Rapport om utnamningspolitiken

Socialdemokratiska
riksdagsgruppen

Stockholm 2009-11-23

Sverige förtjänar en
professionell
utnämningspolitik.

2 (2)

Innehållsförteckning
Sammanfattning…………………………………………………….. 3

Inledning…………………………………………………………… 6

Dagsläget rättsligt………………………………………………….... 7
Omplacering och avskedande av generaldirektörer och motsvarande….. 9
Omdaning av myndighetsstyrningen…………………………………… 9
Utnämningsmakten i förhållande till andra styrinstrument…………….. 10
Myndighetsbegreppet och utnämningsmaktens gränser……………… 11
Definiera förtjänst och skicklighet……………………………………. 11
Enhetlig struktur – riktlinjer………………………………………….. 12
Var ska myndigheter sortera under?.............................................................. 13

Utländsk utblick……………………………………………………. 14

Före valet 2006…………………………………………………….. 16

Praktiken efter valet – hösten 2006 och 2007………………….......... 20

Öppen annonsering – praktik och retorik………………………….. 23

Offentlighet eller sekretess?........................................................................ 24
Exemplet Banverket………………………………………………… 24
Exemplet Svenska kraftnät…………………………………………… 28
Rekryteringen av ”folkets rikspolischef”……………………………… 29

Avsked på grått papper - ”En borgerlig regering måste göra rent hus.” 32

Vad säger andra om utnämningspolitiken?................................................ 34

Annonsering och sekretess…………………………………………. 37

Principerna för en ny utnämningspolitik……………………………. 39

3 (3)

Sammanfattning

Den borgerliga utnämningspolitiken före och efter valet 2006 granskas i denna rapport.
Dessutom anges inriktningen för de förändringar i utnämningspolitiken som bör ske för att nå
ökad professionalitet och legitimitet i utnämningarna.

Före valet 2006 riktade de borgerliga partierna skarp kritik mot den förda utnämningspolitiken.
Göran Hägglund (KD) talade om att göra rent hus bland de utnämnda och Maud Olofsson
(C) kallade den förda politiken för korruption.

Ett antal förslag till hur utnämningspolitiken skulle förändras togs fram av de borgerliga
partierna och presenterades som deras gemensamma förslag i valrörelsen. Den kraftfulla
retoriken och de förslag som framfördes före valet har dock i regeringsställning följts av
inkonsekvent agerande och ogenomtänkta utspel. Strax efter att han tillträtt som ansvarig
minister för utnämningspolitiken tog Mats Odell (KD) avstånd från de förslag som hans parti
fört fram före valet med orden ”Valrörelser har sin egen dynamik”. Därefter har han vid ett
flertal tillfällen uttalat sig om vilka tjänster som ska omfattas av annonsering, men hans
uppfattning i frågan har skiftat från gång till gång. Så här har Mats Odell på ett drygt halvår
helt bytt uppfattning i synen på annonsering.

I SVT:s Rapport den 6 september 2007 ”Jag är för min del beredd att också pröva att för
första gången i svensk historia annonsera efter landshövdingar”.1
I Dagens Nyheter den 27 april 2008 ”Det finns fortfarande fall där det är naturligt att inte
annonsera. Det gäller till exempel landshövdingar.”

Överlag verkar det i dag finnas en stor slumpmässighet i hur rekrytering av generaldirektörer
sker. Denna slumpmässighet kan vara resultatet av en balansgång mellan det som sägs kring
öppenhet och spårbarhet å en sida och det hemlighetsmakeri som bedrivs i praktiken. Tre
exempel på detta tas upp i rapporten.

De gäller de uppmärksammade rekryteringarna av Mikael Odenberg (M) som generaldirektör
för Svenska Kraftnät, när den tillförordnade rikspolischefen av Fredrik Reinfeldt (M) efter en
sluten rekryteringsprocess upphöjdes till ”folkets” rikspolischef och tillsättningen av ny
generaldirektör för Banverket där annonsering skedde men där den som fick jobbet sökte
månader efter att ansökningstiden gått ut men tre dagar före beslut. Dessa rekryteringar är
tydliga exempel på hur regeringen misskött processerna kring utnämningspolitiken och hela
tiden sökt framhäva öppenhet och annonsering som det rekryteringarna byggde på när det i
själva verket har handlat om slutna processer i stängda rum. Huruvida kandidaterna var väl
lämpade för dessa poster tar vi inte ställning till i detta sammanhang. Däremot kan vi

1
http://svt.se/svt/play/video.jsp?a=903192

4 (4)

konstatera att den regeringens rekryteringsprocess på intet sätt uppfyller de stolta ord om ökad
”öppenhet och transparens” i utnämningspolitiken som de borgerliga partierna uttalade före
valet.

I denna rapport återges resultatet av en undersökning från Riksdagens utredningstjänst. Den
visar att regeringen i praktiken bara använt sig av utannonsering i hälften av de tillsättningar
som gjorts och en mycket liten del, endast 10 av 93 utnämningar, har tillsatts enbart genom
annonsering. Merparten av utnämningarna – 53 av totalt 93 utnämnda chefer - har genomförts
utan att den som utnämnts sökt tjänsten. Över en tredjedel, 38 tjänster, har tillsatts i helt slutna
processer utan vare sig annonsering eller konsulthjälp. Ett av huvudnumren före valet var att
öppenheten och spårbarheten skulle öka. Raka motsatsen har i konstitutionsutskottets
granskningar av flera tillsättningar visat sig vara fallet. Bristen på dokumentation i flera av de
granskade ärendena gör att det är näst intill omöjligt för riksdagen att avgöra om regeringen
sköter utnämningsmakten i enlighet med grundlagarnas bestämmelser.

Dagens system för utnämningar fungerar alltså inte tillfredsställande. Men även i det tidigare
systemet fanns brister, t ex vad gäller möjligheten för allmänheten att visa intresse för tjänster
eller föreslå egna kandidater. Det finns därför anledning att överväga åtgärder som, inom
ramen för nuvarande ordning där regeringen fortsatt har det slutgiltiga avgörandet och
ansvaret, öppnar upp processen så att det blir mycket transparent hur rekryteringen genomförs
och så att utomstående får möjlighet att bidra till processen.

De principer som bör vara vägledande i ett sådant arbete är:

• Rekryteringsprocessen ska vara transparent i varje enskilt fall. Ett stramare regelverk
som anger några olika modeller för hur rekryteringsprocessen ska utformas .
Utnämningar spänner över ett brett fält varför det inte går att i detalj reglera hur varje
enskild utnämning ska ske. Däremot bör det finnas krav på att man inför varje
utnämning ska ha gjort avvägningar kring hur processen ska utformas i det specifika
fallet. Dessa avvägningar ska dokumenteras och offentliggöras. Här kan frågor om t ex
annonsering och andra möjligheter för allmänheten att söka tjänster tas upp.

• Kravprofiler ska alltid upprättas i processens inledande skede och vara offentliga.

• Ett öppet ansökningsförfarande ska grundas på offentlighetsprincipen men inte utsätta
enskilda sökanden för skada. Vi vill därför hitta en lösning där regeringen inte på eget
initiativ kan hemlighålla ansökningar men där enskilda sökanden alltid ska ha en
möjlighet att undvika att deras egna ansökningar blir offentliga. Hur detta bäst kan ske
måste utredas och noga övervägas. Därefter behöver sekretesslagen ändras.

5 (5)

• Rekryteringsprocesserna ska vara spårbara. Det innebär att de olika stegen i processen
ska dokumenteras och inkommet material arkiveras på ett betydligt bättre och mer
systematiskt sätt än vad som sker nu.
• Regeringens hantering av utnämningsmakten ska följas upp på ett systematiskt sätt.
Därför bör regeringen varje år lämna en skriftlig redovisning av de utnämningar som
genomförts och omständigheterna runt dessa.

Vi avser att senare återkomma med mer detaljerade förslag på hur rekryteringsprocessen bör
utformas med utgångspunkt från de ovan beskrivna principerna.

Sverige förtjänar ett mer professionellt sätt att utse höga statliga chefer än vad som är fallet i
dag. Regeringen bör fortsatt ha det slutgiltiga avgörandet och ansvaret för utnämningarna men
förändringar bör göras i syfte att skapa ökad öppenhet och transparens och för att underlätta
för utomstående att lämna bidrag till processerna.

6 (6)

Inledning
Sedan början av 2000-talet och fram till valet 2006 riktade borgerliga politiker och debattörer
en allt intensivare kritik mot utnämningspolitiken. Kritikerna hävdade att utnämningspolitiken
missbrukats på ett sätt som innebar att kraven på förtjänst och skicklighet som grund för
regeringens utnämningar frångåtts. Kritiken nådde sin höjdpunkt under valrörelsen 2006.
Löften om stora och genomgripande förändringar ställdes ut i valrörelsen och förväntningarna
inom de egna leden var stora efter den borgerliga valsegern.

Syftet med denna rapport är att granska den borgerliga utnämningspolitiken före och efter
valet 2006 och att ange inriktningen för de förändringar i utnämningspolitiken som bör ske för
att nå ökad professionalitet och legitimitet i utnämningarna. Rapporten inleds med en
genomgång av den rättsliga grunden för utnämningspolitiken och ger exempel på hur
utnämningar hanteras i några andra europeiska länder. Därefter belyser rapporten dels hur de
borgerliga partierna såg på utnämningspolitiken före oktober 2006, dels hur de agerat på detta
område efter regeringsskiftet. Den kraftfulla retoriken och de förslag som framfördes av de
borgerliga på detta område före valet har i regeringsställning följts av inkonsekvent agerande
och ogenomtänkta utspel. Trots att man före valet utlovade att utnämningar skulle föregås av
öppna ansökningar visar en RUT-undersökning att över en tredjedel av rekryteringarna skett i
slutna processer utan annonsering. Merparten av utnämningarna – 53 av totalt 93 utnämnda
chefer - har genomförts utan att den som utnämnts sökt tjänsten.

Vi konstaterar att varken dagens system eller tidigare ordning fungerar tillfredsställande.
Avslutningsvis redovisas därför våra slutsatser om vilka principer som bör vara vägledande för
utnämningspolitikens framtida utformning. Sverige förtjänar ett mer professionellt sätt att utse
höga statliga chefer än vad som är fallet i dag. Regeringen bör fortsatt ha det slutgiltiga
avgörandet och ansvaret för utnämningarna men förändringar bör göras i syfte att skapa ökad
öppenhet och transparens och för att underlätta för utomstående att lämna bidrag till
processerna.

7 (7)

Dagsläget rättsligt
Utnämningsmakten och det därmed sammanhängande förhållandet mellan regering/riksdag
och dess myndigheter är sparsamt reglerad i grundlagen. De i sammanhanget betydelsefulla
delarna återfinns i RF:s 11 kap. De paragraferna innehåller fundamenta till dagens
utnämningspolitik.

2 § Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur
domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall.

3 § Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Om
domstols prövning av frihetsberövande föreskrives i 2 kap. 9 §. Lag (1976:871).

7 § Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur
förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot
kommun eller som rör tillämpning av lag.

9 § Tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsättes av regeringen eller
av myndighet som regeringen bestämmer.
Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och
skicklighet.

Begreppet förtjänst och skicklighet ligger därmed som ett fundament för all tjänstetillsättning i
staten och kan t ex inte tas bort eller ändras genom avtal mellan arbetsmarknadens parter.

Så ser de yttre formella ramverken för utnämningspolitiken ut. Den grundlagsreglering som
finns är inte särskilt detaljerad utan lämnar stort utrymme för tolkningar. Varje regering har
därför haft en relativt stor frihet att omsätta regelverket i praktisk utnämningspolitik. Denna
frihet ska vare sig överskattas eller underskattas. Oavsett hur eller av vilken regering en
generaldirektör eller landshövding blivit utsedd måste han eller hon självfallet se till att fullgöra
sitt uppdrag i enlighet med regeringens politiska målsättningar. Vidare begränsas
manöverutrymmet för såväl regering som generaldirektör eller motsvarande av de lagar,
förordningar och andra regleringar som styr verksamheten i sak. Samtidigt kan man inte bortse
från att en generaldirektör alltid fungerar som myndighetens ansikte utåt och i allmänhet har
relativt stort inflytande på hur regleringsbrev och förordningar ska tolkas. Därigenom sätter
myndighetschefen, inom de ramar som regering och riksdag anger, sin profil på verksamheten,
vilket gör utnämningsmakten till ett bland flera verktyg i regeringens styrning av riket.

8 (8)

I lagen om offentlig anställning2 finns mer utförliga bestämmelser kring tillsättning av statliga
tjänster. Här finns en utökad exemplifiering av grundlagens begrepp ”sakliga grunder”. I den
anställningsförordning3 som trädde i kraft samtidigt med lagen om offentlig anställning finns
exemplen att man ska ”beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna
arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål”. Genom detta tolkades
grundlagen så att en utökad exemplifiering av innebörden i uttrycket ”saklig grund” inte stod i
strid med regeringsformens text.

Av lättförståeliga skäl kan inte regeringen tillsätta alla statliga tjänster utan har möjlighet att
delegera uppdraget till myndighet som regeringen bestämmer. Grundlagens bestämmelser om
förtjänst och skicklighet följer med delegationen. Undantaget är de som anställs i de statligt
ägda företagen. För företags verksamhet är aktiebolagslagen styrande och de olika bolagens
högre tjänstemän och verkställande direktörer anställs i enlighet med vad som bestäms i de
olika styrdokument som finns och beslut som fattas i respektive bolag.

Det finns också ett omfattande regelverk i lagen om offentlig anställning som reglerar hur
generaldirektörer och motsvarande kan förflyttas eller avskedas.4

Vi har i Sverige inget system med direkt ministerstyre över myndigheterna. Myndigheternas
och domstolarnas agerande mot enskilda får därför inte överprövas av riksdag och regering. I
Sverige pågår en ständigt levande diskussion kring när man tycker att ministrar försöker
direktstyra verksamheten på olika myndigheter, vilket gjort att det utarbetats en väl fungerande
praxis i frågan.5 Men det finns ändå formella sätt att styra myndigheternas verksamhet för
regering och/eller riksdag. Det är genom anslagen (finansmakten), genom regleringsbrev och
genom tillsättandet av chef. Samtliga dessa sker genom kollektiva beslut i riksdag eller regering.
Dessutom kan styrning ske genom de styrelser eller motsvarande som finns i olika
myndigheter och som ofta består helt eller till del av parlamentariker.

Själva tillsättandet av chef lagregleras enbart genom den kortfattade meningen i 9§, som
dessutom lämnar ett stort fält fritt för tolkning. Mot denna bakgrund är det inte underligt att
det inom de ramar som 9§ ger finns olika åsikter om hur den ska uttolkas och, i förlängningen,
hur utnämningspolitiken ska utformas.

Omplacering och avskedande av generaldirektörer och motsvarande

2
SFS 1994:260
3
SFS 1994:373
4
Regeringen kan under särskilda omständigheter avlägsna en generaldirektör eller motsvarande från sin tjänst. Villkor och förutsättningar för detta är
arbetsrättsligt reglerat. Mer om detta finns på sidan 9.
Se vidare sid.32-33 om hur den borgerliga regeringen tillämpar dessa regler.
5
Frågan om hur den informella styrningen av myndigheterna sker från regeringens sida är intressant, men hör inte riktigt hemma i denna rapport.

9 (9)

Generaldirektörer har som regel förordnanden på sex år som kan förlängas med, som regel, tre
år. När förordnanden går ut upphör också rätten till anställning. Men om regeringen vill göra
förändringar under löpande förordnande finns det ett anställningsskydd för arbetstagaren.

Regeringens formella ställning som arbetsgivare till generaldirektörer gör att de arbetsrättsliga
lagarna och reglerna i vissa delar blir tillämpliga även på dessa anställningar. Några avgörande
skillnader mot annan arbetsrätt finns dock. Regeringen har, inom de ramar grundlagen ger,
normgivningsmakt och kan därför ändra eller föreslå att riksdagen ändrar anställningslagar och
förordningar. Arbetsrätten är i dessa fall sprungen ur grundlagen. Enligt 11 kap. 10 §
regeringsformen ska grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i
andra avseenden än som berörs i regeringsformen meddelas i lag.

Enligt 33 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) får chef för ett statligt affärsverk
eller för Statens arbetsgivarverk som är anställd för bestämd tid, skiljas från sin anställning före
utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Om chefen för
någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen är anställd för
bestämd tid, får han förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om
det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens
bästa. Enligt 36 § får beslut om förflyttning ges omedelbar verkan om det finns synnerliga skäl
för det. Sådana synnerliga skäl kan enligt förarbetena vara att stora ekonomiska värden står på
spel eller att en myndighet eljest inte leds på ett från allmän utgångspunkt lämpligt sätt.

Regeringen kan därmed använda sig av möjligheten att flytta eller avskeda en generaldirektör
men inte utan att lämna en med 36 § förenlig motivering till det. Det är därmed formellt
möjligt för en generaldirektör att arbetsrättligt driva frågor om sin anställning med
regeringen/arbetsgivaren som motpart. I praktiken lär det aldrig gå så långt då man på goda
grunder kan anta att varken arbetsgivare eller arbetstagare i fall som dessa är intresserade av en
offentlig förhandling där någon av dem ska framstå som förlorare.

På senare tid har några omplaceringar ådragit sig konstitutionsutskottets intresse genom
anmälningar till utskottet.6

Omdaning av myndighetsstyrningen

I det tysta pågår betydande förändringar av myndighetsstyrningen som bör få konsekvenser
även för utnämningspolitiken. Så här beskriver regeringen själva problemet.

6
En genomgång av dessa finns på sid 32-33

10 (10)

”5.3.6 Styrning, ledning, organisation7
Regeringen anser att det finns problem med hur myndigheterna har styrts och organiserats. Detta slår igenom på
en rad prioriterade områden.
Styrning och ledning
Styrningen av förvaltningen måste förbättras och ansvarsförhållanden tydliggöras. …
Det är viktigt att klargöra vari förvaltningens ansvar ska utkrävas. Regeringen har därför fattat beslut om en
ny förordning, myndighetsförordningen (2007:515), som tydliggör vilket ansvar en myndighetschef, eller i
förekommande fall en styrelse, har inför regeringen. I förordningen, som träder i kraft den 1 januari 2008,
anges även att alla myndigheter måste ha arbetsordningar, liksom vilka frågor som ledningen inte ska kunna
delegera. Med denna reform avser också regeringen att avveckla de styrelser som i dag inte har fullt ansvar.
Myndighetsförordningen reglerar ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och
nämndmyndighet.”

Innebörden av detta är att styrelser med begränsat ansvar, som i allmänhet haft viss
parlamentarisk representation, har försvunnit eller ersatts av s.k. insynsråd med mer
begränsade befogenheter. Därmed har det parlamentariska inflytandet över myndigheterna
minskat.
Alla andra förutsättningar givet bör detta betyda att utnämningsmakten får en allt större
betydelse jämfört med tidigare i och med att generaldirektörerna får ökat eget utrymme att
agera.8

Utnämningsmakten i förhållande till andra styrinstrument

Utnämningsmakten kan inte ses isolerad från andra typer av offentliga styrinstrument. Så kan
till exempel en mindre aktiv användning av utnämningsmakten kompenseras med instrument
som detaljerade regleringsbrev eller starkare politisk styrning av myndigheterna via styrelser.
Man kan också konstatera att i ett system med ministerstyre får utnämningspolitiken en helt
annan betydelse och bör bli mindre politiskt laddad. Men med en sådan ordning kan helt andra
problem skapas. Valet av styrinstrument och proportionerna mellan dem för olika
myndigheter bör dock alltid vara upp till regeringen att avgöra.

Myndighetsbegreppet och utnämningsmaktens gränser

7
Ur prop. 2006/07:1, UO 2, sid. 38-39
8
Man kan spekulera i vad det i förlängningen kan betyda för den svenska modellen vad gäller regeringens möjligheter att styra myndigheter. I dag

saknas som sagt möjligheten till direkt ministerstyre. Den nu aktualiserade omdaningen kan vara början på ett införande av ett system med ökad grad

av ministerstyre.

11 (11)

Skrivningarna i RF säger i princip ingenting om hur långt regeringens utnämningsmakt sträcker
sig. I praktiken har den dock i huvudsak omfattat ledningen för de statliga myndigheterna.
Idag saknas dock en förteckning över alla organ som har status av statliga myndigheter.
Därmed är det otydligt var gränserna för utnämningsmakten går. I ett öppet och transparent
system bör detta rättas till. Utnämningsmaktens betydelse varierar också beroende på hur man
väljer att utforma myndighetens ledning. I vissa lösningar är rekrytering av chef9 central, i
andra som t.ex. där det finns en styrelse över chefen, är valet av styrelsens ordförande och
ledamöter nog så viktig.
Utnämningar av chefer för de tillfälliga myndigheter som kommittéväsendet utgör är en annan
fråga. Regeringen har idag nästan total frihet att hantera utredningar som man vill. Därmed
finns det inga formella grunder att ställa krav på regeringens tillsättning av kommittéer, t ex att
de ska vara parlamentariskt sammansatta. Men eftersom utredningarna utgör en integrerad del
av regeringens beredningsunderlag blir det svårt att reglera andra aktörers möjligheter att vara
med och påverka utan att man därmed på ett avgörande och olyckligt sätt flyttar gränsen
mellan vad som är regeringens uppgifter och riksdagens.

Definiera förtjänst och skicklighet

Traditionellt definieras förtjänst som ”förvärvad förtrogenhet med tjänstens krav” d.v.s.
tjänstgöringsår inom verksamhetsområdet medan skicklighet definieras som utbildning och
andra kvalifikationer som kan vara meriterande. Detta ger en viss vägledning.

För en mer stringent definition kan det vara fruktbart att ställa sig den generella frågan: Vad
behöver man ta hänsyn till vid en chefstillsättning? Precis som vid varje annan rekrytering som
görs behöver man fundera över verksamhetens innehåll och därmed sammanhängande
formella krav på t ex utbildning eller erfarenhet. Dessutom behöver man se om verksamheten
står inför förändringar som ställer speciella krav och slutligen måste också det ”inre livet” på
förvaltningen/myndigheten tas med i beräkningen.10 Man måste helt enkelt ha alla de delar av
utbildning, erfarenhet och personliga egenskaper som gör att man kan klara uppgiften.

Tillhör då en politisk bakgrund en av dessa delar? Här finns olika uppfattningar. Mot
uppfattningen att politisk erfarenhet i sig kan utgöra en merit som ska bedömas självständigt
från tillsättning till tillsättning11 står uppfattningen att detta bara kan accepteras så länge som
fördelningen av utnämningar baserad på politisk erfarenhet bygger på parlamentarisk

9
När begreppet chef används ska det tolkas som en person i ledande eller dömande ställning som omfattas av utnämningsmakten. Detta för att
undvika otympliga uppräkningar varje gång.
10
Behöver man en förvaltare eller förändrare, en diplomat eller en med hårda nypor osv.
11
Företrädd främst av s och v

12 (12)

proportionalitet12. Det finns inget stöd i lagtexten för vare sig den ena eller andra
uppfattningen.

Enhetlig struktur – riktlinjer

Ur flera aspekter är det viktigt med en enhetlig och tydlig struktur för hur utnämningar ska gå
till. Det är viktigt för att underlätta en uppföljning av utnämningarna i förhållande till
grundlagens bestämmelser, men också för att garantera rättsäkerheten för enskilda aspiranter
på chefstjänster. Enhetlighet och tydlighet i rekryteringsprocessen bidrar också till att ge alla
som fått chefstjänster legitimitet i chefskapet. Systemet kan knappast sägas fungera väl om det
tillåter att någon blir utnämnd till generaldirektör genom ett annonsförfarande och nästa vecka
kan läsa i tidningen att ansvarig minister tycker att annonsförfarandet inte ger tillräckligt många
och goda kandidater att välja bland.

Den enhetliga strukturen är något som måste upprättas inom regeringskansliet av det enkla
skälet att det är där utnämningsmakten ska utövas. Eftersom uppdragens karaktär varierar
betydligt bör det finnas visst utrymme att variera utnämningsförfarandet mellan olika typer av
uppdrag och situationer. Den enhetliga strukturen bör därför innehålla en beskrivning av ett
standardiserat tillvägagångssätt och anvisade möjligheter till avvikelse från standarden.
Det finns också anledning att fundera över om man inte ska ha olika processer för olika typer
av tjänster med en uppdelning på t ex följande sätt:
- generaldirektör i större eller politiskt viktiga verk
- generaldirektör i mindre eller politiskt okontroversiella verk
- landshövdingar
- domare
- rektorer eller motsvarande på universitet och högskolor

För att utse flertalet domare finns det sedan den 1 juli 2008 en särskild process med
Domarnämnden som beredande organ. De högsta domarbefattningarna tillsätts dock av
regeringen i en sluten process. Grundlagsutredningen (SOU 2008:125) har en del förslag till
förändringar av tillsättningen av domare som nu väntar på parlamentarisk behandling. Med
tanke på att det gått så kort tid sedan förändringen med Domarnämnden och inför den
parlamentariska behandlingen av grundlagsutredningens förslag kommer vi i denna rapport
inte att närmare studera hur tillsättningen av domare fungerar.

För rektorer eller motsvarande på universitet och högskolor har processen för hur
utnämningar ska gå till förändrats kraftigt. Den sittande rektorn har fått ett stort inflytande i
processen att utse sin efterträdare. Detta system granskas inte närmare i denna rapport, men
bör bli föremål för en mer genomgripande utvärdering och översyn.

12
D.v.s. ungefär lika många moderater i % som senaste valresultatet o.s.v. för alla partier. Uppfattningen är företrädd främst av de borgerliga partierna

13 (13)

Vidare bör det finnas en enhetlighet och struktur inte bara vad gäller tillsättning av tjänster
utan också vid tillsättning av styrelser för myndigheter och motsvarande.13

Var ska myndigheter sortera under?

Frågan om vilket organ som ska handha utnämningsmakten för olika myndigheter är också en
viktig del av utnämningspolitiken i stort. Under riksdagen sorterar i dag bara en handfull
myndigheter med vidhängande utnämningsmakt. Det är JO, riksrevisionen, samt en del mindre
organ för valprövning och arvodessättning.

Övriga myndigheter sorterar under regeringen som kollektiv, alltså inte under enskilda
ministrar. Ansvaret för beredningen av ärenden som rör utnämningsmakten ligger dock på
respektive departement som hanterar myndighetens sakfrågor.

Från och till har frågan väckts om denna fördelning mellan riksdag och regeringen är den
bästa. Så har t ex förts fram förslag på att domstolsväsendet ska flyttas från regeringen till
riksdagen. I dagsläget finns dock inget som talar för att en förändring av
myndighetsfördelningen bör göras i syfte att uppfylla mål med utnämningspolitiken. Det får i
så fall bli en bieffekt av en förändring gjord av helt andra motiv.

13
Motsvarande typ av policydokument finns redan för hur rekrytering ska ske i de statliga bolagen.

14 (14)

Utländsk utblick
Riksdagens utredningstjänst (RUT) har gjort en genomgång av hur utnämningsmakten utövas i
Danmark, Finland, Norge, Storbritannien och Tyskland.14 Norge och Danmark är till sin
formella struktur ganska lika Sverige i hur den offentliga makten är uppbyggd och fördelad.
Finland, Storbritannien och Tyskland skiljer sig däremot på olika sätt mycket från Sverige. I
Finland har statsöverhuvudet, presidenten, ett stort inflytande över utnämningspolitiken,
Storbritannien saknar en skriven konstitution och Tyskland har både ett federativt statsskick
och en helt annan förvaltningsrättslig tradition än den svenska.

Det är därför inte särskilt förvånande att utnämningspolitiken hanteras olika i de olika
länderna. Värt att notera är dock att systemen i både Danmark och Norge, med en i övrigt
likartad struktur, avviker både mot det som finns i Sverige och mot varandra. Det är därför
svårt att dra någon slutsats att det skulle finnas ett ”europeiskt system” för
utnämningspolitiken eller att Sverige med det sätt utnämningspolitiken sköttes före 2006 skulle
avvika från en påstådd norm i Europa.

Eller som det står i rapporten
”Resultaten visade att det finns stora skillnader mellan europeiska länder vad gäller rekryteringsförfarandet i
allmänhet och dess öppenhet i synnerhet. Vissa länder har en mycket formaliserad rekryteringsprocess medan
andra länder har en mer informell tillsättning av högre tjänster.”

En genomgång land för land visar i korthet följande:

Danmark
Ca 50 tjänster som kan ses som en del av utnämningsmakten. Alla tjänstetillsättningar (med
några få undantag) sker efter offentlig utlysning av tjänsten. Ministern inom aktuellt
förvaltningsområde spelar en central roll vid tjänstetillsättningar. Trots detta har det inte
funnits någon offentlig debatt kring tillsättningarna som bedömts vara helt opolitiska.

Finland
Utnämningen av personer till statliga tjänster är grundlagsreglerad. Presidenten har en stor roll
i tillsättningsprocessen av chefer för ”de centrala ämbetsverken”. Efter annonsering väljer
ansvarig minister ut tre kandidater som regeringen sedan för vidare till presidenten för beslut.
Både regeringen och presidenten kan föra in andra kandidater än de som ansvarig minister för
fram. Övriga chefer i statliga verk och myndigheter tillsätts genom beslut av respektive
ansvarig minister.

14
RUT 2008:786

15 (15)

Norge
Här skiljer man på tjänster som ”ämbetsman” eller ”tjänsteman”. För de olika begreppen gäller
delvis olika lagstiftning. De flesta norska högre statliga tjänsterna är ”ämbetsmän”, t ex
motsvarigheten till våra myndighetschefer. Det har inte skett någon utvärdering av det norska
systemet, varför det är svårt att uttala sig om hur en ev. praxis för utnämningar ser ut.
Dokumentationen kring anställningarna ska som regel vara offentlig. Någon debatt kring
utnämningspolitiken i stort har inte förekommit, men däremot en del debatter kring enskilda
utnämningar.

Storbritannien
I Storbritannien finns ett system med nio särskilda tjänstemän (kommissarier) som fungerar
som en oberoende instans för att leda urvalsprocessen, samt säkerställa att utnämningarna
grundas på meriter och följer de fastställda reglerna. Rekrytering av myndighetschefer sköts av
den brittiska motsvarigheten till vår statsrådsberedning. Kommissarierna föreslår via en
särskild kommitté en kandidat, enbart grundat på meriter, till ansvarig minister som har att
acceptera eller, i undantagsfall, förkasta förslaget. Ministern har alltså ingen möjlighet att välja
någon annan kandidat än den som kommissarierna föreslår.

Tyskland
Det finns inga speciella riktlinjer i grundlagen för hur högre tjänster inom den offentliga
sektorn ska tillsättas. För att den speciallagstiftning som finns på området ändå ska kunna
tillgodoses sker ett s.k. ledigförklarande, vilket i praktiken motsvarar en annonsering, om än i
begränsade former. Undantag från ledigförklarande görs för en del positioner, t ex politiska
tjänster eller tjänster i bolag. Själva rekryteringsurvalet ska ske efter ”lämplighet, kompetens
och yrkesmeriter” vilket i praktiken innebär att rekryteringarna sker internt. Ansökningarna är
belagda med sekretess och någon debatt kring utnämningspolitiken har inte förekommit i
Tyskland.

16 (16)

Före valet 2006
De borgerliga partierna har haft en lång period av kritik mot den rådande utnämningspolitiken.
Kritiken har huvudsakligen riktat in sig på några få punkter. Man har hävdat att
socialdemokraterna använt utnämningar för att belöna vissa personer. Vidare har man hävdat
att utnämningarna haft en överrepresentation av personer med socialdemokratiska åsikter samt
att processerna kring utnämningarna varit alltför slutna. I olika sammanhang har man tillgripit
stora ord om faran med den rådande utnämningspolitiken och behovet av förändring och
reformering.

Under 2000-talet har de borgerliga tagit ett flertal initiativ för att söka brännmärka den
socialdemokratiska utnämningspolitiken. Så anmälde i februari 2002 den moderate
riksdagsledamoten Carl Fredrik Graf den socialdemokratiska regeringen för dess
utnämningspolitik. Anmälan baserades på teorin om att utnämningarna fungerade som ett
belöningssystem. Inga exempel eller andra fakta som underbyggde påståendet framfördes i
anmälan. Konstitutionsutskottet konstaterade att den omständighet att en person har en
politisk bakgrund inte kan anses som diskvalificerande vid tillsättning av tjänster, så länge
endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. De moderata
ledamöterna i utskottet valde dock att reservera sig med följande motivering.

”Såsom utskottets granskning visat finns det en stark tendens till en ökad politisering av statsförvaltningen.
Särskilt gäller detta ledningarna för de centrala ämbetsverken. De politiska rekryteringarna har dessutom en
påtaglig socialdemokratisk slagsida. Utskottet finner denna utveckling oacceptabel. Tendensen att tillmäta
politisk bakgrund avgörande betydelse riskerar enligt utskottets mening att allvarligt underminera den svenska
statsförvaltningens oväld. Dessutom kan farhågor med fog resas att väsentliga kvaliteter härigenom inte får göra
sig gällande i de statliga verkens ledningar. Skulle denna utveckling fortsätta förs Sverige allt längre över till en
förvaltningsstruktur där verksledningarna naturligen måste bytas vid byte av regering. Utskottet skulle allvarlig
beklaga ett sådant skifte av förvaltningsmodell. Regeringen bär hela ansvaret för de redovisade
politiseringstendenserna och förtjänar för detta kritik.”15

Detta sätt att argumentera och föra fram kritik på har varit typiskt för de borgerligas agerande i
konstitutionsutskottet. Olika partier har vid olika tillfällen fört fram liknande synpunkter och
reservationer har skrivits, ibland av enskilda partier, ibland i olika konstellationer. Så har
ledamöter från både folkpartiet16, kristdemokraterna17 och moderaterna18 lämnat in
anmälningar mot den förda utnämningspolitiken. Dock har den fått mycket lite fäste utanför
de egna partierna. Detta illustreras bäst av att när de borgerliga partierna i sin rapport från

15
Reservation 10 i betänkande 2001/02:KU20 av Per Unckel, Inger René, Lars Hjertén och Nils Fredrik Aurelius, samtliga (m).
16
KU 2005/06:KU20 del 2, sid. 276
17
KU 2005/06:KU20 del 2, sid. 266
18
KU 2001/02:KU20 del 2, sid. 224

17 (17)

2006, ”Att bryta socialdemokraternas makthegemoni”, ska visa bredden i kritiken gör man det
genom att nästan uteslutande hänvisa till sina egna rapporter.19

I januari 2005 hade det borgerliga samarbetet börjat ta fastare form. Olika utspel gjordes i flera
frågor och vad gäller utnämningspolitiken var det uppenbart att det var Kristdemokraterna
som skulle få hålla i taktpinnen.

Det började med en uppseendeväckande artikel från Kristdemokraternas ledare Göran
Hägglund på DN Debatt.20 Göran Hägglund talar här öppet om att sparka det han kallar för
”s-märkta” generaldirektörer. Redan i rubriken slogs tonen an: "Politiskt tillsatta chefer sparkas
efter maktskiftet". Kd-ledaren Göran Hägglund: En borgerlig regering gör rent hus i myndighetstoppen”.
Här flyttas fokus i argumentationen på ett intressant sätt. Det är nu inte bara regeringens
utnämningspolitik som angrips. Även de utnämnda angrips med utgångspunkten att de efter
ett maktskifte kommer att söka sabotera en borgerlig politik. Några namn nämndes dock inte.
Syftet var klart. Alla generaldirektörer skulle skrämmas av de borgerliga. Ingen skulle känna sig
säker inför den utrensning som väntade, en utrensning baserad på borgerliga politikers
godtycke, enligt modellen ”Vi tror att du fick jobbet för att du är sosse, alltså får du gå”.
Sådana argument går givetvis inte att försvara sig mot. Den här typen av Mccarthyism21 hade
vi varit förskonade från i Sverige fram tills nu. Hägglunds recept för förändring är också
intressant: ”Personligen kan jag se två huvudalternativ för hur en framtida utnämningspolitik kan utformas.
Antingen väljer vi att fortsätta på, och renodla, systemet med politiska utnämningar eller så utvecklar vi någon
form av öppet utnämningsförfarande där hänsyn endast tas till förtjänst och skicklighet.” Värt att notera är
den illa dolda anklagelse som ligger i detta uttalande: att det tillämpade, systemet inte skulle
följa grundlagen.

Två rapporter22 från de borgerliga partierna under våren 2006 blev nästa åtgärd. som hävdade
att den s-märkta utnämningspolitiken var ett led i att skapa en lydig tjänstemannakår som
oavsett valresultat skulle genomföra en s-märkt politik alternativt sabotera för all annan politik.
Reformering utlovades efter valet. Även här var tonfallet mycket hårt och fyllt av övertoner.
Några citat från rapporten som belyser språkbruken och argumenten följer:
”den form av enpartistat som Sverige har blivit.”23
”en stat där partibok i praktiken är nödvändig för den som vill göra karriär till de högre tjänsterna i
statsförvaltningen”24

19
”Att bryta socialdemokratins makthegemoni” rapport från c, fp, m och kd den 15 mars 2006, sid. 7
20
DN-debatt 29 januari 2005
21
Efter Joseph McCarthy, amerikansk senator som i början av 1950-talet fick stort politiskt genomslag genom att anklaga allsköns kända amerikaner
för att vara kommunister. Han anklagade utan några särskilda bevis med orden ”ingen rök utan eld”.
22
”Att bryta socialdemokratins makthegemoni” den 15 mars 2006 och ”Perssons kompisar” den 16 juni 2006.
23
”Att bryta socialdemokratins makthegemoni”, sid 7

18 (18)

”På senare år har vi sett en utveckling där myndigheternas oberoende hotas, dels genom regeringens formlösa och
odokumenterade styrning av myndigheterna, dels genom socialdemokraternas missbruk av
utnämningsmakten”25
”Vägen bort från enpartistaten måste anträdas”26
”Om socialdemokraterna av väljarna förpassas i opposition under en längre period öppnas möjlighet för ett
friare politiskt idé- och opinionsklimat i Sverige”27
”Sverige inte uppfyller kraven som ställs i FN:s konvention mot korruption”28 .

Nu handlar det som synes inte bara om utnämningar eller att avskeda generaldirektörer. Nu är
tonläget sådant att det på fullt allvar hävdas att demokratin är hotad, ja kanske till och med
redan försvunnen i och med att väljarna så ofta röstat fram en socialdemokratisk regering. När
Mats Odell (KD), som nu har ansvaret för utnämningspolitiken i regeringen, konfronterades
med dessa uttalanden efter valet konstaterade han att ”valrörelser har sin egen dynamik”29.

Rapporten mynnade ut i ett antal förslag för att förändra utnämningspolitiken efter ett
regeringsskifte.
De borgerliga partierna föreslog att:

• det inför rekryteringen av en ny generaldirektör eller motsvarande upprättas en kravprofil.
• alla lediga tjänster till ledande befattningar inom staten ska utannonseras.
• relevanta intressenter ska inbjudas att nominera personer till lediga befattningar.
• en bruttolista över sökanden upprättas i enlighet med kravprofilen och den fastlagda chefspolicyn.
• ansvarigt departement tar fram en kortlista på tre till sex personer som genomgår intervjuer och erforderliga
tester.
• ansvarigt statsråd meddelar vilken kandidat statsrådet ämnar föreslå regeringen att utnämna till den
utannonserade tjänsten.
• berörda fackutskott i riksdagen erbjuds möjlighet att ställa frågor till den person som statsrådet ämnar föreslå
regeringen att utnämna.
• regeringen utnämner den person den finner bäst lämpad för tjänsten.
• hela rekryteringsprocessen dokumenteras utförligt för att möjliggöra för riksdagen att granska den i efterhand.
• inkomna ansökningshandlingar, testresultat och liknande beläggs med sekretess med hänsyn till den
personliga integriteten och enskilds ekonomiska förhållande.30

I augusti 2006 trappades tonläget upp en sista gång. Centerledaren Maud Olofsson gjorde då
ett uttalande som utmålade Sverige som ett korrumperat land till följd av utnämningspolitiken.

24
”Att bryta socialdemokratins makthegemoni”, sid. 7
25
Ibid., sid. 13
26
Ibid., sid. 9
27
Ibid.,sid. 9-10
28
Ibid., sid. 8
29
SR, Ekots lördagsintervju, 2 juni 2007.
30
”Att bryta socialdemokratins makthegemoni”, sid. 31

19 (19)

”Det är inte bara ett socialdemokratiskt parti som styr landet utan det är en maktapparat. Vi ser också en
socialdemokrati som använde hela statsapparaten för att ge förläningar till dem som har partibok. I andra
länder skulle detta kallas korruption."31 Vid samma tillfälle kallade Fredrik Reinfeldt AMS
generaldirektör Bo Bylund för en “socialdemokratisk valarbetare”.

Återigen var stödet de hade för sina uttalande de borgerliga partiernas egna rapporter om
sakernas tillstånd. Det kan tyckas vara särskilt anmärkningsvärt att kritik som handlar om
bristande saklighet (i tillsättningar) baseras på en allt annat än saklig bevisföring där egna
rapporter, fulla av dåligt underbyggt tyckande, används i nästa led som bevis för hur det
faktiskt är.

Sedan kom valet 2006 med känt resultat. Nu hade den nytillträdda borgerliga regeringen att
leva upp till utfästelserna före valet.

31
Valmöte med de borgerliga partiledarna i Uddevalla 2006-08-08

20 (20)

Praktiken efter valet – hösten 2006 och 2007
Det första dokument som den nya regeringen presenterade var regeringsförklaringen. I den
återfanns meningen ”Utnämningspolitiken skall reformeras med utgångspunkt i regeringsformens stadga att
vid statliga utnämningar endast fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.” 32 Inte
ett ord om hur eller när det skulle ske. Detta kunde synas något magert för dem som tagit
påståendet att Sverige genom sin utnämningspolitik var korrumperat på allvar.

Nästa möjlighet för den borgerliga regeringen att profilera sig i frågan kom i samband med att
den första budgeten skulle presenteras. Där återfanns följande text kring hur frågor som rörde
utnämningar till högre statliga tjänster skulle hanteras.
”Ett av regeringens viktigaste medel för att styra landet är utnämningsmakten. I jämförelse med andra
styrmedel såsom finansmakten, lagstiftningsmakten och kontrollmakten, så är utnämningsmakten den minst
formaliserade och genomskinliga.

Utnämningspolitiken skall reformeras och detta med utgångspunkt i regeringsformens stadgande att vid statliga
utnämningar endast fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Målsättningen är att
utnämningsmakten skall präglas av förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet.

Regeringen kommer omedelbart att påbörja ett arbete i syfte att genomföra förändringar i rekryteringsprocessen
avseende myndighetschefer och vissa andra högre befattningshavare. På omedelbar sikt kommer detta att
innebära att de kravprofiler som upprättas inför en chefsrekrytering görs offentliga.

För att slutligt kunna bestämma formerna för en ny rekryteringsprocess krävs dock att noggranna analyser görs
över i vilka delar ytterligare förändringar skall genomföras. Mot bakgrund av den korta tid som stått till
regeringens förfogande avseende beredningen av denna proposition kommer regeringen därför att återkomma med
en redogörelse över vilka strukturella förändringar som kommer att genomföras.

Behovet av att snabbt reformera utnämningspolitiken måste dock vägas mot det faktum att statliga
verksamheter behöver chefer. Redan befintliga vakanser tillsammans med andra i tid nära förestående
rekryteringar kan därför behöva genomföras för verksamhetens bästa.” 33

Det arbete som omedelbart skulle påbörjas i syfte att förändra rekryteringsprocessen kom
dock snabbt i skymundan för de utnämningar som den borgerliga regeringen började göra i
rask takt.

Per Unckel, (M), utsågs den 2 november 2006 till landshövding i Stockholms län, men att så
skulle ske var offentligt redan den 27 oktober. Den 31 oktober släpptes så nyheten om att Carl

32
Regeringsförklaringen 2006-10-06
33
Prop. 2006/07:1, volym2, UO2, sid. 39.

21 (21)

Cederschiöld, (M), skulle få uppdraget som regeringens förhandlingsman för att lösa
trafikproblemen i Stockholmsregionen. Detta var de två första exemplen på den nya borgerliga
utnämningspolitiken, den som skulle göra rent hus med politiska utnämningar och den
påstådda vänskapskorruptionen. Både Per Unckel och Carl Cederschiöld hade ett långvarigt
förflutet inom den moderata partiledningen. Ingen av dem hade några andra meriter för sina
uppdrag än de partipolitiska. I sak inget problem, men mot bakgrund av den retorik de
borgerliga tidigare använt sig av ett märkligt agerande. Både ur taktisk och ur strategisk
synvinkel måste detta betecknas som ett svårt missgrepp. Reaktionerna lät heller inte vänta på
sig. Så här kommenterade DN i sin huvudledare den 8 november:
”I det första skarpa läget väljer statsminister Fredrik Reinfeldt att följa den modell som han tidigare kritiserat.
Ingen genomskinlighet, inga kravprofiler - trots löften om annat. …(Det) signalerar en à la carte-inställning
till principer som är avgörande för om staten ska fungera effektivt.”

Det påbörjades även en förändring av sammansättningen i styrelser för högskolor och
universitet samt statliga bolagsstyrelser där politiker plockades bort, flera med
socialdemokratisk bakgrund. Även om detta inte direkt faller under det som brukar räknas in i
regeringens utnämningsmakt, så antyder det att den borgerliga regeringens syfte var att se till
att enbart personer med rätt åsikter skulle delta i styrningen av viktiga statliga samhällsorgan.
Agerandet låg långt från talet före valet om ”enbart förtjänst och skicklighet”.

För att söka återta initiativet i utnämningspolitiken presenterade statsministern den 21
november 2006 ett kortare PM i frågan för utvalda riksdagsjournalister.
Med rubriken ”Reformering av utnämningsmakten” innehöll det en lista om nio steg som
tillsammans skulle utgöra vägen till en ny utnämningspolitik. De var, i tur och ordning:

1. Genomgång av befintliga myndighetschefer
2. Upprättande av kravprofiler för myndighetschefer
3. Inrättande av styrgrupp för arbetets fortsatta hantering
4. Nivåindelning av utnämningsmakten
5. Kravprofilerna används
6. Beslut om ändring av sekretesslagen
7. Inventering av personalresurser
8. Kravprofilerna offentliggörs
9. Tilläggsdirektiv till grundlagsutredningen

I sak innehåller de nio punkterna inte särskilt mycket. Punkterna 2, 5 och 9 var dessutom
onödiga, då kravprofiler redan upprättades och användes av den tidigare regeringen samt att
grundlagsutredningen var fri att titta på frågan om utnämningar utan några särskilda
tilläggsdirektiv. Kvar står alltså sex punkter där den enda mer substantiella är punkt sex som
syftar till att öka sekretessen kring utnämningsfrågor. Om man jämför detta program för
”reformering” med de löften som ställdes ut före valet är kontrasterna slående. Där skulle

22 (22)

politiken präglas av ”förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet”. Nu betonades vikten av att öka
sekretessen, visserligen ett förslag som funnits före valet, men då i kombination med ett antal
förslag som skulle verka i motsatt riktning. De förslagen var nu helt borta.

Som en första åtgärd skulle nu alltså de tidigare utsedda myndighetscheferna granskas för att
uppfylla Göran Hägglunds krav om rent hus och göra upp med det Maud Olofsson kallat
korruption. Målsättningen med ”utrensningen” var dock betydligt blygsammare i Fredrik
Reinfeldts tappning så här efter valet. Nu handlade det om att ”Det är viktigt att de chefer som
finns kan få en signal – som det huvudsakligen kommer att bli – att ingenting händer och att vi
går vidare.”34 I detta skede blev det heller inga förändringar. Däremot återkom regeringen
senare med några uppmärksammade fall där Hägglunds resonemang verkar ha legat bakom
förflyttningar av generaldirektörer. Mer om dessa fall finns på sidan 25-26 i denna rapport.

Statsvetaren Tommy Möller gjorde ett inlägg på DN Debatt den 17 juni där han kritiserade
bristen på öppenhet och spårbarhet i den borgerliga utnämningspolitiken. Veckan efter gjorde
de fyra borgerliga partiledarna åter ett försök att gripa initiativet i utnämningspolitiken. Den
här gången genom en gemensam artikel på DN Debatt.35 Artikeln låtsas inte om den tidigare
debatten och den kritik som riktats mot den borgerliga regeringen för att svika sina vallöften.
Istället lyfter man som sitt huvudnummer fram det som redan i statsministerns PM från
hösten 2006 var det substantiella – att genom en förändring i sekretesslagstiftningen försvåra
för utomstående att få insyn i regeringens utnämningsprocesser. Genom ökad sekretess skulle
alltså målet om ”förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet” nås. En anmärkningsvärd vändning i
frågan som dock inte fick särskilt stort genomslag i den allmänna debatten.

Det verkar uppenbart att det inte handlade om att i första hand reformera utnämningspolitiken
utan att använda den som ett redskap för att ta makten. På ett mer blygsamt plan började man
snabbt genomföra den utrensningslinje som Göran Hägglund förespråkade, inte genom att i
första hand rensa ut generaldirektörer utan genom att byta ut personer i bolagsstyrelser mm.
Det är inte otroligt att detta var ett test på hur opinionen skulle motta agerandet, innan man
gick vidare. Efter de kraftiga motreaktionerna vågade man helt enkelt inte gå vidare.

Det verkar vara med utnämningspolitiken på samma sätt som på många andra politikområden:
Den borgerliga retoriken är en sak – praktiken en annan.

34
Borås Tidning 2006-11-22
35
DN-debatt 25 juni 2007. Läs om Möllers artikel på sid.35-36 i denna rapport.

23 (23)

Öppen annonsering – praktik och retorik
Ett tydligt exempel på skillnaden mellan de borgerligas retorik före valet och praktik i
regeringsställning gäller utfästelsen att ”alla lediga tjänster till ledande befattningar inom staten ska
utannonseras”.

Riksdagens utredningstjänst har gått igenom de 93 utnämningar som den borgerliga regeringen
gjort till och med mars 2009 med speciellt avseende på om annonsering och/eller konsult
använts i samband med rekryteringen.36 Resultatet visar att över en tredjedel av
rekryteringarna, 38 stycken, skett genom en helt sluten process där varken annonsering eller
konsulthjälp använts. I endast 10 fall har tjänster tillsatts genom att söka kandidater enbart via
annons och i ytterligare 30 fall har tjänster tillsatts genom att man sökt kandidater via både
annons och konsult. Annonsering som metod för att ta fram kandidater som sedan får tjänsten
används med andra ord inte särskilt ofta. Den känns uppenbarligen heller inte särskilt pålitlig
eftersom den i flertalet fall anses behöva kompletteras med konsulthjälp. Mindre än hälften av
de tillsatta tjänsterna, 40 stycken, har gått till personer som sökt tjänsten. I 53 fall har
rekryteringen skett på annat sätt. Det betyder att den metod, som användes av den
socialdemokratiska regeringen före valet och som för den dåvarande borgerliga oppositionen
var synonym med korruption, nu används av den borgerliga regeringen som dess främsta
rekryteringsmetod. Återigen – regeringen hycklar i utnämningspolitiken.

Annonsering efter kandidater till högre statliga tjänster har således misslyckats som metod för
den borgerliga regeringen. Kandidaterna har vid nästan alla tillfällen kvalitetsmässigt inte
kommit ens i närheten av de krav som ställts upp. Det innebär dock inte att annonsering
generellt sett inte bör användas. Vi ska inte låta den oskickliga hanteringen av annonseringarna
färga av sig på metoden, som säkert kan vara användbar eller till och med att föredra i vissa
fall. Men liksom i andra avseenden behövs stramare riktlinjer för vilka metoder som ska
användas i olika fall. Om systemet med annonsering ska användas är det viktigt att se det som
en metod bland andra, inte som den nuvarande regeringen gjort, upphöja den till norm och
sedan kringgå den på olika sätt.

36
RUT 2009:360

24 (24)

Offentlighet eller sekretess?
Regeringen hävdar att man för att få fram de bästa kandidaterna behöver införa sekretess för
ansökningar till chefstjänster. Det här är för deras del ett sätt att komma runt det problem man
skapat åt sig själv med löftet om att så mycket som möjligt ska annonseras när man samtidigt
ser att annonserna inte ger tillräckligt bra kandidater. I detta skede finns det all anledning att
vara skeptisk till sekretessen som metod. Dels minskar den rättsäkerheten för enskilda37 dels
gör den hela utnämningspolitiken till en helt intern regeringsaffär. Det blir omöjligt för
utomstående att i efterhand kontrollera och utvärdera utnämningspolitiken. Målsättningen
måste istället vara att hitta strukturer och riktlinjer som gör att vi kan undvika denna klumpiga
inskränkning i offentlighetsprincipen. Olika riktlinjer för olika typer av utnämningar (som
beskrivits ovan) kan utgöra grunden för att hitta rätt lösning på detta problem. Till de
”viktiga”38 posterna kan ett mer slutet förfarande tänkas, där annonsering kombineras med
handplockning utan anlitande av konsult. Till andra typer av utnämningar kan en större
öppenhet, eller användande av rekryteringskonsulter under offentlighetsprincipen, tänkas.

Regeringen har istället mer ad hoc-mässigt sökt komma runt de problem som uppstått när
annonsering använts på ett ogenomtänkt sätt. Via konsultfirmor har man trixat och fixat dels
för att undvika att behöva göra processen offentlig, dels för att försöka dölja sitt misslyckande
med annonseringens resultat. Man visar fram en ny generaldirektör som tillsatts efter att
tjänsten annonserats ut, men utan att vilja kännas vid att annonseringen inte gett några
kandidater som uppfyller de krav som ställs. Den nytillsatte är dock handplockad i en sluten
process. Det som med en socialdemokratisk regering kallades korruption är nu en process som
den borgerliga regeringen använder sig av bakom en kuliss av öppenhet och transparens. I det
följande visas med tre exempel tydligt hur det man kallar för en öppen och spårbar process i
själva verket är en sluten process som är omöjlig för utomstående att följa.

Exemplet Banverket

Processen kring rekrytering av ny generaldirektör för Banverket är ett tydligt exempel på hur
den nuvarande regeringen hanterat frågor kring sekretess och offentlighet i praktiken. I
samband med att Näringsdepartementet skulle anställa ny GD för banverket i slutet av 2006
valde man att annonsera ut tjänsten. Samtidigt som detta skedde anlitades konsultfirman
Horton International i Stockholm för att, parallellt med annonseringsprocessen, genomföra en
s.k. headhunting efter lämpliga kandidater. I det avtal daterat 10 september 2007 som träffades
mellan Näringsdepartementet och Horton International beskrivs uppdraget med ord som ”en

37
Möjligheterna att granska kandidater, intervjuurval mm tas ju helt bort vilket gör att den som känner sig diskriminerad på icke objektiv grund vid
en tillsättning i praktiken förlorar rätten att föra talan.
38
Både rent sakligt, politiskt och massmedialt viktiga

25 (25)

konfidentiell sökprocess” 39och att firman förutsatte att Näringsdepartementet ”behandlade
personuppgifterna konfidentiellt.”40

Detta språkbruk, använt i en civilrättsligt bindande avtalstext, ska jämföras med de uttalande
som Mats Odell gjort i riksdagen den 6 september 2007, alltså fyra dagar innan avtalet skrevs:
”Vi satsar nu på en stor förändring – öppenhet, transparens, offentliga kravprofiler och annonsering.”41
Det finns egentligen bara tre förklaringar till skeendet, alla lika illavarslande. Den första är att
ansvarig minister, Mats Odell, inte hade en aning om hur Näringsdepartementet höll på att
tolka hans ord om största möjliga öppenhet. Den andra är att det pågick ett mycket medvetet
dubbelspel, med en linje utåt, som Mats Odell fick stå för, samtidigt som han sanktionerade
hur utnämningsärenden i praktiken hanterades på de olika departementen.

Den tredje förklaringsmodellen är den mest troliga och bygger på att det funnits en betydande
oklarhet mellan departementen i synen på offentlighet kring processer rörande anställningar.
Denna oklarhet finns också mellan vad som sägs kring offentlighet av ansvarig minister och
det praktiska agerandet på olika departement. Detta kan förefalla märkligt, men med tanke på
den tidigare beskrivna justeringen av mål och prioriteringar för regeringen i dess arbete med
utnämningsfrågor blir det inte så konstigt. När det ledord som gällde före valet - ”öppenhet” -
av de borgerliga partiledarna byts ut mot ”behovet av ökad sekretess” blir handlingarna
logiska. Det är inte så konstigt om Näringsdepartementets personal följer sin chef, Maud
Olofsson, i hennes linje om mer sekretess istället för den linje om offentlighet som Mats Odell
retoriskt företräder.

Den 23 oktober 2007 sade Mats Odell i en riksdagsdebatt kring utnämningspolitiken följande:

”Handlingar som kandidaterna lämnar till en rekryteringsfirma blir självklart en allmän handling och
tillgänglig för allmänheten på samma sätt som om de hade lämnats in till Regeringskansliet. Där har Berit
Andnor alltså fullständigt fel i sina tankar om att de skulle hemligstämplas.”

Det gick dock inte att skriva till de aktuella rekryteringsfirmorna för att få ta del av deras
material. En av dem nekade helt enkelt och hänvisad till regeringskansliet. Detta föranledde
ytterligare en interpellationsdebatt den 7 december 2007 där Odell sade

”Frågan var huruvida det här (kravet på offentlighet) kommer att finnas med tydligt vid upphandling och i
samband med uppdrag. Svaret är självklart att upphandlingen inkluderar den här förutsättningen. Det är en
självklarhet. Det är samma sak som att den lagstiftning som gäller på det här området kommer att framgå vid
varje enskilt uppdrag. Det tycker jag är en fullständig självklarhet. … Berit Andnor säger att vi använder

39
Betänkande 2007/08:KU20, Del 2, sid. 304
40
Ibid, sid. 307
41
Riksdagens protokoll 2007-09-09, anförande 7.

26 (26)

rekryteringskonsulter för att kunna hemligstämpla. Nej, så är det inte. Det går inte. Det finns inte på en
skala. Det finns inga möjligheter att göra så.”

När så de avtal som träffats mellan olika departement och rekryteringskonsulter begärdes ut
var det enkelt att se på vilken grund rekryteringsfirman vägrat. Vid minst två tillfällen har
Näringsdepartementet skrivit avtal där sekretess för dem som söker jobben är inskrivet som
villkor. Detta gav upphov till en ny interpellationsdebatt kring hur offentlighetsprincipen
tillämpas på olika departement den 29 januari 2008 där Mats Odell läste högt ur ett PM
daterad 22 januari 2008 kring reglerna för offentlighetsprincipen som gått ut till alla
departement. Bland annat citerades följande:

”Om en privatperson kontaktar rekryteringskonsulten ifråga får det inte råda några som helst tveksamheter i
vad som ska lämnas ut. Samtliga handlingar en person lämnat ifrån sig med hänvisning till det aktuella
ärendet är allmänna handlingar och, i normalfallet, också offentliga.”

I PM:et anges dessutom att tillkomsten av det är en direkt följd av den tidigare interpellationen
från den 7 december.

Därefter väljer Maud Olofsson, chefen för Näringsdepartementet som skrivit avtalen om
sekretess, att den 29 februari kommentera dem med orden:

”MO: Våra jurister har gått igenom allt detta. Och säger att vi har agerat på ett riktigt sätt.
Reporter: Mats Odell tycker ni har gjort fel? MO: Jag litar på våra jurister i det här
sammanhanget. Det finns en politisk ingång och en juridisk ingång, och vi har prövat den
juridiska.42”

Tillsättningen av generaldirektör för Banverket fick ett sorglustigt slut för regeringens del.
Den 26 oktober 2007 gick ansökningstiden via annons ut. Den 10 januari 2008 fattade
regeringen beslut i anställningsfrågan43. Den person som fick tjänsten lämnade in sin
ansökan den 7 januari 2008.44

I ansökningshandlingen står att den sökande vill ”anmäla intresse för utannonserad tjänst
som GD för Banverket”. Alla som någonsin har följt ett regeringsärende vet att man inte
fattar beslut på handlingar som inkommit tre dagar tidigare. Det faller på sin egen
orimlighet. Det är därför helt uppenbart att den som fick tjänsten har tagits fram genom den
”konfidentiella sökprocessen” hos konsultfirman. För att undvika att de kandidater
konsultfirman tagit fram ska bli offentliga ser man till att departementets tjänstemän och
politiker bara får muntliga föredragningar kring de olika kandidaterna. Därmed finns det

42
TV4, nyheterna 29 februari 2008
43
Regeringsbeslut N2007/8206/ADM
44
Ansökan från Minoo Akhtarzand (som tillhör akten i regeringsbeslutet ovan) för att ”anmäla intresse för utannonserad tjänst”.

27 (27)

inget skriftligt material som kan bli offentligt. När sedan beslutet om vem som ska få
tjänsten i praktiken fattas ser man till att en ansökan lämnas in från den kandidat som redan
fått löfte om att få tjänsten. Därefter fattar regeringen ett formellt beslut och alla de
kandidater som konsultfirman tagit fram, förutom den som får tjänsten, slipper
offentligheten. Simsalabim så har man lyckats kringgå offentlighetsprincipen.

Jämför detta med vad ansvarig departementschef vid det departement som skötte
rekryteringen av generaldirektör till Banverket sade i Riksdagens talarstol den 8 april 2008,
nästan på dagen tre månader efter regeringsbeslutet:
”Vi är otroligt stolta för att det redan nu är transparens. Det är öppenhet. Det finns en möjlighet att följa hela
den här processen.” 45

Speciellt det sista är ett påstående som är ett hycklande utan like. Ingen utomstående vet ens
om det funnit några andra kandidater som konsultfirman tagit fram även om det går att anta
att så är fallet. Ingen utomstående har en chans att väga meriter och annan lämplighet hos den
som fick tjänsten jämfört med de andra kandidater konsultfirman eventuellt tagit fram.

Genomgången av processen bakom utnämningen av ny generaldirektör för Banverket säger
inget om lämpligheten hos den som slutligen fick tjänsten. Men det är helt avslöjande för det
dubbelspel som den borgerliga regeringen ägnar sig åt. Å ena sidan det sagda mantrat om
öppenhet och transparens och möjligheterna att följa processen. Å andra sidan ett handlande
som visar på ett i förväg och i detalj genomtänkt system för att undvika att
offentlighetsprincipen ska få genomslag i rekryteringen. Näringsdepartementet har i stället
verkligen bemödat sig om att så få som möjligt ska veta något om den process hos
konsultfirman som ledde fram till de verkliga beslutet om vem som skulle få tjänsten som
generaldirektör på Banverket.

45
Riksdagens protokoll den 8 april 2008, anförande 11

28 (28)

Exemplet Svenska kraftnät

Hösten 2007 avgick den dåvarande försvarsministern Mikael Odenberg (M) efter ett mycket
uppmärksammat budgetbråk kring besparingar på försvaret. Efter sin avgång ägnade sig
Odenberg åt att både öppet och öppenhjärtigt kritisera sin efterträdare.

Efter vad regeringen beskrivit som en extern rekryteringsprocess presenterades så Odenberg
ett halvår senare som generaldirektör för Svenska Kraftnät. Men var processen verkligen
extern eller var det en sluten process inom Näringsdepartementet som ledde fram till valet av
Mikael Odenberg som kandidat till jobbet? Så här talande beskriver Dagens Eko turerna
bakom anställningen av Odenberg.

”Statsminister Fredrik Reinfeldt beskrev orsaken till att hans partikollega Mikael Odenberg fick jobbet i
SVT förra veckan.
– Därför att den externa konsult som genomförde rekryteringsprocessen fann att han var mest lämpad för
jobbet, sa Reinfeldt.
Den förra socialdemokratiska regeringen fick hård kritik från de borgliga partierna för att den tillsatte före
detta politiker till statliga chefsjobb utan att tjänsterna utlystes. Efter valet 2006 lovade Fredrik Reinfeldt en
ny utnämningspolitik.
– Jag vill att svenska folket ska känna att den som får jobbet i Sverige är den som är bäst lämpad för att få
det och inte en person som bara har rätt kontakter eller rätt partibok, sa Reinfeldt i november 2006.
Men när en ny generaldirektör utsågs för statliga Svenska Kraftnät häromveckan, hade tjänsten aldrig utlysts.
Och tidigare försvarsminister moderaten Mikael Odenberg fick jobbet med en lön på 95 000 kronor i
månaden, plus fri bil.
Att det var Fredrik Reinfeldts egen kollega och partivän som fick jobbet har han förklarat med att det var en
extern konsult som ”genomförde rekryteringsprocessen”.
– Det som jag tror svenska folket känner en oro för, ”sitter de fortfarande där i något rum och bestämmer”, så
kan jag säga att det var en extern konsult som gjorde en intervju och har gått igenom detta och sagt att Mikael
var bäst lämpad för tjänsten.
– Det är ändå en stor skillnad när det har skett med en extern konsult i konkurrens med andra och där det
inte är vi som har uttalat att han är mest lämpad för tjänsten, sa Reinfeldt i Sveriges Televisions ”Rakt på
med KG Bergström” den 12 februari.
Nej, regeringen behövde aldrig uttala att Mikael Odenberg var mest lämpad för tjänsten. Det gjorde istället den
externa konsulten Per Brolin.
Men han var inte med och valde ut vilka kandidater som skulle bedömas. Det gjorde regeringskansliet.
I praktiken hade Per Brolin bara en enda kandidat att bedöma.
– Jag tog betalt för bedömning av en kandidat.
Vem var det?
– Det var Mikael Odenberg, säger Per Brolin.

29 (29)

Per Brolin säger att näringsdepartementet gav honom två namn på redan utvalda personer som de ville att han
skulle bedöma till tjänsten som generaldirektör för Svenska Kraftnät. Den ena var Mikael Odenberg, den
andra visade sig snabbt inte vara intresserad av tjänsten.
Därför fanns bara Mikael Odenberg kvar att bedöma. Några andra hade Per Brolin inte att välja mellan och
därför fakturerade han bara regeringen för bedömningen av en kandidat, nämligen Mikael Odenberg.
Hur många timmars jobb la du ungefär ner på detta?
– Sammanlagt skulle jag uppskatta det till tio timmar kanske.
Men var du på något sätt involverad i processen i att välja ut de här kandidaterna?
– Nej, det var jag inte.
Nu säger Fredrik Reinfeldt att han inte vet vad den externa konsulten egentligen gjorde.
– Nej, det ska du inte fråga mig. Det är ju själva poängen. Det är inte jag som har skött rekryteringsprocessen
utan det har administrerats av näringsdepartementet, säger Fredrik Reinfeldt.
Men varför säger du att det var en extern konsult som genomförde rekryteringsprocessen om det i själva verket
var näringsdepartementet som genomförde den?
– ...med hjälp av extern konsult.
Men han fick inte vara med att ta fram kandidater så därför gjorde han bara en bedömning, nämligen den om
Mikael Odenberg.
– Fast det är ju med hjälp av en extern konsult, precis det som jag har sagt, avslutar statsministern
intervjun.”46

Statssekreteraren på Näringsdepartementet Ola Alterå säger i Sveriges Radio samma dag
(22/2) att ”rekryteringen i huvudsak varit en intern process”. När Alterå får frågan om de
borgerliga före valet lovade att alla tjänster skulle utannonseras blir svaret ”Ja… jag tror
möjligen att i vissa delar var det en överdriven målsättning.”

Här visar det sig att statsministern har en uppfattning om rekryteringsprocessen, extern
process i konkurrens med andra, som skiljer sig radikalt från ansvarig statssekreterares
uppfattning, att det hela varit en i huvudsak intern process där konsultens uppdrag varit att se
om kandidaten stämde med kravprofilen. Den anlitade konsulten stöder i radiointervjun
statssekreterarens version.

Här ser vi ytterligare ett tydligt exempel på hur den borgerliga regeringen med alla medel vill
måla upp en fasad av öppenhet och transparens när man i själva verket gör allt man kan för att
hålla saker hemliga och utanför utomståendes kontroll.

Rekryteringen av ”folkets rikspolischef”

I början av december 2007 tvingades rikspolischefen Stefan Strömberg lämna sin post. Det var
så bråttom att få bort honom att det till och med utlystes ett extra regeringssammanträde för

46
SR –Ekot 2008-02-22

30 (30)

detta. Frågan om hur hans efterträdare skulle rekryteras förblev länge hängande i luften. Men
statsministern skingrade dimmorna när han i sitt jultal entusiastiskt beskrev hur det hela skulle
gå till. Så här refererar Expressen jultalet i december 2007:

”Nu vill han stärka rättsväsendet – med att rekrytera medborgarnas rikspolischef.
- Vem skulle inte vilja ha ett sådant jobb, som har hela svenska folkets uppdrag? frågar Fredrik Reinfeldt
retoriskt.
Den tidigare rikspolischefen Stefan Strömberg avgick med buller och bång för ett par veckor sedan. Då pekades
tre personer – Carin Götblad, Therese Mattsson och Dan Eliasson – ut som tänkbara efterträdare.
Om de är intresserade, får de börja fila på ansökan.
Regeringen tänker annonsera efter Strömbergs efterträdare. Och kraven är högt ställda.
– Det ska vara en person som aldrig glömmer det här medborgarperspektivet, och människors förväntan på
rättssamhället, säger Fredrik Reinfeldt.
Kommer medborgarna att kunna påverka rekryteringsprocessen på något annat sätt än att de kan söka själva?
– Det är en öppen process som man kan framföra synpunkter på. Det blir ju också en diskussion som jag
hoppas att Beatrice Ask ska kunna återkomma till, om vilken profil vi söker, och vad för slags person vi vill
se. Jag tror att den här personen får en annan typ av mandat.
Kan man tänka sig att toppkandidaterna får redovisa öppet var de står i viktiga frågor?
– Vi har inte diskuterat det. Men det är klart ju mer man gör för att ändra rekryteringsprocessen av de högsta
cheferna i Sverige, ju mer man går från det här gamla slutna systemet till ett nytt, desto mer öppet kommer det
att bli för att föra fram frågor och få veta var personer står på förhand.
– Men vi har inte pratat om det exakt i det här fallet, utan vi börjar nu med att utlysa tjänsten.”47

Annonseringen gav hela 27 stycken sökanden. Men regeringens bedömning var uppenbart att
ingen av dem var kvalificerad nog. När ansökningstiden gått ut lade sig nämligen en
olycksbådande tystnad över regeringskansliets arbete med frågan. Efter månader av väntan
kom så svaret – regeringen hade själva hittat två ”egna” kandidater till jobbet. Så här beskrev
Svenska Dagbladet det hela:

”Bengt Svenson blir ny rikspolischef. Han har varit tillförordnad chef sedan i december förra året då Stefan
Strömberg tvingades avgå. I januari utlyste regeringen tjänsten som rikspolischef. Ansökningarna skulle vara
offentliga. Ingen av de 27 personerna som sökte ansågs lämpliga. I stället valde regeringen att tillfråga två som
inte sökt: tillförordnade rikspolischefen Bengt Svenson och länspolismästaren i Stockholm Carin Götblad. I går
bestämde sig regeringen för Bengt Svenson.
– Bengt har de egenskaper som krävs för att framgångsrikt leda svensk polis. Jag är övertygad om att Bengt
har de bästa förutsättningarna att fortsätta utveckla polisen och jag är glad över att han har tackat ja, sade
justitieminister Beatrice Ask (m), när hon presenterade den nya rikspolischefen.”48

47
Expressen 2007-12-19
48
SvD 2008-05-13

31 (31)

Här kan man alltså notera att hela processen för att utse ”folkets rikspolischef” mynnade ut i
att kvar stod två kandidater, dels den biträdande, dels en som redan i samband med den förre
rikspolischefens avgång pekats ut som ersättare. Ingen av dessa två kandidater har förts fram
av folket. I de slutna rummen underkändes alla ”folkets” kandidater till förmån för regeringens
egna. Utan att värdera de kandidater som fanns till tjänsten eller den som slutligen fick den kan
man konstatera att detta är ytterligare ett exempel på hyckleri från statsministerns och den
borgerliga regeringens sida.

32 (32)

Avsked på grått papper - ”En borgerlig regering måste göra rent
hus.”49
En viktig del i regeringens utnämningsmakt är de bestämmelser som reglerar hur
generaldirektörer och motsvarande får avskedas eller förflyttas. Enligt 33 § lagen (1994:260)
om offentlig anställning (LOA) får chef för ett statligt affärsverk eller för Statens
arbetsgivarverk som är anställd för bestämd tid, skiljas från sin anställning före utgången av
denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Om chefen för någon annan
förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen är anställd för bestämd tid, får
han förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av
organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

I regeringsformen finns bestämmelser i 1 kap. 9 § om lika behandling, saklighet och
opartiskhet. Ett beslut om förflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste därför
grunda sig på objektivt godtagbara skäl. Bestämmelser som motsvarar de nuvarande
bestämmelserna i 33 § LOA infördes den 1 juli 1987 på förslag av regeringen i
verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99). Beslut om förflyttning av generaldirektörer
och motsvarande får ges omedelbar verkan om det finns synnerliga skäl för det. Sådana
synnerliga skäl kan vara att stora ekonomiska värden står på spel eller att en myndighet eljest
inte leds på ett från allmän utgångspunkt lämpligt sätt.

Under de senaste två åren har vi dock sett ett helt nytt fenomen inom den statliga
förvaltningen. Regeringen har vid flera tillfällen lyft bort generaldirektörer från sina poster utan
saklig motivering, kort tid efter att de omförordnats och under former som är
uppseendeväckande.
Både den tidigare generaldirektören för Arbetsförmedlingen, Bo Bylund, och den tidigare
generaldirektören för Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket, Ann-Christine Tauberman,
har fått sparken på detta sätt.
Gemensamt för bägge två är att de för ett antal år sedan varit anställda som statssekretare för
socialdemokratiska regeringar och att de under en längre tid förvärvat erfarenhet och
kompetens som höga chefer i statlig förvaltning. Bristen på sakliga motiveringar till
förflyttningarna i båda dessa fall rimmar illa med såväl den rättsliga grunden för
utnämningspolitiken som de borgerliga partiernas stolta hållning före valet.

I Bo Bylunds fall blev han den 19 december 2007 förordnad som chef för den nya
myndigheten Arbetsförmedlingen. Han hade fram till dess varit chef för AMS och lett
omorganisationen av AMS till det som skulle bli den nya Arbetsförmedlingen. Den 3 april

49
Göran Hägglund på DN-debatt 2005-01-29

33 (33)

2008 blir han så omplacerad från sitt förordnande till en tjänst som generaldirektör i
regeringskansliet utan särskilda arbetsuppgifter i över ett halvår.

Motivet till att flytta Bo Bylund var enligt regeringen den omorganisation som pågick på
Arbetsförmedlingen. Omorganisationen var dock känd när Bylund förordnades tre månader
tidigare. Någon kritik mot planeringen och genomförandet av omorganisationen, som letts av
Bylund, framfördes dock inte. Tvärtom uttalades att det arbetet skulle drivas vidare i enlighet
med de tidigare planerna. Därför är det svårt att se att regeringen lämnat några sakliga motiv
till förflyttningen såsom regelverket kräver. När man letar efter motivet till regeringens
agerande ligger det närmare till hands att påminna sig de uttalanden Göran Hägglund gjorde
2005 i sammanhanget.

Den 5 februari 2009 fattade regeringen beslut om att entlediga generaldirektören för
Tandvårds- och läkemedelsverket, Ann-Christin Tauberman, och utse en ny generaldirektör.
Entledigandet kom för alla utanför regeringskretsarna mycket överraskande speciellt som
Tauberman fick förlängt förordnande som generaldirektör så sent som den 3 oktober förra
året. Orsaken till entledigandet angavs av pressekreteraren hos ansvarigt statsråd enligt
följande:

”Det här handlar om att TLV har fått nya uppdrag i och med omregleringen och i och med tandvårdsbiten. I
samband med det tycker regeringen att det är lämpligt att se över kompetensen på myndigheten och se till att
den är bemannad med rätt kompetens, säger Martin Kits, pressekreterare hos Göran Hägglund.”50

Men också i detta fall gäller att både omregleringen av apoteksmarkanden och de nya uppdrag
som har samband med tandvården var väl kända både hos regeringen och myndigheten innan
förordnandet förlängdes den 3 oktober. Det är självklart så att generaldirektörens kompetens
inte heller försämrats under den tid som förflöt mellan oktober 2008 och entledigandet. Även
här blir därför steget inte särskilt långt till att tro att det som nu verkställs är just att "Politiskt
tillsatta chefer sparkas efter maktskiftet". Det vill säga de chefer som den borgerliga regeringen
bedömer som politiskt tillsatta. Det blir en rättsosäker tillvaro för våra generaldirektörer när de
tvingas krypa för ministrarna inför hotet om omplacering över dagen.

50
Läkemedelsvärlden, 5 februari 2009

34 (34)

Vad säger andra om utnämningspolitiken?
Det är av intresse att se hur aktörer utanför den partipolitiska världen såg och ser på frågor
rörande utnämningspolitiken. Så här säger t ex Statstjänstemannaförbundet:
”En mer indirekt metod för att styra statsförvaltningen från regeringens sida är utnämningsmakten till de högre
statliga tjänsterna. Denna fråga har livligt diskuterats under årtionden. Kritiken har oftast handlat om att
tillsättningarna politiserats. I mindre utsträckning har kritiken handlat om formerna för tillsättningen och i
ännu mindre grad har regeringens privilegium att tillsätta myndighetschefer ifrågasatts. Den regering som
tillträdde efter riksdagsvalet 2006 hade höga ambitioner att förändra tillsättningsförfarandet. Men med några
få undantag har mönstret från tidigare år upprepats. Någon exakt och klar bild finns inte på hur regeringen
vill ha det i framtiden. Det återstår att se.”51

”Utnämningspolitiken spelar en viktig roll för att garantera förvaltningsoberoende. En del OECD-länder har
en helt öppen antagningsprocess (t.ex. Norge), en del låter politiskt oberoende tjänstemän svara för urvalet (t.ex.
Nya Zeeland), och en del har karriärsystem som begränsar regeringens inflytande till frågan om vem som sitter
på vilken post (t.ex. Nederländerna). Några länder har en öppen politisering av verksledningsposterna (t.ex.
USA), men har då också en stark parlamentarisk kontroll av regeringens beslut. Sverige har tidigare skilt ut
sig från de flesta andra liknande länder genom att införa tidsbegränsade anställningar för myndighetschefer och i
praktiken helt överlåta besluten till statsministern. Regeringen har dock nu påbörjat en övergång till en mer
systematisk och öppen rekryteringsprocess.
Ovan nämndes att man i en del OECD-länder skiljer mellan en utnämning som chefstjänsteman och en
placering på en post. Det innebär att de här länderna har en formellt avgränsad kår av chefstjänstemän, som är
föremål för särskilda kompetensutvecklingsinsatser, och som har ett gemensamt ansvar för att värna helheten
och vårda statstjänstemannakulturen. Det har gjort det möjligt att låta ett oberoende organ svara för
antagningen som chefstjänsteman, och samtidigt ge regeringen möjlighet att använda valet som myndighetschef
som ett politiskt styrmedel. Eftersom det bara är placeringen som är tidsbegränsad så blir chefstjänstemännen
inte lika sårbara för politisk onåd. Det kommer inte heller att behövas några särskilda regler om
avgångsvederlag och särskilda chefspensioner.
Diskussionen om politisering är inte komplett utan att nämna riskerna för en politisering inifrån myndigheten.
Den handlar egentligen om två olika saker. Den ena är att en försvagad statstjänstemannakultur kan leda till
att tjänstemännens egna politiska värderingar och engagemang kommer att påverka deras handlande i tjänsten;
antingen för eller emot den sittande regeringen. Den andra är att tjänstemännen låter sitt professionella
engagemang få större betydelse än vare sig gällande rätt eller Regeringens instruktioner. Det finns ständigt en
risk för att professionellt kunniga tjänstemän anser sig vara bättre än Regeringen på att avgöra vad som
behöver göras och åstadkommas, och det finns fall där myndigheter öppet utvecklat ett eget politiskt program för
sitt verksamhetsområde”52

51
”Staten i framtiden”, rapport från ST december 2007, sid. 3
52
Ibid., sid. 25-26

35 (35)

Statsvetaren Olof Ruin kommenterar den ”nya” utnämningspolitiken så här:

”I dag har den ordning införts att man utannonserar viktiga tjänster i förvaltningen i stället för att utan sådan
annonsering bereda nya arbetsuppgifter åt dem som tidigare arbetat i centrala befattningar inom den offentliga
sfären.

Det finns i och för sig exempel på att dagens regering ändå inte följer sin egen regel. Utnämningen av förre
försvarsministern Mikael Odenberg till generaldirektör för Svenska kraftnät förefaller vara exempel på detta.
Ett exempel i motsatt riktning, när denna regel tillämpats, är utannonseringen av tjänsten som generaldirektör
för polisen. Man talar om att försöka hitta en "folkets rikspolischef". Ännu verkar inga lämpade ha anmält
sig vilket i sig är en illustration till de svårigheter som är förenade med detta nya sätt att rekrytera chefer.

Det i sammanhanget viktiga att understryka är att denna regel kan leda till att välmeriterade och duktiga
politiker, som förlorat sina uppdrag eller själva vill byta jobb, drar sig för att söka en på detta sätt
ledigförklarad tjänst. De vill inte riskera att bli öppet ratade.

Detta kan få olika negativa konsekvenser. En är att gamla politiker onödigt länge klänger sig kvar vid sina
uppdrag i ovisshet om sin framtid. En annan och allvarligare konsekvens är att personer, som är väl
kvalificerade, just på grund av denna större osäkerhet överhuvud drar sig för att acceptera viktiga poster i
politiken.” 53

Statsvetaren Tommy Möller publicerade sig också på DN Debatt redan sommaren 2007.
Så här recenserade han den förda politiken:
”I den mån någon förändring skett av utnämningspolitiken är det, så här långt, i så ringa grad att den är svår
att skönja även för en välvillig betraktare. Det kan naturligtvis uppfattas som orättvist att redan mindre än ett
år efter regeringsskiftet formulera sådan kritik. Det tar ju tid att utforma nya rutiner. Men efter att ha lyssnat
till Ekots lördagsintervju den 2 juni med Mats Odell kan frågan ställas om det verkligen finns någon vilja till
förändring av det slag som utlovades före valet.

När Odell intervjuades argumenterade han nämligen emot flera av alliansens vallöften. Enligt Odell innebär
den föreslagna utfrågningen i riksdagen att kretsen av hugade kandidater kommer att minska. Vad som innan
valet var det kanske viktigaste kravet för en ny utnämningspolitik beskrivs nu som "en förhållandevis
orealistisk målsättning" eftersom den som sett KU:s utfrågningar "kanske inte direkt längtar efter att sätta sig
där". Det är svårt att inte tolka detta som en kursändring.

När Odell får frågan varför dessa invändningar mot förslagen kommer nu, efter valet, blir svaret att en
valrörelse har "sin egen dynamik". Det betyder med andra ord att förslaget aldrig var särskilt genomtänkt, och
att det tillkom i ”valstridens hetta”. ”Efter snart ett års regerande tycks det finnas ett glapp mellan vad som å
ena sidan sades före valet och vad som å andra sidan görs och sägs efter valet.

53
DN-debatt 23 februari 2008

36 (36)

I någon mån handlar det säkerligen om att frågan om en reformerad utnämningspolitik är lägre prioriterad än
andra frågor, men det är i så fall ett tecken på bristande politiskt handlag eftersom frågans symboliska
sprängkraft är stor och partierna i valrörelsen valde att göra ett stort nummer av den. Att börja regerandet med
att utse en välkänd moderatpolitiker till landshövding i huvudstaden var lika insiktsfullt som att börja en vit
vecka med en sup. Ty i politik bedöms man mer efter vad man gör än vad man säger. Med denna utnämning
skickade alliansregeringen en signal som tog udden av vad som sagts i valrörelsen.”54

54
DN-debatt 17 juni 2007. Läs om regeringens svar en vecka senare på sid. 22 i denna rapport.

37 (37)

Annonsering och sekretess
Ett av huvudnumren i den ”nya” utnämningspolitiken är att den ska omfattas av annonsering.
Men inställningen är minst sagt kluven.

Synen på vad som ska annonseras och inte har skiftat över tid. Från arbetsgruppens uttalande
före valet om att allt ska annonseras har det skett en nyansering (tillnyktring?) av uttalandena i
begränsande riktning. Så här har t ex Mats Odell på ett drygt halvår helt bytt uppfattning i
synen på annonsering.

Mats Odell i SVT:s Rapport den 6 september 2007: ”Jag är för min del beredd att också pröva
att för första gången i svensk historia annonsera efter landshövdingar”.55
Mats Odell i Dagens Nyheter den 27 april 2008: ”Det finns fortfarande fall där det är naturligt
att inte annonsera. Det gäller till exempel landshövdingar.”

Även vid andra tillsättningar än landshövdingeposter har annonsering förbigåtts då regeringen
hittat en borgerlig kandidat som beskrivits som ”klippt och skuren” för uppgiften.
Enbart annonsering uppges dock inte duga numera för att få fram tillräckligt bra kandidater.
Annonsering duger i jämförelse med grundlagens formella krav men inte mot det urval av
kandidater ansvarigt statsråd sett framför sig när annonsen publicerades. Som en följd av detta
latenta missnöje kombineras annonsering med rekryteringsuppdrag. Detta verkar dock ske
slumpvis eller möjligen utifrån en svårförståelig plan som inte är offentlig. Som framgått
tidigare utformas uppdragen i allmänhet på ett sådant sätt att de kandidater som
rekryteringsföretagen finner men som inte blir utnämnda till tjänsten kan undvika offentlighet.

För att på något sätt försöka göra processen mer rumsren tillsatte den borgerliga regeringen en
enmansutredning under sommaren 2008. Utredaren Thomas Rolén presenterade sina förslag i
januari 2009.56

Flera av de förslag som utredaren kommit fram med är, om de skulle genomföras av den
borgerliga regeringen, ytterligare ett svek mot de stolta deklarationerna om största möjliga
öppenhet och transparens som man tidigare skrutit om. Fördelen med förslagen är att den
borgerliga regeringen kommer ifrån den dubbelmoral det inneburit att ha parallella
rekryteringsprocesser; en öppen som inte ger dugliga kandidater och en sluten där regeringen
slipper insyn men får dugliga och lojala generaldirektörer. Utredningens förslag är i korthet
följande:

55
http://svt.se/svt/play/video.jsp?a=903192
56
SOU 2009:4 ”Sekretess vid anställning av myndighetschefer”

38 (38)

Utredningen föreslår därför att ett nytt fjärde stycke införs i 7 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) med
innebörden att sekretess gäller uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats
identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Regeringen ska enligt
förslaget bemyndigas att förordna om vilka anställningar som inte ska omfattas av sekretess. Vidare föreslås
att sekretessen ska gälla i tio år samt att meddelarfrihet inte ska råda vid denna typ av sekretess.57

Regeringen har nu genom en proposition58 i november 2009 i allt väsentligt gjort utredningens
förslag till sitt eget och lagt till att det även ska vara sekretess på urvalstesternas resultat. Det är
nu klart att regeringen på detta sätt löser den problematik som finns i spänningen mellan
sakskälen för att ha en utnämningspolitik som inte försvårar för en del kandidater att söka å
ena sidan och behovet av att uppfylla den politiska retoriken å andra sidan. Uttalanden om
öppenhet och spårbarhet följs nu i praktisk verklighet av sekretess.

Ett öppet ansökningsförfarande ska enligt vår uppfattning grundas på offentlighetsprincipen
men inte utsätta enskilda sökanden för skada. Vi vill därför hitta en lösning där regeringen inte
på eget initiativ kan hemlighålla ansökningar men där enskilda sökanden alltid ska ha en
möjlighet att undvika att deras egna ansökningar blir offentliga. Hur detta bäst kan ske måste
utredas och noga övervägas. Därefter behöver sekretesslagen ändras.

57
SOU 2009:4 ”Sekretess vid anställning av myndighetschefer” sid. 10
58
Proposition 2009/10:56 ”Sekretess i vissa anställningsärenden”

Rapport om utnamningspolitiken

Rapport om utnamningspolitiken

Recomendados

Recomendados

Mais conteúdo relacionado

Semelhante a Rapport om utnamningspolitiken

Semelhante a Rapport om utnamningspolitiken (20)

Mais de Socialdemokraterna

Mais de Socialdemokraterna (20)

Rapport om utnamningspolitiken