realizarse a través de la sede electrónica.
 En cuanto al contenido mínimo de la sede y por tanto aquello que debe
figurar desde su puesta a disposición de los ciudadanos, encontramos lo
siguiente:
o Identificación de la sede y del órgano u órganos titulares.
o Identificación de los responsables de la gestión.
o El mapa de la sede y la estructura de navegación.
o Información necesaria para la correcta utilización de la sede, así
como servicio de asesoramiento electrónico al usuario.
o Sistema de verificación de los certificados de la sede, así como
de los sellos electrónicos que abarque la sede.
o Relación de sistemas de firma electrónica admitidos o utilizados
en la sede.
o Sistema de comprobación de la autenticidad e integridad de los
documentos emitidos autenticados mediante código seguro de
verificación.
o Acceso al Registro Electrónico y sus normas de creación.
o Tablón de Anuncios.
o Perfil del Contratante.
o Información sobre la protección de datos de carácter personal.
o Relación de los Servicios disponibles en la sede electrónica,
incluyendo los correspondientes formularios
o Enlace para la formulación de sugerencias y quejas.
o Indicación de la fecha y hora oficiales.

Es importante diferenciar entre la página web institucional y la sede electrónica
de la Universidad, y gestionar ambas por separado, ya que aunque a lo
publicado en la web se le presume veracidad, no genera los mismos derechos
de los ciudadanos respecto de lo que se publica en la sede electrónica. De la
misma manera que la publicación de información y los servicios que ofrece la
sede conllevan la responsabilidad de su titular (que, como ya hemos visto,
debe estar claramente identificado) respecto de su integridad, veracidad y
actualización.

15


El Registro Electrónico

El concepto de Registro Electrónico se introdujo ya con la Ley 24/2001, de 27
de diciembre, sobre registro telemático, que incorpora una serie de artículos a
la LRJ-PAC con el fin de regular esta materia Sin embargo, la LAECSP deroga
todos estos artículos para introducir una nueva regulación más acorde con las
nuevas necesidades surgidas con la progresiva implantación de la
Administración Electrónica.

La LAECSP no modifica la normativa sobre el registro presencial, sino que
viene a añadir un nuevo canal, asegurando el acceso de los ciudadanos a la
tramitación electrónica con las mismas garantías que ofrece el procedimiento
presencial. Este nuevo canal permite registrar la entrada de cualquier solicitud,
queja o escrito dirigidos a la administración titular del mismo, y la salida de
cualquier notificación, comunicación o documento, certificando en ambos casos
la fecha y la hora de cada asiento.

Así pues, teniendo las mismas funcionalidades ¿estamos hablando de un solo
registro con dos vías de acceso o de dos registros paralelos? Por un lado, la
LRJ-PAC obliga a los órganos administrativos a llevar un registro general,
pudiendo crear a su vez otros registros que, en cualquier caso, serán auxiliares
del citado registro general Por otro lado, la LAECSP dice que en cada
Administración Pública existirá, al menos, un sistema de registros electrónicos,
pero sin hacer referencia a su relación con el registro general.

La tendencia de las Administraciones es considerar el registro electrónico como
un registro auxiliar del general, y así se refleja, de hecho, en el Reglamento de
creación del Registro Electrónico de la Universidad Complutense aprobado por
su Consejo de Gobierno.

En este reglamento se designa como responsable del registro electrónico de la
UCM a la Secretaría General, y su acceso se establece a través de la sede
electrónica de la Universidad. Así mismo se incluyen todas las especificaciones
requeridas por la LAECSP y el Real Decreto 1671/2009 que la desarrolla
parcialmente, en materia de normas de creación de registros electrónicos, entre
las que podemos destacar:

 Los documentos que puede admitir

a. Los escritos, solicitudes y comunicaciones que se presenten por medios
electrónicos respecto de los trámites y procedimientos incluidos en el
anexo I del Reglamento y de aquellos otros procedimientos a los que
resulte aplicable y que así figuren en la dirección electrónica de acceso

16


al mismo, junto con los correspondientes modelos normalizados para
cada caso.
b. Cualquier solicitud, escrito, comunicación o documentación no
relacionados con los trámites y procedimientos a que se refiere el
apartado anterior, dirigidos a cualquier órgano o entidad de la
Universidad Complutense, así como a aquellos organismos con los
exista el correspondiente convenio de colaboración en esta materia.

 Los documentos que puede rechazar

a. Que se trate de documentos dirigidos a órganos fuera del ámbito de la
Universidad Complutense.
b. Que contengan código malicioso o dispositivo susceptible de afectar a la
integridad o seguridad del sistema.
c. En el caso de utilización de modelos normalizados de documentos,
cuando no se cumplimenten los campos requeridos como obligatorios en
la resolución de aprobación del correspondiente documento, o cuando
contengan incongruencias u omisiones que impidan su tratamiento.
d. Que se trate de documentos que deban presentarse en registros
electrónicos específicos.

- La documentación complementaria que se puede aportar y el modo de
presentarla.

- Características del recibo que debe emitirse.

- El modo de acreditar la identidad, que incluye siempre los mecanismos de
acreditación admitidos en la propia sede, así como la representación por
funcionario habilitado, proceso que también se especifica.

Mención especial merecen, por el cambio que representa respecto del registro
presencial, las especificaciones en materia de calendario, horario y cómputo de
plazos:
 El Registro Electrónico debe permitir la presentación de cualquier
solicitud, escrito o comunicación todos los días del año, 24 horas al día
 La fecha y hora oficiales serán las publicadas en la Sede Electrónica, en
la que también se publicará el calendario de días inhábiles en la UCM
 A los efectos del cómputo de plazos fijados en días hábiles o naturales,
y en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los interesados, la
presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora
del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita
expresamente la recepción en día inhábil. En este sentido la LAECSP
hace hincapié en el hecho de que, puesto que el Registro Telemático es
un servicio 24x7, no le es de aplicación el artículo 48.5 de la LRJ-PAC
(“Cuando un día fuese hábil en el Municipio o Comunidad Autónoma en
17


que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano
administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso”)
 El inicio del cómputo de los plazos que haya de cumplir la Universidad
vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el Registro
de la UCM.

En definitiva, con la incorporación de este nuevo canal, el registro podrá
admitir, con los mismos derechos y garantías, documentos en el soporte
tradicional y en soporte electrónico, en cuyo caso se originará ya desde el
primer momento el llamado “expediente electrónico”, del que trataremos más
adelante.

El Tablón de Anuncios Electrónico

La LAECSP regula la publicación electrónica del tablón de anuncios en su
artículo 12: “La publicación de actos y comunicaciones que, por disposición
legal o reglamentaria, deban publicarse en tablón de anuncios o edictos podrá
ser sustituida o complementada por su publicación en la sede electrónica del
organismo correspondiente”.

El objetivo de este tipo de publicación no es otro que facilitar el acceso y
consulta de la información por parte de todos los interesados, hayan iniciado o
no trámites por vía telemática. De hecho, la Universidad Complutense, utiliza
ya en algunos casos su página web como “complemento” de la publicación
oficial o de la notificación. Sin embargo, este método no reúne los requisitos
legales y condiciones técnicas que la LAECSP exige, los cuales sí están
garantizados en su sede electrónica.

Los principios de legalidad y transparencia obligan a la Universidad
Complutense, como administración pública, a dar publicidad a sus actos. Pero
es frecuente que las resoluciones, acuerdos, comunicaciones, etc. que se
publican contengan datos de carácter personal que han de ser protegidos.
Hasta ahora, la publicación en un tablón de anuncios físico venía avalada por
las leyes que establecían para cada procedimiento el principio de publicidad,
de modo que no era necesario en estos casos el consentimiento explícito del
interesado.

Ahora bien, cuando publicamos una resolución, acuerdo, etc. en la sede
electrónica, estamos dando una mayor difusión a datos de carácter personal, lo
que podría ser considerado una restricción al derecho de protección de este
tipo de datos, amparado por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de
Protección de Datos de Carácter Personal (en adelante LOPD), cuyo contenido
íntegro es de obligado cumplimiento.

18


De este modo, nos encontramos con dos principios en apariencia
contradictorios, ya que la LAECSP establece el derecho de los ciudadanos a
relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios
electrónicos, y la notificación y publicación forman parte de esas relaciones,
mientras que la LOPD establece el derecho a la protección de los datos
personales. Sin embargo, aunque no necesariamente de forma específica en
este ámbito, el Tribunal Constitucional ha introducido el criterio de
proporcionalidad a la hora de valorar la legalidad de una medida restrictiva de
derechos fundamentales, como es la que ahora nos ocupa, así la publicación
de determinados datos en Internet sería necesaria para garantizar el derecho
contemplado en la LAECSP, por lo que la restricción al derecho a la protección
de datos, al considerarse proporcional, estaría legitimada.

No obstante, y con el fin de garantizar al máximo los derechos de los
administrados, deben arbitrarse los mecanismos necesarios para, cuando lo
permita el procedimiento, utilizar accesos restringidos a las publicaciones, lo
que nos lleva a otra gran área de trabajo: la revisión de todos los
procedimientos, en particular de aquellos que conlleven publicación de
resoluciones y comunicados, antes de la incorporación de estos en el tablón de
anuncios, con el fin de establecer en cada caso concreto los criterios para la
publicación de manera que el cumplimiento de los principios de transparencia y
publicidad suponga la mínima restricción posible al derecho de protección de
datos personales

19


La Identificación Electrónica

Hasta ahora, las relaciones que los ciudadanos establecían con cualquier
Administración en las que era preciso acreditar la identidad, tenían como base
únicamente la identificación física, certificada por el Ministerio del Interior a
través del DNI y basada en rasgos personales fácilmente identificables, tales
como el aspecto físico, a través de la fotografía, o la firma manuscrita. Sin
embargo, con la incorporación progresiva de la tramitación electrónica de los
procedimientos surge la necesidad de establecer un método fiable de
identificación electrónica, entendida esta como “el conjunto de medios y
procedimientos tecnológicos que permiten asegurar jurídicamente, en las
relaciones telemáticas entabladas entre los ciudadanos y las Administraciones
Públicas, que cada una de las partes es quien dice ser”.

De hecho, la LAECSP establece como uno más de los derechos de los
ciudadanos el derecho “A obtener los medios de identificación electrónica
necesarios, pudiendo las personas físicas utilizar en todo caso los sistemas de
firma electrónica del Documento Nacional de Identidad (…)”

De la alusión directa a las personas físicas, podemos inferir, tal como luego se
desarrolla en el articulado, tanto de la LAECSP como en la más específica Ley
59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, que existen diferencias en
los medios de identificación electrónica de los interesados y de las
Administraciones Públicas. No obstante, no debemos olvidar que la identidad
digital como tal no existe, ya que no se asocia a ningún rasgo personal
específico, sino que está condicionada a la utilización de medios distintivos
externos. Por todo ello y antes de conocer los distintos sistemas de
identificación que pueden utilizarse conviene tener claros una serie de
conceptos

Conceptos Fundamentales

Cuando se inicia un procedimiento o trámite electrónico, la Administración
correspondiente está obligada a ofrecer las mismas garantías jurídicas que
hasta ahora han asegurado la tramitación en papel. Una de estas garantías es
la autenticidad, es decir, el compromiso que cualquier persona asume sobre el
contenido de un documento y que en la tramitación tradicional quedaba patente
con la firma manuscrita.

En el caso de la tramitación electrónica la identificación de los interesados, la
expresión de su voluntad y el compromiso sobre el contenido del documento
presentado quedan asegurados gracias a la utilización de la Criptografía
20


Criptografía y criptografía asimétrica

La criptografía es una rama de las matemáticas que nos va a permitir cifrar un
mensaje, de manera que sólo podrá ser descifrado por aquellas personas que
conozcan el código utilizado. Esta técnica es el fundamento de los sistemas de
Firma Digital, más concretamente la criptografía asimétrica, que consiste en la
utilización de dos claves complementarias, una pública y otra privada, para
cifrar documentos o mensajes. Ambas claves son propiedad del interesado,
pero se diferencian en que la privada sólo la conoce él, mientras que la pública
puede ser conocida por cualquiera. Por ejemplo, si yo envío un mensaje que he
codificado con mi clave privada que yo y sólo yo conozco, la persona
destinataria del mismo tiene la certeza de que lo he remitido yo y lo descifrará
mediante mi clave pública, asegurando así la identidad del remitente. Por otro
lado, si alguien me remite un mensaje, codificado con mi clave pública, está
asegurando la confidencialidad del mismo, ya que este mensaje sólo puede ser
descifrado con mi clave privada, que sólo yo conozco. Ambas claves están
asociadas, de forma que la clave pública puede ser utilizada para verificar la
firma, pero no para generarla. En resumen, lo que está codificado con una
clave privada necesita su correspondiente clave pública para ser descodificado
y lo codificado con una clave pública sólo puede ser descodificado con su clave
privada. La clave privada debe ser conocida únicamente por su propietario,
mientras que la pública puede ser conocida por un número de personas
indeterminado.

Como ya hemos señalado, en este sistema de codificación se basa el sistema
de identificación en la Administración Electrónica, ya que si un documento ha
sido generado a partir de una clave privada, tiene que haber sido generado por
su propietario, y con esto llegamos al siguiente concepto importante, la Firma
Electrónica.

¿Qué es la Firma Electrónica?

Según la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, es el
“conjunto de datos en forma electrónica, consignados junto a otros o asociados
con ellos, que pueden ser utilizados como medio de identificación del firmante”.

Es decir, se trata de datos relativos a una persona, consignados de forma
electrónica y que permiten garantizar la identidad del firmante y la integridad
del mensaje. A efectos jurídicos podría otorgársele la misma validez que una
firma manuscrita digitalizada.

21


Además de la firma electrónica general la introduce además otros dos tipos de
firma:

La Firma Electrónica Avanzada. "(...) es la firma electrónica que permite
identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados,
que está vinculada al firmante de manera única y a los datos a que se refiere y
que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su
exclusivo control".

No tiene un reconocimiento específico en la Ley, pero sólo el mecanismo de
generación le otorga ya una mayor relevancia que a la firma electrónica
general.

La Firma Electrónica Reconocida. "Se considera firma electrónica reconocida
la firma electrónica avanzada basada en un certificado reconocido y generada
mediante un dispositivo seguro de creación de firma. La firma electrónica
reconocida tendrá respecto de los datos consignados en forma electrónica el
mismo valor que la firma manuscrita en relación con los consignados en papel".

Por tanto, lo que convierte una firma electrónica avanzada en una firma
electrónica reconocida es el hecho de incorporar un certificado digital emitido
por una Autoridad de Certificación legalmente constituida y a su vez
reconocida, que garantiza que el sistema de generación del certificado cumple
con los requisitos de seguridad necesarios.

La verdadera equivalencia funcional con la firma manuscrita la representa la
firma electrónica reconocida, que para que sea tal, debe cumplir una serie de
requisitos que se desprenden de su propia definición:

- Debe ser una firma electrónica avanzada
- Debe estar basada en un certificado reconocido (certificado electrónico)
- La autoridad que emite el certificado debe estar legalmente constituida y
reconocida
- Debe estar generada mediante un dispositivo seguro de creación de
firma.

En cualquier caso, los tres tipos de firma electrónica deben garantizar tanto la
identidad del usuario como la seguridad de la comunicación.

¿Qué es el Certificado Electrónico?

Como ya hemos mencionado, la firma electrónica reconocida requiere, para
serlo, de un elemento imprescindible, el certificado digital que, tal como indica
22


la Ley de Firma Electrónica, “es un documento firmado electrónicamente por un
prestador de servicios de certificación que vincula unos datos de verificación de
firma a un firmante y comprueba y ratifica su identidad”. Por tanto, el certificado
electrónico vincula la identidad de cada usuario con las herramientas de firma
electrónica, es decir, con sus claves criptográficas, por lo que constituye
realmente un documento de identidad digital.

El certificado, en realidad, no es otra cosa que un conjunto de datos cuya
representación se puede ver, por ejemplo, de la siguiente manera:

En Internet Explorer, acceder al menú Herramientas, Opciones de Internet, una
vez allí seleccionaremos la pestaña Contenido. En el apartado de certificados
pulsaremos el botón de Certificados y una vez en la ventana pulsaremos la
pestaña Personal.

23


Aquí se nos muestra una pantalla con la relación de certificados personales
instalados en nuestro navegador:

Como vemos, podemos tener varios certificados digitales instalados en nuestro
ordenador. Si seleccionamos cualquiera de ellos, veremos la información que
contiene, dentro de la cual cabe señalar:

 Identificación del titular del certificado (Nombre del titular y NIF de forma
obligatoria, si además se aporta la dirección de correo electrónico,
podremos firmar los correos que enviemos).
 Distintivos del certificado: número de serie, entidad que lo emitió, fecha
de emisión, periodo de validez del certificado, etc.
 Una pareja de claves: pública y privada.
 La firma electrónica del certificado con la clave de la autoridad de
certificación que lo emitió.

Toda esta información es pública, salvo la clave privada, que no puede ser
compartida con nadie.

24


Esta forma de almacenamiento de nuestro certificado es la más común, pero
no la única, ya que podemos importarlo a una tarjeta criptográfica o tarjeta
inteligente, que incorpora un chip en el que figura toda la información del
certificado digital y que, por motivos obvios de seguridad, está completamente
protegida. En este caso el solicitante deberá proveerse de la misma así como
de un lector de tarjetas en el caso de que su equipo no venga provisto del
mismo, ya que la tarjeta debe estar dentro del lector y este conectado al equipo
en el momento de la solicitud de certificado puesto que tanto las claves como el
certificado se van a descargar en la tarjeta. Un ejemplo concreto de este tipo de
soporte es el DNI electrónico o e-DNI, del que hablaremos a continuación.

El DNI Electrónico

Tal como indicábamos al comienzo del capítulo, la identidad personal era hasta
ahora acreditada únicamente mediante el DNI. Pero el progresivo incremento
de las relaciones a través de medios electrónicos hacía necesaria la
implementación de mecanismos que asegurasen la correcta identificación de
los ciudadanos en este medio.

Como ya hemos visto, esta necesidad la cubren los certificados digitales que
dan soporte a la firma electrónica, dentro de los cuales se encuentra el
certificado que se incluye en el e-DNI.

Este sistema de identificación electrónica presenta varias ventajas frente a los
otros dos tipos de certificados (en tarjeta criptográfica y en fichero instalable en
el ordenador):

 El R.D. 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la
expedición del documento nacional de identidad y sus certificados de
firma electrónica, establece que el e-DNI “tiene suficiente valor, por si
solo, para acreditar la identidad y los datos personales de su titular que
en él se consignen, así como la nacionalidad española del mismo”. Es
decir, nos permite identificarnos no sólo en el mundo físico sino también
ante transacciones telemáticas mediante la firma electrónica que
incorpora.
 Nos evita duplicidad de trámites ya que e-DNI y certificado electrónico se
expiden en el mismo acto y además se entregan el mismo día de la
solicitud.
 La Ley 11/2007 establece que todos los ciudadanos “podrán, en todo
caso y con carácter universal, utilizar los sistemas de firma electrónica
incorporados al Documento Nacional de Identidad en su relación por
medios electrónicos con las Administraciones Públicas”. De esta
manera, si disponemos del DNI electrónico podremos relacionarnos con
cualquier Administración Pública sin necesidad de comprobar si esta
25


admite o no el certificado generado por una Autoridad de Certificación
determinada.
 Por último, dado que el DNI es un documento obligatorio y que las
renovaciones incorporarán ya el certificado electrónico, este parece el
medio más adecuado para la generalización de su uso, al menos, así ha
parecido entenderlo la Administración.

A lo largo de este capítulo nos hemos referido en varias ocasiones a una
tercera parte de confianza, que será la que certifique la asociación entre una
firma electrónica y el firmante. Se trata de los Prestadores de Servicios de
Certificación.

Los Prestadores de Servicios de Certificación

Para que el conjunto de datos que constituyen la firma electrónica pueda ser
asociado de forma inequívoca a una persona, es necesario que una tercera
parte de confianza certifique esa asociación. Aparece así el último elemento
básico que trataremos en materia de identificación electrónica: los prestadores
de servicios de certificación.

La Ley de Firma Electrónica los define como “la persona física o jurídica que
expide certificados electrónicos o presta otros servicios en relación con la firma
electrónica”. Su función básica será generar la firma digital, añadir el certificado
y asegurar que la persona que lo ostenta es quien dice ser. Es decir, no sólo
emite los certificados electrónicos, sino que, además, certifica la titularidad de
los mismos, de manera que los usuarios de esta infraestructura tengan la
seguridad de que el sujeto con el que se contacta es quién dice ser sin
26


posibilidad de error. Por ello, se les conoce también como Autoridades de
Certificación.

Otro de los servicios que debe ofrecer al ciudadano es la posibilidad de
verificación de la validez de un certificado, ya que estos, aún no habiendo
expirado, pueden haber sido revocados por otras causas en cualquier
momento.

Las exigencias que establece la Ley de Firma Electrónica en cuanto a los
requisitos necesarios para poder constituir una entidad de este tipo, que
pueden ser tanto públicas como privadas, autonómicas, nacionales o europeas,
suponen una garantía para los usuarios de la Administración electrónica.

27


Conocidos ya los elementos básicos que necesitaremos para realizar cualquier
gestión en la red, veamos un caso práctico de cómo solicitar un certificado y
firmar digitalmente un documento.

Cómo obtener mi firma digital

En primer lugar, tendremos que solicitar el certificado electrónico a una
autoridad de certificación, por ejemplo, la Fabrica Nacional de Moneda y
Timbre, autoridad cuya firma es reconocida por todas las Administraciones
Públicas, y lo haremos a través de su página web: http://www.fnmt.es/

En ella aparece un enlace directo para la obtención del certificado:

28


Una vez seleccionado, en la siguiente página buscamos en la columna de la
izquierda “Certificado de usuario_ Solicitud de certificado” y lo seleccionamos,
tras lo cual nos pedirá que introduzcamos nuestro N.I.F, sin olvidar la letra, y lo
enviemos:

Cuando lo hayamos enviado, el sistema nos devolverá un código que debemos
anotar o imprimir la página, ya que deberemos aportarlo cuando acreditemos
nuestra identidad:

29


El paso siguiente, como ya hemos dicho, será acreditar nuestra identidad, para
ello debemos aportar el código de solicitud y nuestro DNI ante cualquiera de los
registradores de la Autoridad Certificadora. Esta tarea se realiza, en el caso de
la FNMT, no sólo en sus dependencias sino en cualquier organismo que haya
firmado el correspondiente convenio, pudiendo consultar el listado de oficinas
disponibles en su página web.

Una vez acreditados y en el plazo que nos indiquen en la oficina,
procederemos a descargarnos el certificado, siempre en el mismo ordenador
desde el que se solicitó la clave:

30


Introducimos el NIF y el código, pulsamos “Enviar petición” y el certificado se
instalará automáticamente en nuestro ordenador.

A partir de este momento, ya podemos firmar digitalmente los documentos que
enviemos de manera telemática.

31


Cómo emplear mi firma digital

Como ya hemos visto, la firma digital puede encontrarse almacenada en un
fichero del ordenador o en una tarjeta criptográfica. En este segundo caso
necesitaremos para utilizarla un lector de tarjetas, que se conecta al ordenador
a través de un puerto USB:

En cuanto a la utilización de la firma digital existen diversas opciones
dependiendo del formato del documento a firmar, de las cuales abordaremos a
continuación sólo las de uso más frecuente.

En general, cuando la Administración nos posibilita o nos requiere (por
entender que disponemos de los conocimientos y soportes tecnológicos
necesarios) la firma electrónica, va a poner a nuestra disposición una
aplicación de gestión especializada que incorpora ya las funcionalidades
necesarias para firmar:

32


Una vez seleccionado el botón de firma, la herramienta pone a nuestra
disposición el documento con la firma electrónica ya incorporada:

Como vemos, cuando se envía un documento firmado, en realidad estamos
enviando tres bloques de información: el documento en sí, la firma y el
certificado de identidad del firmante que contiene la identificación, la clave
pública y la firma electrónica de la autoridad de certificación que ha expedido el
certificado.

33


Con la información facilitada podemos verificar la firma, mediante el
identificador de firma y a través de la página correspondiente, comprobar la
validez del certificado ( información que aparece en la propia firma) así como
comprobar la integridad del documento gracias al identificador de documento, a
través de la sede electrónica del organismo que lo ha expedido:

Esta utilidad nos va a permitir imprimir cuantas copias válidas queramos de
nuestro documento con el fin de presentarlo donde nos sea requerido, ya que
el receptor podrá comprobar su integridad y validez en cualquier momento.

34


Dado que la LAECSP obliga a la Administración a adaptar progresivamente sus
trámites y que esta adaptación supone una reducción considerable en tiempo y
costes para los ciudadanos, éste será probablemente el medio más utilizado en
lo que a firma electrónica se refiere, pero no es el único. Podemos por ejemplo
firmar nuestros correos electrónicos. Para ello seleccionamos la pestaña
“Opciones” del correo y dentro de esta volvemos a seleccionar “Opciones”:

35


Aparecerán entonces las “Opciones del mensaje”, a partir de aquí los pasos
que debemos dar son los siguientes:

1. Seleccionar “Configuración de seguridad” :

2. Marcar “Agregar firma digital a este mensaje”
3. Seleccionar “Cambiar configuración”

36


A continuación podremos seleccionar el certificado que queremos utilizar, para
lo que nos mostrará todos los certificados de los que disponemos en nuestro
navegador:

37


En este punto suele aparecer uno de los errores más comunes: el sistema nos
avisa de que no puede firmarse el correo electrónico porque no hay ningún
certificado asociado a esta dirección de correo. En efecto, sólo podremos
enviar correos electrónicos firmados digitalmente si al identificarnos ante
la Autoridad Certificadora hemos facilitado una dirección de correo. Si
hemos facilitado esta dirección, el sistema enviará el correo firmado
digitalmente con total garantía de seguridad, integridad y no repudio.

Por último repasaremos brevemente el sistema de firma de documentos en dos
de los formatos más comunes: PDF y Word.

En cuanto al formato PDF, la herramienta distribuida gratuitamente por Adobe
no permite la firma electrónica, salvo que tengamos habilitada la opción de
activar derechos de usuario; es necesario disponer de la versión profesional,
que no es gratuita o utilizar alguna de las herramientas gratuitas que sí
soportan la firma electrónica, como PDFCreator. En cualquier caso, la firma con
este tipo de herramientas es muy sencilla, ya que la opción va incorporada en
la barra de herramientas y basta con seleccionar el icono de firma:

38


En el caso de un documento Word se trata también de un proceso muy
sencillo, pero en esta ocasión, de nuevo, hay que seguir varios pasos:

Seleccionamos la pestaña de “Herramientas” y dentro de ella “Opciones”:

De entre todas ellas, seleccionamos la de “Seguridad” y marcamos “Firmas
Digitales”:

39


Como se trata de un documento aún sin firmar, la pantalla nos aparecerá vacía,
si deseamos firmarlo debemos marcar “Agregar…” El sistema nos ofrecerá
entonces el listado de certificados disponibles en nuestro navegador, del que
seleccionaremos el que corresponda.

Finalmente bastará con “Aceptar” la selección del certificado y la firma digital y
el documento quedará firmado:

Sistemas de Identificación de las Administraciones Públicas.

Hasta ahora, hemos centrado la atención en los sistemas de identificación que
utiliza el ciudadano para actuar ante la Administración, pero ésta también debe
ofrecer la seguridad de que es quien dice ser, de manera que se genere un
entorno confiable que permita universalizar la gestión telemática de todos los
procedimientos. ¿Cómo se identifica la Administración? Utilizando también
certificados y sistemas de firma electrónica, que pueden ser de varios tipos:

 Certificado de identificación de la Sede Electrónica: Este certificado
es básico ya que garantiza la titularidad y seguridad de la sede a través
de la cual se van a realizar todas las tramitaciones electrónicas de
procedimientos y se va a ofrecer información oficial jurídicamente
vinculante. Sólo se utiliza para identificar la Sede.

40


 Sistemas de firma electrónica para la actuación administrativa
automatizada: La actuación administrativa automatizada permite
completar de forma automática todo un procedimiento. Por ejemplo, la
expedición de un certificado académico; en este caso, el interesado
solicitará el certificado y pagará las correspondientes tasas por vía
telemática y el sistema le facilitará el certificado ya firmado en unos
pocos minutos. Esta firma automática se realiza mediante el sello
electrónico de Administración Pública, que requiere un certificado
digital específico que incluye NIF y denominación de la Administración
correspondiente.
La LAECSP y el R.D. 1671/2009 también contemplan para este tipo de
actuaciones la utilización de un código seguro de verificación de
documentos que permita comprobar la integridad de un documento
firmado de forma automática accediendo a la sede electrónica.

 Firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones
Públicas: Se trata de un certificado emitido para una persona concreta,
como el certificado ordinario, pero con la particularidad de que le
identifica como titular de un puesto o cargo y le vincula con la
Administración en la que presta sus servicios. En este caso el certificado
confirma tanto la identidad del firmante (que a su vez es el custodio de
las claves pública y privada) como del titular del certificado, que es la
Administración donde el firmante presta sus servicios.

Sistemas de representación

Por último, con el fin de facilitar la tramitación a través de medios electrónicos,
incluso para aquellas personas que no dispongan de la tecnología o los
conocimientos adecuados, tanto la LAECSP como el R.D. 1671/2009, regulan
los sistemas mediante los cuales se puede actuar en nombre de terceros,
contemplando dos posibilidades:

- La representación por persona física o jurídica: que podrá ser para actos
concretos, expresamente autorizados (habilitación) o para actuar en
nombre de terceros ante cualquier administración (apoderamiento). En
cualquier caso las normas establecen unos requisitos que aseguran el
cumplimiento de la voluntad de los interesados.
- La representación por funcionario público: sólo la podrán asumir
aquellos funcionarios específicamente habilitados para ello y, en cada
caso, deberá quedar constancia de la voluntad expresa del interesado.

41


El Procedimiento Administrativo Electrónico

Hasta ahora hemos visto todos los elementos necesarios para establecer
relaciones telemáticas con la Administración y que se encuentran regulados en
la LAECSP: la sede electrónica, el tablón de anuncios electrónico, el registro
electrónico, los sistemas de identificación. Pero además la LAECSP y el Real
Decreto que la desarrolla parcialmente, regulan otras materias que tienen que
ver con la gestión telemática de los procedimientos administrativos.

En este sentido, es importante señalar el carácter complementario de la Ley,
por cuanto que sólo se refiere a las especificidades en materia de gestión
electrónica, remitiéndonos para el resto de materias a la Ley 30/1992, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común. Así la gestión electrónica de un procedimiento no puede
conllevar cambios ni en cuanto a la titularidad de la competencia ni en cuanto a
los requisitos formales y materiales que prevé la norma que regula el
procedimiento. Es decir, el hecho de que se tramite un procedimiento
electrónicamente no puede conllevar requisitos formales y materiales distintos
de los previstos para su tramitación en papel. Si se modifican los requisitos,
esa modificación deberá aplicarse a ambos tipos de tramitación. No por tratarse
de procedimientos electrónicos quedan eximidos del cumplimiento íntegro de
los requerimientos legales de los procedimientos administrativos que
habitualmente se vienen realizando en papel.

Antes de abordar el procedimiento en su conjunto es necesario tener claros
algunos conceptos básicos:

El documento electrónico

La LAECSP define el documento electrónico como “Información de cualquier
naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico según un
formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado”.

Básicamente, lo que diferenciaría un documento en papel de un documento
electrónico, sería, por tanto, el soporte, pero la normativa además establece
para los documentos administrativos electrónicos la exigencia de la firma
electrónica contemplada en la LAECPS.

Los requisitos a cumplir por un documento administrativo electrónico serían los
siguientes:

 Contener información de cualquier naturaleza.
42


 Que dicha información esté almacenada en soporte electrónico según un
formato determinado y sea susceptible de identificación y tratamiento
diferenciado.
 Disponer de datos de identificación que permitan su individualización,
aún después de su incorporación a un expediente electrónico.
 Haber sido expedidos y firmados electrónicamente mediante los
sistemas de firma previstos en la LAECSP.
 Ajustarse a los requisitos de validez previstos en la Ley 30/1992 LRJAP-
PAC.

Además, el R.D. 1671/2009 que desarrolla parcialmente la LAECSP establece,
para este tipo de documentos administrativos, la obligatoriedad de incluir una
referencia temporal, bien sea mediante una “marca de tiempo” que supone la
asignación de fecha y hora al documento por medios electrónicos, bien sea
mediante un “sello de tiempo”, en el que interviene un prestador de servicios de
certificación que garantiza la exactitud e integridad de la marca de tiempo.

Ahora bien, uno de los requisitos establecidos por la normativa para los
documentos administrativos electrónicos es “disponer de datos de identificación
que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un
expediente electrónico”. Pero, ¿cómo podemos conseguir esto? Gracias a los
Metadatos, que son una información que se añade en forma electrónica a los
documentos y que, entre otras cosas, permite su identificación. No nos informa
de su contenido concreto pero sí nos permite conocer automáticamente alguna
de sus características como la función, el procedimiento administrativo al que
corresponde, etc. Este concepto es importante porque hasta ahora, los
documentos en papel no han necesitado de una identificación previa para
poder ser incorporado con posterioridad a un procedimiento o un expediente,
mientras que un documento electrónico, al estar sometido a unas medidas
estrictas que garanticen su integridad y autenticidad desde su creación, no
puede ser modificado posteriormente, por lo que necesita incorporar la
información que lo identifica desde el momento mismo de su creación.

Las Copias Electrónicas

Tanto la LAECSP como, de forma más extensa, el R.D. 1671/2009, establecen
la posibilidad de obtener copias electrónicas, tanto de documentos electrónicos,
como de documentos no electrónicos, siempre referidos al requerimiento que al
respecto plantean los artículos 45.5 y 46.2 de la LRJAP-PAC donde se
reconoce la validez de los documentos electrónicos y las copias electrónicas de
documentos siempre que se garantice su autenticidad, integridad y
conservación.

A la hora de establecer los requisitos que deben cumplir las copias y el valor
43


jurídico que se les otorga, debemos empezar por diferenciar las copias que, en
el ejercicio de sus competencias, realiza la Administración, de las copias que
realizan los interesados:

Copias de documentos realizadas por la Administración:

 Copia en formato electrónico de un documento electrónico:
o Si la copia es idéntica, porque no cambia ni el formato ni el
contenido, se considera copia auténtica y tiene la misma eficacia
jurídica que el original.
o Si la copia tiene el mismo contenido pero se ha realizado en un
formato distinto del original, para que pueda ser considerada
copia autentica y tenga eficacia jurídica es necesario que se haya
realizado cumpliendo una serie de requisitos específicos:
 Que el documento original se encuentre en poder de la
Administración.
 Que la copia se obtenga conforme a las normas de
competencia y procedimiento.
 Que se asocie como metadato su carácter de copia.
 Que la copia electrónica se autorice mediante una de las
firmas electrónicas previstas en los artículos 18 y 19 de la
LAECSP.

 Copia en formato electrónico de documentos en soporte no electrónico:
En este caso las copias se obtienen por digitalización de un documento
que no se encuentra en soporte electrónico, como el papel. Esta copia
tendrá eficacia jurídica siempre que se realice con arreglo a los
siguientes requisitos:

o Que el documento copiado sea un original o una copia auténtica.
o Que la copia electrónica se autorice mediante firma electrónica.
o Que las imágenes electrónicas cumplan los requisitos
establecidos en el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
o Que se incluya el carácter de copia en sus metadatos.
o Que la copia se obtenga conforme a las normas de competencia y
procedimiento.

 Copia en formato papel de un documento en formato electrónico
(impresión en papel del documento): Finalmente, si lo que deseamos es
obtener una copia en papel de un documento administrativo electrónico,
además de los requisitos generales, es decir, que la copia proceda de un
original o copia electrónica auténtica y que se obtenga conforme a las
normas de competencia y procedimiento, la copia en papel debe cumplir
el requisito de incluir un código generado electrónicamente u otro
44


sistema de verificación. Este código es el que permitirá demostrar la
autenticidad del documento, accediendo a la dirección electrónica de la
Administración en la que se encuentra el documento original. Para
entendernos, el código sería el “localizador” del documento, que no
tiene, por sí mismo, capacidad para asegurar la veracidad del
documento, mientras que la sede electrónica seria el “referencial de
autenticidad” que nos permite acceder de forma fehaciente al documento
original.

Este tipo de documentos representa una gran ventaja con respecto al
documento emitido originalmente en papel ya que si se produce una
modificación posterior, al introducir el código en el sistema de
verificación de la sede electrónica, se nos avisará de este hecho
(supongamos, por ejemplo, una certificación académica en la que se
producen modificaciones con posterioridad a su entrega al interesado),
lo que no sucede en los procedimientos tramitados por medios no
electrónicos.

Copias de documentos realizadas por el interesado:

En este caso nos interesa el alcance jurídico de las copias realizadas por los
ciudadanos en soporte electrónico de documentos en soporte papel.

Cuando cualquier persona inicia un procedimiento por medios electrónicos, la
Administración está obligada a permitirle la presentación de los documentos
requeridos en forma telemática, pero ¿qué sucede cuando los documentos
originales no se han expedido por estos medios? En este caso, la normativa
nos obliga a no requerirle los originales, salvo que sean imprescindibles para el
procedimiento, pudiendo aportar copias digitalizadas de los documentos a las
que habrá de añadir su firma electrónica avanzada con el fin de garantizar la
fidelidad con el original.

Este tipo de copia, que comúnmente se conoce con el nombre de
“autocompulsa”, no convierte en auténtica la copia que presenta el ciudadano,
pero ayuda a cumplir uno de los fines principales de la Administración
Electrónica, que es facilitarle sus trámites ante la Administración de manera
que sólo excepcionalmente se solicite la exhibición de documentos originales.
Además la aportación de estas copias lleva implícita la autorización para la
Administración de acceder a los archivos correspondientes para el cotejo de los
documentos y a tratar la información incluida en los mismos.

45


El Procedimiento Administrativo Electrónico

Como ya hemos visto, el procedimiento administrativo electrónico está sujeto a
los mismos requisitos formales y materiales que el ordinario. El objetivo de esta
nueva vía no es otro que conseguir procedimientos más simples y con un
menor tiempo de respuesta al ciudadano, que puedan ser realizados sin
necesidad de desplazarse al correspondiente organismo. Para ello, la LAECSP
exige una serie de procesos previos que, como consecuencia, van a mejorar
también los procedimientos a los que no se aplique la tramitación electrónica,
bien porque aún no se encuentren disponibles, bien porque el ciudadano no
elija esta vía para relacionarse con la Administración.

Así, todas las administraciones deberán abordar las siguientes tareas para
adaptarse a la nueva normativa:
 Rediseño funcional y simplificación de todos los procedimientos y
procesos.
 Supresión o reducción de la documentación requerida a los ciudadanos,
regulando su presentación al final del proceso o la transmisión de datos
entre las distintas administraciones, para lo cual habrá que establecer
los preceptivos convenios.
 Previsión de medios e instrumentos de participación, transparencia e
información.
 Reducción de los plazos y tiempos de respuesta.
 Racionalización de la distribución de cargas de trabajo y de las
comunicaciones internas.

Todas estas tareas previas van a suponer una mejora considerable en la
gestión de procedimientos en general, con la consiguiente mejora de la imagen
que de la Administración tienen los ciudadanos, pero además sentarán las
bases para una correcta implantación de la gestión electrónica de
procedimientos en particular. Con este fin, la LAECSP establece los requisitos
que deben cumplirse para que la gestión de un procedimiento pueda ser
considerada electrónica, entre los que cabe destacar:

 La identificación, tanto del interesado como de la Administración debe
realizarse por los medios electrónicos establecidos, incluyendo la
representación por funcionario público o por terceros.
 Impresos normalizados: La Administración debe poner a disposición de
los interesados los correspondientes formularios normalizados en
soporte electrónico, pudiendo ofrecerlos, además, precumplimentados
para lo que se deberán hacer comprobaciones de datos almacenados en
sus sistemas o en los de otras administraciones, con el fin de no solicitar
datos ya aportados. Este último caso requiere de la firma de convenios
con otras Administraciones para el intercambio de datos conforme a la
LOPD.
46


 Aportación de originales: Sólo se exigirá la aportación de originales para
su cotejo cuando sea estrictamente necesario, garantizándose la
fidelidad de la copia mediante la firma electrónica avanzada del
interesado, incluso cuando se trate de copia digitalizada de un
documento original en papel
 Registro: Se introduce una novedad importante con respecto a la
LRJAP-PAC, derogándose su artículo 38.9 para admitir tanto los
documentos electrónicos normalizados correspondientes a
procedimientos concretos, como cualquier solicitud, escrito o
comunicación dirigida a cualquier órgano de la administración titular del
registro.
 Tramitación del Procedimiento: Para la tramitación electrónica se fijan
diversos requisitos, como el control de los plazos, o la tramitación
ordenada, para lo que será necesario el uso de sistemas gestores de
expedientes y de documentos. También hay que garantizar el acceso
de los interesados al estado del expediente, pero en este punto hay que
hacer alguna aclaración ya que el procedimiento puede ser tramitado en
su totalidad electrónicamente, con lo cual bastará con incorporar un
sistema que permita, de forma general o de forma restringida, según
proceda, la consulta de los expedientes, pero también puede darse el
caso de que un procedimiento se tramite electrónicamente sólo de forma
parcial, bien porque aún no se haya desarrollado en su totalidad, bien
por que el interesado haya ejercido su derecho a modificar el modo de
tramitación, lo que puede hacer en cualquier fase del procedimiento. En
este caso, el sistema debe permitir la consulta directa de aquellas fases
que se hayan producido electrónicamente y del resto de las fases
informará de aquella en que se encuentra así como del órgano o unidad
responsable.

Como vemos, la gestión electrónica de procedimientos requiere de una serie de
sistemas que la soporten, algunos de los cuales los hemos conocido
previamente, por ser básicos para la puesta en marcha de la Administración
Electrónica (sede electrónica, sistemas de identificación y autenticación,
registro electrónico) pero, tal como se deduce de los requerimientos legales del
procedimiento electrónico, existen otros elementos y sistemas necesarios que
veremos a continuación.

El pago de tasas por vía telemática

Aunque la LAECSP no prevé expresamente dentro del desarrollo de los
procedimientos administrativos la denominada “pasarela de pagos”, sí
reconoce el derecho de los ciudadanos a realizar pagos y transacciones a
través de los medios electrónicos: no tendría mucho sentido permitir al
47


interesado realizar todos sus trámites desde casa y obligarle a desplazarse
para formalizar el pago correspondiente. Por ello la incorporación de
aplicaciones que permitan el ingreso electrónico de tasas y precios públicos
contribuirá a alcanzar los objetivos de simplificación y de reducción de plazos.

Vamos a introducir aquí un concepto importante para el éxito del proceso de
implantación de la Administración Electrónica que es válido no sólo para la
infraestructura que soporta el pago telemático sino también para todos aquellos
elementos que precisen de un desarrollo tecnológico específico: la reutilización
de sistemas y aplicaciones propiedad de la Administración y la transferencia de
tecnología entre Administraciones, contempladas ambas en la LAECSP.

El elevado coste que supone realizar desarrollos específicos para implementar
las novedades en materia de gestión electrónica, como puede ser el pago de
tasas por vía telemática, se ve minimizado cuando se trata de servicios que se
prestan de forma similar en varias administraciones, para los que se han
establecido ya distintos mecanismos de colaboración, con el fin de evitar que
cada organismo público tenga que realizar el mismo esfuerzo en la puesta en
marcha de servicios similares. Esto que redunda a su vez en una mayor
dedicación a los servicios que les son propios y facilita al ciudadano las
relaciones con la Administración al poder identificar fácilmente los trámites a
realizar independientemente del organismo ante el que los realice.

Uno de los organismos creados para facilitar esta colaboración es la entidad
pública Red.es, dependiente del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio
que ofrece el desarrollo de una plataforma de pago telemático que permite
tanto el pago en línea de tasas y precios públicos como la consulta de dichos
pagos por parte de la Administración.

Las Comunicaciones y Notificaciones Electrónicas

Tanto la LAECSP como el R.D. 1671/2009 abordan de forma independiente las
comunicaciones y las notificaciones electrónicas, pero en ninguno de los
artículos que las regulan se define lo que el legislador entiende por
comunicación, aunque sí establecen los requisitos que debe cumplir para que
tengan validez: que exista constancia de la transmisión y recepción, de las
fechas, del contenido íntegro de la comunicación y que, además, se identifique
de forma inequívoca tanto al emisor como al receptor.

Mención aparte merecen las comunicaciones internas, a las que ninguna de las
dos normas dedica ningún apartado específico, aunque sí lo hacen a las
comunicaciones entre distintas Administraciones. Sin embargo, la LAECSP se
refiere a este tipo de comunicaciones cuando habla de la instrucción de los
procedimientos: “Los sistemas de comunicación utilizados en la gestión
48


electrónica de los procedimientos para las comunicaciones entre los órganos y
unidades intervinientes a efectos de emisión y recepción de informes u otras
actuaciones deberán cumplir los requisitos establecidos en esta Ley”. Es decir,
estas comunicaciones deben cumplir los requisitos de validez exigidos para
cualquier comunicación electrónica.

La gestión de las comunicaciones internas no es un asunto menor ya que
diariamente se generan en todas las administraciones una gran cantidad de
mensajes de muy distintos tipos que constituyen la base del trabajo diario:
notas internas, oficios, informes, autorizaciones… Su automatización supone
un considerable ahorro tanto en tiempo como en papel, pero hay que insistir en
el cumplimiento de los requisitos de validez y establecer un flujo que sea
garante de estos requisitos sin suponer una disminución de la agilidad en la
tramitación. Así, el principio de proporcionalidad que nos facilita la LAECSP nos
permite arbitrar, por ejemplo, un sistema de claves concertadas para la
identificación de los intervinientes o asegurar un entorno cerrado de
comunicación, tal como regula la propia Ley.

En cuanto a las notificaciones electrónicas, tienen una regulación más amplia
en el R.D. 1671/2009. Ahora bien, tal como ya hemos indicado, esta regulación
es complementaria y se debe cumplir en cualquier caso lo establecido en la
LRJAP-PAC tanto en materia de plazos como de práctica de la notificación.
Además, la notificación electrónica debe cumplir los siguientes requisitos:

 El interesado debe haberla señalado o consentido como medio
preferente.
 El sistema debe acreditar fecha y hora de la puesta a disposición del
interesado, así como del acceso al contenido.
 El sistema debe permitir al interesado modificar el modo de notificación
en cualquier fase del procedimiento.

Cada Administración está obligada, además, a informar al ciudadano de cuales
son los medios, de entre todos los que contempla el R.D. 1671/2009, a través
de los cuales puede recibir este tipo de notificaciones.

Por último, señalar que la LAECSP cuando regula la práctica de la notificación
establece lo siguiente: “Cuando existiendo constancia de la puesta a
disposición transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su
contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos
previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 …” según el artículo citado, si la
notificación es rechazada el trámite se tendrá por efectuado. Es decir, al elegir
la vía electrónica para las notificaciones, el interesado debe acceder a las
mismas en el plazo de diez días ya que, en caso contrario, se tendrán por
rechazadas aún cuando no lo hubiera comunicado de forma expresa. Sin
embargo, la propia LRJAP-PAC establece que cuando se intenta la notificación
49


por medios ordinarios y no se puede llevar a cabo (por ejemplo porque no sea
posible localizar al interesado en su domicilio), la notificación se hará mediante
publicación en el correspondiente Boletín Oficial, lo que supone una ampliación
considerable de todos los plazos de que dispone el interesado. Esta
circunstancia podría suponer una barrera importante para la implantación
generalizada del desarrollo completo de procedimientos por vía telemática,
salvo que en desarrollos posteriores de la LAECSP se tenga en cuenta este
factor.

El Expediente Electrónico

La gestión de procedimientos por vía telemática se ha venido desarrollando con
mayor o menor éxito por las distintas administraciones, pero sin una regulación
específica que permitiera dotarla de las garantías necesarias, salvo aquellas
referidas a los procedimientos en sí. La aprobación de la LAECSP y el R.D.
1671/2009 han marcado el punto de inflexión que nos permite establecer, entre
otros, los requisitos necesarios para la formación de los expedientes
electrónicos. Así, la LAECSP define el expediente electrónico como “el conjunto
de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento
administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan”.

Como vemos, la definición hace referencia al soporte de los documentos pero
no excluye que el procedimiento incluya también documentos en soporte
distinto del electrónico. Este punto es importante si consideramos que,
actualmente, la mayoría de los procedimientos se están tramitando en papel,
pero, a medida que se extienda la implantación de la gestión íntegra de los
procedimientos por vía telemática, aumentará la emisión de documentos
soporte electrónico, por lo que durante varios años convivirán los expedientes
en papel con expedientes mixtos y expedientes en soporte electrónico en su
totalidad. Hoy en día, la solución más común consiste en imprimir los
documentos electrónicos e incorporarlos al expediente en papel, pero, debido a
los enormes esfuerzos que se están realizando, progresivamente se irá
invirtiendo esta tendencia e incluso se procurará la digitalización de los
expedientes originalmente realizados en papel.

Otro punto a tener en cuenta en la definición es que no discrimina la
información contenida en los documentos ni su formato, pudiendo tratarse de
documentos que contengan información descriptiva o validadora (firma,
metadatos, sellos de tiempo,… ), documentos electrónicos gráficos,
documentos estructurados en bases de datos, etc..

Además, la LAECPS establece la necesidad de realizar un índice electrónico
del expediente, firmado por el responsable del procedimiento, que asegure su
integridad y permita, si es necesario, recuperarlo.
50

Guía básica Administración Electrónica UCM

Guía básica Administración Electrónica UCM

Recomendados

Recomendados

Mais conteúdo relacionado

Mais procurados

Mais procurados (20)

Destaque

Destaque (6)

Semelhante a Guía básica Administración Electrónica UCM

Semelhante a Guía básica Administración Electrónica UCM (20)

Último

Último (16)

Guía básica Administración Electrónica UCM