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INTRODUCCIÓN
En el marco de la financiación al desarrollo, exis-
ten distintos tipos de estrategias para fomentar el
desarrollo económico y reducir la pobreza. Algu-
nas de las más utilizadas en los últimos años son
aquellas que buscan promover el crecimiento
económico fomentando el espíritu emprendedor,
la innovación y el desarrollo del sector privado,
especialmente las Pequeñas y Medianas Empre-
sas (PYMEs) y las microempresas, mejorando su
acceso a la financiación y proporcionando asis-
tencia técnica para la mejora de sus procesos y
operaciones2
.
Estas estrategias se justifican por la importan-
cia de las PYMEs en el crecimiento económico, la
creación de empleo y la innovación y por sus
mayores dificultades para acceder a la financia-
ción respecto a grandes empresas. En general,
los problemas específicos de las PYMEs a la hora
de obtener créditos del sector bancario se rela-
cionan con la falta de colateral disponible, la falta
de información o información asimétrica (que
puede llevar a problemas de riesgo moral y selec-
ción adversa) y los mayores costes administrati-
vos que supone para los bancos analizar un gran
número de pequeñas empresas (World Bank
2004).
Por estas razones, la falta de acceso a financia-
ción es una realidad en todos los países, inde-
pendientemente de su grado de desarrollo eco-
nómico (Berger and Udell, 1998; Galindo and
Schantiarelli, 2003) y es la razón por la cual,
tanto la Unión Europea, como los países miem-
bros, así como EEUU, han diseñado políticas de
apoyo al sector. Sin embargo, la situación es
mucho más grave en países emergentes y en vías
de desarrollo debido a la falta de mercados finan-
cieros locales eficientes y a su dependencia de los
flujos financieros internacionales que han
demostrado ser muy volátiles, especialmente en
épocas de crisis.
En este contexto, la cooperación financiera a
través de las llamadas Instituciones Financieras
de Desarrollo (DFI) adquiere una importancia
crítica para mejorar el acceso a la financiación de
249
EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS
DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS
DE PAÍSES EMERGENTES: IMPLICACIONES PARA
EL FONPRODE EN ESPAÑA
Manuel de la Rocha Vázquez
Coordinador de Economía Internacional, Fundación Alternativas
Guadalupe de la Mata
Economista, Banco Europeo de Inversiones (BEI) 1
1
La visión y opiniones expresadas en este artículo son
exclusivas de sus autores y no necesariamente coinciden con
las de la Fundación Alternativas o del BEI, tampoco existe
ninguna vinculación entre ambas entidades.
2
Existen muchos estudios que prueban el importante
papel del crecimiento económico en la lucha contra la pobre-
za (Dollar and Kraay 2002; Foster and Székely 2001; Kraay
2006; Ravallion y Chen 1997).

las empresas locales en países emergentes y en
vías de desarrollo.
A diferencia de la cooperación al desarrollo
tradicional, centrada en la asignación de dona-
ciones o financiación altamente concesional, los
recursos de las DFI tratan no sólo de inyectar
liquidez directa en los sistemas financieros y sec-
tores empresariales de los países en desarrollo, si
no, sobre todo, atraer capital privado mediante
sistemas de garantías y apalancamiento y
mediante las mejoras del marco regulatorio favo-
rable a la inversión.
Para ello en lugar de subvenciones y ayudas a
fondo perdido, se utilizan instrumentos financie-
ros, estructurados y no estructurados, que ayu-
dan a mejorar la disciplina financiera en los paí-
ses y empresas receptoras y permiten compartir
riesgos y beneficios con financiadores privados.
En este artículo se presentan brevemente las
estrategias y los principios de actuación de las
principales DFI para apoyar al sector privado de
países emergentes y en vías de desarrollo hacien-
do especial hincapié en los nuevos instrumentos
utilizados para mejorar el acceso a la financia-
ción de las microempresas y PYMES. A continua-
ción se describe la situación de este tipo de apoyo
desde la cooperación española en un momento
muy relevante de su historia, ya que la reciente
aprobación de la Ley del Fondo para la Promo-
ción del Desarrollo (FONPRODE), abre nuevas e
interesantes posibilidades para trabajar en ope-
raciones financieras reembolsables en países en
desarrollo, de manera similar a como lo vienen
haciendo desde hace años las DFI.
EL VALOR AÑADIDO DE LAS DFI
PARA LOS PAÍSES EN DESARROLLO
Las estrategias de financiación oficial al desarro-
llo se pueden englobar en tres grandes vías com-
plementarias para canalizar recursos a los países
en desarrollo: la ayuda oficial (bilateral y multila-
teral), la financiación al sector público de los paí-
ses en vías de desarrollo canalizada principal-
mente a través de los bancos de desarrollo
(Banco Mundial y bancos de desarrollo regiona-
les) y la financiación al sector privado a través de
las instituciones financieras de desarrollo (nacio-
nales y regionales).
250
LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑA
CUADRO 1. ESTRATEGIAS COMPLEMENTARIAS DE LA POLÍTICA
INTERNACIONAL DE DESARROLLO
Fuente: Adaptado de Dalberg, 2011.

Cada una atiende vías diferentes para apoyar
al sector privado.
La primera (Ayuda Oficial al Desarrollo
(AOD)) que tiene como objetivo proporcionar
donaciones y contribuciones no reembolsables
así como asistencia técnica a socios públicos y
organizaciones de la sociedad civil en países en
vías de desarrollo. Los programas de ayuda se
centran en la población más pobre y ponen su
énfasis en financiar sectores sociales, como la
salud, la nutrición, la educación, el medio
ambiente y los derechos humanos. Las fuentes de
Ayuda al Desarrollo provienen de instituciones
bilaterales y multilaterales de desarrollo, como la
Comisión Europea o las Naciones Unidas.
La segunda línea de actuación promueve la
Financiación del Sector Público de países en
vías de desarrollo. El objetivo es facilitar el
desarrollo económico a través de inversiones en
infraestructuras públicas estratégicas, como
transporte, energía y salud. Las fuentes de este
tipo de financiación son los bancos de desarrollo
globales como la Corporación Financiera Inter-
nacional (filial del Banco Mundial) y los bancos
regionales de desarrollo (como el Banco Inter-
americano de Desarrollo, el Banco Africano de
Desarrollo, el Banco Europeo de Inversiones o el
Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo).
Estos bancos tienen departamentos especializa-
dos en el apoyo al sector público y utilizan ins-
trumentos con distintos niveles de concesionali-
dad en sus actuaciones.
La tercera apoya la financiación del Sector
Privado, especialmente a las PYMES de los paí-
ses en vías de desarrollo, a través de las de las
Instituciones Financieras de Desarrollo (DFI) y
de los departamentos especializados de algunos
Bancos Multilaterales de Desarrollo. Las inver-
siones suelen hacerse en sectores y proyectos que
no tienen fácil acceso a la financiación por parte
de inversores privados. En este sentido, los secto-
res más importantes suelen ser las infraestructu-
ras (carreteras, energía, telecomunicaciones), el
sector financiero, o el tejido productivo.
Las tres líneas de actuación se complementan
y tienen como objetivo común la promoción del
desarrollo económico de los países para lograr la
reducción de la pobreza.
PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN DE
LAS DFI EN EL APOYO AL SECTOR
PRIVADO
El crecimiento de las DFI en los últimos diez
años ha sido espectacular. En el caso de Europa,
la cartera de inversiones de las 15 DFI europeas
ascendía a fines de 2010 a unos 18.500 millones
de Euros, invertidos en países de renta media y
baja, siendo África el continente que concentra el
grueso de su cartera (28%). Cada año las DFI
europeas financian nuevos proyectos por valor de
unos 4.000 millones de Euros, lo que correspon-
de aproximadamente al 6% de toda la Ayuda Ofi-
cial al Desarrollo que proporcionaron los gobier-
nos europeos. En términos de resultados por
ejemplo, un estudio reciente indica que en 2008
las DFI Europeas juntas sostuvieron cerca de
2000 de empleos directos e indirectos a través de
sus inversiones. Además, gracias a sus operacio-
nes generaron cerca de 2 mil millones de Euros
en ingresos fiscales para los gobiernos de países
en desarrollo (Dalberg 2011).
La actividad de las DFI de apoyo al sector
privado y a las actividades generadoras de cre-
cimiento económico compone un elemento
clave de la política internacional de desarrollo,
ofreciendo una estrategia distinta a la de las dos
primeras líneas de actuación y complementán-
dolas.
La característica más notoria de las DFI es su
naturaleza de instituciones financieras, es decir
ofrecen productos financieros que deben ser ren-
tables y cubrir sus gastos de funcionamiento para
permitir el sostenimiento económico de las pro-
pias instituciones. Esta es la razón por la que los
instrumentos utilizados no son a fondo perdido,
como es el caso en las donaciones típicas de las
agencias bilaterales, si no que están estructura-
dos como productos financieros bancarios que los
receptores están obligados a devolver. La ventaja
de estos mecanismos es que los fondos son reci-
clables y una vez que un proyecto es reembolsa-
EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS...
251

do, o las acciones se han vendido, los fondos se
pueden utilizar para financiar nuevas empresas o
proyectos.
La estrategia de apoyo al sector privado lleva-
da a cabo por las DFI también se diferencia de las
actividades de financiación al Sector Público
(segunda línea de actuación) implementada por
la mayoría de los bancos de desarrollo multilate-
rales y regionales. En este caso, no tanto en los
instrumentos, como en los receptores de la finan-
ciación (entidades y proyectos públicos vs. sector
privado).
252
CUADRO 2. VALOR DE LAS DFI EN LA PROMOCIÓN DEL SECTOR PRIVADO
Fuente: Adaptado de Dalberg, 2011.
Al mismo tiempo, gracias a su naturaleza y
capital público o semi-público, las DFI pueden
tomar mayores riesgos y ser más innovadoras
que los inversores privados. Precisamente esta
función pionera tiene el objetivo de detectar y
corregir fallos de mercado que a menudo sobre-
valora los riesgos en distintos mercados detra-
yendo a inversores comerciales de invertir en
sectores con alto potencial de desarrollo y en los
que se pueden obtener también retornos finan-
cieros. En definitiva, las DFI buscan potenciar los
siguientes tres elementos en sus actuaciones: adi-
cionalidad, efecto catalizador y demostración, y
sostenibilidad.
En primer lugar las DFI buscan adicionalidad
en sus intervenciones, es decir actúan allí donde
otros financiadores no entran, mediante inver-
siones innovadoras en países, regiones y sectores
que son considerados muy arriesgados por los
inversores privados.
Para lograrlo, centran su actividad en: (i) las
zonas geográficas, segmentos y tipos de empre-
sas que más dificultades encuentran para obte-
ner financiación, como las PYMES, la agroindus-
tria, o las zonas post-conflicto; (ii) los sectores
con baja capitalización, como los servicios finan-
cieros, el sector energético o la infraestructura.
En segundo lugar, las DFIs buscan la sosteni-
bilidad de sus intervenciones realizando sólidos
análisis técnicos, que garantizan su viabilidad,
incluyendo estrategias de salida, y proporcionan-
do asistencia técnica a los gobiernos para que
diseñen o mejores la infraestructura financiera
local.
Estas dos características suelen generar un
efecto catalizador logrando atraer inversores
privados al haber demostrar la viabilidad y ren-
tabilidad de muchas de sus inversiones. Siendo
los primeros en apoyar empresas no servidas
por el sector privado y aportando su experien-

cia, sus conocimientos y sus estándares (de
gobierno corporativo, laborales, medioambien-
tales, etc.) las intervenciones de las DFI suelen
movilizar otras fuentes de financiación (efecto
catalizador).
RAZÓN DE SER Y PRIORIDADES
DE LA ACTIVIDAD DE LAS DFI EN
EL APOYO AL SECTOR PRIVADO,
ESPECIAL ÉNFASIS EN LAS PYMES
El apoyo directo a empresas del sector privado
en países en vías de desarrollo se justifica por la
existencia de problemas de acceso a las fuentes
externas de financiación (privadas) por parte de
las empresas. La falta de acceso a la financiación
depende de varios factores, fundamentalmente
del grado de desarrollo del sector financiero
local y de su marco regulatorio así como de algu-
nas características de las empresas, como su
tamaño o el sector en el que actúan.
Como hemos mencionado en la introducción,
existe amplia evidencia de que las PYMES se
enfrentan a mayores problemas para acceder a la
financiación que las grandes empresas tanto en
los países en vías de desarrollo como en los
desarrollados (Demirgüç-Kunt y Maksimovic
1998; Rajan y Zingales 1998; Beck, Levine, y
Loayza 2000; Levine 2005).
Generalmente, las empresas más grandes, pro-
piedad de multinacionales o parte de grandes
conglomerados domésticos y las empresas involu-
cradas en la exportación, tienden a tener mejor
acceso a la financiación. Sin embargo, a menudo,
los financiadores comerciales consideran que
financiar PYMES es demasiado arriesgado y cos-
toso debido en gran medida a los altos costes de
transacción, a la información asimétrica y la falta
de colateral que les caracteriza. Además, la oferta
de crédito disponible de los bancos comerciales a
las PYME no responde a menudo a sus necesida-
des, ofreciendo, por ejemplo créditos con altos
tipos de interés y periodos de repago muy cortos.
El resultado es que las necesidades financieras
de este tipo de empresas no están cubiertas, cons-
triñendo sus posibilidades de crecimiento (Beck,
Demirguc-Kunt y Maksimovic (2005)). En su
lugar se ven obligadas a recurrir a financiación
de fuentes informales, como la familia, presta-
mistas de dinero al contado o a crédito quienes
cargan altísimos intereses por préstamos dema-
siado pequeños.
La falta de opciones de financiación a largo
plazo es todavía más grave en el caso de las
PYMES situadas en países menos avanzados y
con sectores financieros y mercados de capitales
menos desarrollados. Por sectores, las empresas
mineras y petroleras y el sector financiero tienen
menos problemas de acceso a la financiación.
253
CUADRO 3. ACTUACIÓN DE LAS PRINCIPALES DFI EUROPEAS EN 2009
POR SECTORES
Fuente: Kingombe, 2011.

Para mitigar los efectos, las DFIs apoyan
financiación de la PYMEs con sus recursos direc-
tos o indirectos a través de facilidades financieras
con bancos, fondos de inversión o fondos de
garantías (Toivanen 2005).
LA EMERGENCIA DE NUEVOS
INSTRUMENTOS FINANCIEROS
PARA LA FINANCIACIÓN DE PYMES
EN PAÍSES EN DESARROLLO
No existe una definición internacionalmente acep-
tada de los «nuevos instrumentos financieros para
el desarrollo» (innovative financing for development),
sin embargo, en un informe reciente, el Banco
Mundial elaboró una definición basada en el ori-
gen de las fuentes de financiación y en el tipo de
soluciones financieras propuestas para los proble-
mas de desarrollo en el terreno (World Bank 2009).
En línea con la propuesta del Banco Mundial,
en este artículo utilizamos el término «nuevos
instrumentos financieros» para referirnos a aque-
llas intervenciones financieras mediante las cua-
les los fondos públicos se ponen a disposición de
las PYMES de modo que se puedan reciclar, así
como a los sistemas que permiten apalancar
financiación adicional procedente del sector pri-
vado (De la Mata (2004).
Los más utilizados por las instituciones de
desarrollo son:
• Los instrumentos tendentes a mejorar la
financiación mediante créditos, como los
préstamos bonificados, las garantías y con-
tra garantías, la titulización y los microcré-
ditos.
• Los que tienen como objetivo fomentar la
financiación de las PYMES mediante capi-
tal social, a través del desarrollo del mer-
cado de capital riesgo.
En este sentido, los instrumentos preferidos
por las DFI son la inversión directa en fondos de
capital riesgo, las garantías de capital social, la
creación de fondos de capital riesgo especializa-
dos y la creación o la participación en fondos de
fondos de capital riesgo.
Son varios los motivos que hacen que la finan-
ciación mediante instrumentos estructurados se
esté convirtiendo en la alternativa a las subven-
ciones. El primero se basa en el hecho de que,
pese a los muchos años de concesión de subven-
ciones como medida para mejorar el acceso de
las PYMES a la financiación, las disparidades no
han disminuido significativamente, por lo que
han de considerarse otras opciones.
Además, estos instrumentos permiten solucio-
nar en parte el problema de la escasez de los
recursos financieros públicos al mejorar la renta-
bilidad de los fondos disponibles, especialmente
en el contexto actual de crisis financiera en la que
muchos países desarrollados están recortando o
planificando el recorte de sus presupuestos de
cooperación internacional. La estructuración
financiera permite apalancar el capital privado,
aumentando el volumen de financiación puesta a
disposición de las PYMES y recuperar los fondos
públicos en su totalidad o al menos en parte. Este
capital podrá reutilizarse en nuevos proyectos de
apoyo al sector empresarial.
EL NUEVO FONDO PARA LA
PROMOCIÓN DEL DESARROLLO
(FONPRODE); UN NUEVO
INSTRUMENTO AL SERVICIO DE LA
COOPERACIÓN ESPAÑOLA DE APOYO
AL SECTOR PRIVADO EN PAÍSES
EN DESARROLLO
Con la publicación de la Ley 36/2010, de 22 de
octubre, que establece el Fondo para la Promo-
ción del Desarrollo, se cumple la vieja aspiración
de la sociedad civil de dotar al sistema español de
cooperación al desarrollo de un instrumento fle-
xible de financiación reembolsable, homologable
al del resto de nuestros vecinos.
El FONPRODE viene a reemplazar al desapa-
recido Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD),
creado en 1976 como instrumento de apoyo a la
exportación de bienes de equipo producidos por
empresas españolas, así como servir de instru-
mento de cooperación al desarrollo. Este doble
objetivo exportador y de ayuda, ha sido a lo largo
254

de su historia una constante fuente de polémica
y cada vez más difícil de compaginar y finalmen-
te ha forzado su división en dos instrumentos
separados.
Desde su creación, el FAD ha sido un impor-
tante instrumento de apoyo a la financiación de
empresas españolas. Entre 1976 y 2008, el FAD
financió créditos blandos para proyectos de
exportación de empresas españolas (créditos
ligados) a países en desarrollo, por valor de más
de 8.800 millones de Euros (ICE 2008). En este
tiempo, el FAD evolucionó notablemente desde
su diseño original. En concreto, a mediados de
los años 80, las nuevas directrices de la Organi-
zación para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
nómico (OCDE) en materia de créditos a la
exportación restringían de una manera severa las
condiciones y posibilidades para fomentar este
tipo de préstamos blandos. El paquete de Hel-
sinki, acordado en la OCDE en 1992, fue un paso
más lejos, limitando la utilización de la ayuda
ligada a la exportación, para ser sólo permitida
en aquellos casos en los que se acentúa el carác-
ter de ayuda a países menos desarrollados.
El FAD fue un instrumento cuestionado desde
entonces precisamente por la dificultad de hacer
compatibles sus dos objetivos; el de internaciona-
lización, por un lado, y como instrumento de
cooperación, por otro. Las directrices del CAD a
finales de los noventa comienzan a cuestionar de
forma creciente la vinculación de la cooperación
con los programas de apoyo a la exportación.
Además, las prioridades geográficas y sectoriales
de la cooperación española, se alejaban cada vez
más de algunos de los principales países recepto-
res del FAD, como China. Estas demandas del
mundo de la cooperación contrastaron con las
crecientes demandas de apoyo financiero de
empresas españolas en unos mercados cada vez
más competitivos. Una y otra realidad exigen del
instrumento un mayor esfuerzo de cada objetivo,
lo que da lugar a una creciente dificultad del FAD
para cumplir con ambas finalidades de forma
simultánea.
En los Presupuestos Generales del Estado
(PGE) de 2007 se abrió por primera vez una línea
específica del FAD gestionada por la Secretaría de
Estado de Cooperación Internacional, en forma
de donaciones destinadas a iniciativas y progra-
mas en organismos multilaterales de desarrollo.
Finalmente, en 2010 el gobierno español aprobó
la esperada división del Fondo de Ayuda al
Desarrollo en dos fondos separados, por un lado
el Fondo para la Internacionalización de la
Empresa (FIEM) y por otro el Fondo para la Pro-
moción del Desarrollo (FONPRODE). El FIEM se
establece como un fondo gestionado por el minis-
terio de comercio e industria con el objetivo exclu-
sivo de apoyar los esfuerzos de las empresas espa-
ñolas para competir en los mercados internacio-
nales, a través de diferentes instrumentos de
apoyo como préstamos, créditos, líneas de finan-
ciación y también por primera vez inversiones.
Para separarlo claramente de la política de ayuda,
la financiación del FIEM no computará como
Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) aunque vaya
destinada a países menos avanzados.
Por su parte, el Fondo para la Promoción del
Desarrollo (en adelante, FONPRODE) tiene
como objetivos erradicar la pobreza, reducir las
desigualdades e inequidades sociales entre per-
sonas y comunidades, así como promover la
igualdad de género, la defensa de los derechos
humanos y el desarrollo humano y sostenible de
los países empobrecidos. El FONPRODE recae
dentro de las competencias de la Secretaría de
Estado de Cooperación Internacional (SECI).
Las decisiones de financiación del Fondo serán
tomadas por un órgano interministerial, el
Comité FONPRODE, dirigido por la SECI y en
el que primarán los representantes de la Agencia
Española de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AECID) y otros departamentos
ministeriales dentro de la política de coopera-
ción. Además, su carácter totalmente desligado
de intereses comerciales o financieros que no
sean los establecidos por la cooperación españo-
la, sirven para asegurar su objetivo de desarrollo.
El diseño del FONPRODE conlleva además
importantes novedades y ventajas que van a per-
mitir una gestión más eficaz y coherente de la
Ayuda Oficial al Desarrollo por parte de la Admi-
nistración General del Estado. Cabe destacar:
255

• La coherencia del FONPRODE con la
agenda internacional de desarrollo,
teniendo en cuenta las recomendaciones
del Comité de Ayuda al Desarrollo de la
OCDE en sus sucesivas evaluaciones de la
cooperación española.
• La incorporación de nuevas herramientas,
como la cooperación bilateral, la ayuda
programática o la cooperación financiera,
más allá del ámbito de las microfinanzas.
• La plena integración del FONPRODE en
el ciclo de programación, gestión y eva-
luación de la cooperación internacional
para el desarrollo española.
• La creación de la Oficina del FONPRO-
DE, en el marco de la AECID
• Los avances en la transparencia y rendi-
ción de cuentas, frente a la sociedad civil y
a las Cortes Generales.
LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS
DEL FONPRODE
La ley del FONPRODE en su parte inicial define
el tipo de intervenciones que podrían ser finan-
ciadas con cargo al Fondo. Es interesante señalar
que entre las mismas se incluyen todo un elenco
de actuaciones muy diferentes entre sí tanto en
su naturaleza, objetivos como beneficiarios;
Así, por un lado se contemplan la financiación
de actividades clásicas de cooperación al desarro-
llo tales como:
• Proyectos y programas de desarrollo, con
carácter de donación de Estado a Estado,
en países menos adelantados.
• Contribuciones financieras a fondos y pro-
gramas de desarrollo en organismos mul-
tilaterales de desarrollo, e instituciones
financieras internacionales, destinados a
la satisfacción de las necesidades sociales
básicas.
• Asistencias técnicas, estudios de viabili-
dad, así como las evaluaciones ex ante y ex
post de los programas.
Este tipo de actuaciones ya se venían financian-
do con cargo al FAD o con los presupuestos de la
propia AECID. Lo más novedoso realmente del
FONPRODE es la aparición expresa entre las líne-
as de actuación de instrumentos financieros reem-
bolsables, con carácter no ligado, tales como:
«Créditos, préstamos y líneas de financiación
en términos concesionales y con carácter no
ligado, incluidos aportes a programas de micro-
finanzas y de apoyo al tejido social productivo;
la adquisición temporal de participaciones
directas o indirectas de capital o cuasi capital en
instituciones financieras o vehículos de inver-
sión financieras (fondos de fondos, fondos de
capital riesgo, fondos de capital privado o fon-
dos de capital semilla) dirigidas al apoyo a
pequeñas y medianas empresas de capital de
origen de los países beneficiarios» (BOE 2010).
Es decir, el FONPRODE incorpora una gran
variedad de productos financieros que colocan a la
cooperación española en igualdad de condiciones
que sus homólogas de los países de la OCDE3
.
Es por ello que el FONPRODE viene a rellenar
el hueco de financiación que cubren tradicional-
mente las DFI. No obstante, existe una diferencia
fundamental entre las DFI tradicionales y el FON-
PRODE, y es que este último no es un organismo,
agencia o institución de naturaleza financiera. Por
el contrario se trata de un fondo sin personalidad
jurídica, cuyos recursos tienen naturaleza de acti-
vos financieros, que será dotado anualmente a tra-
vés de los Presupuestos Generales del Estado.
Con la creación del FONPRODE desaparece el
Fondo para la Concesión de Microcréditos (FCM),
que desde su creación en 1999 ha otorgado finan-
ciación a instituciones de microfinanzas por valor
256
3
En realidad, en España ya existe una Institución Finan-
ciera de Desarrollo miembro de la Asociación EDFI (Euro-
pean Development Financial Institutions), como es la Com-
pañía de Financiación al Desarrollo (COFIDES). Sin embar-
go, su adscripción al ministerio de comercio e industria y el
condicionamiento de que toda su financiación debe servir
para avanzar intereses de empresas españolas, le colocan en
un lugar aparte dentro de las DFI europeas, y encaja mal con
los planteamientos de la cooperación al desarrollo española.

de unos 700 millones de Euros. La cartera del
FCM queda incorporada al FONPRODE.
LAS SALVAGUARDAS DEL FONPRODE:
EL CÓDIGO DE FINANCIACIÓN
RESPONSABLE
A lo largo del proceso de tramitación de la Ley se
han lanzado críticas a la creación del FONPRO-
DE desde círculos de la sociedad civil, especial-
mente desde determinadas ONGS (Coordinado-
ra de ONGD (2008) o Fresnillo (2011). En gene-
ral, las mismas tienen que ver con su carácter
reembolsable y por lo tanto con su potencial
impacto generador de sobreendeudamiento de
países pobres. También existe preocupación de
que el FONPRODE acabe siendo puesto al servi-
cio de intereses empresariales y financieros pri-
vados, con objetivos diferentes de los enmarca-
dos por la Ley.
En general, se puede decir que estos temores
son en gran medida infundados. Por un lado
muchas de las críticas se asientan en una filoso-
fía que considera los créditos, préstamos en
inversiones como dañinas, sin considerar el
enorme potencial de generación de desarrollo
de las mismas. Ya se ha explicado en las líneas
de arriba las dificultades enormes que encuen-
tran muchas PYME en países en desarrollo para
acceder a financiación en condiciones razona-
bles. Por lo tanto la financiación pública en tér-
minos más o menos concesionales cumple un
papel esencial para apoyar el crecimiento eco-
nómico y el reforzamiento del tejido productivo
en muchos países.
Además, el FONPRODE incorpora toda una
serie de cautelas y salvaguardas que garantizan
su impacto en desarrollo al tiempo que mini-
mizan sus posibles efectos secundarios. Así, por
un lado el FONPRODE incorpora dos exclu-
siones directas: la financiación reembolsable
destinada a servicios sociales básicos y la con-
cesión de préstamos a los países pobres alta-
mente endeudados (países HIPC). En este
segundo caso, los países HIPC sólo podrán
recibir recursos reembolsables en casos excep-
cionales, y previo informe del Ministerio de
Economía y Hacienda sobre el impacto en su
nivel de endeudamiento.
Junto a lo anterior, en su primera reunión
celebrada en junio de 2011, el Comité del FON-
PRODE aprobó un Código de Financiación Res-
ponsable, que incorpora los estándares interna-
cionales más avanzados. Entre otros se asume
como propia la lista de sectores excluidos de
financiación de la Corporación Financiera Inter-
nacional. El Código también estipula que la
financiación a través del Fondo debe cumplir con
los Principios del Pacto Mundial de Naciones
Unidas, los Principios de Inversión Responsable
de Naciones Unidas, los Convenios de la Organi-
zación Internacional de Trabajo sobre trabajo
decente y las Directrices de la OCDE para
empresas multinacionales.
En cuanto a los estándares para la gestión del
desempeño social, medioambiental y de gober-
nanza del FONPRODE se adoptan la Política
sobre Sostenibilidad Social y Ambiental y las
Normas de Desempeño de la Corporación Finan-
ciera Internacional así como las Políticas de Sal-
vaguarda del Banco Mundial. También se incor-
poran estándares y criterios internacionales para
luchar contra la corrupción y el blanqueo de
capitales. En el ámbito de las microfinanzas se
adoptan también estándares internacionales, en
particular los establecidos por el Consultative
Group for Advisory Practices (CGAP), la institución
más prestigiosa en este ámbito.
Para garantizar la aplicación de los principios
por parte las entidades intermediarias que reci-
ban recursos del FONPRODE, el Código estable-
ce una serie de criterios específicos que tienen
como objetivo evitar el sobreendeudamiento
insostenible, para gestoras de fondos de inver-
sión y para entidades microfinancieras, que
deberán ser seguidos por la Oficina del FON-
PRODE, en su gestión y seguimiento de las apor-
taciones. A tal fin, se incorporará dicha obliga-
ción a los contratos o convenios que regulen esas
aportaciones. Finalmente, es de destacar que se
adopta un procedimiento explícito y específico
para la tramitación de reclamaciones por parte
257

de personas o colectivos perjudicados por activi-
dades financiadas por el FONPRODE
PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS PARA
EL FONPRODE
Sin duda, con la creación del FONPRODE Espa-
ña pasa a disponer de un instrumento flexible,
con enormes posibilidades y con potencial para
atraer capitales domésticos hacia proyectos de
inversión de amplio valor económico y gran
potencial de desarrollo.
En los PGE de 2011, los primeros en los que
aparece el FONPRODE la dotación presupuesta-
ria total es de 945 millones de Euros, de los que
300 millones serían para operaciones de dona-
ción, y el resto, 645 millones destinadas para coo-
peración financiera reembolsable.
Más allá de cierta confusión respecto a los
recursos reales disponibles para cooperación
reembolsable por el FONPRODE4
, se trata sin
duda de cantidades muy relevantes, sobre todo si
se comparan por ejemplo con las carteras de
inversión de las principales DFI. Así, por ejem-
plo, la española COFIDES mantenía en 2009 una
cartera total de 485 millones de Euros, la finlan-
desa FinnFund 403 millones, o la noruega Nor-
Fund de 635 millones (Dalberg 2011). Es decir, el
presupuesto del FONPRODE para operaciones
reembolsables solo en 2011 es superior a la car-
tera activa de la gran mayoría de DFI europeas.
La ejecución de dichas cantidades en operacio-
nes de inversión o crédito solventes desde el
punto de vista financiero y de desarrollo, consti-
tuye sin duda el mayor desafío para el FON-
PRODE. Este último es mucho mayor si se tiene
en cuenta que la AECID, que será la encargada
de gestionar el Fondo, cuenta con escasa expe-
riencia, o recursos humanos con conocimientos
especializados en este tipo de operaciones. La
única experiencia relevante de la AECID en coo-
peración reembolsable es la gestión del Fondo de
Concesión de Microcréditos, aunque sin duda es
mucho más limitada, pues solo contemplaba cré-
ditos a instituciones microfinancieras y su lógica
era muy diferente.
La posibilidad contemplada en el Reglamento
del FONPRODE de que la Oficina del FON-
PRODE puedan recibir asistencia técnica de
empresas públicas de la administración, es sin
duda un aspecto positivo que deberá necesaria-
mente ayudar a reforzar la gestión del Fondo,
pero no parece que pueda ser un completo subs-
tituto a contar con los recursos técnicos y huma-
nos dentro de la propia Oficina. En vista de las
enormes cantidades presupuestadas para el
FONPRODE en 2011, y las destinadas a coope-
ración reembolsable en 20105
, y la escasa expe-
riencia del personal de la AECID en este ámbito,
sorprende que no se haya optado por un modelo
como el seguido por prácticamente todos los paí-
ses europeos, otorgando la responsabilidad de la
gestión del FONPRODE a un agencia autónoma
especializada (una DFI nueva o una empresa
pública existente) que garantizara una gestión
eficaz, eficiente y transparente de los recursos del
Fondo, manteniendo la AECID el control políti-
co y la dirección estratégica del mismo6
.
Pero más allá de estos desafíos importantes,
sin duda con la creación del FONPRODE la
cooperación española alcanza su madurez como
política de estado, desligada de intereses comer-
ciales. España ya es el séptimo donante de AOD,
y como tal debe contar con todos los instrumen-
tos con los que cuentan otros países de su entor-
no. La gran variedad de instrumentos a disposi-
ción del Fondo de Promoción del Desarrollo
abre todo un espectro de posibilidades no solo
258
4
La Ley del FONPRODE establece que los montos de la
cooperación reembolsable no podrán superar el 5% de la
AOD bruta anual, que equivaldría a unos 213 millones de
Euros según el PACI 2011, cantidad bastante inferior a los
645 millones presupuestados en el PGE, que también tiene
rango de Ley.
5
Además de los 945 millones de euros presupuestados
en el PGE para el FONPRODE, cabe destacar que en el año
2010 se destinaron 555 millones para ayuda reembolsable a
cargo del FAD.
6
No existen apenas ejemplos en Europa de Agencias
bilaterales de Desarrollo que otorguen cooperación reem-
bolsable y aún más raro con las cantidades presupuestadas
por el FONPRODE.

para apoyar promover el crecimiento económi-
co con los propios recursos propios, si no tam-
bién para atraer capitales privados nacionales
en ese empeño.
En concreto, nuestro país podría aprovechar
el amplio núcleo de empresas nacionales que
operan en países prioritarios para la coopera-
ción española, para multiplicar los montos del
FONPRODE, atrayendo aportaciones privadas,
en la creación de fondos o gestoras de private
equity. De entre todas las regiones donde habría
mayores posibilidades para ello, destaca sin
duda América Latina, no solo por la presencia
coincidente y potente tanto de grandes empre-
sas nacionales como de oficinas de la coopera-
ción española en esta región, sino también por-
que se trata de una región en la que las grandes
agencias bilaterales y la mayoría de las DFI se
están retirando. Entre los sectores en los que
España tiene empresas punteras destacan las
áreas financieras, de la construcción e ingenie-
ría, las áreas energéticas o de servicios de tele-
comunicaciones y nuevas tecnologías En estos
sectores los recursos del FONPRODE podrían
encontrar aliados entre las grandes empresas
que en ellos operan para crear fondos y gesto-
ras especializadas por temáticas (el agua, la
salud, la nutrición, por ejemplo) o por sectores
(infraestructuras, energías, telecomunicaciones
y nuevas tecnologías, entre otros (Santiso
2010).
CONCLUSIONES
El crecimiento económico es un elemento funda-
mental en la lucha contra la pobreza. Así lo
demuestra la experiencia reciente y lo corrobora
una extensa bibliografía. En este sentido, la
agenda internacional de desarrollo apoya y apli-
ca estrategias basadas en el crecimiento econó-
mico, centrando su atención en el sector privado
local como principal motor de crecimiento y de
creación de empleo.
Dentro del sector privado, las Pequeñas y
Medianas Empresas (PYMEs) merecen especial
atención ya que representan algo más del 60%
del PIB y el 70% del empleo total en los países de
bajo ingreso y casi un 70% del PIB y un 95% del
empleo total en los países de renta media (Ayya-
gari, Beck & Demirgüc-Kunt (2003)). Sin embar-
go, a pesar de su importancia, las PYMES tienen
problemas de acceso a la financiación, lo que
afecta su capacidad de crecimiento y en algunos
casos su supervivencia. Por ello la necesidad
imperante de mejorar su financiación para maxi-
mizar el potencial de creación de riqueza y
empleos desaprovechado.
El problema de la financiación de las
PYMES en países en vías de desarrollo, se ve
afectado i) por la falta de acceso a la financia-
ción local (mercados financieros domésticos
poco eficientes) y ii) por la volatilidad de los
flujos financieros internacionales. Por ejemplo,
la reciente crisis económica internacional ha
tenido un impacto importante sobre los flujos
financieros hacia los países en desarrollo. Espe-
cialmente notable fue la caída en 2008 y 2009
de los flujos privados (Mold (2010)), especial-
mente los créditos bancarios, las inversiones en
cartera y la financiación del comercio, que afec-
tan de una manera desproporcionada a las
PYMES. Al mismo tiempo, las presiones por
reducir el gasto público, el costo de oportuni-
dad de las empresas privadas y las restricciones
a las que se enfrentan los donantes individuales
empiezan a afectar a los instrumentos y accio-
nes de ayuda que dependen de contribuciones
concesionales, que verán disminuir los recursos
que canalizan en el futuro inmediato. En este
contexto, es importante buscar soluciones inno-
vadoras para financiar el desarrollo a través de
instrumentos reembolsables que no aumenten
el déficit presupuestario.
Precisamente, este es el papel de las Institu-
ciones Financieras de Desarrollo (DFI): propor-
cionar financiación al sector privado, especial-
mente a las PYMES de los países en vías de des-
arrollo, a través de préstamos e inversiones en
sectores y proyectos que no tienen fácil acceso a
la financiación por parte de inversores privados,
pero con gran importancia estratégica para
generar crecimiento económico.
259

En sus actuaciones, las DFI buscan potenciar
los elementos de adicionalidad, efecto cataliza-
dor y demostración, y sostenibilidad. Además, a
través de rigurosos sistemas de medición de sus
intervenciones, estas instituciones tratan de eva-
luar el impacto que estás tienen en términos de
resultados de desarrollo.
La reciente creación del FONPRODE es muy
bienvenida y satisface en parte viejas aspiraciones
del sector de la Cooperación en España, que
demandaba la reforma del antiguo Fondo de
Ayuda al Desarrollo y su substitución por un ins-
trumento al servicio de la política de desarrollo
desligado de intereses comerciales o económicos
nacionales.
El fondo incorpora salvaguardas que garanti-
zan en principio su impacto en desarrollo al
tiempo que minimizan sus posibles efectos secun-
darios, como son la exclusión de los servicios
sociales básicos o limitaciones para impedir el
sobreendeudamiento de los países HIPC. Ade-
más, con la aprobación del Código de Financia-
ción Responsable, el FONPRODE adopta como
propios los estándares internacionales más avan-
zados en ámbitos como el medioambiental, social
o en relación a la transparencia.
El FONPRODE, con todo su abanico de posi-
bilidades permitirá a la política de cooperación
española contar con instrumentos financieros
equivalentes a los de las DFI europeas, en sus
esfuerzos por promover la actividad y crecimien-
to económico y, finalmente, el desarrollo econó-
mico y social inclusivo de los países. El anclaje
del fondo dentro de la AECID se separa de los
modelos dominantes en Europa, en los que la
responsabilidad de la cooperación financiera se
otorga a DFI con la experiencia y conocimientos
adecuados. Esto último suscita dudas respecto a
la capacidad de la AECID para gestionar de
manera eficiente y eficaz las enormes sumas con
los que ha sido dotado el FONPRODE. En defi-
nitiva, los desafíos a los que se enfrenta el fondo
para lograr obtener resultados de desarrollo, a la
vez que conseguir una buena gestión económica-
financiera no son despreciables. Se trata de una
empresa de altura que bien vale el intento.
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Internacional para el Desarrollo
AOD Ayuda Oficial al Desarrollo
BEI Banco Europeo de Inversiones
BMD Bancos Multilaterales de Desarrollo
CGAP Consultative Group to Assist the
Poor
COFIDES Compañía de Financiación al
Desarrollo
DFI Instituciones Financieras de Desarro-
llo
EDFI European Development Financial
Institutions
FAD Fondo de Ayuda al Desarrollo
FCM Fondo para la Concesión de Micro-
créditos
FIEM Fondo para la Internacionalización
de la Empresa
FONPRODE Fondo para la Promoción del
Desarrollo
HIPC países pobres altamente endeuda-
dos
MFI Instituciones Micro Financieras
OCDE Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico
PGE Presupuestos Generales del Estado
PYMES Pequeñas y Medianas Empresas
SECI Secretaría de Estado de Coopera-
ción Internacional
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