Publicidad, privacidad y protección constitucional de los datos tributarios a disposición de las Administraciones Públicas

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EL TEDH Y LA PROTECCION DE LA PRIVACIDAD DE LOS DATOS TRIBUTARIOS
Guillermo G. Ruiz Zapatero
Abogado
La Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 21 de julio de 2015, dictada en el
caso Satakunnan Markkinapörsi Oy y Satamedia Oy v. Finlandia (demanda nº 931/13), se refiere
a la infracción o no del derecho a la libertad de expresión (artículo 10 del Convenio Europeo de
Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, “CEDH”) de dos empresas que recogieron y
publicaron los datos fiscales de un elevado número de contribuyentes -puestos sin limitaciones en
el dominio público por las autoridades fiscales finlandesas- no solo mediante sus publicaciones
impresas, sino mediante un servicio SMS que permitía al público obtener información sobre los
datos fiscales de dichos contribuyentes. Con posterioridad, las citadas empresas recibieron
requerimientos de las autoridades de protección de datos nacionales para que cesaran en su
práctica y, después del planteamiento de una cuestión prejudicial al TJUE, el Tribunal Supremo
Administrativo confirmó la legalidad de dichos requerimientos y limitaciones, así como la
inexistencia de infracción del derecho a la libertad de expresión.
La STEDH concluye por seis votos a uno que no ha habido violación del artículo 10 del CEDH
y por unanimidad que hubo violación del artículo 6 del CEDH por dilación en la resolución del
caso.
I.- ANTECEDENTES DEL CASO
La primera compañía había estado publicando la revista Veropörsi desde 1994.La revista
publicaba anualmente información sobre activos y renta declarada de personas físicas. Esta
información es pública con arreglo a la Ley finlandesa.
En el año 2002, la revista apareció 17 veces y reprodujo datos sobre la renta declarada y activos
de 1, 2 millones de personas físicas, lo que representaba un tercio de todos los contribuyentes
personas físicas finlandeses.
En el año 2003, la segunda compañía, participada por las mismas personas, de común acuerdo
con un operador de telefonía, empezó un servicio SMS. Con arreglo al mismo, mediante el envio
del nombre de una persona a un número de servicio, se obtenía su información tributaria contenida
en la base de datos. La base de datos se creó usando datos ya publicados por la revista.
Inicialmente la Agencia de Protección de Datos rechazó el requerimiento dirigido a las compañías
y a la propia Agencia- con fecha 10 de abril de 2003- por el Ombudsman en materia de protección
de datos para que cesaran la publicación de datos fiscales con la extensión con la que se había
hecho en el año 2002.La Agencia de Protección de Datos consideró que la excepción prevista en
la Ley de Protección de Datos para el periodismo resultaba aplicable en este caso. Respecto al

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servicio SMS, consideró que habiendo sido publicada previamente en la revista Veropörsi, la Ley
de Protección de Datos no le resultaba aplicable.
El Ombudsman apeló la decisión de la Agencia de Protección de Datos. El Tribunal
Administrativo desestimó dicha apelación. Su decisión fue recurrida al Tribunal Supremo
Administrativo, reproduciendo los mismos argumentos.
El Tribunal Supremo Administrativo decidió plantear una cuestión preliminar al Tribunal de
Justicia de la Unión Europea sobre la interpretación de la Directiva 95/46/CE.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictó su sentencia el 16 de diciembre de 2008 (C-
3/07, Tietosuajavaltuutettu v. Satakunnan Markkinapörsi Oy y Satamedia Oy).
Después de la sentencia del TJUE, el Tribunal Supremo Administrativo revocó las decisiones
previas y ordenó a la Agencia de Protección de Datos que prohibiera el procesamiento de datos
fiscales llevado a cabo en la forma y la extensión con que se hizo en el año 2002.El Tribunal
destacó que ponderando el derecho a la libertad de expresión con el derecho a la privacidad,
cualquier derogación de este último debía reducirse a lo que fuera estrictamente necesario.
Asimismo el Tribunal consideró que el factor decisivo era determinar si una publicación
contribuía a un debate público o tenía como exclusiva finalidad satisfacer la curiosidad de los
lectores .El Tribunal Supremo Administrativo concluyó que la publicación de la totalidad de la
base de datos realizada con fines periodísticos no podía ser considerada como actividad
periodística. El interés público no requería tal publicación, en especial considerando que las
excepciones en la Ley de Protección de Datos debían interpretarse estrictamente. El mismo
criterio resultaba aplicable al servicio SMS.
La Agencia de Protección de Datos dictó sus resoluciones con arreglo al contenido del fallo. Las
demandantes recurrieron dichas resoluciones ante el Tribunal Administrativo y ante el Tribunal
Supremo Administrativo que rechazaron sus recursos. La Sentencia del Tribunal Supremo se
dictó el 12 de Junio de 2012.
Con arreglo a la Sección 5 de Ley sobre Publicación y Confidencialidad de la Información Fiscal,
en lo que se refiera a la tributación anual, la información del nombre de un contribuyente, año de
nacimiento y municipio de su domicilio es pública. Adicionalmente la siguiente información es
también pública:
“(1) renta y base imponible en la tributación estatal
(2) renta del capital y propiedad gravable en la tributación estatal;
(3) renta gravable en la tributación municipal:
(4) renta e impuesto sobre el patrimonio, impuesto municipal y cantidad total de
impuesto y cargas liquidadas

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(5) la cantidad total de retenciones soportadas
(6) la cantidad a ingresar o a devolver en la liquidación final por el año el año fiscal.”
El artículo 9 de la Directiva 95/46/CE de 24 de octubre de 1995 sobre protección respecto del
procesamiento de datos personales y circulación de tales datos establece lo siguiente:
“procesamiento de datos personales y libertad de expresión
Los Estados miembros establecerán exenciones o derogaciones de las previsiones de este
Capítulo, del capítulo IV y del Capítulo VI para el procesamiento de datos personales
llevado a cabo solamente para fines periodísticos o para fines artísticos y literarios
solamente si son necesarios para reconciliar el derecho a la privacidad con las reglas
que protegen la libertad de expresión”
II.-LA SENTENCIA DEL TEDH
A) Sobre la existencia o no de una interferencia con el derecho a la libertad de
expresión
Las partes discrepaban sobre la existencia o no de una interferencia con el derecho a la libertad
de expresión protegido por el artículo 10.1 del CEDH.
El TEDH considera que sí existió dicha interferencia:
“53. El Tribunal considera que, como tal, la prohibición emitida por la Agencia de
Protección de Datos no impidió a las compañías demandantes la publicación de datos
fiscales. Sin embargo, les prohibió recolectar, almacenar y procesar tales datos en una
cuantía determinada, con el resultado de que una parte esencial de la información
previamente publicada en la revista Veropörsi no pudo ser publicada con posterioridad.
Por ello debe considerarse que hubo una interferencia con el derecho de las compañías
demandantes a publicar información, garantizado por el artículo 10.1 del CEDH.”
B) Sobre si la interferencia estaba autorizada por la ley y perseguía un propósito
legítimo
Las partes también discrepaban sobre este extremo. El Gobierno consideraba que las medidas
tenían fundamento en la Ley interna y especialmente en la Ley de Protección de Datos, así como
que habían sido tomadas para la protección de la vida privada de los afectados. Las compañías
consideran lo contrario y que la “excepción periodística” proporcionada por la Ley debió ser
aplicada a los registros de datos personales que pretendían ser publicados.
El TEDH considera que la interferencia sí estaba autorizada por la Ley:
“55. El Tribunal destaca que el derecho a publicar información está sujeto a las
excepciones establecidas en el artículo 10.2 del Convenio. El Tribunal acepta que la

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interferencia se basó en las previsiones de la Ley de Protección de datos vigentes en el
momento de su aplicación. En el presente caso la cuestión planteada ante los tribunales
nacionales fue si “la excepción periodística” establecida por la Ley de Protección de
datos era aplicable en el caso de las compañías demandantes. En otras palabras, la
cuestión era si, en su caso, la ley interna, en la forma interpretada por los tribunales
nacionales, establecía excepciones en relación con la protección de la vida privada y en
favor de la libertad de expresión. El Tribunal por lo tanto considera que la interferencia
estaba “prescrita por la ley” y persiguió el legítimo propósito de proteger la reputación
o derechos de terceros, en el sentido del artículo 10.2 del Convenio.”
C) Sobre si la interferencia era necesaria en una sociedad democrática
El TEDH considera que sí era necesaria:
“57. El adjetivo “necesario”, en el sentido del artículo 10.2 del Convenio, implica la
existencia de una “necesidad social imperiosa”. Los Estados Contratantes tienen un
cierto margen de apreciación para determinar si dicha necesidad existe, pero el mismo
va de la mano con la supervisión Europea, que cubre tanto la legislación como las
decisiones que la aplican, incluso las tomadas por un tribunal independiente. El Tribunal
está por tanto autorizado para proporcionar la decisión final sobre si una “restricción”
es reconciliable con la libertad de expresión en la medida en que está protegida por el
artículo 10 (ver Hanowski v. Poland [GC],no. 25716/94, § 30, ECHR 1999-I).
(…)
62. En Von Hannover v. Germany (no.2) [GC] (nos. 40660/08 y 60641/08; §§ 104-107,
ECHR 2012) y en Axel Springer AG. v.Germany [GC] (citada arriba, §§ 85-88), el
Tribunal definió el margen de apreciación de los Estados contratantes y su propio papel
en la ponderación de estos dos intereses en conflicto. El Tribunal identificó una serie de
criterios como relevantes cuando el derecho a la libertad de expresión debe ponderarse
con el derecho al respeto de la vida privada (ver Von Hannover v. Germany (no.2) arriba
citada, §§ 109-113; y Axel Springer AG. v.Germany (arriba citada, §§ 89-95), a saber:
(i) contribución a un debate de interés general
(ii) cuánto es conocida la persona afectada y cuál es la materia de la publicación;
(iii) conducta previa de la persona afectada;
(iv) método de obtención de la información y veracidad/circunstancias en que la
fotografía fue tomada
(v) contenido, forma y consecuencias de la información; y
(vi) severidad de la sanción impuesta.

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(…)
66. El Tribunal destaca que en el año 2002 Veropörsi publicó datos tributarios sobre la
base imponible y activos de 1,2 millones de personas. Estas personas deben haber
incluido personalidades conocidas y ciudadanos comunes. Con arreglo a la Ley de
Publicación y Confidencialidad de la Información Fiscal, esta información tributaria es
pública en Finlandia. No hay por tanto ninguna sugerencia de que la información se
obtuvo de forma desleal o por otros medios ilícitos (comparar Von Hannover v. Germany,
no. 59320/00, 68, ECHR 2004-VI). Por el contrario, la información publicada fue
recibida directamente de las autoridades fiscales.
(…)
68. el Tribunal destaca que la única cuestión problemática para las autoridades y
tribunales nacionales fue la cantidad de la información publicada. Según ellos, la
publicación de la información fiscal con la extensión que tuvo en el año 2002 no podía
ser considerada como periodismo sino como procesamiento de datos personales, que las
compañías demandadas no tenían derecho a llevar a cabo. La cuestión central entonces
giró en torno al concepto de periodismo. Como la excepción proporcionada por la Ley
de Protección de Datos relativa al periodismo tenía su origen en la Directiva 95/46/EC,
el Tribunal Supremo Administrativo decidió plantear una cuestión prejudicial al Tribunal
de Justicia de la Unión europea sobre la interpretación de la Directiva 95/46/CE en este
sentido.
69. El Tribunal destaca que el Tribunal de Justicia de la Unión europea declaró en su
decisión de la cuestión preliminar que, para tener en cuenta la importancia del derecho
a la libertad de expresión en cada sociedad democrática, era necesario interpretar los
conceptos relativos a dicha libertad, tales como periodismo, en sentido amplio. Sin
embargo, para alcanzar un equilibrio ente dos derechos fundamentales, la protección del
derecho fundamental a la vida privada requería que las excepciones y limitaciones en
relación con la protección de los datos contenidas en la Directiva debían aplicarse
solamente en la medida en que fuera estrictamente necesario. En conclusión, el Tribunal
de Justicia de la Unión europea declaró que actividades tales cono las afectadas por el
caso considerado, relativas a datos procedentes de documentos que estaban en el
dominio público según la legislación nacional, podían ser calificadas como “actividades
periodísticas” si su objeto era divulgar al público información, opiniones o ideas, con
independencia del medio que fuera usado para transmitirlas.
70. El Tribunal destaca que, después de recibir la decisión de la cuestión prejudicial del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal Supremo Administrativo declaró
que la publicación de la totalidad de la base de datos obtenida para propósitos
periodísticos no podía ser considerada actividad periodística. Consideró que el interés
público no requería tal publicación de datos personales con la extensión con que se había
producido en el presente caso, en particular en la medida en que la derogación de la ley

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de Protección de Datos debía ser interpretada estrictamente. Lo mismo resultaba
aplicable al Servicio de SMS.
71. El Tribunal observa que, en su análisis, el Tribunal Supremo Administrativo dio
importancia tanto al derecho de las compañías demandantes a la libertad de expresión
como al derecho al respeto de la vida privada de aquellos contribuyentes cuya
información tributaria había sido publicada. El Tribunal examinó el caso sobre las base
de los principios incorporados en el artículo 10 del Convenio y de los criterios contenidos
en la jurisprudencia del TEDH. En consecuencia, el Tribunal Supremo Administrativo
ponderó en su razonamiento el derecho a la libertad de expresión de las compañías
demandantes con el derecho a la vida privada. De acuerdo con el Tribunal Supremo
Administrativo, era necesario interpretar de forma estricta el derecho de las compañías
demandantes a la libertad de expresión para proteger el derecho a la vida privada.
72. El Tribunal encuentra este razonamiento aceptable. Las restricciones sobre el
ejercicio del derecho a la libertad de expresión de las compañías demandantes fueron
establecidas de forma convincente por el Tribunal Supremo Administrativo, tomando en
consideración la jurisprudencia del Tribunal, El Tribunal reitera su jurisprudencia
reciente con arreglo a la cual, el Tribunal necesitaría, en tales circunstancias, poderosas
razones para sustituir el juicio de los tribunales nacionales por su propio juicio (Von
Hannover v. Germany (no.2) [GC], arriba citada, § 107; y Axel Springer AG. v.Germany
[GC], arriba citada, § 88).
73. Por último, en lo que se refiere a las sanciones, el Tribunal destaca que no se prohibió
a las compañías la publicación de la información en cuestión sino solamente en una
determinada cantidad. Nada les impedía continuar publicando la información en una
menor medida que la que habían publicado en el año 2002.El hecho de que, en la
práctica, las limitaciones impuestas sobre la cantidad de información a publicar pueda
haber hecho inviables las actividades empresariales de dichas compañías no constituye,
sin embargo, una consecuencia directa de las medidas tomadas por las autoridades y
tribunales nacionales sino una decisión económica tomada por la propias compañías
demandantes. Debe tenerse en consideración también que la prohibición establecida por
las autoridades nacionales no puede ser considerada un sanción de naturaleza penal sino
administrativa, y por lo tanto una sanción menos severa que una sanción penal
(comparar Lehideux and Isorni v. france, 23 September 1998, § 57, Reports of
Judgemebts and Decisions 1998-VII).
(…)
75. No ha habido por tanto una violación del artículo 10 del Convenio.”
El Tribunal considera y declara después una violación del artículo 6 del CEDH por el tiempo
transcurrido en la tramitación del procedimiento (seis años y seis meses en dos instancias
recorridas dos veces) que se considera excesivo y no razonable con arreglo a su jurisprudencia.

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III.- EL VOTO PARTICULAR DISIDENTE DE LA JUEZ TSOTSORIA
La juez Nona Tsotsoria, nombrada por Georgia, discrepa de la ausencia de infracción del artículo
10 en los siguientes términos:
“5. (…) No considero que la sentencia haya determinado de forma persuasiva que las
limitaciones impuestas sobre el procesamiento y publicación de datos fiscales fueran
necesarias para el derecho a la protección de la vida privada de individuos determinados
o de la sociedad como un todo. Por lo tanto, discrepo de la mayoría en cuanto a que
dichas medidas fueran proporcionadas al legítimo propósito perseguido.
6. Lo que es más importante, la sentencia no sigue la jurisprudencia establecida que
considera una violación del artículo 10 los casos en los que los gobiernos han tomado
medidas para proteger de su difusión información pública e información conocida sobre
materias de interés público (ver, por ejemplo, Observer and Guardian, arriba citado §
69 y Fressoz and Rire v. France [GC], no 29183/95, §§50 y 53-56, ECHR 1999-I).
7. La sentencia confirma la decisión de las autoridades nacionales de restringir el
procesamiento de información tributaria que ha estado públicamente disponible y en el
dominio público en Finlandia bajo la Ley sobre Publicación y Confidencialidad de la
Información Fiscal, afectando de esta manera a la capacidad de las compañías
demandantes de publicar tales datos. Considero que esta restricción sirve como una
forma de censura que, como tal, es incompatible con la democracia. Es más, restringir
los derechos y obligaciones de los medios a publicar información que ya está disponible
sobre una materia de legítimo interés público ha sido considerado un peligro para la
democracia y una característica de un régimen totalitario, tal y como lo señaló Lord
Bridge en el caso Observer y Guardian (arriba citado §36).”
A continuación, el voto disidente señala que tampoco existía evidencia de daño para la vida
privada y que dicho daño no se consideró que existiera incluso aunque periódicos y páginas web
habían publicado continuamente tales datos. Y también que la vinculación de la limitación de la
actividad periodística a la cantidad de información no responde al concepto de “necesidad social
imperiosa” y se desvía de la interpretación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en cuanto
al alcance de la Directiva 95/46/CE (parágrafos 68 y 69 de su sentencia).
En su conclusión, la juez Tsotsoria estima que la interferencia con el derecho a la libertad de
expresión de las demandantes no era “necesaria en una sociedad democrática”, lo que debería
haber resultado en la concesión de una justa compensación por la infracción con arreglo al
artículo 41 del CEDH.

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IV.-CONCLUSIONES
PRIMERA.- Una vez que determinada información tributaria se encuentra en el dominio público
y se ha considerado por un legislador nacional que su publicidad no afecta al derecho a la vida
privada y familiar de las personas físicas afectadas, resulta muy difícil- por no decir imposible en
una sociedad democrática como sostiene la juez Tsotsoria- justificar la ulterior limitación de la
difusión y publicidad de tales datos por todos los medios electrónicos actualmente disponibles.
Cualquier limitación a la “reutilización” (incluida su difusión y disponibilidad para cualquiera)
de los datos públicos debería estar contenida en la Ley que autoriza su publicidad, lo que podría
representar una contradicción evidente en cuanto a la justificación de la publicidad de los datos
tributarios personales en su fase inicial. No hay, según la jurisprudencia del TEDH invocada por
la juez Tsotsoria, censura legítima sobre datos puestos en el dominio público.
Los legisladores afrontarían una difícil alternativa: la justificación de la publicidad de datos
tributarios de personas físicas no debería poder justificar, a la vez, las limitaciones cuantitativas
o de otro tipo a su difusión y/o reutilización.
El derecho a la protección de la vida privada y familiar debería haberse tenido en cuenta en primer
lugar. En el presente caso, el legislador nacional no consideró que dicho derecho a la vida privada
y familiar pudiera interferir con la información tributaria hecha pública, inicialmente, sin
restricciones.
SEGUNDA.- El límite de la cantidad de información que puede ser difundida por un medio
constituiría, en este caso y en la práctica, indirectamente, una protección para impedir que las
personas físicas invocaran que la publicidad inicial de sus datos tributarios personales afecta y
compromete su derecho constitucional a la vida privada y familiar.
Así lo entendieron, por razones obvias, las autoridades nacionales que impusieron las
restricciones cuantitativas confirmadas por el TEDH.
TERCERA.- La doctrina de la STEDH no afectaría en principio a la publicidad y difusión con
arreglo a la Ley de los datos tributarios de las personas jurídicas, en la medida en que la protección
de la vida privada y familiar por el artículo 8 del CEDH no fuera, como parece, aplicable a las
personas jurídicas.
Ello no quiere decir que las personas jurídicas no estén protegidas por otros derechos contenidos
en el artículo 8 del CEDH, como la inviolabilidad del domicilio y la correspondencia, así como,
en su caso, por otras obligaciones legales en materia de protección de datos tributarios (artículo 8
de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Persona) y/o por otras limitaciones necesarias
para la protección de sus derechos constitucionales.