Présentation togo hon soule

1. L’expérience des parlements des
pays de l’UEMOA dans le processus
de reddition des comptes
Hon Soulé Adam

2. Plan
• Introduction
• Processus budgétaire dans les pays de l’UEMOA
• Place du processus budgétaire
• Est-ce que la réforme telle que conçue va
marcher ?
• Les institutions et les instruments de contrôle
• Le Parlement est-il prêt ? Des pistes à explorer
• Conclusion

3. Introduction
À l'origine, le budget a été l'instrument utilisé par
les Parlements pour exercer un contrôle sur la mise
en application des politiques législatives des
gouvernements. Au fil du temps ils ont assumé
diverses caractéristiques en fonction des objectifs
poursuivis par les politiques budgétaires.
Dans la phase actuelle, la caractéristique la plus
évidente qui s’observe, c’est un glissement des
principales politiques législatives aux mains de
décideurs qui se trouvent en dehors du circuit
Parlement – gouvernement.

4. Introduction
• La surveillance du budget de l'Etat est ancienne
et elle a considérablement évolué. C’est ainsi
que, aucune politique ne saurait maintenant être
définie sans que ses conséquences budgétaires
aient été évaluées et examinées.
• Dans chaque pays, les modalités de surveillance
et de contrôle du gouvernement par le Parlement
sont issues de traditions et le fruit de l'histoire
politique et institutionnelle qui leur sont propres.

5. ..
• Le budget est devenu dans de nombreux pays un
instrument essentiel d'élaboration des politiques.
Cependant, bien souvent, les techniques budgétaires et
de gestion étaient considérées comme relevant de
procédures internes, du seul ressort de l'exécutif, et ne
laissaient guère de place à l'intervention du législatif.
Mais avec le temps, on en est venu de plus en plus à
reconnaître que les techniques modernes qui ne
bénéficient pas de l'aval du Parlement sont vouées à
l'échec.
• Bien que n’ayant pas l’initiative, le Parlement est
l’institution qui permet la mise en route des réformes
majeures.

6. Processus dans les pays de l’UEMOA
• Tous les pays de l’UEMOA, à l’exception de la Guinée
Bissau sont des anciennes colonies françaises et
l’architecture de leur système est une copie de celle
mise en œuvre par l’Ordonnance française de 1959
relative aux lois de finances. Le budget était élaboré
pour donner des moyens aux différents services.
• La réforme de la LOLF intervenue en France en 2001 a
comme un effet d’entraînement sur l’accélération de la
réforme budgétaire dans les pays de l’UEMOA avec
l’adoption en 2009 de la seconde génération de
directives portant cadre harmonisé de gestion des
finances publiques

7. …
• Malgré cela, les parlements sont en train de se
préparer pour la mise en application de ces
directives au moyen d’un agenda bien clair qui
commence par des formations et la transposition
de ces directives en lois nationales.
• La transposition est achevée et certains pays
passent déjà à leur mise en œuvre graduelle avec
notamment l’organisation de débat d’orientation
nationale au cours duquel le gouvernement
présente les grandes orientations de sa politique
aux députés réunis en session.

8. …
• Force est de constater que les gouvernements dans les pays
continuent de soumettre les budgets classiques de moyens
qui sont étudiés et votés ; mais parallèlement ils joignent
les budgets programmes pour information et qui ne sont
donc pas votés.
• Les mécanismes classiques de contrôle sont mis en œuvre
par les assemblées et les ISC jouent leur rôle avec les
limites qui sont les leurs, notamment l’insuffisance de
ressources humaines et la faiblesse de collaboration avec
les parlements nationaux.
• Il est vrai que la Commission a accordé un délai pour la
migration du processus budgétaire vers un budget axé sur
les résultats

9. Souhaits
• Tous les pays de l’UEMOA ont été évalués au moins une fois
selon la procédure du PEFA, je vous recommande d’aller sur
le site pour télécharger le ou les rapports de vos pays pour
apprécier les efforts faits et mesurés par des indicateurs
suffisamment pertinents
• Le Cadre de mesure de la performance de la gestion des
finances publiques comprend un rapport sur la
performance de la gestion des finances publiques ainsi
qu’une série d’indicateurs de haut niveau qui s’inspire des
16 indicateurs de suivi des dépenses des pays pauvres et
très endettés (PPTE), du Code de transparence budgétaire
du FMI et d’autres normes internationales
• www.pefa.org

10. Place du processus budgétaire dans le
nouvel environnement
• Le processus budgétaire fixe un cadre global en
matière de choix de gouvernance et de politique dans
chacun des secteurs d’une manière concrète et fiable
• Dans le processus budgétaire, le Parlement et le
gouvernement interagissent en premier lieu l'un avec
l'autre, mais ils interagissent également avec toutes les
institutions publiques et les forces sociales qui
détiennent des pouvoirs externes réels très redoutés à
cause de leurs capacités de changer le cours des
événements et annihiler les objectifs des politiques
publiques

11. ..
• La session budgétaire parlementaire
représente peut-être l'unique procédure
parmi les nouvelles formes de gouvernance
globale (supranationale, technocratique et à
large participation) qui entre dans le champ
de compétence du gouvernement et du
Parlement réunis.
• La réussite dépend à la fois des trois
indications suivantes :

12. ..
Première indication : le renforcement des instruments de
l'information parlementaire.
• Fournir une information rationnalisée axée sur les aspects
politiques pertinents et des données pour que le parlement
puisse prendre position sur le cadre global des choix
fondamentaux au lieu de documentation surabondante et
analytique fournie par le gouvernement
• Ces informations doivent venir du gouvernement et de
l’ensemble des entités
• Ces informations doivent faire l’objet de vérification par des
entités neutres
• Les parlements doivent établir des liens avec les principaux
instituts de recherche en économie, en affaires sociales, en
statistiques et en gouvernance

13. ..
Deuxième indication : l'amélioration des documents de
programmation ou d'orientation, au détriment des
formats traditionnels comptables ou analytiques.
• Une description adéquate des raisons des choix afin de
rendre possible l’évaluation du degré de cohérence
entre les contraintes et les objectifs
• Ces documents permettent :
- De rendre possible la prise de décision sur la base du
contexte général
- D’assurer une vision à moyen et à long terme des
politiques publiques

14. ..
Troisième indication : l'évaluation de la répartition des
ressources publiques entre les divers centres, en fonction du
rapport entre les objectifs et les résultats
Le but :
- adopter une approche globale du cycle complet, c’est-à-
dire de la décision initiale à l’évaluation ; le parlement et le
gouvernement y jouent leur partition
- identifier les objectifs de départ
- vérifier leur faisabilité
- désigner les sphères de responsabilités
- redéfinir les objectifs chaque année en fonction des
résultats de l’année précédente

15. Est-ce que la réforme telle que conçue
va marcher ?
• Malgré les nouvelles procédures, le Parlement se
trouve en situation de subordination dès lors que
les décisions gouvernementales relatives au
budget sont prises au gouvernement avant d’en
informer le Parlement ;
• Le Parlement est limité à la fois par des
paramètres ne dépendant pas de lui; à savoir: les
ressources humaines, le temps, la loi et la
pression des autres forces sociales

16. …
Le Parlement a sa propre part de responsabilité qui le
prive de son indépendance et de contrôle, c’est le cas
lorsque les partis politiques disciplinés montent en
puissance et imposent aux députés de voter selon la ligne
du Parti.
Les discussions en dehors du cadre parlementaire par les
gouvernements, leurs agents et les chefs de partis
aboutissent à des décisions imposées aux députés.
Certains ont conclu que les parlements sont plus des
clubs de débats qui ont une grande liberté pour délibérer
mais sans aucun pouvoir de décision.

17. …
Il est de notoriété publique que c’est une reconnaissance
du fait que le rôle de contrepouvoir du Parlement semble
ne pas être compatible avec un état en expansion dont la
principale responsabilité dans le domaine financier
consiste à assurer le bien-être économique de la
population. La population aurait mal apprécié un
parlement qui s’oppose à l’expansion des dépenses
En effet, c’est une évidence que cela ne rime pas avec
restrictions budgétaires.
Mais tout de même, le Parlement peut et doit s’intéresser
à la qualité des services publics offerts et à l’utilisation
des ressources publiques.

18. Les institutions et les instruments de
contrôle
Au cours de la session précédente en Avril 2015,
nous avons passé en revue les institutions
externes de contrôle et les instruments de
contrôle des parlements
Il s’agit des ISC qui existent dans les différents
systèmes de contrôle des comptes publics.
A titre de rappel :

19. …
Définition ISC
« Par Institution Supérieure de Contrôle des Finances
Publiques, on entend toute institution publique d’un Etat
ou organisation supranationale, qui - quelle que soit sa
dénomination, sa composition ou son organisation -
exerce, en vertu de la Loi ou autre acte formelle de l'Etat
ou de l'organisation supranationale, le contrôle
supérieur des finances publiques de cet Etat ou de cette
organisation supranationale, et ce de façon
indépendante ainsi qu'avec ou sans compétence
juridictionnelle » (Statuts de l’INTOSAI, article 2). Il n’y a
pas de modèle unique d’ISC qui s’impose à tous les pays.

20. …
Il existe plusieurs types qui peuvent se résumer
en quatre principaux modèles :
- Modèle Westminster (modèle de l’auditeur
général). Le contrôle est assuré par un organe
public qui est habituellement rattaché au
parlement
- Modèle du Conseil (quasi juridictionnel)
- Modèle juridictionnel : Cour des comptes
- Modèle d’Inspection Générale d’Etat (IGE)

21. Le Parlement est-il prêt ? Des pistes à
explorer
Les préalables :
la volonté politique des acteurs
L’existence d’une véritable culture démocratique
au sein de la population, et particulièrement au
niveau des équipes dirigeantes des pays, est un
vecteur fondamental qui incite le parlement à
contrôler le budget à toutes les étapes du cycle
budgétaire
Les parlementaires doivent apprendre et
connaître leurs droits et leurs devoirs

22. ….
Revoir le mode de fonctionnement du
Parlement et des commissions ; actuellement
c’est tout comme si on danse du tango sur fond
de musique rock
Le Parlement et les Commissions doivent avoir
un budget affecté aux activités législatives et de
contrôle sans que cela dépende du bon vouloir
de l’exécutif
Le Parlement doit s’ouvrir aux OSC et aux autres
acteurs y compris les médias (coalition)

23. …piste…
Il est important avant toute action de poser un bon
diagnostic afin de déceler les forces et les faiblesses de
l’institution ; cela va permettre d’envisager les mesures
d’amélioration et d’en évaluer le coût
Il est utile de soumettre le parlement à une
autoévaluation périodique de ses principales fonctions
Le Parlement ou tout au moins la Commission des
finances ou des comptes publics doit étudier à fond les
rapports d’évaluation selon la méthode PEFA
Faire le point des recommandations du Parlement et ceux
des ISC ainsi que la suite qui en est donnée par l’exécutif

24. …pistes…
• Les parlements devaient peser de tout leur poids
pour faire jouer aux ISC leurs rôles tels que
prévus par les textes fondamentaux
• Développer les relations institutionnelles pour
permettre de toujours utiliser pleinement les
prérogatives prévues par la loi
• En développant leurs relations, ces deux
institutions vont pouvoir améliorer les recettes, la
qualité de la dépense et l’atteinte des objectifs
des politiques publiques

25. …pistes….
• De façon pratique, les parlements devraient se doter
d’un plan de développement des ressources humaines
en insistant sur l’analyse des politiques publiques, leur
cohérence avec les allocations de ressources et
l’évaluation des performances. Pour les pays de
l’UEMOA, la réforme est accompagnée par un
programme d’appui à la réforme des finances
publiques adopté par décision de la Commission. Les
Parlements devraient soumettre des projets ad’ hoc
• Les Parlements doivent exiger la transparence et la
compréhension budgétaires telles que prévues par la
DIRECTIVE 6 relative aux lois de finances

26. ..
Le renforcement de l’efficacité parlementaire dans le
processus budgétaire et la chaîne de responsabilité ne
saurait se limiter à des aspects purement techniques. Il
est extrêmement long et est lié au mode de gouvernance
qui est, à son tour, profondément marqué par le cadre
institutionnel et politique du pays. En conséquence,
l’élaboration des plans nationaux de renforcement des
capacités des parlements en matière budgétaire est
toujours confrontée à des contraintes d’ordre politique et
institutionnel dont il convient de tenir compte pour
introduire des réformes viables.
Un processus transparent et participatif est recommandé
dans ce cas : classe politique, OSC, médias,

27. …pistes…
Selon Mohamed Moindze, les standards
internationaux de bonne gestion des finances
publiques (PEFA, Manuel sur la transparence des
finances publiques, Meilleures pratiques de l’OCDE
en matière de transparence budgétaire) requièrent
que les gouvernements publient, en temps utile,
huit documents fondamentaux qui couvrent les
différentes étapes du cycle budgétaire en
fournissant des informations pertinentes sur les
programmes et résultats budgétaires

28. ….
La création d'un réseau parlementaire
d'informations budgétaires, l'organisation
d'échanges bilatéraux et multilatéraux de membres
du personnel parlementaire et de réunions des
Présidents et Hauts responsables des commissions
budgétaires des pays Membres de WAAPAC
Il faut discuter directement avec les cadres des
ministères et les gestionnaires de programmes qui
sont responsables des échecs et/ou des succès

29. CONCLUSION
• Pour que leurs travaux soient efficaces, les parlements
doivent disposer, au moment opportun, d'informations
cohérentes et crédibles.
• Les politiques et processus budgétaires sains favorisent
une bonne gouvernance lorsqu'ils promeuvent la
responsabilité fiscale, la transparence, la prise en
compte des enjeux du futur dans les choix budgétaires
et de tous les engagements financiers de l'État qui ne
sont pas inclus dans le budget de l'État, et lorsqu'ils
requièrent une information crédible sur la nature, le
coût, et l'impact des politiques publiques.

30. …
• Là où il n'y a pas de fait majoritaire, le gouvernement
doit coopérer avec le Parlement. Il ne peut passer
outre que s'il est soutenu par une majorité qui
privilégie toujours le soutien au détriment de la
critique. Cette attitude ne doit pas être une entrave à
la responsabilité des gestionnaires de programmes.
• Il appartient au parlement de renforcer ces circuits de
responsabilité. Lorsque le parlement n'est pas
suffisamment fort ou efficace, les ministères
s'emploient à diluer les responsabilités.
• Établir de bonnes relations mettant en exergue le rôle
juridictionnel de l’ISC est à encourager

31. …
La Cour des comptes dans les pays de l’UEMOA
a principalement une fonction de contrôle
juridique et comptable, alors que le rôle du
parlement est politique (même si les champs de
compétences se recoupent souvent dans les
faits) ; les deux institutions doivent coopérer
intensément et se soutenir afin de
responsabiliser les acteurs

32. …
Le Parlement doit se parer de nouveaux habits
et agir pour montrer et démontrer qu’il est le
pivot de la démocratie.

33. Je vous remercie

34. Bibliographie
• Mohamed MOINDZE : Le parlement et le processus budgétaire dans les
pays en développement / Juillet 2011
• OCDE : Transparence budgétaire, les meilleures pratiques de l’OCDE
• OCDE, les actes du colloque : Processus budgétaire, vers un nouveau rôle
du Parlement
• FMI : Guide de transparence des finances publiques
• UEMOA : Directives du cadre harmonisé de gestion des finances
publiques
• UEMOA : Guide didactique d’application de la Directive 6 relative aux lois
de finances
• International Budget Partnership : Guide to transparency in Budget
report, How civil society can use Budget report for Research and
Advocacy
• www.pefa.org