licencia de construccion cambio de zonificacion e involucramiento de actores

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Constructoras, Vecinos, Licencia de Construcción, Cambio de
Zonificación y Mejores Procesos: ¿Lo justo o lo legal? ¿Se pueden
incorporar un enfoque de beneficios mutuos en los procedimientos
administrativos ante la autoridad local?
* Por Luis E. Ore Ibarra, Abogado Mediador Consultor Internacional en Negociaciones y Procesos de
Consenso, Ex Presidente 2010-2011 de la Sección Internacional de la Association for Conflict Resolution,
Vicepresidente 2011-2012 del Comité de Inversiones y Desarrollo Internacional de la American Bar
Association y Director Fundador de ORASI Consulting Group.
Las construcciones, los proyectos de inversión y desarrollo deben ser seguros para la salud
humana y producir beneficios a la comunidad donde se vaya a instalar el proyecto, pero las
decisiones que se tomen sobre estos deben satisfacer el debido proceso, entendiéndose en
términos legales como un proceso justo. El debido proceso asegura que las personas han sido
tratadas de manera justa y que no se ha dado ventaja procedimental alguna a ninguna otra
persona o institución.
Las normas legales de diversos sectores y ambientales como las relativas a permisos y
autorizaciones contienen disposiciones de contenido y procedimiento que intentan proteger a
las personas y al mismo tiempo aseguras inversiones responsables como por ejemplo las
normas vinculadas a los estudios de impacto ambiental. En este contexto que los inversionistas
y desarrolladores de proyectos quieren saber si efectivamente las normas existentes serán
respetadas y si sus inversiones de tiempo y dinero valdrán el esfuerzo. De la misma manera,
los ciudadanos quieren saber que el futuro proyecto no será decidido sin darles una
oportunidad justa de ser escuchados y que sus necesidades serán adecuadamente
consideradas.
La notificación o proveer información de que se realizará un proyecto es normalmente recogido
en la normatividad, pero si un grupo no es notificado o no es adecuadamente informado, esto
genera dudas y sospechas de que sus opiniones y preocupaciones no so son valoradas y no
serán consideradas. Notificaciones formales pueden satisfacer el interés del desarrollador del
proyecto, pero pueden no satisfacer la noción comunitaria de justicia. Esto crea
preocupaciones que podrían ser evitadas.
La percepción de justicia también depende de la perspectiva del actor interesado. Las normas y
regulaciones del gobierno pueden ser vistas como que otorgan protección y empoderan a las
personas para que tomen decisiones y asuman riesgos. Sin embargo, para que una decisión
sea exitosa debe satisfacer los requerimientos legales del debido proceso, así como también,
el sentido de justicia de la comunidad o población local. Si las decisiones no satisfacen ambos,
los estándares legales y el sentido de justicia del debido proceso, pueden ser cuestionadas y
su implementación limitada o bloqueada. Por lo general los cuestionamientos por el
incumplimiento de un debido proceso tienen más probabilidades de éxito que los
cuestionamientos sobre el contenido mismo de derechos.
Algunas acciones del gobierno pueden no violar el procedimiento legalmente establecido pero
pueden violar la noción de justicia de una comunidad. El debido proceso puede ser seguido,
pero la población puede creer que el gobierno ha abusado de su discrecionalidad para aprobar
o denegar un proyecto controvertido. En situaciones en que la noción de justicia, no el debido
proceso legal, es violada, la cura es política, no judicial. Quienes se oponen a una decisión
injusta pueden iniciar una campaña política para elegir a nuevos líderes. De cualquier manera,
sea como fuere, el caso es que ambos son importantes componentes en controversias y
conflictos vinculados a proyectos de inversión y desarrollo, tanto el debido proceso con sus
requerimientos legales y como la expectativa pública o la expectativa de la población, los
gobernados.

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Esta distinción entre lo que es el debido proceso legal y lo que es un proceso justo es muy
importante en decisiones controvertidas. Un proceso justo tiene mayores probabilidades de ser
efectivo antes decisiones controvertidas que un proceso que cumple con los mínimos
requerimientos legales. Si las partes o la población no se siente incluida ni escuchada, muy
probablemente la población alzará su voz de protesta y se opondrá a la decisión a través de
cuestionamientos políticos o legales. En estas circunstancias, decisiones controvertidas
puedan salirse de control a menos que el gobierno utilice procesos que satisfagan el sentido de
justicia de las partes interesadas. Un proceso incorporando un enfoque de beneficios mutuos
puede generar el espacio para producir este sentido de proceso justo.
¿De qué manera el debido proceso legal puede incorporar el enfoque de beneficios mutuos
para complementar el procedimiento legal con el sentido de proceso justo?
Un problema común en los promotores, inversionistas, desarrolladores de proyectos, empresas
constructoras y otros es creer que los procedimientos y requisitos legales establecidos son los
límites máximos que un procedimiento debe adoptar, cuando en realidad, el proceso requerido
es lo mínimo que los requisitos legales indican, no lo máximo. Sin embargo, la autoridad puede
sugerir o requerir procedimientos adicionales para complementar, no para reemplazar, los
procedimientos requeridos. ¿Acaso no se podrían mejorar procesos vinculados al otorgamiento
de licencias de construcción o cambios de zonificación?
El enfoque de beneficio mutuo
puede usarse antes, durante y
después del procedimiento legal
requerido, y puede satisfacer tanto
el debido proceso legal como la
noción de justicia (sentido de
justicia) o el sentido de proceso
justo.
Experiencias internacional previas
de gobiernos y autoridades que han
aplicado el enfoque de beneficios
mutuos en sus procedimientos lo
han hecho: Antes de iniciar un
procedimiento; a medio camino
luego de iniciado el procedimiento
requerido; y, luego de que una
decisión ha sido tomada en el
procedimiento.
En este sentido, la inclusión del
enfoque de beneficios mutuos al
involucramiento de actores puede
tomar la forma de procedimiento de
pre-aplicación, expandir la
notificación a otros actores
interesados potenciales y varias
reuniones informativas más allá de
lo requerido como audiencia pública;
por ejemplo algunos permisos
municipales requieren que se envíe
un plan conceptual de la propuesta
de proyecto y la autoridad define si la solicitud puede ser controversial en cuyo caso la
autoridad puede sugerir considerar un procedimiento de beneficios mutuos complementario

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desde el inicio del procedimiento (involucramiento temprano de actores). Este mecanismo
puede prevenir conflictos. Otra municipalidad como la de Albuquerque (EE.UU.) requiere a los
aplicantes convocar a una reunión pre-aplicación con los vecinos, este tipo de reuniones son
facilitadas por terceros neutrales de un directorio que tiene la municipalidad, este tipo de norma
declara que la municipalidad valora el dialogo antes de que el procedimiento debido y requerido
se inicie.
Complementar los procedimientos requeridos con un enfoque beneficios mutuos también
puede ocurrir después de que ha pasado la etapa de pre-aplicación o solicitud de permiso. Por
ejemplo, comunidades locales han utilizado el procedimiento de revisión ambiental para
involucrar a actores interesados adicionales a los identificados en un inicio o para definir el
alcance de la revisión ambiental para decidir que asuntos se deben estudiar. Mecanismos o
procesos de beneficios mutuos pueden utilizarse para involucrar a ciudadanos en las
decisiones de definición del alcance del estudio. Este involucramiento puede ocurrir en el
medio o durante el procedimiento requerido o por ejemplo se podrían utilizar “charrettes”
durante el procedimiento de aprobación para incrementar el involucramiento de actores
(Involucramiento en medio).
El enfoque de beneficios mutuos también puede aplicarse luego de que se haya tomado una
decisión en el procedimiento debido, o incluso después de que una decisión ha sido impugnada
o apelada. Por ejemplo en Massachusetts (EE.UU.), las partes que apelan una decisión tiene la
oportunidad de acceder a un mediador antes de ser escuchados por el juez (Intervención
tardía).
La evidencia demuestra que comunidades que complementan procedimientos en etapas
tempranas tiene una mayor probabilidad de éxito y menos probabilidad de necesitar la ayuda
de un mediador o facilitador profesional.
El problema con el involucramiento de actores y el enfoque actual en el Perú es que al parecer
el sector privado (promotores y desarrolladores de proyectos) entiende que la participación
ciudadana, el involucramiento de actores y el dialogo son solo un formalismo, parece que se
pensara de la siguiente manera: “como el tema esta normado, cumplo con la norma y no tengo
nada más que hacer, ya cumplí con mi obligación”, pero muchos no se dan cuenta que la
participación ciudadana y el involucramiento con actores locales no es un punto más que se
debe anotar y borrar de una lista de cosas que se deben hacer, tampoco es algo que se
ejecute en un momento único, en realidad, es un proceso dinámico de interacción permanente
que busca generar efectos en la satisfacción de intereses diversos con beneficios para todos.
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* Luis E. Ore Ibarra es abogado, mediador y consultor en Negociaciones, Relaciones
Estratégicas y Procesos de Consenso, senior partner con el Consensus Building Institute (USA)
y director ejecutivo de ORASI Consulting Group Inc. (USA), empresa especializada en
consultoría y capacitación en negociaciones, construcción de consenso, gestión de relaciones y
prevención de conflicto. Luis Oré colabora con organizaciones para tomar decisiones
conjuntas, negociar soluciones y facilitar la construcción de consensos. Especialista en facilitar
la comprensión de asuntos interculturales, resolver diferencias y desarrollar capacidades de
negociación y consenso. Facilita alianzas estratégicas, cambios organizacionales, diseño de
sistemas de solución de controversias, negociaciones y mediación internacionales, y procesos
de dialogo. Tiene másteres en gestión de conflictos y en comunicación organizacional e
intercultural, abogado por la Universidad de Lima (Perú) y amplia formación en negociación y
gestión de los conflictos por CMI International Group, Western Kentucky University, Lipscomb
University y el Programa de Negociación de Harvard Law School. Luis puede ser contactado
vía correo electrónico lore@ulima.edu.pe