Liisa Hämeen-Anttila: Vakuutusoikeus sosiaaliturva-asioiden ylimpänä muutoksenhakuelimenä. Esitys Muutoksenhaku sosiaalivakuutuksessa -seminaarissa 19.3.2015. Kelan päätalo, Helsinki.

1. MUUTOKSENHAKU
SOSIAALIVAKUUTUKSESSA
Seminaari 19.3.2015
KELA
Vakuutusoikeus sosiaaliturva-asioiden ylimpänä
muutoksenhakuelimenä
Vakuutusoikeussihteeri Liisa Hämeen-Anttila

2. Sisältö
1.Yleistä vakuutusoikeudesta – lyhyt johdatus
2.Tilasto- ja numerotietoja valituksista
3. Prosessista
4.Ajankohtaista

3. 1.Vakuutusoikeus – lyhyt johdatus
 Vakuutusoikeus (VakO) luetaan hallintotuomioistuinten perheeseen.
Riippumattomana erityistuomioistuimena se käsittelee ylimpänä
valitusasteena kaikki muut sille laissa säädetyt asiat, paitsi
tapaturmavakuutuslain mukaista oikeutta tapaturmakorvaukseen
koskevat asiat, joista saa hakea valituslupaa korkeimmalta oikeudelta.
 Valitukset ensimmäisenä asteena käsittelevistä lautakunnista, joita
ovat sosiaaliturvan, työttömyysturvan, opintotuen, työeläkeasioiden
ja tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnat.
 LisäksiValtiokonttorin rikosvahinko- ja sotilasvamma-asioissa
antamista päätöksistä tehdyt valitukset sekä
liikennevakuutuskuntoutusvalitukset suoraan ensiasteena toimivista
vakuutuslaitoksista.

4. 1.Vakuutusoikeus – lyhyt johdatus
 Kolme osastoa, joissa käsitellään tapaturma-asioita (osasto I), eläkeasioita
(osasto II) ja työttömyysturva-asioita (osasto III). Kussakin osastossa
käsitellään myös muita sekalaisia asiaryhmiä. Esimerkiksi I-osastolla
käsitellään sosiaaliturvaan kuulumista koskevia juttuja, rikosvahinkoja ja
vammaistukietuuksia, II-osastolla käsitellään asumistukia. III-osastolla lisäksi
esim. sairausvakuutus-lain mukaiset asiat.
 Työskentely jaostoissa, joihin kuuluu puheenjohtajana toimiva tuomari sekä
tarkastavana jäsenenä toimiva tuomari. Lääke-tieteellisissä asioissa mukana
on lisäksiVakO:n lääkärijäsen ja mikäli kyse on lainopillisesta valituksesta,
lääkärin tilalle tulee esittelijä.
 5-jäsenisenen kokoonpano, jolloin mukaan tulee lisäksi kaksi
valtioneuvoston nimittämää asiantuntijajäsentä. Laajan kokoon-panon
tapauksia ovat lähinnä tapaturmat, työeläkkeet ja työttömyys-turvaetuudet.
Kela-etuudet 3-jäsenisissä kokoonpanoissa.

5. 1.Vakuutusoikeus – lyhyt johdatus
 Henkilökunta: n. 30 tuomaria ja 25 vakuutusoikeussihteeriä eli
esittelijää. Lisäksi notaarit ja toimistohenkilökunta sekä
henkilöstöhallinnossa toimivia työntekijöitä. Henkilökuntaa
yhteensä vähän reilu sata. Lääkärit, kuten myös valtio-neuvoston
nimittämät muut asiantuntijajäsenet, ovat sivu-toimisia. Osaston
johdossa laamanni.VakO:a johtaa ylituomari.
 VakO ei ole prejudikaattituomioistuin, vaikka se onkin oman
substanssialansa ”korkein oikeus”.Ylimmän valitusasteen ratkaisujen
ohjausvaikutus.Tapausten julkaiseminen Finlexissä.
 Keskustelut lautakuntien kanssa vuosittaisissa tapaamisissa ja
palaverit Kelan kanssa. Pääpaino näissä keskusteluissa on käytännön
menettelyihin liittyvissä asioissa. Lautakuntien lainkäyttöön voiVakO
puuttua vain ratkaisujensa kautta ohjaamalla oikeuskäytäntöä.

6. 1.Vakuutusoikeus – lyhyt johdatus
 Vakuutusoikeus ei tee lainsäädäntöaloitteita etuuslakeihin sisältyvien
säännösten osalta, ei toimivaltaa laissa.Yhteydenpito STM:öön
varsin vähäistä.VakO on tuomio-istuimena enemmän yhteydessä
oikeusministeriöön ja aktiivisempi prosessilainsäädännön ja
luonnollisesti omaa asemaansa säätelevän vakuutusoikeuslain
suhteen. Sekä hallintolainkäyttölaki että vakuutusoikeuslaki ovat
tällä hetkellä uudistuksen kohteena.
 Ei aktiivista keskustelua sosiaalivakuutuksen substanssi-asioissa.
Eläketurvakeskuksen (ETK) ja Finanssi- ja vakuutuskustannus Oy:n
(Finva) koulutukset. Mahdollisuus pyytää ETK:lta
asiantuntijalausuntoa lainopillisessa työeläke-asiassa. Lääketieteen
osaltaValvira ei nykyisin enää anna vakuutuslääketieteellisiä
asiantuntijalausuntoja, tältä osin lausuntojen antaminen on siirretty
yliopistosairaanhoito-piireille.

7. 2.Valitusasiat numeroiden valossa
 Vuosittain uusien juttujen määrä vähän vajaa 7.000 juttua.
Valtaosa on valituksia, jonkin verranVakO:n tai lautakunnan
antamien lainvoimaisten päätöksen poistohakemuksia.Vuonna
2014 uusia juttuja saapui 6.765 kappaletta, kun ratkaistujen
juttujen määrä oli 6.760 eli lähes saman verran.
 Suurimmassa osassa tapauksiaVakO siis jää viimeiseksi
valitusasteeksi.VakO:ssa käsitellään vuosittain vajaa 900
tapaturma-asiaa, joista tosin kaikki eivät koske oikeutta
tapaturmakorvaukseen, jolloin niistä ei pääse korkeimpaan
oikeuteen. Korkeimman oikeuden julkaiseman tilaston
mukaan vakuutusasioissa haettiin valituslupaa vuonna 2013
170 tapauksessa ja valituslupa myönnettiin yhdeksässä
tapauksessa.

8. 2.Valitusasiat numeroiden valossa
 ValituksetVakO:on koskevat kaikenlaisia etuutta koskevia asioita, joissa Kela
sekä vakuutus- ja eläkelaitokset ovat antaneet valituskelpoisen päätöksen, 1.
valitusaste ao. lautakunta.
 Takaisinperintä-asiat – pääasiassa etuudet ovat tällöin asumistuet ja
opintotuki.
 Selvästi suurin jutturyhmä työeläkevalitukset ja näissä nimenomaan
työkyvyttömyyseläkkeet. Lainopillisia työeläkkeitä, eli asiat jotka koskevat
esimerkiksi jo myönnetyn eläkkeen suuruutta tai huomioon otettavia
työsuhteita ja –ansioita, on selvästi vähemmän.
 Työeläkeasioita saapuu vuosittain toista tuhatta, viime vuonna ratkaistuja
tapauksia oli 1.257. Lisäksi yrittäjien ja maatalous-yrittäjien eläkeasiat, joita
saapuu vuosittain noin parisataa sekä julkisen sektorin eläkeasiat, joita
vuosittain vajaa kolmesataa. Eläkeasioiden juttumäärä vuositasolla reilu
1.500.

9. 2.Valitusasiat numeroiden valossa
 Vuonna 2014 tapaturma-valituksia ratkaistiin 879.
 Kolmanneksi suurin ryhmä työttömyysturva-asiat, vuosittain
reilu 600, viime vuonna ratkaistiin 609 juttua.
 Myös sairausvakuutuslain mukaiset asiat ovat verraten suuri
jutturyhmä, noin 600 juttua.Yleinen asumistuki tuottaa vajaa
400 valitusta, näistä iso osa on takaisin-perintöjä.
Opintotukiasioita tulee vajaa 300.
 Muut ryhmät jäävät selvästi pienemmiksi, mainittakoon
kuitenkin, että eläkettä saavan hoitotukiasioita on vuosittain
vajaa 200.

10. 2.Valitusasiat numeroiden valossa
 Juridisesti haastavimpia lainopilliset työeläkeasiat ja
työttömyysturvapuolella palkkaturva-asiat.Tapaturmissa
vaikeina asioina nousevat esiin erityisesti aivovammat ja
erilaisiin kiputiloihin, kuten CRPS-oireyhtymään, liittyvät
tapaukset.
 Kansainvälinen kytkentä lisää haastavuutta, ei nouse
kuitenkaan kovin usein esiinVakO:ssa. Sosiaaliturva-
lainsäädännön soveltamista koskevia valituksia onVakO:ssa
vähän, vain muutama kymmenen vuosittain. Esimerkiksi
vuonna 2014 tällaisia juttuja ratkaistiin vain 23 kappaletta.
Mainittakoon vielä sellainen varsin pieni erityisryhmä kuin
työterveyshuollon kustannusten korvaaminen. Erikoislaatunsa
vuoksi nämä tapaukset ovat usein varsin vaikeasti
hahmotettavia.

11. 2.Valitusasiat numeroiden valossa
 Keskimääräinen muutosprosentti v. 2014 oli 13,4.
Alle 16-vuotiaiden vammaistuki 28,8 % ja lapsilisävalitukset
24,4%. Ko. asiaryhmät kuitenkin pieniä, vain joitakin
kymmeniä valituksia vuosittain.
MYEL-asioiden muutos 23,5 % ja opintotuet 17,2 %.
Eläkettä saavan hoitotukiasiat 16,8 %.TyeL:n mukaiset
valitukset 15,2 %.
 Keskimääräinen käsittelyaika on pysytellyt yli vuodessa.Vuonna
2014 käsittelyaika oli 13,1 kuukautta.
 Pitkät käsittelyajat ovat yleisiä lainopillisissa eläkeasioissa ja myös
tapaturmat hiukan ylittävät keskimääräisen ajan. Pitkään käsittely
venyy myös muun muassa sosiaaliturvaan kuulumista koskevissa
asioissa.

12. 3. Prosessuaalisia näkökohtia
 Pääprosessilaki on hallintolainkäyttölaki.
 Prosessuaalisia säännöksiä sisältyy myös etuuslakeihin.
 LisäksiVakO:ssa tulee sovellettavaksi myös oikeusapulain
säännökset.
 VakO:ssa käsiteltävissä valitusasioissa on keskeisesti kyse
toimeentulon turvasta. Suomen perustuslain 19 § 2
momentissa on lueteltu ne sosiaaliset riskit, joiden varalta
lainsäätäjän on turvattava ihmisten perus-toimeentulo. Näitä
ovat siis työttömyys, sairaus, työkyvyttömyys, vanhuus sekä
vanhemmuus ja huoltajan menetys.

13. 3. Prosessuaalisia näkökohtia
 Seuraavassa muutama poiminta ja huomio piirteistä jotka
ovat ominaisia sosiaalivakuutukseen liittyvässä
muutoksenhaussa.
 Erityispiirteenä sosiaalivakuutuksessa on, että asiakkaat niin
etuuslaitoksessa asioidessaan kuin muutoksenhakuelimissä
pääasiassa toimivat omissa nimissään.Avustajien käyttö
vähäistä. Hekään eivät aina ole lainoppineita.
 Lautakunnissa ei sovelleta oikeusapulakia.Tämä varmasti
osaltaan vaikuttaa halukkuuteen hankkia lakimiehen palveluita,
vaikka itsenäisesti prosessaavilla muutoksenhakijoilla usein on
toimintakyvyn rajoitteita.
 VakO:ssa asianajajia jonkin verran näkyy, mutta kuitenkin
suhteellisen vähän.

14. 3. Prosessuaalisia näkökohtia
 Hallintolainkäytössä noudatetaan virallisperiaatetta.
Hallintolainkäyttölain 33 §:n mukaan valitusviran-omaisen on
huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi.
 Asian selvittämistä koskeva pykälä on varsin yleispiirteinen ja
väljä, vaikka se on keskeinen lainkohta hallintolainkäytössä.
 LähtökohtaisestiVakO:n tulee riippumattomana
tuomioistuimen toimia asiassa tasapuolisesti jutussa olevien
osapuolten välillä.
 Osapuolten asema ei kuitenkaan ole tasaväkinen.
 Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaate (Fair Trial) ja
vastapuolten tasaväkisyyden turvaaminen, ns. Equality of Arms
-periaate?

15. 3. Prosessuaalisia näkökohtia
 Asian selvittäminen: Suurimmassa osassa tapauksia asian faktoista
on riittävä selvitys asian ratkaisemiseksi.
 Toisinaan on kuitenkin tarvetta saada lisäselvitystä. Kuinka monta
mahdollisuutta lisäselvityksen toimittamiseen annetaan? Mitä pitäisi
tehdä, jos valittajan kyky toimia omassa asiassaan on alentunut?
VakO huolehtii muutoksen-hakijan oikeusturvan toteutumisesta
edellä mainitut peri-aatteet huomioiden muun muassa sillä, että
prosessissa ilmeneviä puutteita pyritään korjaamaan. Lisäksi
kuulemisissa valittajalla on aina oltava viimeinen sana.
 Laitoksen lausunnot lautakunnille sekä myöhemminVakO:lle
saattavat olla ylimalkaisia ja puutteellisia. Laitokset eivät aina
kommentoi valittajan nimenomaisesti esiin tuomia näkökohtia, joista
osa saattaa olla tosiasioihin liittyviä ja sellaisena toisinaan
ratkaiseviakin.

16. 3. Prosessuaalisia näkökohtia
 VakO: pitäisikö pyytää lisälausuntoa, palauttaa asia vai
yksinkertaisesti lähteä myöntöön ottaen mallia yleisen puolen
prosessista?
 Hallintolainkäytössä ei varsinaisesti noudateta väittämis- ja
todistamistaakkasääntöjä.
 Julkisen intressin vartioiminen ei voi kuulua riippumattomalle
tuomioistuimelle. Laitoksilla pitäisi olla mielenkiintoa tuoda esiin
omaa kantaansa (usein valituksen hylky) puoltavia näkökohtia.
 Sen lisäksi, että selvitystä on joskus liian vähän, ongelmana on
toisinaan, että sitä on aivan liikaa. Prekluusio ei kuulu
hallintolainkäyttöön eli uutta selvitystä saa toimittaa niin kauan kuin
asia on vireillä.
 Lääketieteelliset asiat, varsinkin työkyvyttömyyseläkkeet.
 Uusien kirjoitusten ja/tai asiaankuulumattoman materiaalin
toimittaminen.

17. 3. Prosessuaalisia näkökohtia
 Eri oikeusasteiden roolien selkiyttäminen. Oikeudenkäynnin
painopiste alemmissa oikeusasteissa.
 Julkinen keskustelu on kohdistunut pääasiassa yleisen puolen
tuomioistuimiin, mutta miksei se olisi siirrettävissä
hallintolainkäyttöön ja siten sosiaalivakuutukseenkin.
 Muun muassaTuomariliitto on 13.1.2015 lausunnossaan
eduskunnalle koskien maamme sisäisen turvallisuuden ja
oikeudenhoidon resurssitarpeita (Lausuntopyyntö SM037:00/2014)
todennut, että alempien oikeusasteiden työn laatu heijastuu suoraan
muutoksenhakutuomioistuinten työ-määrään. Hallinto-oikeuksien ja
erityistuomioistuinten osalta tämä tarkoittaa viranomaisten
päätösten laadun sekä tuomio-istuinten alaisten
muutoksenhakulautakuntien merkityksen painottamista.

18. 4. Lopuksi - uudistuksia
 Oikeusministeriössä on menossa vuosille 2013-2025 laadittu hanke
perusteellisesta oikeudenhoidon uudistamisohjelmasta.
 Vakuutusoikeuslain muutos on tällä hetkellä eduskunnassa
loppusuoralla.
 Hiljattain annettiin hallituksen esitys koskien todistelusäännöksiä
(HE 245/2014 vp.) ja hallintoprosessin kokonaisuudistus on työn
alla.

19. 4. Lopuksi - uudistuksia
 Sosiaalivakuutuksen muutoksenhaun erityiskysymysten pohtiminen.
 Professori Risto Koulun tutkimushanke somlassa. On korkea aika
päivittää lautakuntien asema, status ja tehtävät osana
oikeudenhallintoa.Toivottavasti keskustelu sosiaaliturvan
muutoksenhakujärjestelmästä jatkuu.

20. Kiitos!