Nhận viết luận văn đại học, thạc sĩ trọn gói, chất lượng, LH ZALO=>0909232620 Tham khảo dịch vụ, bảng giá tại: https://vietbaitotnghiep.com/dich-vu-viet-thue-luan-van Luận văn thạc sĩ ngành luật: Pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay, cho các bạn tham khảo làm đề tài nghiên cứu

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
TẠ ĐỨC HÒA
PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI, 2015

2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
TẠ ĐỨC HÒA
PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS BÙI XUÂN ĐỨC
HÀ NỘI, 2015

3. LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn
thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo
quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN
Tạ Đức Hòa

4. MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU.............................................................................................. 1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC
CẤP XÃ............................................................................................................ 9
1.1.Côngchứccấpxãvàphápluậtvềcôngchứccấpxã........................................... 9
1.1.1. Sự xác lập và vị trí, vai trò của công chức cấp xã................................ 9
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về công chức cấp xã .................. 21
1.2. Hệ thống văn bản và nội dung quy định của pháp luật về công chức
cấp xã.............................................................................................................. 25
1.2.1.Hệ thống văn bản qui định về công chức cấp xã ................................ 25
1.2.2. Nội dung qui định của pháp luật về công chức cấp xã...................... 26
1.3. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về công chức
cấp xã.............................................................................................................. 31
1.3.1. Tiêu chí đánh giá nội dung của pháp luật về công chức cấp xã ....... 31
1.3.2. Tiêu chí đánh giá hình thức của pháp luật về công chức cấp xã............ 35
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ
Ở VIỆT NAM ................................................................................................ 37
2.1. Khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật về công chức
cấp xã ở Việt Nam ......................................................................................... 37
2.1.1. Giai đoạn 1945 – 1959 ......................................................................... 37
2.1.2. Giai đoạn 1959 – 1980 ......................................................................... 40
2.1.3. Giai đoạn 1980 – 1992 ......................................................................... 43
2.1.4. Giai đoạn 1992 – 2010 (trước khi Luật Cán bộ công chức có hiệu lực)
......................................................................................................................... 46
2.2. Thực trạng quy định và hệ thống văn bản pháp luật về công chức cấp
xã..................................................................................................................... 48
2.2.1. Về hình thức và cách thức qui định.................................................... 48

5. 2.2.2. Về nội dung qui định............................................................................ 50
2.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về công chức cấp xã......................... 57
2.3.1. Về số lượng và chất lượng đội ngũ công chức cấp xã:...................... 57
2.3.2. Tình hình thực hiện pháp luật về công chức cấp xã.......................... 59
2.3.3.Những vấn đề đặt ra cần giải quyết ..................................................... 61
2.4. Đánh giá chung pháp luật về công chức cấp xã........................................ 63
2.4.1. Ưu điểm của pháp luật về công chức cấp xã:..................................... 63
2.4.2. Những hạn chế, bất cập của pháp luật về công chức cấp xã ............ 66
2.4.3. Nguyên nhân của hạn chế, bất cập của pháp luật về công chức cấp
xã..................................................................................................................... 68
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP CƠ BẢN HOÀN
THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN
NAY ................................................................................................................ 71
3.1. Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã trong giai
đoạn hiện nay................................................................................................. 71
3.1.1. Yêu cầu của xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ....... 71
3.1.2. Yêu cầu của cải cách hành chính ...................................................... 72
3.1.3. Yêu cầu của hội nhập quốc tế.............................................................. 73
3.2. Quan điểm, phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã
......................................................................................................................... 73
3.2.1 Đổi mới quy trình xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp
luật về công chức cấp xã................................................................................ 73
3.2.2 Thường xuyên rà soát để phát hiện những bất cập nhằm bổ sung sửa
đổi kịp thời các văn bản qui phạm pháp luật về công chức cấp xã............. 75
3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã........................ 79
3.3.1.Hoàn thiện các qui định về tạo nguồn, tiêu chuẩn và tuyển dụng công
chức cấp xã..................................................................................................... 79

6. 3.3.2. Bổ sung, sửa đổi các qui định về quản lý, sử dụng công chức cấp xã
......................................................................................................................... 82
3.3.3. Bổ sung, sửa đổi các qui định của pháp luật về đào tạo, bồi dưỡng
công chức cấp xã............................................................................................ 88
KẾT LUẬN.................................................................................................... 91
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..................................................... 95

7. 1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Điều 110 Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 đã
quy định xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cấp cuối cùng trong hệ
thống hành chính 4 cấp ở nước ta. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã dạy: “Cấp xã là
gần gũi nhân dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì
mọi việc đều xong xuôi”1
. Cấp xã ổn định thì an ninh, chính trị, xã hội của đất
nước ổn định.
Cấp xã là nơi nhân dân cư trú, sinh sống; chính quyền cấp xã, Mặt trận
Tổ quốc và các tổ chức Đoàn thể chính trị - xã hội là cầu nối trực tiếp toàn bộ
hệ thống chính trị với dân, là nơi tổ chức vận động nhân dân thực hiện đường
lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; tăng cường đại đoàn kết
toàn dân, khai thác mọi tiềm năng ở địa phương để phát triển kinh tế-xã hội,
tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư.
Để hệ thống chính trị ở cấp xã hoạt động có hiệu quả, yếu tố quan
trọng và quyết định là phải có đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã có phẩm chất
chính trị, có trình độ chuyên môn đáp ứng được tốt yêu cầu thực thi công vụ.
Cán bộ, công chức cấp xã là những người trực tiếp đưa đường lối, chủ trương
của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đến với người dân và là người
trực tiếp tổ chức để nhân dân thực hiện. Trong đội ngũ cán bộ, công chức cấp
xã, các công chức cấp xã có vai trò rất quan trọng. Công chức cấp xã là công
dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ
thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách
nhà nước. Công chức cấp xã có trách nhiệm tham mưu giúp Ủy ban nhân dân
cấp xã thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực công tác được phân
1
Hồ Chí Minh toàn tập, tập 5, nhà xuất bản chính trị quốc gia, năm 1995, trang 371.

8. 2
công. Vì vậy, chất lượng của đội ngũ công chức ảnh hưởng quyết định đến
hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật của chính quyền cấp xã.
Xuất phát từ vai trò quan trọng của chính quyền cấp xã và đội ngũ công
chức cấp xã, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến việc ban hành pháp luật
để điều chỉnh đối với công chức cấp xã. Pháp luật về công chức cấp xã đã
được hình thành và phát triển gắn liền với sự ra đời và phát triển của Nhà
nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ năm 1945 đến nay. Qua các giai đoạn lịch
sử, pháp luật về công chức cấp xã đã đạt được những thành tựu nhất định góp
phần vào việc thực hiện thắng lợi những nhiệm vụ của cách mạng, xây dựng
và củng cố chính quyền nhân dân vững mạnh. Đã có nhiều văn bản qui phạm
pháp luật được ban hành tạo hành lang pháp lý cho việc tuyển dụng, quản lý
và sử dụng đội ngũ công chức cấp xã. Tuy nhiên, thực tiễn những năm qua và
yêu cầu của tình hình nhiệm vụ mới cho thấy pháp luật về công chức cấp xã
hiện hành đã bộc lộ những hạn chế nhất định như: qui định tuyển dụng, đào
tạo, bồi dưỡng, tiền lương và phụ cấp, thôi việc, nghỉ hưu đối với các đối tượng
này vẫn còn bất cập, chưa khuyến khích và chưa động viên được đội ngũ công
chức ở cơ sở; chất lượng công chức và hiệu quả hoạt động chưa cao. Mặt khác,
xuất phát từ yêu cầu của nền kinh tế thị trường, của quá trình hội nhập kinh tế
cũng như chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
dân, do dân và vì dân, công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia đòi hỏi
phải đổi mới sự điều chỉnh pháp luật đối với công chức cấp xã. Trong bối
cảnh như vậy, việc nghiên cứu đề tài “Pháp luật về công chức cấp xã ở Việt
Nam hiện nay” nhằm nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức cơ sở vừa
có ý nghĩa lý luận, vừa có tính thực tiễn cấp thiết.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Tìm hiểu tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài: "Pháp luật về
công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay ", hiện nay, các nhà khoa học đã có
những công trình nghiên cứu tiếp cận theo nhiều cách, với những cấp độ khác
nhau có thể phân thành 03 nhóm sau:

9. 3
Nhóm thứ nhất: Bao gồm các công trình nghiên cứu về cán bộ, công
chức và cán bộ, công chức nói chung. Trong đó, đáng chú ý như:
Sách chuyên khảo về "Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng
đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước"
do PGS.TS. Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS. Trần Xuân Sầm (đồng chủ biên),
nghiên cứu những vấn đề lý luận và phương pháp luận nâng cao chất lượng đội
ngũ cán bộ trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH) đất nước;
thực trạng đội ngũ cán bộ và công tác cán bộ hiện nay; quan điểm và phương
hướng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH
đất nước.
Đề tài khoa học cấp nhà nước KX.04.09 (2002-2004) về "Xây dựng
đội ngũ cán bộ công chức đáp ứng đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" do Bộ Nội vụ chủ trì, đã phân tích tính tất
yếu khách quan của việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu
cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; thực trạng đội ngũ và
thể chế quản lý cán bộ, công chức; phương hướng và giải pháp xây dựng đội
ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa ở nước ta.
Các công trình thuộc nhóm này mới tập trung nghiên cứu đội ngũ cán
bộ, công chức nói chung, chưa đề cập sâu vào cấp xã.
Nhóm thứ hai: Bao gồm các công trình nghiên cứu đề cập theo từng vấn
đề cụ thể liên quan đến cán bộ, công chức cấp xã trên các khía cạnh như tiêu
chuẩn đối với cán bộ, công chức cấp xã; về bầu cử và thẩm quyền của Chủ tịch
Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã; về đào tạo, bồi dưỡng; chế độ, chính sách... đó
là: Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2001 nghiên cứu về "Đổi mới chính sách đối
với cán bộ chính quyền cơ sở đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính" của Bộ
Nội vụ; Dự án năm 2004 về "Điều tra thực trạng và đề xuất phương hướng,
giải pháp nâng cao chất lượng cán bộ Hội đồng nhân dân các cấp và cán bộ

10. 4
chuyên trách cơ sở" do Bộ Nội vụ chủ trì, đã đánh giá thực trạng chất lượng
cán bộ Hội đồng nhân dân (HĐND) và cán bộ, công chức cơ sở, chỉ ra những
nguyên nhân và từ đó đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng, năng lực công
tác của cán bộ HĐND và cán bộ, công chức cơ sở. Sách chuyên khảo về "Hệ
thống chính trị cơ sở ở nông thôn nước ta hiện nay" do GS.TS. Hoàng Chí Bảo
(chủ biên), nghiên cứu hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn từ quan điểm lý luận
đến lịch sử và thực tiễn; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính
quyền cơ sở và chế độ, chính sách đối với cán bộ cơ sở ở nông thôn; đưa ra
một số phương hướng và giải pháp chủ yếu nhằm tiếp tục kiện toàn chính
quyền và đội ngũ cán bộ ở cơ sở nước ta hiện nay. Tác giả Lê Tư Duyến với
bài "Bầu trực tiếp Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn - thực hiện
quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4,
2005; TS. Vũ Đức Đán với bài "Vấn đề đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ chính
quyền cơ sở" đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 5, 2002; TS. Nguyễn Hữu
Đức với bài "Từ đặc điểm, tính chất đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở để xây
dựng chế độ, chính sách phù hợp" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8, 2003;
ThS. Vũ Hữu Kháng với bài "Phân định thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân
dân và tập thể Ủy ban nhân dân" đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 3,
2003; TS. Lê Chi Mai với bài "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ chính quyền cơ sở -
vấn đề và giải pháp" đăng trên Tạp chí Cộng sản, số 20, 2002; Tác giả Hữu Phan
với bài "Xây dựng tiêu chuẩn cụ thể đối với các chức danh cán bộ, công chức
cấp xã" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 10, 2003 (tổng thuật Hội nghị
tọa đàm); TS. Thang Văn Phúc với bài "Những định hướng đổi mới công tác đào
tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức nhà nước theo yêu cầu cải cách hành chính
tổng thể (2001- 2010)" đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 9, 2003...
Tuy có đề cập đến cán bộ, công chức cấp xã nhưng các công trình
nghiên cứu trên chưa nghiên cứu ở khía cạnh pháp luật điều chỉnh đối với đội
ngũ công chức cấp xã.

11. 5
Nhóm thứ ba: Bao gồm các công trình nghiên cứu về pháp luật điều
chỉnh công chức nhà nước trong đó có đề cập đến công chức cấp xã. Trong
đó, đáng chú ý là sách chuyên khảo về "Công vụ, công chức nhà nước" của
GS.TS. Phạm Hồng Thái đã đưa ra quan niệm về pháp luật công vụ, công
chức; phân tích và đánh giá về nội dung của pháp luật công vụ, công chức ở
nước ta hiện nay.
Luận án về "Đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức ở nước ta"
của Nguyễn Văn Tâm (1997), đã phân tích những vấn đề lý luận và thực trạng
pháp luật về công chức nhà nước; sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về
công chức nhà nước; đề xuất phương hướng và giải pháp tiếp tục đổi mới và
hoàn thiện pháp luật về công chức ở nước ta.
Bên cạnh đó, nhiều bài viết đã đề cập đến thể chế và thực trạng thể
chế công vụ, công chức; sự cần thiết phải hoàn thiện thể chế công vụ, công
chức; giải pháp hoàn thiện thể chế công vụ, công chức, như bài: "Hoàn thiện
thể chế công vụ và công chức trong giai đoạn hiện nay" của ThS. Trần Quốc
Hải, đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8, 2004; bài "Quá trình hình
thành và phát triển của đội ngũ công chức và thể chế quản lý công chức ở
nước ta từ 1945 đến nay" của TS. Nguyễn Minh Phương, đăng trên Tạp chí
Tổ chức nhà nước, số 8, 2004 và bài "Đổi mới cơ chế quản lý cán bộ, công
chức theo pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003" của ThS.
Trần Anh Tuấn, đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8, 2003...
Các công trình nghiên cứu thuộc nhóm này đã đề cập tới pháp luật về
công chức nói chung nhưng chưa nghiên cứu chuyên biệt pháp luật về công
chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay.
Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy, các công trình khoa học, đề
tài nghiên cứu, các bài báo, luận án, sách chuyên khảo trong chừng mực nhất
định đã góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn quan trọng về
pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay.

12. 6
Tuy vậy, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu
pháp luật về công chức cấp xã đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay. Luận văn là công trình khoa học
đầu tiên nghiên cứu một cách chuyên biệt về: "Pháp luật về công chức cấp xã
ở Việt Nam hiện nay" dưới góc độ nghiên cứu lý luận và lịch sử nhà nước và
pháp luật.
3. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu
Mục đích của Luận văn là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của
pháp luật về công chức cấp xã từ đó đề xuất các quan điểm, phương hướng và
giải pháp cơ bản hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã nhằm nâng cao
chất lượng công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay
Để đạt được mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ sau:
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản của pháp luật về cán bộ,
công chức cấp xã: khái niệm, đặc điểm, nội dung, vai trò, vị trí, yêu cầu và
những tiêu chí hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã.
- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp
luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay.
- Đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã ở
Việt Nam hiện nay.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng: Sự hình thành, phát triển và quy định của pháp luật hiện
hành về công chức cấp xã ở Việt Nam.
Phạm vi nghiên cứu: Pháp luật về công chức cấp xã là một vấn đề
rộng lớn và phức tạp. Dưới góc độ lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật,
Luận văn tập trung vào việc nghiên cứu pháp luật về công chức cấp xã ở Việt
Nam trong giai đoạn hiện nay (từ 1945 đến nay).

13. 7
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Phương pháp luận :
Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ
nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, chủ trương, chính
sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật; về xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân; về chiến lược
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2020; về đổi
mới công tác cán bộ nói chung và công chức cấp xã nói riêng.
Phương pháp nghiên cứu:
Luận văn sử dụng những phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương
pháp hệ thống, phân tích, tổng hợp, so sánh pháp luật, dự báo để làm sáng tỏ
những vấn đề lý luận cũng như kinh nghiệm thực tiễn về hoàn thiện pháp luật
cán bộ, công chức cấp xã ở trong nước và nước ngoài.
6. Những đóng góp mới của luận văn
Đây là công trình nghiên cứu một cách tương đối toàn diện và có hệ
thống pháp luật về công chức cấp xã. Luận văn có một số đóng góp mới sau:
- Hệ thống hóa, làm sán tỏ thêm cơ sở lý luận và thực tiễn pháp luật về
công chức cấp xã. Cụ thể:
+ Hệ thống hóa được những vấn đề cơ bản về lý luận của pháp luật về
công chức cấp xã. Xây dựng những tiêu chí để hoàn thiện pháp luật về công
chức cấp xã.
+ Luận văn phân tích, đánh giá một cách tương đối toàn diện thực
trạng pháp luật về công chức cấp xã từ đó làm căn cứ thực tiễn để hình thành
những quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã.
- Đề xuất những phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán
công chức cấp xã ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay căn cứ vào các tiêu chí
hoàn thiện đã được xây dựng.

14. 8
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Về lý luận, kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm sáng tỏ
những vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam
hiện nay. Về thực tiễn, những kết luận, kiến nghị đưa ra trong luận văn có ý
nghĩa đối với việc xây dựng đội ngũ công chức cấp xã trong thời gian tới cũng
như giúp cho việc hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã. Đồng thời, luận
văn có thể giúp ích cho những cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước nói chung
và chính quyền cấp xã nói riêng trong việc tìm hiểu cũng như áp dụng đúng đắn
các quy định của pháp luật về công chức cấp xã trong hoạt động của mình.
Luận văn còn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong giảng
dạy, nghiên cứu ở các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng về luật học, hành chính học.
8. Kết cấu của luận văn
Kết cấu của luận văn gồm: Phần mở đầu, nội dung, kết luận và danh
mục tài liệu tham khảo; nội dung của luận văn gồm 3 chương.
Chương 1: Cơ sở lý luận pháp luật về công chức cấp xã
Chương 2: Thực trạng pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam
Chương 3: Quan điểm, phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp
luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay

15. 9
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ
1.1.Côngchứccấpxãvàphápluậtvềcôngchứccấpxã
1.1.1. Sự xác lập và vị trí, vai trò của công chức cấp xã
1.1.1.1. Sự xác lập công chức cấp xã
Đội ngũ công chức là một yếu tố không thể thiếu được trong hoạt động
của một nhà nước. Mặc dù pháp luật công chức, công vụ tồn tại và phát triển
đã trên 3 thế kỷ tính từ thời điểm xuất hiện Luật nghỉ hưu (Unyoke law) của
công chức vào năm 1859 ở Vương quốc Anh, nhưng cho đến nay vẫn chưa có
một quan niệm chung, thống nhất về công chức. Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia,
dấu hiệu chung của công chức thường là:
- Là công dân của nước đó;
- Được tuyển dụng qua thi tuyển;
- Được bổ nhiệm vào một ngạch hoặc một vị trí công việc;
- Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước;
- Đảm nhiệm một công vụ nhất định.
Ở mỗi quốc gia, tùy theo thể chế chính trị, sự phát triển kinh tế-xã hội,
các yếu tố văn hóa, chế độ, chính sách của quốc gia trong từng giai đoạn cụ
thể mà đối tượng, phạm vi công chức được xác định khác nhau. Các nước như
Anh, Thái Lan, Singapo quy định công chức là những người làm công tác
chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ.
Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Hungary và một số nước khác quy định công chức
không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ
quản lý trong bộ máy hành chính ở các bộ (trung ương) mà còn bao gồm cả
những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành
chính thuộc chính quyền của các địa phương. Một số nước khác như Đức, Hà
Lan, Tây Ban Nha xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực

16. 10
thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả ngành lập
pháp, tư pháp.
Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành và ngày càng hoàn
thiện hơn gắn với sự phát triển của nhà nước ta. Sau khi Nhà nước Việt Nam
dân chủ cộng hòa ra đời sau cách mạng tháng 8 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí
Minh ban hành Sắc lệnh số 76/SL, ngày 20-5-1950 ban hành Quy chế công
chức. Quy chế công chức xác định công chức Việt Nam là những công dân
Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường
xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, trừ những
trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định. Như vậy theo Quy chế này,
công chức chỉ gồm những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường
xuyên trong các hệ thống cơ quan Chính phủ, còn những người làm việc trong
các cơ quan lập pháp và tư pháp không phải công chức. Có thể nói các quy
định trong quy chế công chức Việt Nam còn giữ nguyên giá trị khoa học đến
ngày nay. Tuy nhiên các quy định đó không được áp dụng do thời cuộc chiến
tranh chống Pháp và chống Mỹ làm gián đoạn.
Trong khoảng thời gian từ năm 1960 đến năm 1980, khái niệm công
chức ít được sử dụng, thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân, viên chức.
Tiếp sau đó là Nghị định số 69/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ
trưởng quy định khá rõ khái niệm công chức là "công dân Việt Nam được
tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở
của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã
được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp". Nghị
định cũng quy định rõ những người được xác định là công chức. Nhưng các
quy định trong Nghị định này cũng bị lãng quên, không được áp dụng trong
thực tế.
Bước vào thời kỳ đổi mới, thể chế hóa các quan điểm của Đảng về
công tác cán bộ trong thời kỳ đổi mới, thời kỳ cải cách hành chính, xây dựng

17. 11
nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, tạo cơ sở
pháp lý để xây dựng đội ngũ cán bộ công chức có phẩm chất đạo đức tốt, có
trình độ, năng lực và tận tụy phục vụ nhân dân, trung thành với Tổ quốc Việt
Nam xã hội chủ nghĩa, ngày 28/2/1998 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông
qua Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Lần đầu tiên trong lịch sử nền công vụ
nước ta có một văn bản pháp lý dưới luật quy định cụ thể những người thuộc
đối tượng là cán bộ công chức.
Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, cùng với Nghị định
95/1998/NĐ-CP ngày 17-11-1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và
quản lý công chức đã kế thừa khái niệm công chức trong Nghị định
169/HĐBT ngày 25-5-1991 và qui định cụ thể hơn bằng cách liệt kê những
đối tượng là công chức nhà nước.
Theo Điều 1 Nghị định 95/1998/NĐ-CP, công chức bao gồm những
đối tượng được quy định tại khoản 3, khoản 5 của Điều 1 Pháp lệnh: Những
người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên,
được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một
ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà
nước, làm việc trong các cơ quan: Văn phòng Chủ tịch nước; Văn phòng
Quốc hội; Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện,…
Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường
xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không
phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc
trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan,
hạ sĩ quan chuyên nghiệp. Như vậy Nghị định đã chỉ ra các dấu hiệu đặc trưng
của công chức nhà nước: Là công dân Việt Nam; được tuyển dụng, bổ nhiệm
hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên…; được phân loại theo trình độ đào
tạo, ngành chuyên môn; được xếp vào ngạch hành chính, sự nghiệp; trong
biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

18. 12
Qua các quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và các
văn bản có liên quan, bên cạnh những ưu điểm còn cho thấy sự bất hợp lý,
chưa phân định rõ cán bộ, công chức, viên chức. Nội hàm của khái niệm cán
bộ, công chức trong Pháp lệnh quá rộng nên không phân biệt được đặc thù
của từng loại cán bộ, công chức. Việc quản lý, sử dụng và đãi ngộ đối với cán
bộ, công chức khu vực hành chính và khu vực sự nghiệp chưa có sự phân định
về cơ chế, chính sách phù hợp với đặc điểm, tính chất hoạt động của từng khu
vực. Mặt khác, chưa có nội dung quy định về cán bộ, công chức cấp xã. Đây
là điều bất hợp lý trong quy định của pháp luật, làm cho hoạt động của chính
quyền cấp xã lâu nay kém ổn định, hiệu lực và hiệu quả thấp.
Để khắc phục dần những hạn chế của Pháp lệnh cán bộ, công chức
năm 1998, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công
chức năm 2003 tại khoản 1 Điều 1 đã mở rộng phạm vi điều chỉnh thêm các
đối tượng công chức (mục g, h) gồm những người được bầu cử để đảm nhiệm
chức vụ theo nhiệm kỳ (cán bộ chuyên trách cấp xã) và những người được
tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp
xã (công chức cấp xã), mặt khác có phân biệt rõ các đối tượng công chức
ngạch hành chính và ngạch sự nghiệp.
Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 117/2003/NĐ-CP
ngày 10-10-2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức
trong các cơ quan nhà nước. Theo Điều 2 của Nghị định, công chức là công
dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được
quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh cán bộ,
công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003, làm việc trong cơ quan nhà nước, lực
lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Như vậy, Nghị
định không chỉ điều chỉnh những vấn đề liên quan đến công chức nhà nước,
mà còn liên quan đến công chức thuộc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị
- xã hội. Điều này nếu xét từ góc độ chính trị- pháp lý thì hợp lý, bởi các công

19. 13
chức trong bộ máy giúp việc của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội cũng
cần chịu sự điều chỉnh của pháp luật, nhưng xét về mặt kỹ thuật ban hành văn
bản thì lại có mâu thuẫn cả về hình thức tên gọi và nội dung của Nghị định.
Pháp lệnh Cán bộ, công chức, các Nghị định, Thông tư của Bộ Nội vụ
đã tạo thành cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng đội ngũ cán bộ công chức
và hoàn thiện công tác cán bộ công chức, góp phần to lớn vào thực hiện các
nhiệm vụ cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền, xây dựng nền
kinh tế thị trường đáp ứng yêu cầu đổi mới và mong muốn của nhân dân. Tuy
nhiên trong các quy định của Pháp lệnh cũng như trong các Nghị định của
Chính phủ còn những bất cập, hạn chế chưa đáp ứng được các yêu cầu đổi mới
hoạt động công vụ theo tinh thần cải cách hành chính, hệ thống các văn bản
quy phạm pháp luật chưa quy định đầy đủ, toàn diện thống nhất các lĩnh vực
hoạt động công vụ, như quản lý cán bộ công chức, nguyên tắc hoạt động công
vụ, nghĩa vụ, trách nhiệm và quyền lợi của cán bộ, công chức trong thực thi
công vụ cũng như hoạt động thanh tra công vụ chưa được quy định cụ thể; các quy
định về phân loại, bố trí sử dụng, quy hoạch, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ
công chức không hợp lý, chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước.
Để khắc phục các hạn chế nói trên, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà
nước pháp quyền, nền kinh tế thị trường và mở cửa hội nhập quốc tế ngày
13/11/2008 Quốc hội đã thông qua Luật Cán bộ, công chức, ngày 28/11/2008
Chủ tịch nước đã ký Sắc lệnh số 20/2008/SL-CTN công bố Luật Cán bộ, công
chức. Việc ban hành Luật Cán bộ công chức là việc thể chế hóa, cụ thể hóa các
quan điểm chủ trương của Đảng và công tác cán bộ trong điều kiện xây dựng
nhà nước pháp quyền, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ để xây dựng đội ngũ cán bộ,
công chức và nền công vụ theo tinh thần cải cách, hiện đại hóa nền hành chính.
Luật Cán bộ, công chức quy định rõ về cán bộ ở Trung ương, cấp tỉnh,
cấp huyện, cấp xã; công chức ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã.
Bước phát triển mới của Luật Cán bộ, công chức là đã phận định rõ cán bộ

20. 14
với công chức. Cụ thể cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ
chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ, công chức gắn với cơ chế tuyển dụng, bổ
nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh. Cùng với Luật Viên chức năm 2010
xác định viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc
làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc,
hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của
pháp luật.( Điều 2 Luật Viên chức năm 2010), lần đầu tiên pháp luật nước ta
phân biệt cụ thể các đối tượng làm việc trong khu vực nhà nước thành các
nhóm cán bộ, công chức, viên chức để xác định cơ chế quản lý phù hợp nhằm
nâng cao hiệu quả quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.
Phân tích quy định tại các văn bản pháp luật, có thể quan niệm: Công
chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một
công vụ thường xuyên hay được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ
quan nhà nước , cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là
sĩ quan, hạ sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, cơ
quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan
chuyên nghiệp được phân loại theo chức vụ chuyên môn và tương ứng là trình
độ đào tạo, ngành chuyên môn, theo vị trí công tác, được xếp vào một ngạch,
mỗi ngạch có chức danh, tiêu chuẩn riêng, trong biên chế và hưởng lương từ
ngân sách nhà nước.
Ở Việt Nam hiện nay, công chức được phân định theo cấp hành
chính. Ngoài công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện còn có một bộ
phận công chức ở cấp xã. Từ khi Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của
Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 được ban hành nhà nước ta mới thừa
nhận ở cấp xã có công chức nhà nước.
Việc điều chỉnh pháp luật đối với công chức cấp xã là một bước đột
phá, thể hiện sự thay đổi nhận thức có tính căn bản của các cơ quan nhà nước
ở nước ta trong tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước. Đây là lần đầu

21. 15
tiên công chức cấp xã có chế độ làm việc và hưởng chính sách như cán bộ,
công chức nhà nước. Nhiều quốc gia trên thế giới cho rằng những người làm
việc tại các cơ quan địa phương không gọi là công chức nhà nước mà gọi là
công chức địa phương, nhưng địa vị pháp lý của họ tương tự như công chức
nhà nước làm việc tại các cơ quan nhà nước ở trung ương. Quan niệm trên bắt
nguồn từ việc không coi các cơ quan của địa phương là cơ quan nhà nước, mà
đó chỉ là các cơ quan tự quản của cộng đồng.
Còn ở nước ta, các cơ quan thuộc đơn vị hành chính cấp xã như
HĐND và UBND đều là những cơ quan nhà nước. Vì vậy, nếu pháp luật
khẳng định công chức cấp xã là công chức nhà nước cũng là điều hợp lý. Tuy
nhiên, do tính chất hoạt động của công chức cấp xã nên nhà nước cần phải có
các qui định riêng để quy định về chính sách, chế độ tiền lương, hưu trí và các
vấn đề khác có liên quan.
Luật Cán bộ, công chức ban hành đã dành một chương quy định về
cán bộ công chức cấp xã. Luật Cán bộ, công chức qui định công chức cấp xã
(xã phường, thị trấn) là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức
danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và
hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Những người được tuyển dụng, giao giữ
một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã (gọi
chung là công chức cấp xã), gồm có các chức danh sau: Trưởng công an (nơi
chưa bố trí lực lượng công an chính quy); Chỉ huy trưởng quân sự; Văn phòng
- thống kê; Địa chính - xây dựng; Tài chính - kế toán; Tư pháp - hộ tịch; Văn
hóa - xã hội. Luật Cán bộ, công chức cũng phân định công chức cấp xã với
cán bộ cấp xã là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ
trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư
Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội
Cán bộ cấp xã, công chức cấp xã giống nhau ở các dấu hiệu đều là
công dân Việt Nam,được giao giữ một công vụ thường xuyên, trong biên chế

22. 16
và hưởng lương từ ngân sách. Tuy nhiên công chức cấp xã khác cán bộ cấp xã
ở những điểm sau:
- Công chức cấp xã chỉ có trong cơ quan hành chính ở cấp xã là Ủy
ban nhân dân, còn cán bộ cấp xã có cả trong cơ quan của Đảng, Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân và các tổ chức chính trị- xã hội ở cấp xã.
- Công chức được giao giữ một chức danh mang tính chuyên môn,
nghiệp vụ nên ổn định hơn so với cán bộ cấp xã gắn với cơ chế bầu cử.
Qua phân tích các quy định trên đây, có thể khái quát về công chức
cấp xã như sau: Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng
giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã,
gồm các chức danh: Trưởng công an (nơi chưa bố trí lực lượng công an
chính quy); Chỉ huy trưởng quân sự; Văn phòng - thống kê; Địa chính - xây
dựng; Tài chính - kế toán; Tư pháp - hộ tịch; Văn hóa - xã hội trong biên chế
và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước
So với công chức trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, công chức cấp xã
có những đặc điểm sau:
Một là, đặc điểm về nguồn tuyển dụng
Công chức cấp xã, đặc biệt là xã hầu hết đều là người địa phương,
sinh sống tại địa phương, có quan hệ dòng tộc và gắn bó với dân làng. Nếu
như công chức cấp huyện, cấp tỉnh nguồn tuyển dụng đa dạng có thể thu hút
được những người ở địa phương khác đến làm việc thì đối với đội ngũ công
chức cấp xã nguồn tuyển dụng chủ yếu là người của địa phương. Đặc điểm
này dẫn đến thuận lợi là công chức cấp xã là người địa phương nên gắn bó lâu
dài với công việc và am hiểu tình hình địa phương nên sát dân và thuận tiện
cho việc thực thi công vụ, mặt khác cũng dẫn đến hạn chế là nguồn tuyển
dụng không phong phú nên ảnh hưởng đến chất lượng đội ngũ công chức cấp
xã. Mặt khác do chủ yếu là người địa phương có quan hệ mật thiết với người
dân địa phương nên có thể dẫn nguy cơ nể nang, không đảm bảo khách quan
khi giải quyết công việc.

23. 17
Hai là, đặc điểm về hoạt động
Đặc điểm về hoạt động của công chức cấp xã về cơ bản được quy định
bởi chính vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã ở nước ta là cấp thấp nhất của
chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân cấp xã là cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương đại diện cho ý chí và lợi ích của nhân dân, do nhân
dân xã, phường, thị trấn trực tiếp bầu ra và Ủy ban nhân dân cấp xã do Hội
đồng nhân dân thành lập nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa
phương và hướng dẫn nhân dân thực hiện các hoạt động tự quản ở cơ sở trên
nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa
phương với lợi ích chung của cả nước.
Công chức cấp xã làm việc trong Ủy ban nhân dân cấp xã, về vị trí:
đây là cấp cơ sở trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, gắn liền với
cộng đồng làng xã và các tổ chức tự quản của dân cư. Về chức năng, nhiệm
vụ: phải thực thi chủ yếu là quản lý hành chính nhà nước vừa đồng thời với
việc giải quyết các công việc có tính tự quản ở cơ sở. Về tổ chức, quyền hạn:
có bộ máy đơn giản, nhưng được ủy quyền, phân cấp đảm nhiệm những chức
năng có tính tổng hợp. Về hoạt động: là cấp hành chính ở cơ sở, gắn liền với
sản xuất, đời sống trong cộng đồng dân cư. Chính những dấu hiệu này đã xác
định đặc điểm về hoạt động của công chức cấp xã khác với cán bộ, công chức
cấp trên ở các điểm sau đây:
- Công chức cấp xã gần dân nhất, trực tiếp tham gia tổ chức các hoạt
động quản lý, điều hành các công việc hành chính và trực tiếp tổ chức thi
hành pháp luật ở xã, phường, thị trấn. Trong hoạt động của mình, công chức
cấp xã có điều kiện tiếp xúc, nắm bắt tốt nhất tâm tư, nguyện vọng của nhân
dân, từ đó có thể đề xuất những biện pháp đảm bảo cho lợi ích của nhân dân
địa phương. Mặt khác, do gắn với hoạt động của nhân dân, công chức cấp xã

24. 18
cũng có khả năng phát hiện và ngăn chặn sớm nhất các hành vi vi phạm pháp
luật. Do vậy, đội ngũ công chức cấp xã có vai trò quan trọng trong việc chăm
lo đến lợi ích của nhân dân, đảm bảo trật tự, an toàn xã hội, phát triển kinh tế
xã hội ở địa phương. Nếu đội ngũ công chức cấp xã có đủ phẩm chất, năng
lực và trình độ sẽ đảm bảo cho chính quyền cấp xã nói chung và Ủy ban nhân
dân cấp xã nói riêng hoạt động có hiệu quả.
- Công chức cấp xã vừa là công chức nhà nước vừa tham gia sản xuất,
kinh doanh ở địa phương. Cán bộ, công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp
huyện là những cán bộ, công chức nhà nước, làm công ăn lương, bản thân và
gia đình họ sống bằng tiền lương, nghề nghiệp của họ là cán bộ, công chức.
Còn công chức cấp xã chủ yếu đều trực tiếp sống tại địa phương, thường
không thoát ly hẳn sản xuất mà hàng ngày họ vẫn tham gia sản xuất, kinh
doanh, có sở hữu tư liệu sản xuất (ruộng, trang trại, cửa hàng, dịch vụ…),
trong nhiều trường hợp nguồn thu chính của họ không phải từ lương, phụ cấp,
từ ngân sách mà lại từ kết quả sản xuất, kinh doanh.
- Bản thân đội ngũ công chức cấp xã do sự khác nhau về quản lý của
chính quyền xã, thị trấn (nông thôn) với chính quyền phường (đô thị), còn có
sự khác nhau về hoạt động giữa công chức chính quyền xã, thị trấn với công
chức chính quyền phường. Chính quyền và đội ngũ công chức xã, thị trấn
đóng vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực; quyết
định việc phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân xã, thị trấn.
Còn chính quyền phường và đội ngũ công chức phường đóng vai trò quan trọng
trong việc chỉ đạo các phong trào văn hóa, xã hội, đảm bảo trật tự trị an
đường phố và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cấp trên giao.
Đặc điểm của công chức cấp xã đòi hỏi khi xây dựng pháp luật điều chỉnh
đối với đội ngũ này cần phải phù hợp với các đặc điểm nhằm phát huy những mặt
tích cực và hạn chế những mặt tiêu cực đảm bảo hiệu quả của pháp luật

25. 19
1.1.1.2. Vai trò của công chức cấp xã
- Vai trò tham mưu, giúp Uỷ ban nhân dân xã thực hiện chức năng quản
lý nhà nước
Theo Điều 114 Hiến pháp 2013 Uỷ ban nhân dân ở cấp chính quyền địa
phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng
nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước
Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, Ủy ban
nhân dân có chức năng quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa
phương từ kinh tế, văn hóa xã hội, giáo dục, y tế đến an ninh quốc phòng.
Bên cạnh đó, Uỷ ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp
luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và
thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao.
Như vậy Ủy ban nhân dân cấp xã là cơ quan hành chính thẩm quyền
chung thực hiện nhiệm vụ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Chính
vì vậy, để thực hiện những công việc thuộc nội dung quản lý nhà nước của ủy
ban nhân dân cấp xã đòi hỏi phải được thực hiện thường xuyên, chuyên
nghiệp và do đó trong đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã có một bộ phận cần
phải chuyên sâu, chuyên nghiệp có trình độ chuyên môn nghiệp vụ. Đó là
công chức cấp xã.
Vì vậy, đội ngũ công chức cấp xã tham mưu về chuyên môn, nghiệp vụ
quản lý các lĩnh vực cho Ủy ban nhân dân cấp xã thì Ủy ban nhân dân mới có
thể quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội rất rộng đảm bảo hiệu quả, đúng
pháp luật. Do đó, khi xây dựng pháp luật về công chức cấp xã cần xác định
được lĩnh vực quản lý nào cần đến công chức cấp xã tham mưu Ủy ban nhân
dân xã mới quản lý được hiệu quả để xác định số lượng và chất lượng của đội
ngũ công chức cấp xã.

26. 20
- Vai trò của công chức cấp xã trong tổ chức thực hiện đường lối chính
sách của Đảng, pháp luật của nhà nước ở cấp xã
Công chức cấp xã làm việc ở Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính
cấp thấp nhất (cấp cơ sở) nhưng có vị trí đặc biệt trong các cấp chính quyền.
Hiệu quả và sức mạnh của nhà nước không chỉ do chính quyền trung ương quyết
định mà còn phụ thuộc rất nhiều vào cách thức tổ chức, thực thi quyền lực nhà
nước ở cơ sở. Đây là cấp gần dân nhất, là cấp chủ yếu thực thi pháp luật. Các
đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước muốn đi
vào cuộc sống phải thông qua hoạt động của chính quyền cấp xã, cụ thể là hoạt
động của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã nói chung và công chức xã nói riêng
bởi vì tuy là cấp thấp nhất nhưng cơ sở lại là tầng sâu nhất của việc hiện thực hóa
đường lối, quan điểm được vạch ra ở cấp trung ương.
Công chức cấp xã là những người trực tiếp đem chính sách của Đảng,
pháp luật của Nhà nước giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành; đồng
thời nắm bắt tình hình triển khai thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách
của Đảng, pháp luật của Nhà nước phản ánh cho Đảng và Nhà nước để có sự
điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung cho đúng và phù hợp với thực tiễn.
Đội ngũ công chức cấp xã là cầu nối giữa Đảng, chính quyền với nhân
dân. Có thể nói đội ngũ công chức cấp xã với tư cách là người thực thi pháp
luật càng có vai trò, vị trí quan trọng trong việc góp phần xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật đặc biệt trong triển khai, tổ chức thực hiện pháp luật,
đưa pháp luật vào cuộc sống đặc biệt trong điều kiện xây dựng nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Hình
ảnh người công chức cấp xã là hiện thân của công quyền trong mắt người dân.
Người dân tiếp xúc với chính quyền đầu tiên và trực tiếp nhất là tiếp xúc với
công chức. Công việc của công chức cấp xã rất phức tạp, phải trực tiếp nghe
và giải quyết nhiều vấn đề liên quan đến cuộc sống thường nhật của người
dân thuộc các lĩnh vực khác nhau.

27. 21
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về công chức cấp xã
1.1.2.1.Khái niệm pháp luật về công chức cấp xã
Trong bất kỳ xã hội nào, việc điều chỉnh các quan hệ xã hội cũng được
thực hiện bởi một hệ thống các qui phạm xã hội. Khi xã hội loài người chưa xuất
hiện nhà nước thì các qui phạm xã hội gồm qui phạm đạo đức, qui phạm tôn
giáo, qui phạm phong tục tập quán... Khi chế độ tư hữu về tư liệu sản xuất ra
đời, xã hội phân chia thành những giai cấp đối kháng, khi đấu tranh giai cấp
gay gắt đến mức không điều hòa được nhà nước xuất hiện cùng với nó là pháp
luật cũng hình thành để điều chỉnh những vấn đề mới phát sinh trong quá
trình quản lý nhà nước. Pháp luật trở thành công cụ, phương tiện để nhà nước
thực hiện sự thống trị giai cấp. Pháp luật là hệ thống những qui phạm có tính
chất bắt buộc chung và được thực hiện lâu dài, do nhà nước ban hành hoặc
thừa nhận, thể hiện ý chí nhà nước và được nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm
điều chỉnh các quan hệ xã hội. Như vậy pháp luật được bổ sung vào hệ thống
các qui phạm xã hội và cùng các qui phạm xã hội điều chỉnh xác lập trật tự xã
hội theo ý chí của giai cấp thống trị. Với đặc điểm là loại qui phạm phổ biến
nhất trong các qui phạm xã hội đảm bảo bình đẳng, công bằng , pháp luật
nhanh chóng được các nhà nước sử dụng chủ yếu trong điều chỉnh các quan
hệ xã hội do tính ưu việt của nó bên cạnh các qui phạm xã hội khác. Pháp luật
luôn thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, ý chí đó do toàn bộ những điều kiện
tồn tại của giai cấp đó quyết định. Bên cạnh đó, ở mức độ nhất định, pháp luật
còn phản ánh lợi ích chung, lợi ích phổ biến nhất định của cả xã hội và cộng
đồng. Nhờ có pháp luật, nhà nước trật tự hóa các quan hệ xã hội, hướng
chúng vận động, phát triển phù hợp với qui luật khách quan, các qui luật vận
động nội tại của đời sống xã hội.
Nhà nước ta cũng sử dụng pháp luật là công cụ quản lý xã hội. Khoản
1, Điều 8 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 qui
định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật,

28. 22
quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”. Để quản lý xã hội bằng pháp
luật, nhà nước cần ban hành pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Trong xã hội có nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội có tính chất, đặc điểm khác
nhau, từ đó nhu cầu điều chỉnh đối với các quan hệ đó cũng không giống
nhau. Lĩnh vực hoạt động của công chức nói chung và công chức cấp xã nói
riêng là một trong những lĩnh vực quan trọng liên quan trực tiếp đến quyền
lực của nhà nước nhất thiết phải do pháp luật điều chỉnh. Để Nhà nước ta thực
sự của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, pháp luật phải là cơ sở để hình
thành nên đội ngũ công chức cấp xã, đồng thời là cơ sở để công chức cấp xã
tiến hành thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Điều chỉnh pháp luật đối
với công chức cấp xã chính là việc nhà nước dùng pháp luật để tác động vào
các quan hệ xã hội nảy sinh trong quá trình hình thành và quản lý, sử dụng đội
ngũ công chức cấp xã làm cho nó phát triển theo hướng nhất định, phù hợp
với mong muốn của nhà nước.
Xuất phát từ đặc điểm vai trò của đội ngũ công chức cấp xã, có thể
thấy những quan hệ sau đây nảy sinh trong quá trình hình thành và thực hiện
hoạt động công vụ của công chức cấp xã:
- Quan hệ về tuyển dụng công chức cấp xã.
- Quan hệ sử dụng và quản lý công chức cấp xã.
- Quan hệ về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã
- Quan hệ khen thưởng, kỷ luật công chức cấp xã.
- Quan hệ về chế độ, chính sách đối với công chức cấp xã.
Nhằm điều chỉnh các quan hệ nảy sinh trong quá trình hình thành và thực
hiện hoạt động công vụ của công chức cấp xã theo mục tiêu nhà nước đặt ra,
nhà nước ta ban hành rất nhiều các qui phạm pháp luật. Do các quan hệ này
có quan hệ chặt chẽ với nhau nên các qui phạm pháp luật điều chỉnh về công
chức cấp xã có mối quan hệ nội tại, mật thiết, không tách rời nhau tạo thành
một hệ thống thống nhất. Pháp luật về công chức cấp xã chính là kết quả của

29. 23
sự điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ nảy sinh trong quá trình hình
thành và thực hiện hoạt động công vụ của công chức cấp xã. Vì vậy có thể
hiểu: Pháp luật về công chức cấp xã là hệ thống các qui phạm pháp luật thể
hiện dưới hình thức văn bản qui phạm pháp luật, do nhà nước ban hành nhằm
điều chỉnh các quan hệ xã hội nảy sinh trong quá trình hình thành và thực
hiện hoạt động công vụ của công chức cấp xã nhằm xây dựng đội ngũ công
chức cấp xã có đủ phẩm chất, năng lực, trình độ, đáp ứng yêu cầu phục vụ
nhân dân và sự phát triển của đất nước.
Như vậy có thể thấy rằng hoạt động của công chức cấp xã là một lĩnh vực
quan hệ xã hội quan trọng mà một nhà nước khi đã chọn pháp luật là công cụ
để quản lý xã hội thì tất yếu phải ban hành pháp luật để điều chỉnh nó. Trong
giai đoạn hiện nay, công chức cấp xã không những cần điều chỉnh bằng pháp
luật mà còn cần phải điều chỉnh có hiệu quả để góp phần xây dựng chính
quyền cấp xã trong sạch, vững mạnh, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả, tăng tính
dân chủ và pháp quyền trong hoạt động điều hành.
1.1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về công chức cấp xã
Pháp luật về công chức cấp xã là một bộ phận của pháp luật về cán bộ,
công chức. Pháp luật về công chức cấp xã có những đặc điểm riêng do đặc
trưng của công chức cấp xã chi phối. Pháp luật về công chức cấp xã xét về
mặt hình thức hay nội dung đều có những đặc điểm sau:
- Pháp luật về công chức cấp xã là lĩnh vực pháp luật liên ngành, được
qui định trong nhiều văn bản qui phạm pháp luật do nhiều chủ thể ban hành
trong đó chủ yếu là các qui phạm thuộc ngành luật hành chính.
Các qui phạm của pháp luật về công chức cấp xã được qui định trong
các văn bản như Hiến pháp 2013, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và các
Nghị định hướng dẫn thi hành...Bên cạnh đó công chức cấp xã còn chịu sự
điều chỉnh của các ngành luật khác như Luật Lao động về chế độ làm việc,
bảo hiểm xã hội...Luật Hình sự về các tội phạm do cán bộ công chức nói
chung và công chức cấp xã nói riêng thực hiện. Ngoài ra theo lĩnh vực chuyên

30. 24
môn, công chức cấp xã còn chịu sự điều chỉnh của những Luật chuyên ngành
như công chức Địa chính - xây dựng chịu sự điều chỉnh của luật Đất đai, công
chức Tài chính - kế toán chịu sự điều chỉnh của luật Ngân sách, luật Kế toán...
Đặc điểm này của pháp luật về công chức cấp xã đòi hỏi khi xây dựng,
hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã cần phải phân định rành mạch thẩm
quyền, phạm vi của từng chủ thể khi ban hành các văn bản qui phạm pháp
luật, đồng thời phải tránh mâu thuẫn, đảm bảo tính thống nhất của lĩnh vực
pháp luật này.
- Nội dung pháp luật về công chức cấp xã phải phù hợp với các qui
phạm điều chỉnh đối với cán bộ, công chức nói chung, đồng thời có sự điều
chỉnh đặc thù riêng cho công chức cấp xã.
Đặc điểm này xuất phát từ pháp luật về công chức cấp xã là một bộ
phận của chế định pháp luật về cán bộ, công chức. Mặt khác công chức cấp xã
là một bộ phận của đội ngũ cán bộ công chức nói chung nên phải tuân thủ
những qui định chung cho đội ngũ cán bộ công chức, nhưng do có đặc thù
riêng của cấp xã nên cần có sự điều chỉnh riêng cho phù hợp. Đặc điểm này
cần được nhận thức đầy đủ khi điều chỉnh pháp luật đối với công chức cấp xã.
- Pháp luật về công chức cấp xã chỉ điều chỉnh đối với công chức làm
việc ở cơ quan hành chính cấp xã (Ủy ban nhân dân cấp xã).
Pháp luật về cán bộ, công chức ở Việt Nam hiện nay đi theo hướng
điều chỉnh khá rộng đối với các đối tượng cán bộ, công chức trong hệ thống
chính trị, cách điều chỉnh này đã không tính đến đặc thù hoạt động của các
đối tượng lao động trong khu vực nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính
trị - xã hội, trong khu vực đơn vị sự nghiệp dẫn đến tình trạng nhà nước hóa
các tổ chức xã hội. Do đặc điểm lịch sử của nước ta, đội ngũ cán bộ, công
chức được hình thành qua nhiều giai đoạn lịch sử khác nhau, và hiện nay vẫn
đang trong thời kỳ chuyển tiếp nên phạm vi điều chỉnh của pháp luật về cán
bộ, công chức là khá rộng. Tuy nhiên riêng đối với cấp xã, pháp luật hiện nay
chỉ mới công nhận và điều chỉnh đối với công chức làm việc trong chính

31. 25
quyền xã. Còn trong các bộ phận khác của hệ thống chính trị ở cơ sở như
Đảng, các tổ chức chính trị-xã hội chỉ có cán bộ mà chưa có công chức. Do
vậy pháp luật về công chức cấp xã có thuận lợi khi điều chỉnh đối tượng công
chức làm việc chỉ trong cơ quan nhà nước ở cấp xã.
Nghiên cứu những đặc trưng của pháp luật về công chức cấp xã giúp cho
việc xác định một cách khoa học phạm vi, đối tượng điều chỉnh của pháp luật
về công chức cấp xã, đồng thời góp phần điều chỉnh pháp luật đối với công
chức cấp xã phù hợp, bảo đảm sự thống nhất và tính tương đối ổn định của
lĩnh vực pháp luật này.
1.2. Hệ thống văn bản và nội dung quy định của pháp luật về công chức
cấp xã
1.2.1.Hệ thống văn bản qui định về công chức cấp xã
Pháp luật về công chức cấp xã được thể hiện bằng hình thức văn bản
qui phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Nội
dung pháp luật về công chức cấp xã rất rộng và đa dạng, được quy định trong
nhiều văn bản do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Có thể chia
hệ thống văn bản pháp luật qui định về công chức cấp xã thành các nhóm sau:
- Các văn bản qui định về tổ chức chính quyền địa phương nói chung
và chính quyền cấp xã nói riêng có đề cập đến cơ cấu, số lượng đội ngũ công
chức cấp xã. Thuộc nhóm này có Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
- Các văn bản qui định về cán bộ, công chức áp dụng chung cho đối
tượng là công chức, viên chức trong đó có công chức cấp xã. Các văn bản này
gồm Luật Cán bộ, công chức năm 2010, các nghị định, thông tư hướng dẫn thi
hành Luật cán bộ, công chức.
- Các văn bản qui định riêng về cán bộ, công chức cấp xã. Các văn bản
này thường là các văn bản dưới luật như nghị định của Chính phủ, thông tư
của Bộ trưởng qui định riêng về một vấn đề trong tuyển dụng, quản lý, sử

32. 26
dụng công chức cấp xã như Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009
của Chính phủ qui định về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối
với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không
chuyên trách ở cấp xã; Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 12 năm
2011 của Chính phủ về công chức xã, phường, thị trấn; Thông tư số
06/2012/TT-BNV ngày 30 tháng 10 năm 2012 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về
chức trách, tiêu chuẩn cụ thể, nhiệm vụ và tuyển dụng công chức xã, phường,
thị trấn.
- Các văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương ban hành theo nội dung phân cấp về quản lý công chức
cấp xã trong phạm vi địa phương mình như Quyết định số 18/2015/QĐ-
UBND ngày 07/04/2015 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh ban
hành qui định về tiêu chuẩn công chức xã, phường, thị trấn trên địa bàn Thành
phố Hồ Chí Minh.
Với hệ thống văn bản pháp luật qui định về công chức cấp xã phong
phú và do nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành như vậy, việc xây dựng các
văn bản quy phạm pháp luật về công chức cấp xã của Chính phủ, các Bộ, ngành,
địa phương phải bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất với Hiến pháp, Luật Tổ chức
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật Cán bộ, công chức và sự thống
nhất giữa các quy định trong các văn bản này với nhau.
1.2.2. Nội dung qui định của pháp luật về công chức cấp xã
Dựa vào các quan hệ được điều chỉnh bởi pháp luật về công chức cấp
xã, trên cơ sở thực tiễn pháp luật, có thể xác định nội dung của pháp luật về
công chức cấp xã gồm những vấn đề cơ bản sau: tuyển dụng công chức cấp
xã; sử dụng và quản lý công chức cấp xã; đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã;
quyền và nghĩa vụ của công chức cấp xã; khen thưởng, kỷ luật công chức cấp
xã; chế độ, chính sách đối với công chức cấp xã.

33. 27
1.2.2.1. Qui định về tuyển dụng công chức cấp xã
Tuyển dụng công chức cấp xã là quá trình đảm bảo cho chính quyền
cấp xã có đủ số lượng và chất lượng công chức cần thiết để thực hiện được
các mục tiêu và nhiệm vụ của mình. Tuyển dụng công chức cấp xã nếu được
thực hiện tốt sẽ quyết định đến chất lượng của đội ngũ công chức. Khi tuyển
dụng được những người phù hợp, đáp ứng được yêu cầu thì chất lượng công
chức cấp xã sẽ được nâng lên. Từ đó, hiệu quả hoạt động của chính quyền
cũng sẽ được thay đổi theo chiều hướng tích cực hơn. Chọn được người phù
hợp ngay ở khâu đầu tiên này cũng sẽ giúp hạn chế phải giải quyết các vấn đề
liên quan đến nhân sự trong quá trình làm việc ở các giai đoạn sau như hiện
tượng bỏ việc, không có động cơ làm việc hay các vấn đề về đạo đức khác.
Điều này cũng có nghĩa là sẽ giảm bớt được các công việc như xử lý kỷ luật
lao động, sa thải hay giải quyết các khiếu nại, thắc mắc …Chính vì vậy pháp
luật về công chức cấp xã cần phải điều chỉnh đối với việc tuyển dụng công
chức từ qui định về căn cứ, nguyên tắc, hình thức, điều kiện, thủ tục tuyển
dụng nhằm đảm bảo tuyển được công chức có chuyên môn, phẩm chất, năng
lực đáp ứng yêu cầu của vị trí việc làm.
1.2.2.2. Qui định về sử dụng và quản lý công chức cấp xã
Sử dụng công chức cấp xã là quá trình sắp xếp, bố trí công chức cấp
xã vào các vị trí công việc khác nhau trong Ủy ban nhân dân cấp xã phù hợp
với năng lực, sở trường, chuyên môn nghiệp vụ của họ. Đây là giai đoạn quan
trọng đối với hoạt động quản lý nguồn nhân lực trong cơ quan, tổ chức. Đó
chính là những công việc nhằm bảo đảm cho công chức cấp xã được sử dụng
một cách hiệu quả nhất để đáp ứng việc thực thi nhiệm vụ và đạt được mục
tiêu hoạt động của chính quyền cấp xã.
Pháp luật về công chức cấp xã cần qui định một số nội dung chủ yếu
sau trong sử dụng công chức cấp xã:

34. 28
- Bố trí, phân công công tác;
- Nâng ngạch công chức;
- Điều động công chức;
- Đánh giá công chức;
- Thôi việc, nghỉ hưu đối với công chức.
Như vậy khác với sử dụng công chức nói chung, trong sử dụng công
chức cấp xã, pháp luật không điều chỉnh việc luân chuyển, bổ nhiệm, từ
chức, miễn nhiệm công chức cấp xã vì xuất phát từ đặc điểm công chức cấp
xã là công chức chuyên môn, không phải là công chức lãnh đạo, quản lý mà
việc luân chuyển, bổ nhiệm, từ chức, miễn nhiệm chỉ áp dụng đối với công
chức lãnh đạo, quản lý.
Quản lý công chức cấp xã là việc thu hút, duy trì và phát triển được nguồn
nhân lực hành chính có trình độ, kỹ năng, phẩm chất đáp ứng được các nhu cầu
của nhà nước nói chung và của Ủy ban nhân dân cấp xã nói riêng về cả số
lượng và chất lượng nguồn nhân lực. Chính vì vậy pháp luật về công chức cấp
xã cần qui định về nguyên tắc quản lý, nội dung và thẩm quyền quản lý công
chức cấp xã.
1.2.3.3. Qui định về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã
Đào tạo, bồi dưỡng là một tất yếu khách quan, có vai trò to lớn đối với
nâng cao chất lượng đội ngũ công chức cấp xã. Đào tạo, bồi dưỡng sẽ đảm
bảo cho công chức cấp xã có thể thích ứng và theo sát sự phát triển của khoa
học kỹ thuật và công nghệ, đảm bảo cho chính quyền cấp xã có một đội ngũ
công chức giỏi, hoàn thành tốt các nhiệm vụ của chính quyền cấp xã. Đào tạo,
bồi dưỡng sẽ nâng cao trình độ, kiến thức, kỹ năng và công tác để đạt được
hiệu quả cao hơn và khả năng công tác tốt hơn trong thực thi công vụ của
công chức cấp xã. Vì vậy, đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã cần được pháp
luật qui định về nội dung, hình thức, chế độ, thời gian, phương pháp nhằm xây

35. 29
dựng phát triển đội ngũ cán bộ, công chức chuyên nghiệp, thành thạo về chuyên
môn, nghiệp vụ, trung thành với nhà nước và tận tuỵ với công việc.
1.2.2.4. Qui định về nghĩa vụ và quyền của công chức cấp xã
Quyền và nghĩa vụ của công chức cấp xã thể hiện mối quan hệ giữa
công chức cấp xã với nhà nước và nhân dân trong quá trình thực thi công vụ
cần phải được pháp luật điều chỉnh. Nghĩa vụ và quyền của công chức cấp xã
thường gắn liền với nhau. Nghĩa vụ và quyền của cán bộ, công chức thường
gắn liền với nhau. Nghĩa vụ là những việc mà công chức cấp xã có trách
nhiệm và bổn phận phải thực hiện. Quyền của công chức cấp xã là các điều
kiện để đảm bảo thực hiện tốt các nghĩa vụ đó.
Pháp luật về công chức cấp xã điều chỉnh về nghĩa vụ và quyền của
công chức cấp xã phải đặt nó trong mối quan hệ với quyền và nghĩa vụ mà
pháp luật quy định cho cán bộ, công chức nói chung. Tuy nhiên, trên cơ sở
những đặc điểm mang tính đặc thù của đội ngũ công chức cấp xã, của hoạt
động công vụ ở cấp xã, cần có những quy định về quyền và nghĩa vụ của họ
cho phù hợp.
Các quy định của pháp luật về nghĩa vụ và quyền của công chức cấp
xã được chia thành hai nhóm. Nhóm thứ nhất là các nghĩa vụ và quyền của
công chức như mọi công dân vì bản thân công chức cấp xã trước hết phải là
công dân Việt Nam. Nhóm thứ hai là các nghĩa vụ và quyền mang tính đặc
thù của hoạt động công vụ của công chức cấp xã do đặc điểm và lao động của
cán bộ, công chức có những điểm khác với các dạng lao động khác trong xã
hội. Trong quá trình thực hiện công vụ, công chức cấp xã được giao một số
quyền lực công nhất định (không phải là quyền theo nghĩa thông thường).
Quyền hạn được coi là phương tiện pháp lý để công chức cấp xã thực thi công
vụ, không phải là những đặc quyền, đặc lợi. Đây là nội dung quan trọng để
điều chỉnh hành vi của công chức cấp xã trong hoạt động công vụ. Mặt khác,
nó còn là căn cứ để nhà nước thực hiện trách nhiệm của mình đối với công

36. 30
chức cấp xã nhằm đảm bảo các điều kiện cần thiết của một chủ thể công
quyền đối với đối tượng quản lý của mình là công chức cấp xã (phương tiện
làm việc; đời sống vật chất; tinh thần; an toàn an ninh cho cán bộ, công chức
trong công vụ). Nghĩa vụ và quyền là hai mặt của một vấn đề tạo nên địa vị
pháp lý của công chức cấp xã.
1.2.2.5. Qui định về khen thưởng, kỷ luật công chức cấp xã
Khen thưởng, kỷ luật là các biện pháp của nhà nước tác động vào hoạt
động của công chức cấp xã nhằm khích lệ nhiệt tình phấn đấu của công chức
cấp xã cũng như răn đe họ không thực hiện những hành vi sai trái nhằm đảm
bảo trật tự, kỷ cương trong hoạt động công vụ, đảm bảo sự ổn định và hiệu
quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp xã.
Khu vực công với đặc điểm là hoạt động bằng ngân sách nhà nước,
ràng buộc chặt chẽ về cấp bậc và chế độ chức nghiệp gần như trọn đời là một
môi trường dễ nảy sinh sự trì trệ, thiếu sáng tạo. Vì lẽ đó, pháp luật cần có
biện pháp để thúc đẩy động lực thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ, công
chức nói chung và công chức cấp xã nói riêng. Khen thưởng là công cụ trực
tiếp tác động đến động lực làm việc của đội ngũ công chức cấp xã trong nền
công vụ. Khen thưởng là biện pháp thể hiện sự đánh giá cao của Nhà nước và
xã hội đối với công trạng, kết quả phục vụ của công chức cấp xã thông qua
việc cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trao cho họ những giá trị vật
chất hay tinh thần, qua đó khuyến khích động viên tinh thần sáng tạo, ý thức,
đạo đức công vụ của họ.
Việc xử lý kỷ luật công chức cấp xã nhằm mục đích giáo dục công
chức, đồng thời góp phần phòng ngừa, đấu tranh và xử lý nghiêm minh những
hành vi vi phạm pháp luật nhằm xây dựng đội ngũ công chức cấp xã không
ngừng học tập, rèn luyện, nâng cao trình độ kiến thức, năng lực công tác,
phẩm chất chính trị, đạo đức cách mạng, có lối sống lành mạnh; đấu tranh
chống chủ nghĩa cá nhân, cơ hội, cục bộ, quan liêu, tham nhũng, lãng phí và

37. 31
các biểu hiện tiêu cực khác. Đồng thời, đẩy mạnh cải cách hành chính, cải
cách chế độ công vụ, công chức; nâng cao hiệu quả các hoạt động ngăn chặn,
phòng, chống để đẩy lùi các biểu hiện tiêu cực trong chính quyền cấp xã. Tuy
nhiên, muốn xử lý vi phạm kỷ luật đòi hỏi phải có một hệ thống các qui phạm
quy định kỷ luật đối với công chức cấp xã.
Nhóm các quy phạm về khen thưởng, kỷ luật công chức cấp xã cần
quy định về: các nguyên tắc, điều kiện, hình thức, thẩm quyền, trình tự xử lý
các quan hệ nảy sinh trong quá trình khen thưởng và xử lý kỷ luật đối với
công chức cấp xã. Nếu hệ thống các qui phạm này được xây dựng một cách khoa
học, đơn giản và dễ thực hiện, dễ kiểm tra, giám sát việc thực hiện thì sẽ góp phần
nâng cáo chất lượng, hiệu quả hoạt động của đội ngũ công chức cấp xã.
1.2.2.6. Qui định về chế độ, chính sách đãi ngộ đối với công chức cấp xã
Chế độ, chính sách đối với công chức cấp xã là thái độ, là quan điểm,
là cách xử sự của nhà nước trong xem xét đánh giá sử dụng, trọng dụng và đãi
ngộ đối với công chức cấp xã. Thực hiện chế độ, chính sách là thực hiện trách
nhiệm và nghĩa vụ pháp lý của nhà nước đối với công chức cấp xã. Trong
công tác xây dựng đội ngũ công chức cấp xã chế độ, chính sách đúng, hợp lý
sẽ khuyến khích được tính tích cực, tinh thần hăng hái, sự yên tâm với công
việc, nâng cao tính trách nhiệm của mỗi công chức, phát huy được tính sáng
tạo, thu hút được nhân tài, làm cho nội bộ đoàn kết nhất trí, mọi người đồng
tâm, hiệp lực. Ngược lại, chế độ, chính sách sai, bất hợp lý sẽ tạo ra tâm trạng
chán nản, kìm hãm sự sáng tạo, triệt tiêu tính tích cực. Do đó, để nâng cao
chất lượng công chức cấp xã phải đồng thời xây dựng và hoàn thiện pháp luật
về chế độ, chính sách đối với họ.
1.3. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về công chức
cấp xã
1.3.1. Tiêu chí đánh giá nội dung của pháp luật về công chức cấp xã
Tiêu chí hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã là những tính chất,

38. 32
những dấu hiệu làm căn cứ để tiến hành hoàn thiện pháp luật về công chức
cấp xã. Pháp luật về công chức cấp xã chỉ được đánh giá là hoàn thiện khi và
chỉ khi nó điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội nảy sinh trong hoạt động
của công chức cấp xã. Để đạt được hiệu quả điều chỉnh thì pháp luật về công
chức cấp xã cần phải được hoàn thiện theo những tiêu chí nhất định về lý luận
để từ đó có thể đối chiếu với thực trạng pháp luật hiện hành đề xuất những
phương hướng, biện pháp nhằm hoàn thiện nó. Các tiêu chí này được xây
dựng căn cứ vào thuộc tính, bản chất, vai trò của pháp luật. Bên cạnh đó các
tiêu chí này còn được xác định trên cơ sở quan điểm hoàn thiện hệ thống bởi
pháp luật về công chức cấp xã là một hệ thống các qui phạm có quan hệ nội
tại, mật thiết tạo thành một thể thống nhất. Hoàn thiện pháp luật về công chức
cấp xã phải dựa trên các tiêu chí sau:
- Pháp luật về công chức cấp xã phải đầy đủ.
Đây là tiêu chí mang tính định lượng và là cơ sở đầu tiên để đánh giá
mức độ hoàn thiện của pháp luật về công chức cấp xã. Pháp luật có chức năng
điều chỉnh các quan hệ xã hội, đưa các quan hệ xã hội vào một trật tự nhất
định theo ý chí của nhà nước. Tuy nhiên không phải quan hệ xã hội nào cũng
cần pháp luật điều chỉnh. Đối với pháp luật về công chức cấp xã cũng vậy.
Nếu trong hoạt động của công chức cấp xã đã xuất hiện những quan hệ trở
nên phổ biến hoặc những nhân tố mới, tiến bộ cần phải có sự điều chỉnh của
pháp luật để thúc đẩy các nhân tố đó phát triển nhưng chưa có qui phạm pháp
luật được ban hành để điều chỉnh thì các quan hệ đó sẽ ở trạng thái tự phát,
tản mạn, không được phát triển tốt. Mặt khác nhà nước ta quản lý xã hội bằng
pháp luật nên chỉ khi có đầy đủ các qui phạm pháp luật điều chỉnh về công
chức cấp xã mới có thể xây dựng được đội ngũ công chức cấp xã phù hợp với
mục tiêu nhà nước đặt ra.
Hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã theo tiêu chí trên cần rà soát
các quan hệ trong lĩnh vực này, đánh giá mức độ quan trọng, phổ biến của nó

39. 33
để lựa chọn quan hệ nào cần phải được pháp luật điều chỉnh, quan hệ nào có
thể điều chỉnh bằng các qui phạm xã hội khác như đạo đức, tôn giáo, phong
tục, tập quán... sẽ hiệu quả hơn.
- Pháp luật về công chức cấp xã phải đồng bộ, thống nhất.
Các qui phạm pháp luật về công chức cấp xã không tồn tại đơn lẻ mà
liên hệ mật thiết tạo thành một hệ thống. Để hệ thống vận hành có hiệu quả thì
các bộ phận của hệ thống cần có sự phát triển đồng bộ và không được mâu
thuẫn chồng chéo. Xuất phát từ vị trí của pháp luật về công chức cấp xã là
một bộ phận của chế định về cán bộ công chức thuộc ngành Luật hành chính,
tiêu chí đồng bộ, thống nhất thể hiện ở nhiều cấp độ. Trước hết phải có sự
đồng bộ, thống nhất trong bản thân các qui phạm của pháp luật về công chức
cấp xã. Bên cạnh đó pháp luật về công chức cấp xã phải đồng bộ, thống nhất
với các qui phạm của chế định pháp luật về cán bộ công chức và các chế định
khác của Luật hành chính, các ngành luật khác có liên quan như Luật lao
động, Luật Đất đai...
Để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất đòi hỏi các cơ quan nhà nước
phải tuân thủ nguyên tắc pháp chế khi ban hành các qui phạm pháp luật về
công chức cấp xã. Phải bảo đảm ban hành đúng thẩm quyền và tôn trọng tính
thứ bậc về hiệu lực pháp lý của các văn bản qui phạm pháp luật trong hệ
thống các văn bản qui phạm pháp luật của nhà nước. Cụ thể là các văn bản
qui phạm pháp luật của cấp dưới phải phù hợp với văn bản của cấp trên, văn
bản của địa phương phải phù hợp với văn bản của trung ương.
Hoàn thiện pháp luật theo tiêu chí này đòi hỏi phải xây dựng, đổi mới đồng
bộ pháp luật về cán bộ, công chức và pháp luật về các lĩnh vực có liên quan.
- Pháp luật về công chức cấp xã phải phù hợp với các điều kiện kinh tế
xã hội, phù hợp với đặc điểm của công chức cấp xã.
Đây là tiêu chí định tính quan trọng để đánh giá mức độ hoàn thiện của
pháp luật về công chức cấp xã. Xét về mặt lý luận, theo quan điểm của Chủ

40. 34
nghĩa Mác- Lênin, pháp luật luôn luôn thể hiện ý chí của giai cấp thống trị. Vì
vậy nó mang tính chủ quan. Tuy nhiên pháp luật còn có thuộc tính khách quan
tức pháp luật không sáng tạo ra các quan hệ xã hội mà căn cứ vào nhu cầu
khách quan của xã hội ghi nhận, tác động vào các quan hệ xã hội tạo điều kiện
cho nó phát triển. Chính vì vậy bên cạnh thể hiện ý chí của giai cấp thống trị,
pháp luật về công chức cấp xã cần phù hợp với các điều kiện kinh tế xã hội
của đất nước và địa phương, phù hợp với đặc điểm của công chức cấp xã thì
mới có tính khả thi và đạt được mục tiêu điều chỉnh.
Tiêu chí này đòi hỏi khi xây dựng, hoàn thiện pháp luật về công chức
cấp xã cần chú ý đúng mức đến đặc điểm của công chức cấp xã về nguồn
tuyển dụng chủ yếu là người địa phương, về hoạt động gần dân, sát dân và
trực tiếp tham gia hoạt động sản xuất kinh doanh ở địa phương để có sự điều
chỉnh phù hợp về tiêu chuẩn, về phương thức tuyển dụng, về chế độ đãi ngộ,
về quản lý, sử dụng nhằm xây dựng đội ngũ công chức cấp xã có năng lực,
toàn tâm, toàn ý với công việc, hoạt động có hiệu quả. Bên cạnh đó cần kế
thừa những kinh nghiệm điều chỉnh trong lịch sử hình thành và phát triển của
pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam và trên thế giới.
- Pháp luật về công chức cấp xã phải đảm bảo thể chế hóa đường lối,
chủ trương, chính sách của Đảng về hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng như
về xây dựng đội ngũ công chức cấp xã.
Ở nước ta, Đảng cộng sản Việt Nam giữ vai trò lãnh đạo nhà nước và
lãnh đạo xã hội. Sự lãnh đạo của Đảng là điều kiện cần thiết và tất yếu để đảm
bảo mọi quyền lực thuộc về nhân dân, nhà nước ta giữ được bản chất giai cấp
công nhân. Để thực hiện vai trò lãnh đạo, Đảng đề ra đường lối, chủ trương,
chính sách để nhà nước thể chế hóa thành pháp luật thực hiện trong thực tế.
Đối với pháp luật về công chức cấp xã, Đảng đã đề cập đến vấn đề hoàn thiện
pháp luật ở Việt Nam, đến xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và
công chức cấp xã nói riêng trong các Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VI,

41. 35
VII, VIII, IX, X, XI. Đảng đã vạch ra những phương hướng đúng đắn phù hợp
với qui luật khách quan để hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã. Nếu
pháp luật về công chức cấp xã không thể chế hóa những chủ trương, đường
lối này thì sẽ điều chỉnh không có hiệu quả và không đảm bảo được bản chất
của nhà nước ta, nguyên tắc phục vụ nhân dân của đội ngũ cán bộ, công chức.
Để đảm bảo tiêu chí này, khi hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã
phải đánh giá pháp luật hiện hành đã thể chế hóa đầy đủ các chủ trương
đường lối chính sách của Đảng trong lĩnh vực này chưa, đã thể chế hóa đạt
yêu cầu chưa và có giải pháp khắc phục.
1.3.2. Tiêu chí đánh giá hình thức của pháp luật về công chức cấp xã
Hình thức thể hiện của pháp luật về công chức cấp xã là hệ thống các
văn bản qui phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
hoặc phối hợp ban hành. Để ban hành được các văn bản qui phạm pháp luật có
chất lượng, hiệu quả đòi hỏi pháp luật về công chức cấp xã phải được xây dựng
ở trình độ kỹ thuật pháp lý cao. Muốn vậy cần phải tuân thủ qui trình khoa học,
hợp lý trong xây dựng văn bản qui phạm pháp luật. Cụ thể:
- Nghiên cứu các qui luật và các yếu tố chính trị, kinh tế, xã hội để xác
định chính xác, đầy đủ nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với công chức cấp xã.
- Xác định đúng tính chất, đặc điểm của đối tượng để điều chỉnh cho
phù hợp.
- Các qui phạm pháp luật về công chức cấp xã phải được diễn đạt chính
xác, rõ ràng, dễ hiểu, logic. Pháp luật có tính xác định chặt chẽ về hình thức đòi
hỏi phải diễn đạt để các chủ thể đều hiểu đúng, chính xác thực hiện thống nhất
qui phạm. Đặc biệt công chức cấp xã gần dân, sát dân nên việc diễn đạt của
pháp luật càng phải được chú trọng để nhân dân ở cơ sở với trình độ dân trí
khác nhau đều có thể dễ dàng hiểu đúng các qui định về công chức cấp xã.

42. 36
Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một
chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã. Công chức
cấp xã có vai trò quan trọng trong việc trực tiếp tham gia tổ chức các hoạt
động quản lý, điều hành các công việc hành chính và trực tiếp tổ chức thi
hành pháp luật ở xã, phường, thị trấn, tham mưu, giúp Uỷ ban nhân dân xã thực
hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa
phương. Với vị trí vai trò quan trọng như vậy những quan hệ phát sinh trong
hoạt động của công chức cấp xã cần thiết phải được điều chỉnh bằng pháp
luật. Để điều chỉnh có hiệu quả những quan hệ này cần phải làm rõ, khái
niệm, đặc điểm, nội dung từ đó đưa ra các tiêu chí để hoàn thiện pháp luật về
công chức cấp xã. Bên cạnh đó việc nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc kinh
nghiệm của các nước trong việc hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã
cũng hết sức cần thiết. Hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam
hiện nay là sự đòi hỏi khách quan do yêu cầu của công cuộc xây dựng nhà
nước pháp quyền, dân chủ hoá đời sống xã hội, cải cách hành chính cũng như
quá trình hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay.

43. 37
CHƢƠNG 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ
Ở VIỆT NAM
2.1. Khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật về công chức
cấp xã ở Việt Nam
Cho đến nay, cùng với sự ra đời, phát triển của nhà nước Việt Nam dân
chủ cộng hòa sau thắng lợi của Cách mạng tháng tám năm 1945 (nay là Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam) là sự ra đời, phát triển của pháp luật Việt
Nam nói chung và pháp luật về công chức cấp xã nói riêng. Có nhiều cách
phân kỳ khi xem xét quá trình phát triển pháp luật về công chức cấp xã trong
đó cách phân kỳ kết hợp giữa Hiến pháp với thực tế xây dựng các văn bản
pháp luật về cán bộ, công chức, về chính quyền địa phương là cách có nhiều
ưu điểm vì cán bộ, công chức nói chung và công chức cấp xã nói riêng ở nước
ta được qui định chủ yếu trong Hiến pháp; các văn bản pháp luật về cán bộ,
công chức và luật về tổ chức chính quyền địa phương. Theo cách phân kỳ
này, quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về công chức cấp xã
được chia thành các giai đoạn sau:
Giai đoạn 1945 – 1959
Giai đoạn 1959 – 1980
Giai đoạn 1980 – 1992
Giai đoạn 1992 – 2010 (trước khi Luật Cán bộ công chức có hiệu lực)
2.1.1. Giai đoạn 1945 – 1959
Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, Nhà nước Việt Nam dân chủ
cộng hòa - Nhà nước công nông đầu tiên của Đông Nam Á ra đời. Vấn đề
nhân sự của chính quyền cơ sở nói riêng và chính quyền địa phương nói
chung được nhà nước ta quan tâm đặc biệt. Sau khi đọc bản Tuyên ngôn độc
lập tại quảng trường Ba Đình khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa,
chỉ vài tháng sau, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành nhiều văn bản qui định