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自治体の災害時応援職員は現場でどのように調整されたか ―2011年南三陸町の事例 ―
- 1. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu 自治体の災害時応援職員は現場でどのように調整されたか ―2011年南三陸町の事例― How were disaster operational staffs from other local governments coordinated on site? A case of Minamisanriku town in 2011. 関西大学 社会安全学部 永松伸吾・越山健治
- 2. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu 背景 • 大規模災害時における自治体間支援は防災研究の主要なテーマ の一つ（渡辺・岡田 2004)（舩木・河田・矢守 2006) • 東日本大震災では、自治体職員による被災地支援が大規模に行 われた。それゆえに、支援の調整ニーズが高まった。 • 自治体毎に支援を調整するための様々な仕組みが発達した。 • 関西広域連合、都道府県合同方式、総務省方式、スクラム型支援etc. • マクロ的にはいずれも肯定的な評価が多い。（難波 2011）（阪本・矢 守 2012) （中林 2014）（西堀 2016）
- 3. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu 研究の目的 • 本当にこれらは被災自治体の調整労力を軽減している のだろうか？ • 現地での職員の活動を具体的にどう調整していったのかに関 する研究は少ない。（河本・重川・田中, 2013)（本荘・立 木,2013) • 南三陸町の初動期の応援職員へのアンケート調査を用 いて、現場の指揮調整の実態を解明する。 • 南三陸町に応援に入ったすべての団体を横断的に調査 • 職員個人を対象とした調査
- 4. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu アンケート調査の概要 • 東日本大震災発生後から2011年4月31日までの間 に南三陸町に派遣された職員全員を対象。 • 窓口部局を通じての直接配布・郵送回収（一部 メール回答） 8月末までに 南三陸町が 受け入れた 短期派遣者 約2500名 （DRI 2011) 4月末までの派遣実績 54団体 (人数不明） 調査協力 49団体（724人） 有効回答数 459 (60.6%)
- 5. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu 組織における調整手法 1. 指示・命令 (command and control) • 一人の指示者(commander) • 階層的(hierarchical alignment) • 権威・権限を利用(authority) 2. 自発的協力(coordination) • 複数の構成員らによる自発的な調整 (voluntary alignment) • 水平的(horizontal) • 相互の信頼と協調行動(mutual trust and cooperation)
- 7. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu 危機管理における指示調整系統 Groenendaal(2013)を参考に筆者分類 古典的ICS ボランティア 実践的ICS 自治体間応援の実態
- 8. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu リーダー サブリーダー 南三陸町 職員.33 (n=42) .64 (n=42) .13 (n=352) .38 (n=352) .49 (n=352) 注：リーダー（△）への指示系統の 割合と職員（○）への割合とは比較 できない。また矢印線の太さは指示 割合に比例している。 その他 その他 組織内調整 指示者 リーダー その他 南三陸町職 員（=指示・命令） （=自発的協力） 重み 0.38 0.13 0.49 組 織 間 調 整 南三陸町職員 0.64 指示統制型 分散的調整型 直接指示型 （=指示・命令） 24.3% 8.3% それ以外 0.33 集中的調整型 調整型 49% （=自発的協力） 12.5% 4.3% 南三陸町における危機管理の指揮調整系統モデル別 活動職員数の推計 直接指示型が過半を占める！ Q: 主に誰の指示で動いていましたか？
- 10. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu なぜ直接指示型か？ 主に南三陸町の職員の指示で活動したという 回答に関するロジット分析結果 （１）被指示者数が多い職員 （２）複数自治体による混成チームによる派遣 （３）単独都道府県で混成されるチームよりも、複数 都道府県による混成チーム （４）関西広域連合の都道府県職員の係数は負 支援チーム内の組織内調整力の弱さに よって、直接指示型が指向される 被説明変数 サンプル数 係数 標準誤差 定数 -1.19 0.687 都道府県職員ダミー -0.11 0.662 女性ダミー 1.813 0.779 リーダーダミー 1.545 0.515 ** 課長補佐以上ダミー -0.089 0.286 所属組織経験年数 0 0.022 災害対応経験ダミー -0.362 0.342 応援経験ダミー 0.108 0.34 研修受講経験ダミー 0.616 0.322 * 被指示者数 0.345 0.128 ** 本部調整ダミー 0.125 0.273 同一都道府県内混成チームダミー 0.774 0.382 ** 複数都道府県間混成チームダミー 0.865 0.461 ** 避難所運営支援ダミー -1.175 0.48 * 支援調整業務ダミー -0.732 0.628 心のケアダミー 0.849 0.906 * 緊急消防援助活動ダミー -3.82 0.97 ** 物資輸送・配布ダミー -0.141 0.535 保健衛生活動ダミー -3.412 0.92 ** 応急給水支援ダミー -0.59 0.616 独自支援ダミー -0.573 0.481 独自支援×都道府県ダミー -1.676 0.91 個別協定ダミー 0.617 0.887 市町村長会ダミー -0.435 0.582 市町村長会ダミー×都道府県ダミー 0.037 1.077 関西広域連合ダミー 0.259 0.585 関西広域連合×都道府県職員ダミー -2.835 1.056 ** 厚生労働省ダミー 0.149 0.961 厚生労働省×都道府県職員ダミー 0.285 1.042 全国水道協会ダミー 0.562 0.614 全国水道協会ダミー×都道府県職員ダミー 0.885 1.634 対数尤度 Nagaike R2乗 注： *, ** はそれぞれ両側検定で5％有意、1％有意を示す 361.318 0.424 個人属性指揮調整業務内容派遣スキーム 主に南三陸町の職員 の指示で活動＝１ 362
- 11. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu 複数自治体による混成チームの調整力は弱い 自分が所属 する自治体 職員 同じ支援 チームに所 属する他の 自治体の職 員 リーダー(n=43) 74.4% 55.8% サブリーダー(n=43) 67.4% 48.8% Q：あなたが指示をしたのはどのような方々ですか？
- 12. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu 関西広域連合も、市町村職員に対する調整力が弱い。 所属組織 度数 被指示者数 平均 主に南三 陸町職員 の指示で 動いた率 都道府県 30 1.43 12.1% 市町村 42 2.52 68.2% 計 72 2.07 44.2% 都道府県 80 2.00 32.1% 市町村 226 1.91 53.4% 特別区 11 6.18 84.6% その他 7 1.71 57.1% 計 324 2.07 49.6% 関 西 広 域 連 合 そ れ 以 外
- 13. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu 被説明変数 サンプル数 係数 標準誤差 定数 1.752 .240 ** 課長補佐以上ダミー 0.264 0.178 所属組織経験年数 0.017 0.011 災害対応経験ダミー -0.007 0.191 応援経験ダミー 0.122 0.213 研修受講経験ダミー -0.021 0.195 ** 関西広域連合ダミー 0.692 0.259 ** 避難所運営ダミー -.125 .246 物資輸送・配布ダミー -.229 .257 心のケアダミー .994 .457 * 支援調整業務ダミー .127 .334 緊急消防援助活動ダミー -.050 .346 応急給水支援ダミー -.209 .238 修正済R2 F統計値 注： *, ** はそれぞれ両側検定で5％有意、1％有 意を示す 262 現地であなたに指示 を出した人数 0.04 1.870* 関西広域 連合 それ以外 年齢 39.67 41.32 1.151 性別 1.00 1.08 1.933 管理職比率 0.61 0.44 -2.129 所属部課での経験年数 3.06 6.78 4.389 * 災害対応業務経験有無 0.45 0.27 -2.332 *** 他自治体への応援経験の有無 0.32 0.22 -1.344 *** 防災に関する研修受講の有無 0.23 0.35 1.782 t値
- 14. 2016/9/27 © Shingo Nagamatsu 結論 • 東日本大震災においては、支援のマッチングの調整に関して大 きな前進がみられた。 • その結果、複数の自治体による混成チームによる派遣が増加し た。 • これらのチームは内部の調整力が弱いために、被災自治体職員 の指示を必要とする職員割合が高い。 • 受援計画の作成を促進するという現在のアプローチは的外れ。 • 派遣チームのチーム内調整力を高める必要がある。 • 制度的にリーダーに指揮命令権を与えることは地方自治法上困難。 • 機能別にチームを組んで派遣（避難所支援チーム、罹災判定チーム、 学校再開支援チームなど）するのが現実的では。