Sandoval mexico cepal080713v2

EXPERIENCIAY PERSPECTIVAS DE
MÉXICO EN POLÍTICAS TARIFARIAS Y
REGULACIÓN EN EL MARCO DEL
DERECHO HUMANO ALAGUA
Reunión de Expertos “Políticas Tarifarias y
Regulatorias en el marco de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) y el derecho
humano al agua y al saneamiento”
Ricardo Sandoval Minero
Santiago de Chile, 8 de julio de 2013

Contenido de la presentación
1. Contexto de México
2. Marco legal de la prestación de los servicios
3. Marco legal de la tarificación y regulación
4. Problemática y retos del subsector en el contexto del
derecho humano al agua
5. Experiencias en tarificación y regulación
6. Iniciativas en curso
7. Perspectivas y conclusiones
Experiencia y perspectivas de México en políticas tarifarias y regulación en el marco del derecho humano al agua 2

Contexto de México
• Marco geográfico
• 112 336 538 habitantes
• (11° lugar mundial)
• 192 247 localidades
• 2 456 Municipios
• 31 Estados
• 1 Distrito Federal
(16 delegaciones políticas)
• 78% población urbana
(loc. > 2 500 hab)

Contexto de México
• Marco demográfico
5.11%
4.29%
5.79%
7.99%
5.66% 5.41%
3.26%
5.71%
3.69%
5.29%
7.66%
12.35%
14.57%
13.20%
159821
13590
9264
5921
1839
882
300 304
109 86
56 39
25
11
1-249
habitantes
250-499
habitantes
500-999
habitantes
1 000-2 499
habitantes
2 500-4 999
habitantes
5 000-9 999
habitantes
10 000-14 999
habitantes
15 000-29 999
habitantes
30 000-49 999
habitantes
50 000-99 999
habitantes
100 000-249
999 habitantes
250 000-499
999 habitantes
500 000-999
999 habitantes
1 000 000 y
más habitantes
% Población por rango Localidades por rango
• 36 loc.
• 500 mil hab.
• 27.8% pob.
• 181 loc.
• 50 - 500 mil hab.
• 25.3 % pob.
• 188 596 loc.
• < 2 500 hab.
• 27.8% pob.
• 3 434 loc.
• 2 500 – 50 mil hab.
• 23.7 % pob.
Fuente: INEGI, Censo General de Población y Vivienda 2010

Contexto de México
• Usos del agua
81%
8%
4%
7%
69%
24%
5%
2%
Uso del agua en 2009 por tipo de fuente (%)
Agrícola
Abastecimiento público
Industria autoabastecida
(sin hidroeléctricas)
Termoeléctricas
AGUAS SUBTERRANEAS
AGUAS SUPERFICIALES
Fuente: CONAGUA. Estadísticas del Agua en México. Edición 2011.
60.6
11.1
3.1 4.1
Agrícola
Abastecimiento
público
Industria
autoabastecida(sin
hidroeléctricas)
Termoeléctricas
Uso del agua 2009 (km3)
Subterráneo
Superficial

Contexto de México
• Infraestructura y cobertura de los servicios
79.2
56.4
33.3 31.2
9.8
Red de agua
potable
Recolección
domiciliaria de
basura
Red
de drenaje y
alcantarillado
Limpieza de
calles
Ningún servicio
de agua o
saneamiento
Nota: Esta información corresponde a 30 145 localidades que
tenían 50 o más viviendas, en 2010.
Porcentaje de localidades que disponen
de servicios de agua y saneamiento
1 Incluye las viviendas en las cuales se acarrea el agua de
otra vivienda o llave pública.
Porcentaje de viviendas que disponen
de agua entubada1 y drenaje
79.4
88.8 91.5
63.6
78.1
90.3
1990 2000 2010
Agua entubada Drenaje

Contexto de México
Agua potable Drenaje
68%
20%
2%
1%
2%
7% 0%
Agua entubada dentro de la vivienda
Agua entubada fuera de la vivienda pero dentro del terreno
Agua entubada de llave pública (o hidrante)
Agua entubada que acarrean de otra vivienda
Agua de pipa
Agua de pozo, río, lago, arroyo u otra
No especificado
79%
19%
1% 1%
Red pública
Fosa séptica
Tubería que va a dar a una barranca o grieta
Tubería que va a dar a un río, lago o mar

Contexto en México
• Inversiones totales en el sector por origen del recurso
(Millones de pesos corrientes)
0
10,000
20,000
30,000
40,000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Millonesdepesos
Otros Municipal Estatal Federal
Fuente: CONAGUA, Situación del Subsector 2012 (Tablas)

Metas del milenio
• De acuerdo con estadísticas oficiales, México ha cumplido y
rebasado las metas de cobertura de los ODM
• El reto es mantener la calidad del servicio en forma sostenible
Fuente: CONAGUA, Situación del Subsector 2012 (Tablas) – con base en INEGI, Censos de Población y Vivienda
Agua Potable Drenaje

Marco legal simplificado de la prestación
del servicio
Constitución Política federal
• Ley de Aguas Nacionales
Art. 4°: derecho constitucional al agua
Art. 27: propiedad nacional de las aguas
Art. 115: responsabilidad municipal de los
servicios
Comisión Nacional del Agua (CONAGUA),
responsable de la custodia del recurso y sus
bienes inherentes
Art. 9 – funciones de “promoción y soporte” de
la eficiencia y cobertura de los servicios
Constituciones estatales
• Leyes de aguas estatales
(servicios)
Marco general de la prestación de los servicios
Leyes orgánicas municipales
Reglamentos municipales
Gobierno y dirección
Funciones y atribuciones
Obligaciones y derechos del usuario
• Reglamentos interiores
Estructura y funciones específicas
Marco de relación con el usuario

Modelos de organización
Ámbito Federal
CONAGUA
S Salud
SEMARNAT
PROFEPA
Ámbito Estatal
CEA’s
Organismos Operadores
Estatales
Ámbito Municipal
Ayuntamientos
Intermunicipales
Municipales
Comités y Juntas

Problemática del sector
Capital natural
• Degradación de cuencas y acuíferos
• Variabilidad climática
• Vulnerabilidad de las fuentes en calidad y disponibilidad
Capital físico
• Infraestructura insuficiente por obsolescencia y crecimiento
• Rezago en reposición
• Gestión inadecuada de activos
Financiamiento
• Excesiva dependencia de subsidios federales
• Acceso a subsidios desvinculados del desempeño
• Recuperación insuficiente de gastos operativos
Marco
institucional
• Servicios bajo la responsabilidad autónoma de los municipios sin un
marco regulatorio formal del desempeño
• Falta claridad en roles y límites de responsabilidad
• Inconsistencia entre medios y fines
• Alta vulnerabilidad e inestabilidad de las organizaciones
Capital humano • Dificultad para atraer y retener a personal capacitado y motivado
Capital cívico
• Incumplimiento de obligaciones y ejercicio deficiente de los
derechos por parte de los ciudadanos
• Corrupción e improvisación en la función pública

Problemática del sector
Escasez de
recursos y
costos
crecientes
Administración y
operación
deficientes
Rezago en inversión
y mantenimiento
Mal
servicio
Indiferencia o
rechazo social
Vulnerabilidad de
directivos del
Organismo
Rotación
directiva
Financiamiento
insuficiente y
desvinculado del
desempeño
Autoridad
política interfiere
en la dirección y
operación de los
sistemas
Cuencas y acuíferos deteriorados
Infraestructura obsoleta e
insuficiente
Personal excesivo y no calificado
Ausencia de un marco de
responsabilización por el desempeño
Mecanismos
insuficientes para el
ejercicio efectivo de
los derechos
ciudadanos

Marco legal de la tarificación y la regulación
• Marco constitucional
• Art. 28 - regulación de monopolios y actividades económicas estratégicas – no
hay referencia explícita a los servicios de agua
• Art. 115 – hacienda pública municipal
• Reglamentación
• Ambiental (descargas): federal (CONAGUA, SEMARNAT, PROFEPA)
• Sanitaria (calidad del agua servida): federal + estatal (Secretaría de Salud)
• Técnica (infraestructura y calidad del servicio): según origen del recurso (reglas
de operación) / normalizada (NOM, NMX) / algunos reglamentos o manuales
municipales
• Regulación económica
• No existe de manera formal (sólo en contratos de concesión)
• De facto: el Organismo somete un proyecto al Ayuntamiento, éste al Congreso
del Estado – se verifican condiciones de equidad y proporcionalidad
• Análisis disjunto de tarifas y plan de inversiones

Problemática específica de la tarificación
y regulación
Marco institucional • Esfuerzos incipientes por introducir regulación del desempeño
• Ausencia de una política pública nacional en la materia
• Interferencia entre funciones de gobierno, regulación, operación
• Previsiones legales sobre la tarifa no se cumplen ni sancionan
Instrumentación • Medición insuficiente
• Mal registro y administración de la información
Sistema financiero • Excesiva dependencia de subsidios desvinculados de
compromisos de desempeño
• Tiempos incompatibles del proceso tarifario y las gestiones de
financiamiento de capital (subsidios)
• Ausencia de un sistema financiero ligado al desempeño
Capital humano • Carencia de cuadros capacitados en temas económicos y legales
del agua
• Vulnerabilidad de directivos frente a interferencia política
Capital cívico • Uso político-partidista de las tarifas
• Ejercicio deficiente de los derechos ciudadanos

Experiencias y lecciones adquiridas - Guanajuato
• Contexto: sistemas municipales descentralizados con órgano
de gobierno ciudadano
• Desarticulación horizontal (entre operadores) y vertical (entre
órdenes de gobierno) -> 2002: generar y gestionar un proyecto
único estatal
• Primera prioridad: reestructurar el arancel, uniformar criterios y
fortalecer simultáneamente las capacidades en los sistemas
comerciales
• Finalidad inicial: Modelo tarifario más claro, orientado a lograr
ingresos suficientes y estables (O&M), minimizar impactos
tarifarios, propiciar acuerdos e implementar progresivamente
criterios homogéneos de equidad horizontal y vertical
(subsidios cruzados transparentes y optimizados)

Experiencias y lecciones adquiridas - Guanajuato (2)
• Logros:
• homogeneización de la estructura y
criterios
• implantación de indexación o prorrateo
• incremento de tarifa vs. costo promedio
• incremento de ingresos por metro cúbico
• disminución de demanda por toma.
$2.89 $3.00 $3.25 $3.38 $3.49 $3.62 $3.78
$4.15
$4.85
$5.60
$6.22
$3.80 $3.95 $4.15 $4.38 $4.65 $4.74 $4.80
$5.10
$5.70
$6.25 $6.55
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Costo total integrado
Precio promedio
Fuente: LABRA, S.A. de C.V. – CEAG, 2006 (Cifras en pesos corrientes)

Experiencias y lecciones adquiridas - Guanajuato (3)
• Retos pendientes:
• desarrollar una contabilidad que
permita mejorar la asignación de
costos según su causación y vincular
origen con aplicación de los recursos
• introducir mejores señales
económicas de gestión de la demanda
• Implementar un marco formal de
regulación del desempeño y el
financiamiento
• Aprendizajes:
• en ausencia de un marco claro, es
importante contar con una entidad
vinculante e integradora
• primer paso, contar con herramientas
para fortalecer el ciclo comercial y
clarificar criterios y procedimientos
• negociación y gestión, fundamental
Fuente: LABRA, S.A. de C.V. , 2013

Experiencias y lecciones adquiridas – Querétaro
• Marco institucional
• Entidad estatal opera en 14 de los
16 municipios
• Según su marco legal (Código
Urbano), su órgano de gobierno
aprueba en forma autónoma las
tarifas
• No hay un ente que regule la
relación entre precio y desempeño
• Alto nivel de desempeño y
eficiencia física y comercial
• Modificación tarifaria 2008
• Para sufragar una nueva fuente de
abastecimiento (Acueducto II) se
requería incrementar los ingresos
en 18%
• Estrategia
• Reequilibrar la relación entre
consumo y aportación a los
ingresos
• Reducir subsidios cruzados
injustificados (59% del volumen se
vendía por debajo del costo de
producción promedio) – sólo para
los primeros 10 m3/mes y en casos
justificables
• Resultados
• Incremento en facturación de
24.75% sin conflictos sociales entre
2008 y 2007
• Incremento de 21.61% adicional
entre 2009 y 2008
Fuente: LABRA, S.A. de C.V., 2010

Experiencias y lecciones adquiridas – Guadalajara
• Marco institucional
• Organismo intermunicipal: 4
municipios
• Los 4 alcaldes forman parte del
órgano de gobierno e intervienen
en la operación
• Las tarifas son aprobadas por el
Congreso del Estado a propuesta
del operador (SIAPA)
• Modificación tarifaria (2011)
• Rezago creciente: 56% de los
usuarios con costos por debajo
del precio promedio; facturación
21% debajo del costo operativo
• Falta de equidad en la estructura
• Propuesta
• Implementar estructura diferencial
ascendente con base fija para
penalizar el dispendio
• Mantener precios accesibles por
debajo de 10 m3/mes
• Optimizar y focalizar los precios
preferenciales
• Dar al órgano de gobierno la
facultad de aprobar las tarifas
• Resultados
• Por la proximidad del periodo
electoral, la reforma fue rechazada
• Recientemente se han aprobado
medidas similares a las propuestas
Fuente: LABRA, S.A. de C.V., 2011

Experiencias y lecciones aprendidas - caso judicial
relativo al Derecho Humano al Agua (1)
• Artículo 4° Constitucional
(reformado 8 feb. 2012)
• “…Toda persona tiene derecho al
acceso, disposición y saneamiento
de agua para consumo personal y
doméstico en forma suficiente,
salubre, aceptable y asequible.
• El Estado garantizará este derecho y
• la ley definirá las bases, apoyos y
modalidades para el acceso
equitativo y sustentable de los
recursos hídricos, estableciendo
• la participación de la Federación, las
entidades federativas y los
municipios, así como la participación
de la ciudadanía para la consecución
de dichos fines”.
• Antecedentes del caso
• Negativa de servicio por no acreditar
propiedad o posesión (reglamento del
servicio) – 10 años sin servicio en
Alpuyeca, Mor., adyacente a zona de
fraccionamientos de lujo
• Operador deficitario en ingresos
operativos y de inversión (Xochitepec)
• Cronología del caso
• Nov. 2010, demanda de amparo;
sobreseída en Sep. 2011
• Nov. 2011, recurso de revisión
• Feb. 2012 – reforma al Art. 4°
• Abr. 2012 – sentencia favorable
• Principios del 2012: red, 4 horas diarias
de servicio

Experiencias y lecciones aprendidas - caso
judicial relativo al Derecho Humano al Agua (2)
• Evaluación crítica del caso
• El operador carecía de los recursos y enfrentaba restricciones
reglamentarias para conceder el servicio a las demandantes
• No se ha cumplido con la promulgación del marco legal que defina “las
bases, apoyos y modalidades para el acceso equitativo y sustentable”
• La determinación de los criterios para calificar un servicio como
“suficiente, salubre, aceptable y asequible” quedan al arbitrio del
juzgador
• La petición se resolvió parcialmente (sólo agua, 4 horas diarias) antes
de la sentencia, sin proveer de drenaje, tras un proceso largo y
soportado en participación de ONG’s
• No se ha establecido cómo participarán “la Federación, las entidades
federativas y los municipios”; el derecho al agua es garantizado por el
Estado pero sólo es exigido al operador descentralizado

Proceso de aprobación tarifaria y gestión
de recursos para inversiones de capital
Aprobación
interna de la
propuesta
tarifaria y
pronóstico de
ingresos
Envío a Tesorería
Municipal y
Ayuntamiento
JULIO
Análisis de
propuesta del
operador en
el
Ayuntamiento
Envío al
Congreso
AGOSTO
Revisión por el
Congreso
En su caso,
retorno a
Ayuntamiento
para
modificaciones
Análisis,
discusión y
aprobación de
tarifas / decretos
Integración de
expedientes y
negociación de
recursos CAPEX
SEPTIEMBRE -
DICIEMBRE
Aplicación de
la tarifa
autorizada
(OPEX)
ENERO
Publicación
de reglas de
operación
programas
federales
Firma de
convenios y
anexos
FEBRERO
Radicación de
los recursos
CAPEX
Inicio de
obras
MARZO
Gestión de ingresos operativos (proceso tarifario)
Gestión de recursos para inversiones de capital

Comportamiento de las tarifas
0.19
1.84
1.40
1.57
4.90
1.61
2.07
6.89
2.47
0.80
3.81
2.32
5.80
2.41
2.41
5.70
5.42
2.89
1.43
3.45
2.33
11.58
4.09
2.10
2.75
11.24
6.69
1.62
1.65
1.93
3.08
2.94
5.56
0.30
3.05
3.22
0.17
1.68
4.60
6.95
3.87
6.72
6.42
3.52
7.47
7.47
1.85
0.40
7.24
12.32
10.02
11.13
4.03
5.30
15.24
12.73
6.56
11.57
0.57
0.90
0.74
0.28
1.95
1.63
1.96
0.70
3.71
2.71
2.09
1.92
1.76
1.75
1.49
1.98
1.98
4.54
7.52
3.29
1.16
1.62
7.82
0.00
2.04
1.78
7.31
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26
Oaxaca (1)
Campeche
Tula de Allende
Mexicali
Culiacán
Tlaxcala
Guadalajara
Mérida
Hermosillo
San Juan del Río
Gómez Palacio
Colima (2)
Delicias
San Luis Potosí
Torreón
Monterrey
Toluca
Acapulco
Cancún
Chetumal
La Paz
Juárez
Puebla
Ensenada
Naucalpan
Atizapán
Distrito Federal
Xalapa (3)
Tijuana
León
Aguascalientes
Morelia
Cargo fijo total
Cuota agua menos cargo fijo
Cuota sólo drenaje y/o saneamiento
Ciudad
Pesos por metro cúbico
1) En Oaxaca se considera la tarifa residencial
2) En Colima se considera el subsidio por saneamiento
3) En Xalapa se incorpora el drenaje que el 40% del consumo de agua potable

Micromedición
Doméstica Comercial Industrial

El operador frente al cumplimiento del
derecho constitucional al agua
Proporcionar
“servicio
suficiente,
salubre,
aceptable y
asequible”
Operar con
eficacia y
eficiencia los
sistemas
Estabilidad y
capacidad
organizacional
Marco
institucional
coherente
Consistencia entre medios y
fines
Separación clara de roles
Recuperación
suficiente y
equitativa de
OPEX
Tarifas bien
estructuradas
Contabilidad correcta
Criterios claros y equitativos
Ciclo comercial
eficaz
Medición y facturación
correctas
Buen servicio al usuario
Contar con
cobertura
suficiente e
infraestructura
eficiente
Gestión
adecuada de los
activos
Inversiones
oportunas
Financiamiento
suficiente y
oportuno
Subsidios a
CAPEX bien
asignados
Realización progresiva según características locales

Iniciativa en curso – Ley de Agua Potable,
Alcantarillado y Saneamiento
• Objetivos
• Establecer los mecanismos que lleven al Estado
Mexicano a garantizar el cumplimiento pleno del
derecho constitucional al agua, en favor de las
personas
• Establecer las obligaciones y la coordinación
entre las autoridades competentes, así como la
participación social
• Establecer un marco legal con criterios
homogéneos nacionales de equidad en el
acceso al agua y saneamiento, calidad del
servicio, eficiencia y sostenibilidad financiera.
• Apoyar una reforma estructural del subsector

Alcantarillado y Saneamiento (2)
• Define principios de política para el subsector
• Coordina la planeación del subsector con la urbana
• Define bases, alcances y modalidades para ejercer el derecho
constitucional al agua
• Establece corresponsabilidad en la regulación entre la Comisión
Nacional Reguladora de Agua y Saneamiento, los entes estatales de
regulación y los municipios.
• Propone un Sistema Financiero del Agua Potable y Saneamiento que
incluye una reforma tarifaria con criterios de suficiencia, equidad y
sostenibilidad.
• Promueve la gestión metropolitana e intermunicipal de los servicios
públicos
• Incluye el monitoreo social de los servicios
• Promueve la profesionalización y certificación en el subsector.

Alcantarillado y Saneamiento (3)
• Enfoque de aplicación gradual y coordinada
Primera Fase
Mejora en condiciones
de la prestación del
servicio.
Inversión en
ampliación de
coberturas.
Eficiencia en lo
operativo y
administrativo.
Segunda fase
Autosuficiencia
financiera.
Recuperación del
costo.
Eficiencia física y
comercial.
Tercera fase
Eficiencia en las
inversiones.
Información confiable.
Comisión
Nacional
Reguladora
Regulación
estatal
Operación
sostenible
de los
servicios
Regulación
municipal

Perspectivas y conclusiones
• Retos crecientes del subsector: variabilidad climática,
degradación de fuentes, obsolescencia de infraestructura,
debilidad e inestabilidad institucional, falta de cultura
cívica.
• ODM’s: cobertura sin operación eficiente no es sostenible.
• Derecho humano al agua: compromete al Estado, no sólo
al proveedor final – necesidad de iniciativas coordinadas y
reforma estructural del subsector.
• Importante: acudir a la experiencia de regulación y
desarrollo del subsector en América Latina.

Gracias por su atención
Reunión de Expertos “Políticas Tarifarias y Regulatorias en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y el derecho humano al agua y al saneamiento”
Santiago de Chile, 8 de julio de 2013
Ricardo Sandoval Minero
ricardo.sandoval@aneas.com.mx

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