1. Hacia una mayor calidad del gasto público
Ricardo Martner
Coordinador Area fiscal, División de Desarrollo Económico, CEPAL
2. El concepto de calidad abarca los
elementos de las finanzas públicas que
aseguran un uso eficaz y eficiente de los
recursos públicos, con los objetivos de
elevar el potencial de crecimiento de la
economía y de asegurar grados crecientes
de equidad distributiva.
3. Cómo mejorar la calidad del gasto
público?
• Niveles macro-fiscales de análisis:
• Clasificación económica
• Clasificación funcional
• Distribución del ingreso disponible
• El círculo virtuoso institucional/programático
• Planificación
• Presupuesto
• Evaluación
4. Principales tipos de clasificaciones
• Administrativa ¿Quién gasta?
• Económica ¿ Como gasta?
• Funcional ¿Para que gasta?
• Por programas ¿Por qué gasta?
• Otras: Territorial ¿Dónde gasta?
5. CHILE. CLASIFICACION CRUZADA FUNCIONAL ECONÓMICA DE EROGACIONES
GOBIERNO CENTRAL, AÑO 2010 (en porcentaje del PIB)
Bienes y Adquisición
Subsidios y Prestaciones Transferencias Total
Personal Servicios de Intereses de Activos No
Donaciones Previsionales de Capital Gastos
Consumo y Financieros
7 GASTO TOTAL 4.5 Producción
2.2 0.5 7.2 4.8 2.3 2.0 23.5
701 Servicios Públicos Generales 0.5 0.2 0.3 0.5 0.0 0.1 0.0 1.6
Org.Ejecutivos y Legislat., Asuntos
7011
Financ.,Fiscales y Ext. 0.4 0.1 0.0 0.3 0.0 0.0 0.0 0.9
7017 Transacciones de la Deuda Pública 0.3 0.3
702 Defensa 0.7 0.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.3
703 Orden Público y Seguridad 1.1 0.3 0.0 0.1 0.0 0.1 0.1 1.7
7031 Servicios de Policía 0.6 0.1 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.8
7033 Tribunales de Justicia 0.4 0.1 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.6
7034 Prisiones 0.2 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2
704 Asuntos Económicos 0.5 0.2 0.0 0.9 0.0 1.3 0.3 3.3
7045 Transporte 0.2 0.1 0.0 0.4 0.0 1.2 0.2 2.2
705 Protección del Medio Ambiente 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1
706 Vivienda y Servicios Comunitarios 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.1 0.2 0.3
707 Salud 1.3 0.8 0.0 0.7 0.8 0.3 0.0 3.9
708 Actividades Recreativas, Cultura y Religión 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.2
709 Educación 0.2 0.0 0.0 3.5 0.0 0.1 0.3 4.2
710 Protección Social 0.2 0.1 0.2 1.2 4.0 0.2 1.0 6.9
7102 Edad Avanzada 0.0 0.1 0.2 0.2 3.9 0.0 0.0 4.5
7104 Familia e Hijos 0.0 0.0 0.0 0.7 0.0 0.0 0.0 0.8
7105 Desempleo 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.1
7106 Vivienda 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.9 1.2
7109 Protección Social n.e.p 0.1 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.1 0.4
6. En el período 2010-2011 la recuperación de la inversión se
centró en los países de América del Sur y México
AMÉRICA LATINA: FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO POR SUBREGIONES, 1990-2011
(En porcentajes del PIB sobre la base de dólares constantes de 2005)
28%
26%
24%
22%
20%
18%
16%
14%
12%
10%
1991
1992
1994
1995
1997
1998
1999
2000
2002
2003
2005
2006
2008
2010
2011
1990
1993
1996
2001
2004
2007
2009
América Latina Centroamerica Resto de América del Sur México Brasil
Fuente: CEPAL
7. %
0
2
4
6
8
10
12
Ecuador
Bolivia (Est. Plur. de)
Panamá
Brasil
Perú
Cuba
México
América Latina
Argentina
Chile
Haití
Guatemala
recientes
Venezuela (Rep. Bol. de)
(En porcentaje del PIB)
Honduras
R. Dominicana
Paraguay
Nicaragua
El Salvador
2010
Costa Rica
GASTO PÚBLICO DE CAPITAL EN AMÉRICA LATINA, 1990 Y 2010A/
Colombia
1990
Uruguay
El impulso a la inversión en bienes públicos: Tendencias
8. El impulso a la inversión en bienes públicos:
Tendencias recientes
1990 2011
Gasto de
capital Gasto de
13% capital
22%
Pago de
intereses
16%
Pago de
intereses
8%
Gasto
Gasto corriente
corriente primario
primario 70%
71%
9. Composición del Gasto público:
Centroamérica
1990 2011
Gasto de
Gasto de
capital
capital
13%
20%
Pago de
intereses
16%
Pago de
intereses
10%
Gasto
Gasto corriente
corriente prim ario
prim ario 70%
71%
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
10. Composición del Gasto público:
Costa Rica
1990 2011
Gasto de
Gasto de
capital
capital
11%
8%
Pago de
intereses
Pago de 12%
intereses
18%
Gasto corriente
prim ario Gasto
71% corriente
prim ario
80%
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
11. Composición del Gasto público:
Honduras
1990 2011
Gasto de
capital
Gasto de 15%
capital
27%
Pago de
intereses
6%
Pago de Gasto corriente
intereses prim ario
13% 60% Gasto
corriente
prim ario
79%
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
12. Composición del Gasto público:
República Dominicana
2011
1990
Gasto de
capital
22%
Gasto de
capital
42% Gasto corriente
prim ario
51%
Pago de
intereses
13%
Gasto
corriente
prim ario
65%
Pago de
intereses
7%
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
13. Composición del Gasto público:
Guatemala
1990 2011
Gasto de
capital
Gasto de
17%
capital
28%
Pago de
intereses
11%
Gasto corriente Pago de Gasto
prim ario intereses corriente
72% 10% prim ario
62%
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
14. Composición del Gasto público:
Nicaragua
1990
2011
Gasto de
Pago de capital
intereses 4% Gasto de
3% capital
21%
Pago de
intereses
6%
Gasto
Gasto corriente corriente
prim ario prim ario
93% 73%
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
15. Composición del Gasto público:
Panamá
1990 2011
Gasto de
capital
Pago de 2%
intereses
17% Gasto de
capital
38%
Gasto
corriente
prim ario
51%
Gasto corriente Pago de
prim ario intereses
81% 11%
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.
16. El impulso a la inversión en bienes públicos: Tendencias
recientes
Gastos corrientes primarios y gastos de capital
Gobiernos centrales, Porcentajes del PIB, 2011
16.00
Bolivia(Est. Nac. Plur. de)
14.00
Ecuador
Gasto de capital 2011 (en % del PIB)
12.00
10.00
Panamá
8.00
6.00
América Latina Honduras Brasil
Nicaragua
4.00 Perú Guatemala
El Salvador Paraguay Chile
Rep. Dominicana México Venezuela(Rep. Bol. de)
2.00 Colombia Costa Rica Argentina
Haití
Uruguay
.00
0 5 10 15 20 25 30
Gasto corriente primario 2011 (en % del PIB)
17. El impulso a la inversión en bienes públicos: opciones para
saldar el déficit
1. Regla de oro, que estipula que los gastos corrientes
deben financiarse con ingresos corrientes, y los gastos
de capital con deuda pública.
2. Alternativas parciales de flexibilidad fiscal (eximiendo
ciertas inversiones de las metas fiscales).
3. Impuestos específicos para el financiamiento de
proyectos de infraestructura
4. Asociaciones público-privadas en servicios de
infraestructura y sociales
18. 10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
35.00
40.00
45.00
.00
5.00
Cuba
Argentina
Brasil
Uruguay
Costa Rica
Bolivia (Est. Plur. de)
América Latina y el Caribe
Chile
Colombia
Venezuela (Rep. Bol. de)
El Salvador
Nicaragua
Trinidad y Tabago
Honduras
Gasto social
México
Paraguay
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial.
Jamaica
Panamá
Perú
2010
Ecuador
Guatemala
1990
Rep. Dominicana
19. Gasto público
25.00
20.00
15.00
10.00
5.00
.00
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Gasto Social Gasto Social en Educación Gasto total
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial.
20. Gasto social
Cuba
Bolivia (Est. Plur. de)
Honduras
Costa Rica
Argentina
Jamaica
Nicaragua
Brasil
Venezuela (Rep. Bol. de)
Ecuador
Uruguay
Trinidad y Tabago
Paraguay
Chile
Panamá
El Salvador
México
Guatemala
Colombia
Perú
Rep. Dominicana
.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00 40.00 45.00
Educación Seguridad Social Vivienda Salud
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial.
21. El efecto de la acción fiscal en la distribución del
ingreso
22. El casillero vacío tributario: “El efecto de los cambios en la
distribución del ingreso resultante de los impuestos no depende
sólo de su grado de progresividad, sino de la recaudación
promedio” (Kakwani, 1977)
1.0
0.9
Por encima del 50%
Recaudación directa / Recaudación total (%)
0.8
0.7
0.6 España
México OCDE
Panamá
0.5
Perú Colombia Portugal
Venezuela
0.4 El Salvador Ecuador
Nicaragua Brasil
Por debajo del 50%
Cos ta Rica Chile UruguayBolivia
Argentina
0.3 Honduras
Guatemala Rep. Dominicana
Paraguay
0.2
Haití
Cuba
0.1
0.0
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Recaudación tributaria total (% del PIB)
Por debajo del promedio de América Latina Por encima del promedio de América Latina
23. Explicando las variaciones del
Gini
• Gasto Social /PIB
• Indice de Progresividad tributaria (ingresos tributarios
directos sobre indirectos)
• Indice de Estabilidad
• Indicador de Capital humano (personas con educación
terciaria y secundaria /personas con educación
primaria)
• Tasa de desempleo
24. América Latina y OCDE: determinantes de la distribución del ingreso
70
60
Colombia Brasil
Panamá Chile
Argentina
50
México
Perú
Uruguay
Coeficiente de GINI, 2010
40
Estados Unidos
Portugal
Italia Reino Unido
Australia Nueva Zelanda
Grecia Japón
Polonia Korea
España Francia Alemania Canada
30 Irlanda
Hungría Holanda
Luxemburgo Finlandia
Suiza
Suecia Bélgica
Austria
Rep. Checa Noruega
Dinamarca
20
10
0
350 400 450 500 550 600
Indice PISA 2009
Fuente: elaboración propia, en base a datos oficiales de CEPAL.
25. DESAFÍOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA PARA EL DESARROLLO
Es indispensable asegurar la calidad de las políticas públicas y aumentar la
capacidad de generación de consensos construyendo una
“nueva arquitectura estatal”
(CEPAL, 2010)
28. CONSOLIDAR LA GESTIÓN PÚBLICA PARA LOGRAR RESULTADOS DE
DESARROLLO
Presupuesto público
como expresión
financiera del plan
de gobierno
Presupuesto basado
en resultados:
orientado a la
provisión de bienes
y servicios
29. Lecciones aprendidas en la planificación del
gasto público
• Definir resultados prioritarios en base a indicadores
de impacto, de mediano plazo
• Compartir objetivos: un plan, una meta, varias
entidades
• Simplificar los sistemas de seguimiento en base a
indicadores intermedios
• Articular las prioridades políticas con los marcos
fiscales de mediano plazo, el presupuesto y los
sistemas de inversión pública
• Generar responsabilidades al más alto nivel para el
cumplimiento de las metas
• Fortalecer sistemas institucionalizados de rendición
de cuentas y de evaluación de políticas y programas
Notas do Editor
Teniendo en cuentaquelastareas de la gestiónpública son múltiples y los recursosescasos, los objetivosestratégicos de la gestiónpúblicapuedendescomponerse en tresniveles, según se obseva en el cuadro:Primer objetivoestratégico: convergenciaproductiva con igualdad. Implicatransformar la gestión del Estado sobre la base de estrategiasnacionales de desarrollo, finanzaspúblicas de calidad, marcosfiscales de medianosplazo y gobiernosabiertos y transparentes.Segundo objetivoestratégico: mejorar la capacidad de asignación de los recursospúblicos. Suponeavanzar en los sistemas de gestiónpública: planificaciónestratégicainstitucional, presupuestaciónplurianual, sistemasnacionales de inversiónpública y sistemas de evaluación de políticas y programas.Tercerobjetivoestratégico: lograrunaprovisióneficaz y eficiente de bienes y serviciospúblicos y, al mismotiempo, fortalecer el desempeñooperacional de los organismospúblicos. Para elloesnecesariodesarrollarindicadorescompartidos y transversales de resultados y establecerconvenios de desempeño y de gestión en reparticionespúblicas clave.- Para lograrestosobjetivos, ha sidomuyimportanterecuperar el ciclopresupuestario (queperdiósupapel rector de discusión de laspolíticaspúblicasdurante los años de altainflación) en muchospaíses de América Latina, dado queresulta un instrumentotransparente y democrático de asignación del gastopúblico. - También son patentes los progresos en materia de planificaciónestratégica y de asignaciónplurianual de inversiones. La función de asignación se ha vistoigualmenterobustecida con el recientedesarrollo y fortalecimiento de los sistemas de evaluación de programas y de inversionespúblicas. La consolidación de los sistemasintegrados de administraciónfinanciera y del gobiernoelectrónico o digital hanmarcado la agenda en cuanto a la modernización del sector público. Tal vez, unaasignaturapendiente de estastransformaciones sea la gestión de los recursoshumanos en el sector público.
Unavezdefinidaslasestrategias y planes nacionales de desarrollo, los marcos de gasto de medianoplazoresultanfundamentalesparavincular el diseño de laspolíticas, la planificación y el presupuesto. Unapolíticaconsta de programas y medidasque se llevarán a cabomásallá de un ejerciciopresupuestarioyaquegeneralmenteincidirán en los costos de anosfuturos. Los marcos de gasto a medianoplazoofrecen un instrumento de presupuestoquepermitediseñar e implementarpolíticasmásrealistas, cuyoplazopuedeoscilar entre 3 y 5 años, de los cuales el primeroes el quefigura en el presupuesto y los siguientesrepresentanproyecciones. De menor a mayor nivel de desagregación o profundidad, los marcos de medianoplazopuedenclasificarse en: marcomacroeconómico, marco fiscal, marcopresupuestario, presupuestoplurianual y presupuestoplurianualporresultados, como se detalla en el cuadro.Según la OCDE, la verdaderarevolución de la gestiónpública ha de ser la presupuestaciónplurianualporresultados. Es sabidoquecontribuye a la priorizaciónestratégica del gasto y a la eficiencia y eficaca de la gestión. Su escasodesarrolloconstituyeuno de los principalesobstáculospara el cumplimiento de lasprioridades de laspolíticaspúblicasestablecidascomocompromisos en las agendas de desarrollo.
En 2011 el ILPES realizóunaencuesta a directivos de presupuestoparaconocer el estado actual de lasprácticaspresupuestarias y surelación con los procesos de planificación y de evaluación. Másallá del análisis de los resultados de la integración entre el plan y el presupuesto (gráfico de la izquierda), lo llamativoes la varianza en lasrespuestas. Existenpaísescomo Cuba y Honduras cuyarespuesta se sitúa en el 80% de los programaspresupuestariosparalastrespreguntasformuladas, mientrasque en Panamá y Costa Rica solo es de un 20% paralas dos primeraspreguntas, y en Ecuador, Guatemala y El Salvador el porcentajeestambién inferior al 20% para la tercerapregunta. Del gráfico de la derecha se desprendeque solo un 38% de lasentidadesestablecenacuerdosinstitucionalesparacumplir con los lineamientos del plan nacional de desarrollo. A suvez, solo algomás del 50% de los ministeriosrealizanprocesos de planificaciónestratégica. De lo anterior se deduce que:los procesos de planificaciónestratégica no cuentan con insercióninstitucional;el principal problemaes la capacidad de incoporar el proceso de planificación en la rutina de lasorganizaciones y vincularlo al presupuesto y a incentivosclarosquemotiven a lasentidades a alcanzar los objetivos.
