1. ¿Es REDD la solución?; Evaluando la Viabilidad Económica e
Institucional de la Deforestación Evitada en la
Reserva Forestal El Choré, Bolivia
Por,
Kate Dillon y Andres Mitnik
Cliente: Fundación Natura Bolivia, Santa Cruz, Bolivia
Consejero: Calestous Juma
Líder del Seminario: Jay Rosengard
Entregado en cumplimiento de los requerimientos del PED 250 ”Análisis de Política de Segundo Año”,
parte del título de Maestría en Administración Pública para el Desarrollo Internacional
John F. Kennedy School of Government Harvard University
2. Agradecimientos
Quisiéramos agradecer a muchas personas y organizaciones que permitieron el cumplimiento de
este proyecto. Le estamos muy agradecidos al Centro de Desarrollo Internacional de la Escuela
Harvard Kennedy por brindar financiamiento para nuestro trabajo de campo en Santa Cruz,
Bolivia. Podríamos haber escrito nuestro SYPA sin haber tenido conversaciones directas con los
creadores de políticas, y nos habríamos equivocado. Estamos agradecidos con Nigel Asquith y
Maria Teresa Vargas de la Fundación Natura Bolivia por brindarnos el honor y la oportunidad de
trabajar en este proyecto y por todo el apoyo y consejo que nos dieron. A José Luis Vega,
nuestro guía boliviano, cuyo conocimiento extensivo de la gente y política en El Choré hizo que
este proyecto sea una realidad. También agradecemos al amigable y generoso personal de la
Fundación Natura Bolivia en Santa Cruz, particularmente a Huascar Azurduy y Stephanie
Secomb. Agradecemos a William Clark por sus indicaciones iníciales y por dirigirnos en la
dirección de Nigel.
También quisiéramos agradecer a nuestro concejero de SYPA, Profesor Calestous Juma. El
compromiso inextinguible del Profesor Juma para encontrar soluciones innovadoras y poco
ortodoxas fue una constante fuente de inspiración para nosotros.
Agradecemos a nuestro líder de seminario, Profesor Jay Rosengard, por su singular sentido del
humor y por ayudarnos a mantener nuestra agenda.
Les debemos mucho a las personas que entrevistamos para este proyecto, cuya generosidad con
su tiempo e información hizo de este un proyecto relevante: Widen Abastoflor, Marco
Achacollo, Nigel Asquith, Jorge Avila, Katsumi Bany, Ricardo Israel, Marco López, Carlos
Roca, Sindicato 8 de Diciembre, Gisela Ulloa, Rodrigo Valenzuela, José Luis Vega, y el Dr. Rolf
Wachholtz.
Andres quisiera agradecer el generoso apoyo del Gobierno de Japon, el Banco Mundial y la
Escuela Harvard Kennedy, lo cual hizo posible mi participación en el Programa MPA/ID.
Finalmente, debemos agradecer a nuestros esposos, Gabriel Levin y Romina Pistacchio, por su
paciencia, apoyo, y entendimiento a lo largo de nuestra experiencia de MPA/ID. Los amamos!
2
3. Índice
1. Resumen Ejecutivo .......................................................................................................... 4
2. Introducción .................................................................................................................... 6
3. Metodología.................................................................................................................. 10
4. La economía de la Deforestación Evitada....................................................................... 11
4.1. Costo de Oportunidad.......................................................................................................... 11
4.2. Costos de Transacción.......................................................................................................... 14
5. Instituciones en Pagos por Servicios Ecosistémicos ........................................................ 16
6. El Contexto Político, Social y Económico Boliviano ......................................................... 18
6.1. Bolivia.................................................................................................................................. 18
6.2. El Choré ............................................................................................................................... 19
7. Hallazgos ....................................................................................................................... 23
7.1. Costo de Oportunidad.......................................................................................................... 23
7.2. Instituciones ........................................................................................................................ 26
7.2.1. Descripción de Actores Institucionales................................................................................. 26
7.2.2. Cuestiones Técnicas para el Establecimiento de un Proyecto de Deforestación Evitada..... 28
7.2.3. Instituciones Legales: Oportunidades y Limitaciones.......................................................... 29
7.2.4. Instituciones Políticas: Oportunidades y Limitaciones ........................................................ 32
7.3. Consideraciones Socio‐Culturales......................................................................................... 42
8. Recomendación Política................................................................................................. 44
9. Conclusión ..................................................................................................................... 48
Anexos ................................................................................................................................. 49
Anexo Uno: REDD ‐Reducción de Emisiones por la Deforestación y Degradación de los
bosques................................................................................................................................ 49
Anexo Dos: El Mercado Voluntario ...................................................................................... 55
Anexo Tres: Lista de Individuos Entrevistados...................................................................... 59
Bibliografía........................................................................................................................... 60
3
4. Resumen Ejecutivo
En la Reserva Forestal El Choré, migrantes del altiplano boliviano se han asentado
ilegalmente, convirtiendo el suelo para uso agrícola en busca de fuentes de subsistencia. La
proliferación agrícola en la zona sur de El Choré ha conllevado a una rápida deforestación y
tensión social entre residentes con tenencia, concesionarios, y los asentados ilegales tanto dentro
como a lo largo de la periferia de la reserva. Se estima que si se continúa bajo las condiciones
actuales, el 2036 veremos una pérdida del 42% del área actual boscosa de El Choré (Stich 2008,
pág. 1).
La Fundación Natura Bolivia, una ONG boliviana que representa a las ONGs en el
consorcio Salvemos El Choré, está actualmente considerando un proyecto REDD – Reducción de
Emisiones por la Deforestación y Degradación de bosques – en el bosque de El Choré utilizando
una donación proveniente de la Unión Europea que incentive la deforestación evitada.
En este análisis hecho para Fundación Natura Bolivia, evaluamos la posibilidad de
implementar un proyecto de deforestación evitada en El Choré enfocándonos en la compleja red
de actores institucionales e individuales que puedan facilitar o impedir un proyecto REDD en la
región. Nuestra pregunta es: ¿Cuáles son las oportunidades y limitaciones institucionales para
implementar un proyecto REDD en la Reserva Forestal El Choré?
Nuestra metodología incluye la recolección de datos de literatura secundaria, aplicando el
Cuestionario Guía de la IUCN-Katoomba para la Evaluación de Países respecto a los pagos por
servicios ecosistémicos (PSE), y realizando entrevistas en el departamento de Santa Cruz,
Bolivia en enero del 2009 a personas que representan todos los niveles de gobierno, ONGs, y
organizaciones comunitarias. Hicimos todo lo posible para reunirnos con aquellos directamente
involucrados en negociaciones y la creación de políticas en torno al PSE y REDD. Utilizando
estos datos, analizamos el costo de oportunidad, e identificamos los actores principales, sus roles,
y la capacidad institucional y disposición legal para REDD en El Choré.
Nuestros resultados indican que son varias las barreras institucionales que hacen inviable
la implementación de un proyecto REDD en El Choré por el momento. Las principales
restricciones incluyen: Primero, el gobierno central controla el derecho a vender Reducciones de
Emisiones Verificadas (VER por sus siglas en inglés) y no está dispuesto a hacerlo hasta que un
Sistema Nacional de REDD esté implementado. Es incierto cuando se podrá finalizar tal sistema;
Segundo, las políticas inconsistentes respecto a la reforma de tierras generan un gran descontento
dentro de la reserva; Tercero, la migración causada por la pobreza de los campesinos del
altiplano amenaza constantemente a la reserva debido a la conversión de tierra al uso agrícola.
4
5. Sin embargo, existen algunas oportunidades institucionales que pueden ser aprovechadas
ahora para definir la base de un proyecto REDD en el futuro. Hacemos recomendaciones de
intervenciones políticas de largo plazo y de acción inmediata. A la larga proponemos que:
• La Fundación Natura Bolivia debería comenzar proyectos piloto de deforestación evitada
en uno o dos de los tres municipios de El Choré: Santa Rosa y/o San Juan.
• Con el apoyo de las municipalidades y la activa participación de las comunidades, Natura
debería facilitar la creación de una Estrategia de Desarrollo Comunitaria específica, la
cual daría la base para futuros convenios cooperativos y metodologías de distribución de
pagos. La situación de tenencia de tierras en El Choré puede ser respondida con la acción
cooperativa colectiva.
• Natura puede usar estos proyectos pilotos para ganar la confianza de la comunidad, en la
cual se basará un futuro proyecto de mayor escala.
• Para ganar apoyo político, los proyectos piloto deberían juntar la deforestación evitada y
otras actividades de pagos por servicios ecosistémicos con el Plan de Desarrollo Nacional
del país, enfatizando así el desarrollo comunitario.
Recomendamos que Natura tome los siguientes pasos inmediatos:
• Actuar como facilitador para reunir a los líderes de las municipalidades de San Juan y
Santa Rosa con el propósito de entender las estructuras de incentivo específicas y
necesarias.
• Coordinar la redacción del borrador de Estrategias Comunitarias de Desarrollo
específicas por parte de las municipalidades junto a sus comunidades.
• Iniciar conversaciones con los Sindicatos en Yapacaní, invitando al alcalde de Yapacaní
y a la Federación de Sindicatos de Yapacaní.
• Comenzar la conversación con los productores de la industria agrícola del sur de la
reserva, quienes se benefician de los servicios ecosistémicos brindados por la reserva.
Esto podría generar un flujo de fondos que pueda apoyar al proyecto hasta que un
proyecto REDD sea más factible.
• Coordinar la asistencia técnica que puede venir de la Universidad Gabriel Moreno, el
Gobierno Departamental, el Banco Mundial, USAID, y otras ONGs.
Nuestro diagnóstico concluye que si esta serie de acciones no son llevadas a cabo, aun
con un sistema nacional de REDD en su lugar, El Choré no podrá beneficiarse de su potencial
como fuente de ingresos. Si este grupo de acciones es implementado y el gobierno nacional es
capaz de coordinar un sistema nacional de REDD, el proyecto El Choré estará en una situación
óptima para aumentar su escala y comenzar a recibir pagos por reducciones de emisiones
certificadas.
5
6. Introducción
Mientras estacionamos en una esquina de lo que probablemente es el vecindario de
mayor lujo de Santa Cruz, Bolivia, un carro a nuestra izquierda se acerca a una luz roja de
tráfico. El auto disminuye su velocidad… y luego… al no ver tráfico, sin vacilación o atención a
la luz roja pasa por medio de la intersección. Tal es el cumplimiento con las leyes en la ciudad
más económicamente próspera de Bolivia. Aproximadamente a 200 millas al norte, en la Reserva
Forestal El Choré (El Choré), el cumplimiento con la ley es igualmente evasivo. Colonos ilegales
han invadido la reserva, migrantes del altiplano boliviano en busca de tierra para la agricultura e
ingresos. La proliferación de la agricultura en la parte sur de El Choré ha conllevado a una rápida
deforestación y tensión social entre los residentes con tenencia, concesionarios, y colonos
ilegales tanto dentro como a lo largo de la periferia de la reserva. Un estimado preliminar sugiere
que si se continúa bajo las condiciones actuales, el 2036 veremos una pérdida del 42% del área
actual boscosa de El Choré.
El aumento de deforestación alarmó al Gobierno Departamental de Santa Cruz, por lo que
conformaron Salvemos El Choré, un consorcio público-privado, en búsqueda de soluciones a esta
problemática. La Fundación Natura Bolivia, una ONG representando a ONGs bolivianas en el
consorcio, está actualmente considerando un proyecto REDD – Reducción de Emisiones por la
Deforestación y Degradación de bosques – en el bosque de El Choré, utilizando una donación
proveniente de la Unión Europea que incentive la deforestación evitada.
Un aumento del apoyo internacional hacia REDD y la deforestación evitada siguió la
13ava Conferencia de las Partes (COP 13) del Convenio Marco sobre Cambio Climático de la
ONU, realizada en el 2007. La recomendación política principal que emergió de la COP 13 fue la
inclusión de la deforestación evitada en el mercado voluntario de carbono y su posible inclusión
6
7. en un acuerdo post-2012; la COP 13 también llamó a la iniciación y financiamiento de proyectos
piloto de REDD.
Aproximadamente el 20% de las emisiones globales de CO2 son el resultado de la
deforestación, y la deforestación contribuye a concentraciones de CO2 en la atmosfera mayores
que las provenientes del sector de transporte. Por lo tanto, frenar la deforestación es una
herramienta potencialmente significativa para un régimen global de cambio climático post-
Kyoto. Además, ya que los bosques tropicales están dentro de las áreas más biodiversas de la
Tierra y ya que aproximadamente 1,2 billones1 de personas, muchas de ellas de bajos ingresos,
dependen de los bosques para su subsistencia, la deforestación evitada ha atraído grupos de
desarrollo y conservación por igual a pedir la inclusión de ‘co-beneficios’ – asegurando que los
habitantes del bosque con bajos ingresos se beneficien de los pagos de almacenamiento de
carbono – en futuros esquemas de REDD.
REDD presenta un problema complicado respecto a la política del desarrollo. Los actores
involucrados incluyen una extensa gama de partes interesadas con intereses divergentes y una
desigual distribución de poderes e influencia. Indígenas y agricultores migrantes quienes
dependen del bosque para su seguridad alimenticia, subsistencia, y en algunos casos identidad
cultural, industrias comerciales extractivas de pequeña y gran escala que aprovechan los recursos
naturales y brindan empleo local, y ONGs que buscan preservar la biodiversidad, reducir la
pobreza, y almacenar carbono, compiten por el acceso a las áreas forestales; el grupo más
numeroso, el de las indígenas y agricultores migrantes de pequeña escala y subsistencia, tiene el
menor grado de influencia mientras que aquellos con intereses comerciales tienen el mayor grado
(Swallow et al 2007 pág. 2). Sin embargo, de ser bien diseñado, REDD puede convertir en
1
Datos del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF por sus siglas en inglés) del Banco Mundial.
7
8. ganadores a todos los interesados, permitiendo la extracción sostenible y un manejo comunitario
de bosques con compensaciones dirigidas a mejorar los medios de vida y a la conservación de la
biodiversidad.
Para entender la viabilidad de un esquema de REDD, tres análisis son necesarios.
Primero, la adicionalidad de las reducciones de emisiones debe ser establecida; es decir,
comprobar que en la ausencia de un régimen REDD, las reducciones de emisión no hubieran
ocurrido. Este análisis ya ha sido llevado a cabo por Stich (2008) quien determinó que, si
continúen las condiciones actuales, el 42% del bosque desaparecerá hasta el 2036. Segundo, la
economía del proyecto debe ser analizada para establecer costos, incluyendo el costo de
oportunidad y los costos de transacción subsecuentes. Tercero, asumiendo que un precio viable
de mercado es determinado por el análisis económico, un análisis institucional debe ser realizado
para evaluar la capacidad que el proveedor del servicio tiene para venderlo, recibir pagamentos,
monitorear y hacer cumplir la conservación, y gestionar a las partes interesadas del proyecto.
Basado en los estudios existentes del costo de la deforestación evitada creemos muy probable
que la economía no sea una restricción vinculante en el caso de El Choré debido al tipo de
actividades económicas actualmente llevadas a cabo en el bosque y la presencia de inundaciones
anuales que rebaja el potencial de la agricultura de alta ganancia en el bosque. Además, ya que
muchos estudios han considerado los costos de REDD en varios bosques locales, y que estos
resultados presentan un grupo relativamente estrecho de estimados que caen muy dentro de la
escala de precios del mercado, este reporte asume como muy probable que los costos de
oportunidad de REDD en El Choré entren a esta escala. Proporcionamos una revisión de la
literatura existente sobre el costo de oportunidad de la deforestación evitada, y, basados en
8
9. observaciones previas y nuestro entendimiento de la ecología y actividades económicas en El
Choré, estimamos este costo dentro de la reserva.
La mayoría de la literatura que estima los costos de REDD no toma en cuenta la
capacidad institucional, y se nota esta falta de información como una debilidad – ya que la
capacidad institucional determina en gran manera los costos de transacción y puede afectar
también los costos de oportunidad (Kindermann et al 2008, pag. 10306). Por lo tanto, nuestro
análisis se enfatiza en la compleja red de los actores legales, políticos, individuales e
institucionales que puedan facilitar o impedir un proyecto REDD en El Choré. Preguntamos
específicamente, ¿Cuál es la viabilidad económica y cuáles las oportunidades y limitaciones
institucionales para implementar un proyecto REDD en la Reserva Forestal El Choré?
El reporte estará organizado de la siguiente manera: la Sección Tres explica nuestra
metodología; en las secciones Cuatro y Cinco, construimos nuestro marco teórico, revisando los
estudios existentes del costo de oportunidad de la deforestación evitada (sección Cuatro) y
presentando el rol de las instituciones en la conservación, particularmente en cuanto a los pagos
por servicios ecosistémicos; la Sección Seis presentará el contexto político en Bolivia y en la
Reserva Forestal El Choré; la Sección Siete presenta nuestras conclusiones; y en la Sección Ocho
proporcionamos una recomendación política basada en nuestras conclusiones. Los detalles
acerca del estado del REDD en la comunidad internacional pueden ser encontrados en el Anexo
Uno, y los detalles sobre el estado del mercado de carbono pueden ser encontrados en el Anexo
Dos.
9
10. Metodología
Para analizar la viabilidad de REDD en la Reserva Forestal El Choré, seguimos la siguiente
metodología:
• Realizar una revisión de la literatura existente sobre el contexto político en general
• Revisión de los estudios existentes del costo de oportunidad de REDD
• Analizar la actual situación política en Bolivia y El Choré
• Reunir datos sobre la capacidad legal e institucional del país para implementar, gestionar,
y hacer cumplir el proyecto REDD utilizando el Cuestionario Guía de IUCN-Katoomba
para la Evaluación de Países y realizar una investigación de campo en Santa Cruz, Santa
Rosa, y Portachuelo, Bolivia (IUCN-Katoomba 2008)
• Reunir datos sobre las actividades económicas que se llevan a cabo en la Reserva Forestal
El Choré
• Identificar a las partes interesadas y los actores institucionales clave en la Reserva
Forestal El Choré
• Identificar marcos y procesos legales que permitan o prohíban REDD
• Identificar las capacidades institucionales existentes para implementar un proyecto
REDD
• Identificar los límites institucionales para implementar un proyecto REDD
• Identificar tensiones políticas que puedan debilitar un proyecto REDD
• Identificar una estructura de incentivo potencial para asegurar la continua cooperación
entre los actores relevantes
Nuestro análisis requirió el entendimiento de la estructura política e institucional en todos los
niveles de gobernanza en Bolivia – el Federal, Departamental, y Municipal – además del rol de
10
11. las organizaciones comunitarias, ONGs, e instituciones informales operando en la región de El
Choré. Debido al cambio político en Bolivia durante los pasados tres años, fue difícil conseguir
información consistente sobre los marcos políticos y legales que gobiernan al país de los
documentos publicados y disponibles para el público. La información sobre las actividades
económicas dentro de la reserva y la estructura política e institucional oficial de las tres
municipalidades que gobiernan la región de El Choré está en su mayoría sin publicar. La
información acerca de las actividades económicas ilegales y los acuerdos políticos e
institucionales no oficiales dentro de la región del Choré son en gran parte desconocidos. Por lo
tanto, para poder alcanzar nuestros objetivos, complementamos los estudios existentes de la
capacidad económica, institucional y legal de Bolivia y documentos oficiales con entrevistas
personales, entrevistas telefónicas, y entrevistas de Skype con personas de los tres niveles de
gobernanza en Bolivia además de las organizaciones comunitarias y ONGs (una lista completa
de las personas entrevistadas puede ser encontrada en el Anexo Tres).
Realizamos la mayoría de las entrevistas durante la semana del 18 al 23 de enero del 2009 en
el Departamento de Santa Cruz, Bolivia. Hicimos lo posible para reunirnos con las personas
directamente involucradas en las negociaciones y diseño de políticas sobre los Pagos por
Servicios Ecosistémicos y REDD. Preguntamos muchas de las mismas preguntas a cada actor
para poder entender en qué temas difieren las perspectivas y en qué temas parece haber un
consenso. Además, debido a la atmósfera política tan cargada durante nuestro estudio de campo,
creímos necesario confirmar los datos recibidos triangulando las respuestas.2 Por ejemplo,
preguntamos a cada sujeto qué impulsaba la deforestación en El Choré; cada entrevistado
2
Un referéndum constitucional fue llevado a cabo el 25 de enero del 2009; la nueva constitución re-centraliza al
gobierno federal y así consolida la erosión de poderes de los gobiernos departamentales que ha ido ocurriendo
durante los últimos 3 años.
11
12. respondió que las razones son la migración de campesinos del altiplano en busca de tierra para
agricultura y la inhabilidad de la Superintendencia Forestal de hacer cumplir la Ley Forestal que
protege las Reservas Forestales. Este nivel de consenso nos dio la confianza que estos factores
eran efectivamente las causas aproximadas de la deforestación dentro la reserva.
Las diferencias en las respuestas, sin embargo, no fueron consideradas inútiles. Los temas
donde las perspectivas difieren impactarán, y en algunos casos determinarán, los tipos de
acuerdos institucionales necesitados para asegurar un proyecto exitoso. Por consiguiente, estas
diferencias de opinión y/o perspectiva fueron tratadas como valiosos puntos de referencia. En la
mayoría de los casos, las diferencias de opinión observadas podían ser predichas por la afiliación
política del entrevistado.
Al compilar los datos recolectados por medio de las entrevistas, documentos legales
oficiales nacionales, y estudios existentes, utilizamos dos análisis: uno económico y uno
institucional. Nuestro análisis económico utilizó evaluaciones existentes de costo de oportunidad
y datos sobre las actividades económicas y la ecología dentro de El Choré para estimar el costo
de oportunidad de la deforestación evitada en la reserva. Para el análisis institucional, creamos
una matriz identificando a las partes interesadas clave, los marcos legales que limitan a estos
interesados, sus roles, y las oportunidades y límites que cada uno trae consigo al proyecto.
Utilizando la matriz, pudimos identificar los canales institucionales por los cuales un proyecto
REDD sería viable y las principales restricciones institucionales para el proyecto. También
identificamos las oportunidades institucionales y legales que podrían ayudar a nuestro cliente a
superar limitaciones existentes.
Debido a las preocupaciones de seguridad no fue posible reunirnos con algún
representante de la municipalidad de Yapacaní. Por lo tanto, hablamos con el Director de la
12
13. ONG CEPAC que ha implementado varios proyectos en Yapacaní. El no poder contactar
directamente a algún miembro de esta comunidad, sin embargo, es un factor limitante en nuestro
análisis. Finalmente, aunque REDD incluye la degradación forestal, debido a las limitaciones de
tiempo y recursos, solamente consideramos la deforestación en este ensayo.
13
14. La Economía de la Deforestación Evitada
Los proyectos de deforestación evitada implican diferentes tipos de costos – los costos de
oportunidad y los costos de transacción3 - que son discutidos a continuación. En general, el
proveedor y las instituciones que facilitan los proyectos pagarán los costos; mientras que la
población indígena y local que depende del bosque por su valor social, económico, y cultural
también pagan los costos en la forma de trabajos perdidos, la pérdida de tierras, y la pérdida de
comunidad. En esta sección revisamos la literatura existente acerca de los costos de la
deforestación evitada y REDD. Utilizaremos los resultados de estos estudios para estimar el
costo de oportunidad de REDD en El Choré en la Sección Siete.
Costo de Oportunidad
Generalmente, el costo de oportunidad es el valor de la oportunidad económica
renunciada cuando tomamos una decisión económica (Case y Fair 2002 pág. 25). En el caso de la
deforestación evitada, el costo de oportunidad es la ganancia renunciada (ingreso total menos el
total de costos) de no haber convertido el área forestal para un uso alternativo del suelo. Los usos
alternativos de suelo incluyen la agricultura intensiva, extracción de madera, tierra pastoril, y
agricultura por chaqueo. El costo de oportunidad puede ser utilizado como un estimado del
precio idóneo de un pago de carbono para poder incentivar la deforestación evitada. Esta sub-
sección describe estos costos y revisa la literatura existente que analiza los costos de la
deforestación evitada.
3
Algunos estudios del costo de REDD se refieren a los costos administrativos y de implementación, los cuales
pueden coincidir en parte con los costos de transacción. Nosotros nos referimos solamente a los costos de
transacción.
14
15. Existe mucha literatura que estima el costo de oportunidad de la deforestación evitada,
estos estimados varían dependiendo de la metodología implementada. Boucher (2008) y Wertz -
Kannounikoff (2008) escribieron excelentes análisis de los estudios existentes; nosotros
proporcionamos un resumen de estos análisis incluyendo aspectos específicos de los estudios
originales donde sean necesarios o particularmente ilustrativos. El propósito de esta exploración
es dar la visión general de las metodologías empleadas por científicos y economistas
ambientales, y cómo estas metodologías resultan en estimados dispares del costo de oportunidad.
Los estudios difieren en su ámbito geográfico, sin embargo, es muy probable que produzcan una
escala en la cual el costo de oportunidad de la deforestación evitada en El Choré pueda entrar.
Boucher (2008 pág. 8) clasificó los estimados de costos de oportunidad en tres categorías:
estimados Empíricos Regionales, estimados Globales, y Modelos de Equilibrio Global Parcial.
Esta clasificación es reconocida e incluso utilizada por Wertz – Kannounikoff (2008 pág. 7). Los
estudios Empíricos Regionales proporcionan un punto estimado (en algunos casos como
Swallow (2007) curvas de oferta enteras son creadas para las regiones estudiadas) de los costos
de oportunidad de la deforestación evitada en una región particular, país, o bosque. Estos
estudios comienzan por estimar las tasas de deforestación y la cantidad de CO2 secuestrado por
el proyecto por hectárea utilizando datos de sensores remotos y análisis espacial explícito –
midiendo el cambio de uso de suelo pixel por pixel. Una vez obtenido este valor, la ganancia
generada por los diferentes usos de suelo – agricultura, extracción de madera, crianza de ganado
– son calculados utilizando un enfoque de Valor Presente Neto (VPN) (Swallow et al 2007),
(Borner y Wunder 2008) o un análisis econométrico que modela el retorno potencial basado en
condiciones climáticas, edáficas, y económicas (Nepstad et al 2007). Los estudios varían
15
16. considerablemente en la complexidad de sus modelos, supuestos acerca de las densidades de
carbono, el horizonte temporal, y la tarifa de descuento utilizada (Wertz – Kannounikoff 2008).
Los estudios Empíricos Regionales están basados en estudios in situ y proporcionan un
análisis detallado y específico. Los autores utilizan datos del trabajo de campo, así como datos
provenientes de servicios de contabilidad nacional para construir sus estimados. Boucher (2008
pág. 15) creó una distribución de frecuencia de estimados de costos de oportunidad basado en 29
estudios Empíricos Regionales (Figura 1). Él concluyó que los valores reportados oscilan entre
$0,84 - $4,18 por tonelada del equivalente de CO24. El defecto de este enfoque es su facilidad
para subestimar el verdadero costo de oportunidad, o precio de carbón, que sería utilizada en un
mercado regulado (Wertz – Kannounikoff 2008 pág. 7).
Figura 1. Diagrama de frecuencia de los costos de oportunidad estimados producidos por
29 estudios Empíricos Regionales. De Boucher (2008, pág 15).
4
Equivalentes de Dióxido de Carbono (CO2 eq) es una medida estándar con la cual se puede evaluar el impacto de
emitir (o prevenir la emisión de) diferentes gases de efecto invernadero. Está relacionado con el Potencial de
Calentamiento Global (PCG, o la energía/calor adicional que es retenida por el ecosistema terrestre a través de la
adición de este gas a la atmósfera) de cada substancia particular. El PCG de algún gas en particular describe su
efecto en el cambio climático relativo a una cantidad similar de dióxido de carbono y es dividido en un ‘horizonte
temporal’ de tres partes, de veinte, cien, y quinientos años. Como unidad de base numérica del dióxido de carbono
esta el 1,0 a lo largo de cada horizonte temporal. (Asociación Internacional de Comercio de Emisiones)
16
17. El enfoque Global junta estudios Empíricos Regionales de ocho países con las tasas más
altas de deforestación, asumiendo una densidad promedio de carbono a lo largo de las regiones
en el estudio (Boucher 2008 pág. 10). Este enfoque fue utilizado por el reporte de Maryanne
Grieg-Gran preparado para el Informe Stern (2006) y actualizado por Eliasch (2008). Ambos
estudios estimaron que el costo de reducir la deforestación por un 46% sería $2,76 -
$8,28/tonelada de CO2.
Los modelos de Equilibrio Parcial Global simulan las dinámicas de la economía mundial
y producen curvas de costo marginal (Boucher 2008 pág. 10). Tres modelos son el Modelo de
Madera Global (GTM por sus siglas en inglés), el Modelo Integral Dinámico de Silvicultura y
Uso Alternativo del Suelo (DIMA), y el Proceso Generalizado Comprensivo de Evaluación de la
Mitigación (GCOMAP por sus siglas en inglés). Los modelos difieren en la forma que dividen el
globo espacialmente, qué sectores económicos son incluidos (energía, agricultura, y otros
sectores de influencia en el cambio de uso de suelos), y lo que asumen acerca de la media de
densidades de carbono, sin embargo todas usan los mismos datos de costos de oportunidad
utilizados en estudios Empíricos Globales y Regionales (Boucher 2008 pág. 11). El beneficio de
estos modelos es que reconocen que el costo de la deforestación evitada depende de la medida en
que se reduzca la deforestación y cuál actividad económica la impulsa. La Figura Dos presenta
los resultados de una encuesta comparativa de los estimados de los tres modelos del costo de
oportunidad de la deforestación evitada en el 2010 y el 2020 (Kindermann et al 2008 pág. 10303-
04). Las curvas muestran costos marginales en aumento; el costo de reducciones tempranas es
relativamente bajo mientras que el costo de reducciones totales es alto. Los modelos predicen un
costo de entre $6,77 y $17,86/tonelada de CO2.
17
18. Figura 2. Modelos de Simulación Global proyeccionan las curvas de costo marginal de la
deforestación evitada en el 2010 (izquierda) y 2020 (derecha). De Kindermann et al (2008
pág. 10303-04).
No está claro si los precios de un mercado regulado de REDD serán uniformes o
diferenciados, reflejando así la no-uniformidad de los costos de oportunidad a lo largo de los
usos de suelo que promueve la deforestación (agricultura intensiva tendrá un costo de
oportunidad más alto que la extracción sostenible del bosque o agricultra por chaqueo.) En el
caso de un precio uniforme, un precio más alto daría un excedente monetario a los pequeños
propietarios con un costo de oportunidad bajo, y este excedente puede ser utilizado para impulsar
el desarrollo y mejorar el manejo sostenible del bosque. En el mercado voluntario, sin embargo,
los pagos de carbono son diferenciados. La diferenciación de precio tiene implicaciones tanto
positivas como negativas; los pequeños propietarios pueden beneficiarse de compradores que no
estén dispuestos a pagar precios más altos, sin embargo, los precios bajos eliminan el excedente
monetario para los pequeños propietarios.
Costos de transacción
Los análisis de costos de oportunidad examinados líneas arriba admiten no haber incluido
los costos de transacción dentro de sus estimados de costos de oportunidad (con la excepción de
18
19. Nepstad 2007, quien incluye los costos de implementación). Los costos de transacción incluyen
la creación y manejo de las instituciones necesarias para la gestión del proyecto, incluyendo el
mercadeo y la búsqueda de tratos de pagos de carbono (Scherr 2004 pág. 60). Pudimos
identificar sólo un estimado empírico de los costos de transacción de la deforestación evitada;
Antinori y Sathaye (2007) estiman estos costos en $0,03 - $1,23/ toneladas de CO2 (Boucher
2007 pág. 19).
Algunos costos de transacciones serán acumulados inclusive antes que se dé comienzo al
proyecto, incluyendo el establecimiento de una línea base confiable y la negociación de
contratos. Otros costos de transacción son más sustentados e incluyen el monitoreo y la
aplicación de la ley en el área de proyecto. La magnitud de los costos de transacción son también
determinados por el tipo de esquema de REDD utilizado: la conservación tradicional, la
extracción multi-uso sostenible, o una gestión comunitaria del bosque.
La conservación tradicional puede requerir el pago inmediato de pequeñas tarifas, pero el
costo de monitoreo y la aplicación de la ley además de la compensación a poblaciones locales e
indígenas desplazadas de sus tierras será costosa con el tiempo. La gestión comunitaria del
bosque puede requerir mayores costos de transacción inmediatos, pero es el más probable de ser
financieramente sostenible debido a que la comunidad se beneficie del proyecto y se invierte más
en mantener la integridad del área protegida (Asquith et al 2002 pág. 335, Smith y Scherr 2003
pág. 2152).
Los proyectos realizados por primera vez en un país sufrirán las desventajas de ser el
“first mover”, es decir el primero en tomar la iniciativa, porque el primer proyecto
probablemente asumirá muchos de los costos de transacción iníciales, particularmente aquellos
relacionados con la creación de los marcos legales e institucionales necesarios. Los proyectos de
19
20. carbono también exhibirán economías de escala, por esto, los costos de transacción bajarán a
medida que la escala del proyecto aumente con el tiempo. Sin embargo, Boucher (2008) indica
que con el tiempo los costos marginales aumentarán a medida que las reducciones de
deforestación incrementan. No obstante, es probable que los costos de transacción sean
absorbidos por el precio de VERs o Certificados de Reducción de Emisiones (CER por su sigla
en inglés), o sean subsidiados por un tercero.
Dado el marco económico descrito arriba, las determinantes del costo de REDD incluyen
el alcance de la deforestación evitada; el tipo de actividades económicas actuales, o las posibles
actividades económicas, que impulsan la deforestación; y la capacidad institucional. Las
actividades económicas potenciales dependerán de la ecología particular del bosque, las
condiciones del suelo, la proximidad a líneas de transporte, tanto como otros factores relevantes
como el conflicto y la tensión social. Se detallan las determinantes de la capacidad institucional
en la siguiente sección.
Instituciones en Pagos por Servicios Ecosistémicos
Tal como aprendimos en la anterior sección, no es probable que la economía sea el factor
limitante en REDD. De hecho, la capacidad institucional puede ser el factor más sobresaliente al
que se enfrenta los proyectos REDD. Muchas veces se refiere a las instituciones como ‘las
reglas del juego’, sin embargo esta definición es un tanto insatisfactoria. Douglas North clarifica,
explicando que las instituciones son ‘las restricciones inventadas por el hombre, dando forma a
las interacciones humanas… [que] estructuran los incentivos en el intercambio humano – ya sea
político, social, o económico… incluyendo lo que los individuos están prohibidos a hacer y lo
20
21. que se les permite’ (North 1990 pág. 3). North añade que las instituciones además afectan los
resultados económicos por medio de su efecto en los costos de intercambio y producción (North
1990 pág. 7).
Las instituciones pueden ser formales (leyes nacionales) e informales (normas de
comportamiento) y pueden ser dinámicas (Protocolo de Kyoto) o estar paradas (Constitución de
EEUU). El rol de las instituciones en la política pública es crear oportunidades para
organizaciones constituyentes y reducir la incertidumbre, de esta manera construir confianza
dentro y entre las comunidades. En la conservación, las instituciones sirven para mediar la
relación entre los seres humanos, otras instituciones, y su medio ambiente (Corbera y Brown
2008, pág. 1957). Ellas restringen la extracción ambiental y brindan oportunidades para la
exploración ambiental; muchas veces las oportunidades creadas por una institución a la vez
influencian la naturaleza y ámbito de esa institución, resultando en un cambio institucional.
La aparición de Pagos por Servicios Ecosistémicos (PSE) representa un tipo de oportunidad
creada por instituciones internacionales y domésticas. El crecimiento de los mercados de PSE
durante los últimos 20 años ha seguido y facilitado la aparición de instituciones necesarias para
asegurar la integridad de las transacciones de PSE, y muchas de ellas continúan creciendo a la
par de la expansión del mercado. Los compradores necesitan verificar el valor del servicio por el
que están pagando, y los compradores necesitan verificar el derecho a vender y recibir pagos por
dichos servicios. A menudo, los marcos institucionales necesarios para implementar el PSE de
forma efectiva co-evolucionan con los marcos institucionales existentes, como por ejemplo los
derechos de propiedad, y en muchos casos los fortifica (Corbera er al 2009 pág. 747).
PSE necesita de instituciones a nivel internacional y nacional para facilitar el crecimiento del
mercado. Por ejemplo, el crecimiento del mercado voluntario y regulado de carbono ha
21
22. conllevado a la creación de instituciones internacionales para regular el comercio de carbono y
certificar las reducciones de emisiones. A nivel nacional, las provisiones legales para el
mercadeo y la venta de los servicios ecosistémicos y los derechos de propiedad claramente
codificados son necesarios para reducir la incertidumbre y generar confianza dentro de estos
nuevos mercados. Debido al alcance de este estudio, desde este punto solo consideraremos las
instituciones domésticas pertinentes al PSE.
Muchos países tratando de establecer proyectos de PSE indicaron que las limitaciones
institucionales domésticas eran la mayor barrera a la implementación efectiva (Ruhweza y
Waage 2007). La falta de instituciones efectivas de PSE resulta en costos de transacción
innecesariamente altos y vuelve cada vez más problemática a medida que los proyectos buscan
aumentar su escala.
El 2008, el Centro de Leyes Ambientales de IUCN y el Grupo Katoomba crearon un
cuestionario guía para evaluar la capacidad institucional para PSE en un país. Su cuestionario
proporciona un marco para el análisis institucional y está repartido según las siguientes áreas:
• Marcos Legales
• Marco Institucional
• Derechos de Propiedad
• Negociación
• Temas Contractuales
• Monitoreo y la aplicación de la ley
Los marcos legales incluyen a la Constitución y legislación específica para el mercadeo y
la venta de servicios ecosistémicos y pueden ser incluidos en uno o más aspectos de la ley
ambiental tal como las leyes forestales o del agua. Los marcos institucionales incluyen agencias
22
23. públicas como por ejemplo de protección ambiental y organizaciones privadas tales como ONGs
internacionales o nacionales que puedan proveer asistencia técnica o facilitar la implementación5.
Derechos de propiedad claros y codificados son esenciales para el PSE; el derecho para vender
un servicio ecosistémico debe ser coherentemente definido para asegurar las transacciones y el
reconocimiento de la ley consuetudinaria puede ser una cuestión en algunos países que
proporcionan PSE. Los problemas contractuales y de negociación principalmente tratan de los
detalles del diseño de acuerdos y de la capacidad de un país para construir acuerdos de PSE que
sean substanciales y justos6. Finalmente, la capacidad de monitorear y hacer cumplir se refiere a
la habilidad para monitorear los cambios en el servicio ecosistémico (cobertura forestal por
ejemplo) y de sancionar el incumplimiento. Monitorear y hacer cumplir son los componentes
técnicos más complejos de las instituciones de PSE y muchas veces plantean la mayor limitación
a la implementación de programas.
Estos componentes institucionales, con sus excepciones, sirvieron como un marco guía
para nuestro análisis de capacidad institucional para un proyecto de REDD en El Choré. Todos
estos componentes, sin embargo, deben ser vistos a través del lente del contexto político de
Bolivia y El Choré. La siguiente sección describe este contexto.
5
Reconocemos que hay diferencias teoréticas entre organizaciones e instituciones, sin embargo, en este análisis
algunas organizaciones, como las ONGs y uniones, serán tratadas como actores institucionales.
6
Debido a la limitación del tiempo y recursos no ampliamos el alcance de nuestro análisis para incluir estas
variables.
23
24. El Contexto Político, Social y Económico Boliviano
Bolivia
En la actualidad Bolivia está experimentando una fase de profunda división entre sus
regiones orientales y occidentales. Para poder entender la situación política del país, se requiere
un resumen del contexto histórico. Bolivia es el segundo país más pobre de América Latina con
un PIB ajustado según la paridad del poder adquisitivo de solo 4.200 dólares americanos
(Indicadores de Desarrollo Mundial). Desde la crisis económica de 1978, la pobreza ha persistido
en el país. En el 1999 el índice total de pobreza era de un 62,6%, con la pobreza urbana al 51,5%
y la pobreza rural al 81,6%. De acuerdo con la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y
Económicas (UDAPE), entre 1999 y 2001 cerca de 380.000 bolivianos cayeron debajo de la
línea de pobreza, y más de 50.000 trabajos fueron perdidos (Rodrigo Valenzuela 2009, pág. 8).
El grupo más afectado por la pobreza fue la población indígena, que representa, según el censo
del 2001, el 62% de la población. El 2002, el índice de pobreza entre los pueblos indígenas de
Bolivia llego al 80%; el índice para la población no-indígena era de solo la mitad al 40%. Un
ejemplo adicional de la desigualdad económica en Bolivia; el 10% de la población controlaba el
70% de la riqueza. Esto llevó a una revolución social en la segunda mitad del 2003, lo que forzó
al Presidente Gonzalo Sanchez de Lozada a renunciar a su puesto prematuramente. Este
movimiento social también abrió paso al movimiento político indígena, que eligió a Evo Morales
como Presidente de Bolivia el 2005 con un 54% de votos. Morales es el primer presidente
indígena del país.
La meta del gobierno de Morales es la de establecer un nuevo régimen político-
económico para re-centralizar el gobierno, vencer la pobreza, terminar con la discriminación
24
25. social, y redistribuir la riqueza de una forma más equitativa entre la población. Sus así llamadas
políticas “socialistas” no han sido bien recibidas por los departamentos más adinerados del Este
Amazónico, donde afronta una gran oposición política. Este conflicto político se puso en la
primera plana el 2006 cuando Morales inició el proceso de redactar el borrador de la nueva
constitución. Se llamó a elecciones para formar la Asamblea Constituyente encargada de escribir
el nuevo texto. Las metas principales del Gobierno de Bolivia (GDB) eran re-centralizar la
autoridad del gobierno sobre los recursos naturales y ceder más poder a la mayoría indígena. Un
referéndum Constitucional se llevó a cabo el 25 de enero del 2009, donde ganó la nueva
constitución con un 60% a favor. La nueva Constitución generó tensiones sociales en el Oriente,
impulsando un movimiento de independencia cuyo fin se desconoce. Las demostraciones
políticas en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra en el departamento de Santa Cruz durante la
semana previa al referéndum pedían autonomía departamental y hasta guerra civil.
La tensión política entre los departamentos orientales y el gobierno central será una
variable crucial dentro del análisis institucional para un proyecto REDD en El Choré. El Choré
está localizado dentro de Santa Cruz, pero debido a su condición de reserva nacional, la tierra
pertenece al estado y está administrada por el gobierno central.
El Choré
La Reserva Forestal El Choré fue la primera reserva forestal establecida en Bolivia el 3
de agosto de 1966 por mandato Supremo Nº 7779. Ubicado al noroeste del departamento de
Santa Cruz, originalmente cubría un área aproximada de 900.000 hectáreas de bosque entre los
ríos Ichilo y Yapacaní, al norte del paralelo 17 (Figuras 3 y 4). Es la reserva forestal más densa
de Bolivia con un promedio de 119 árboles por ha (Jorge Avila 2009). De acuerdo a la Cámara
25
26. Forestal de Bolivia, El Choré es la reserva con el potencial de productividad más alto en Bolivia
por su densidad y velocidad de crecimiento, pero el volumen de extracción actual es
comparativamente mucho más bajo debido a la tensión social en el área que discutiremos en
detalle a continuación (Jorge Ávila 2009).
Figura 3. Mapa político de El Choré (Stich 2008)
Figura 4. Mapa físico de El Choré (Stich 2008)
26
27. La Reserva Forestal El Choré (El Choré) brinda servicios ambientales valiosos al
departamento como resultado de su efecto en las tierras agrícolas altamente productivas al sur de
la reserva (Killeen 2007). Estos servicios incluyen la protección contra el viento y la
estabilización del régimen de lluvia en la zona. Es difícil evidenciar y cuantificar estos servicios
científicamente, pero el valor está basado en el así llamado ‘Efecto Codo de los Andes’, como se
ve en el diagrama en la figura 5 (Killeen 2007); el viento que viene del Atlántico y a través de la
Amazonía brasileña choca con las montañas de los Andes y surca hacia el sur de Bolivia. Estos
vientos fuertes traen nubes muy densas que encuentran una barrera natural en El Choré. El
bosque exhibe un gradiente empinado de isoyetas que va de los 3.000 mm al año en el norte a
900 mm al año en el sur. Timothy Killeen desarrolló un modelo que muestra que la falta del
bosque afectaría el régimen pluvial causando inundaciones en algunas áreas y sequía en otras.
Las autoridades locales estiman que el bosque estabiliza un área de 620.000 ha que contribuye al
64% de la producción de soya del departamento, 27% de la producción de maíz, 97% de la
producción de arroz, 98% de la producción de caña de azúcar y 25% de ganado. El valor
estimado de estas actividades productivas es de 222 millones de dólares al año (Gobierno de
Santa Cruz 2007).
Figura 5: El Efecto Codo de Los Andes (Marengo et al 2003 en Killeen 2007)
27
28. El estatus de El Choré como reserva nacional permite la extracción sostenible de madera,
pero prohíbe cualquier asentamiento agrícola y humano dentro de la reserva. El área protegida
fue expandida en 1991 a 180.000 ha, pero el 2000 el decreto N° 25389 permitió que el Instituto
Nacional de Reforma Agraria (INRA) otorgara títulos de propiedad de tierra en la parte sudeste
de la reserva a los colonos que pudieran demostrar un asentamiento previo a 1996. Como
resultado de este decreto, 211.632 ha fueron removidas de la reserva, las cuales fueron
entregadas con título a los inmigrantes campesinos locales. Esta zona comúnmente referida como
‘área desafectada’, ha sido deforestada casi completamente y convertida para uso agrícola.
Dentro de la reserva, aproximadamente 2,5% del área forestal ha sido talado ilegalmente y
actualmente está siendo usado para la agricultura (Salvemos El Choré 2007). Altos niveles de
precipitación en la parte norte de la reserva inundan amplias franjas de El Choré casi cada año,
haciendo que estas tierras sean inviables para la agricultura y no apropiadas para el asentamiento
humano; por lo tanto la mayor parte de deforestación en El Choré ocurre en la parte sur de la
reserva. La inundación crea una barrera natural efectiva contra la deforestación en el Norte. Hoy
en día, la reserva de El Choré cubre 776.379 ha e incluye tres municipalidades: Yapacaní, Santa
Rosa y San Juan.
La extracción de madera dentro de la reserva debe cumplir con los estándares de
sostenibilidad definidos por la Ley Forestal 1700 (Cuadro de texto 1 abajo). De acuerdo a la ley,
hasta el 80% de la reserva puede ser dada en concesión maderera y el 20% debe ser dejado a las
municipalidades para que ellas den permisos de extracción a las asociaciones locales (ASLs).
Actualmente, casi la mitad de la reserva (46%) está bajo 15 concesiones (Salvemos El Choré
2007), de estas, solamente las concesiones Marabol y San Pedro, junto con las ASLs de Aroyo
28
29. Negro, Santa Rosa, Los Tajibos y Entre Ríos, están desarrollando actividades productivas debido
a la tensión política y social.
Cuadro de Texto 1. Silvicultura Sostenible en Bolivia
Silvicultura Sostenible en Bolivia
La Silvicultura Sostenible, definida por la Ley Forestal 1700, estipula un ciclo de
extracción de 20 años que es otorgado y supervisado por la Superintendencia
Forestal. Cuando la concesión (a concesionarios privados o ASLs) es otorgada para
una extracción sostenible, los concesionarios deben dejar el 10% del total del área
en concesión para la conservación. El resto de la tierra debe ser dividida en 20
cuadrantes, de los cuales solo uno puede ser cultivado por año. Antes que comience
la extracción en un cuadrante en particular, el plan de extracción debe ser
presentado a la Superintendencia Forestal para su aprobación. El plan debe incluir
un censo de los árboles en el cuadrante – incluyendo el radio de los árboles e
identificaciones de los árboles con semilla – y debe especificar cuáles árboles serán
cortados. La ley ordena la protección de los árboles con semilla y establece un
mínimo por especies. Las concesiones duran 40 años y son sujetas a auditoria por la
Superintendencia Forestal cada 5 años.
Desde su fundación, El Choré ha sido un área donde los inmigrantes del Altiplano
occidental vienen en busca de tierra para la agricultura. Los campesinos amenazan la reserva en
busca de mejores oportunidades de vida. Este fenómeno tiene varias raíces. Primero, Bolivia ha
sido tradicionalmente un país minero. Durante los años 60 y 70 las minas de plata y estaño de las
tierras altas fueron agotadas, y el GDB tuvo que desarrollar oportunidades alternativas de
producción para miles de mineros Andinos, muchos de los cuales fueron reubicados a Santa Cruz
para convertirse en productores agrícolas (Rodrigo Valenzuela 2009). Desde los años 80, los
campesinos han ido colonizando los bosques del departamento de forma espontánea. En su
29
30. mayoría son gente joven en busca de un terreno para la agricultura. Se ha estimado que el 90%
de la población viviendo cerca o dentro de El Choré son migrantes occidentales (Carlos Roca
2009).
Los nuevos colonos se organizaron en Sindicatos, formando una red social para facilitar
la colonización espontánea del bosque. Los sindicatos consisten de grupos de 40 a 60 familias
que han tomado posesión de un terreno desocupado (Sindicato ‘8 de Diciembre’ 2009). Los
Sindicatos tienen una estructura organizacional jerárquica consistente de sub-centrales, centrales
y federaciones. Hoy en día existen dos Federaciones de Sindicatos en El Choré, la ‘Federación
de Sindicatos de Yapacaní’ y la ‘Federación de Sindicatos de la Provincia de Ichilo’. El objetivo
principal de las dos Federaciones es obtener el título de propiedad a las tierras tomadas por sus
constituyentes (Katsumi Bany 2009 y Jose Luis Vega 2009). La mayoría de la tierra reclamada
se encuentra dentro de El Choré.
Últimamente, sin embargo, los Sindicatos han aumentado sus reclamos de títulos de
propiedad de tierras. Pese a que el artículo 14 de la Ley Forestal 1700 declara que cualquier
persona ocupando tierra en una reserva forestal debe ser expulsado de la misma, el decreto
supremo N° 25839 del 12 de julio del 2001 dicta específicamente que ‘se levanta la prohibición
establecida a tomas de tierra anteriores a la promulgación de la Ley 1715’ del INRA el 18 de
octubre de 1996. Este decreto le dio potestad a la INRA a otorgar títulos de propiedad de tierra
dentro de la reserva, una decisión que motivó a los Sindicatos a realizar reclamos ilegales de
tierra diciendo que ellos estaban ahí antes de octubre 1996 (Katsumi Bany 2009). Además, los
Sindicatos tienen el incentivo de elevar el número de reclamos ya que cobran $400 a cada nuevo
miembro a cambio de la promesa de una parcela de 50 ha una vez que obtengan sus derechos de
propiedad de tierras. La gente de regiones cercanas como el Chapare firman con los sindicatos
30
31. porque la ven como una oportunidad para obtener tierras baratas. Comparando el número de
nuevos colonos con el registro municipal de San Juan, el alcalde Katsumi Bany encontró que la
población no ha aumentado en la misma rapidez indicada por los Sindicatos (Katsumi Bany
2009). Supuestamente los sindicatos recibieron asistencia técnica de ONGs que trabajan en la
reserva para desarrollar mapas del área para “probar” al INRA que de hecho tienen derecho a
esas tierras (Katsumi Bany 2009).
Finalmente, muchas de nuestras fuentes tocaron el tema de las plantaciones de coca en la
reserva. Pese a que sus opiniones discrepan en cuanto al tamaño de estas plantaciones, o incluso
si alguna vez existieron, todos están de acuerdo con el hecho que si las plantaciones de coca
pudieran consolidarse en la región, el costo de oportunidad de evitar la deforestación en la región
podría llegar a un nivel donde sería inviable el competir con otra actividad productiva (Carlos
Roca 2009, Jorge Avila 2009, José Luis Vega 2009, Widen Abastoflor 2009). El riesgo de la
introducción de coca viene en su mayoría de agricultores provenientes de la región vecina de
Chapare, una de las dos zonas en Bolivia donde el cultivo de la coca es permitida.
31
32. Hallazgos
En esta sección presentamos los resultados de nuestra investigación y análisis.
Comenzamos con nuestro estimado del costo de oportunidad de la deforestación evitada (REDD)
en El Choré y luego continuamos con el análisis institucional. El análisis institucional procede en
cinco sub-secciones. Primero, identificamos a los actores clave, así como la forma en que
interactúan y se influencian entre ellos; segundo, evaluamos la capacidad técnica institucional
del país para implementar un proyecto REDD; tercero, presentamos las oportunidades y
limitaciones de las instituciones legales de Bolivia; cuarto, presentamos las oportunidades y
limitaciones de las instituciones políticas del país; y quinto, vemos las consideraciones socio-
culturales (instituciones informales) que podrían impactar la implementación del proyecto.
Costo de Oportunidad
A partir del marco teórico descrito en la Parte Dos, en esta sección aplicamos nuestros
hallazgos sobre la ecología de El Choré y las actividades económicas actuales y potenciales en
curso en la reserva. Reconocemos que este análisis proporciona un estimado aproximado, sin
embargo, como lo mencionamos con anterioridad, no esperamos que la economía sea un
limitante para REDD en El Choré.
Las actividades económicas en El Choré son la silvicultura sostenible (previamente
definido para Bolivia), la agricultura por chaqueo ilegal, y la tala ilegal. Los concesionarios
participantes en la extracción sostenible de madera en la reserva no tendrían que parar su
actividad en el bosque bajo un proyecto de REDD, beneficiándose simplemente de un cese a la
invasión ilegal, resultando en cero costos de oportunidad para estos actores. La actividad agrícola
32
33. ilegal (ningún tipo de agricultura es legal dentro de la reserva) es para la subsistencia y
enteramente manual lo que resulta en bajos costos de oportunidad. El potencial para una
agricultura intensiva de alto costo de oportunidad en la reserva está limitado por la combinación
de las condiciones de suelo con la alta precipitación en la región. El suelo de El Choré tiene dos
cualidades distintas que limitan la viabilidad de la agricultura intensiva en la reserva. Primero,
una capa superficial muy delgada significa que los nutrientes del suelo se agotan rápidamente y
requieren de temporadas largas en barbecho. Segundo, la capa de subsuelo está compuesta
primeramente de una arcilla no-permeable; la lluvia fuerte de la región por lo tanto conlleva a
inundaciones regulares y periódicas en la reserva.
La extracción ilegal ocurre en la reserva, pero en términos económicos es mucho menos
atractiva que la extracción legal; los extractores ilegales lo hacen porque no tienen el derecho de
operar legalmente. La aplicación de la ley respecto a la extracción ilegal de madera es lo
suficientemente rigurosa para prohibir actividad extensiva. Los vendedores de madera deben
contar con un certificado de extracción sostenible a la hora de vender, y los compradores están
motivados a operar en el mercado legal para así poder acceder a los mercados de exportación
(Carlos Roca 2009). La madera ilegal es vendida casi exclusivamente al mercado domestico.
Las operaciones ilegales de madera ganan un promedio de un sexto de las ganancias por
madera extraída sosteniblemente; el mercado regulado de madera alcanza aproximadamente 150
Bolivianos por metro cúbico de madera mientras que el mercado negro solo alcanza 25
Bolivianos por metro cúbico (Marcos López 2009). Dada la penuria de datos de carbono
confiables, no podemos convertir este dato en un costo de oportunidad por tonelada de CO2
almacenada, sin embargo, esta actividad podría ser contabilizada para una evaluación rigurosa
del costo de oportunidad de REDD en El Choré. Nuevamente, sin embargo, no esperamos que
33
34. esto represente un alto costo de oportunidad dada la pequeña escala de la extracción ilegal y sus
ganancias relativamente bajas.
Considerando la ecología y las actividades económicas de El Choré, y utilizando los
estimados más conservadores de simulación global (Figura 2), el costo de oportunidad de la
deforestación evitada probablemente cae dentro de la porción baja de la curva de costo marginal,
dentro de $6-$10/toneladas de CO2. Debido a limitaciones institucionales, sin embargo, es
probable que los costos de transacción estén en lo alto de la escala con $1-$1,25/tonelada de
CO2. Con un estimado máximo de $11,25/tonelada de CO2, este valor cae claramente dentro de
la escala de precio ofrecida actualmente en el mercado voluntario: $2,50 - $30/tonelada de CO2.
Por lo tanto, no esperamos que el costo de oportunidad/precio sea una limitación para REDD en
El Choré.
Reportes conflictivos acerca de la presencia y el nivel de la producción de soya y coca en
la reserva nos dan una posible advertencia. De darse una producción mecanizada de soya en la
reserva, el costo de oportunidad de la deforestación evitada aumentaría y por lo tanto aumentaría
el costo de un proyecto de almacenamiento de carbono; pero debido a las limitaciones ecológicas
en El Choré para la agricultura mencionadas líneas arriba, este escenario es poco probable. La
actividad de producción de coca, supuestamente ocurriendo en la municipalidad de Yapacaní,7
también amenazaría la viabilidad de un proyecto de deforestación evitada debido al aumento en
el costo de oportunidad, el aumento en el costo de la aplicación de la ley, y los niveles elevados
de conflicto asociados.
A pesar del (probable) bajo costo de oportunidad de un proyecto de almacenamiento de
carbono en El Choré, existen otras consideraciones económicas que deben ser tomadas en
7
Yapacaní está ubicado en la frontera con el Chapare, una de las dos provincias de Bolivia donde la producción
ilimitada de coca es legal.
34
35. cuenta. Estos temas incluyen la necesidad a largo plazo de re-direccionar la capacidad productiva
de la comunidad y las limitaciones de la extracción forestal alternativa para generar ingresos.
La motivación principal para la invasión ilegal al bosque es económica. Incentivar un
convenio cooperativo para no deforestar requerirá remuneración a corto plazo, y a largo plazo
implicará re-direccionar la capacidad productiva de la comunidad de El Choré lejos de la
agricultura y la extracción no sostenible del bosque. Mayor inversión en la educación y el
desarrollo comunitario también será requerida. Esto no será fácil, y requerirá un gran
compromiso financiero y asistencia técnica a largo plazo.
Asumiendo la viabilidad de un proyecto, las posibles alternativas de uso del bosque
podrían incluir la conservación tradicional, la silvicultura sostenible, y la producción de
productos no maderables del bosque. Ya que la conservación tradicional brinda poco beneficio a
las comunidades aledañas en la ausencia de subsidios sustanciales, las dos últimas opciones
serían las más deseables para generar un ingreso a los residentes del área. Estas dos actividades,
sin embargo, presentan retos económicos. Primero, el costo de monitorear y hacer cumplir
cientos de concesiones forestales sostenibles puede ser prohibitivo. Segundo, la silvicultura
impulsada por reforestación puede tardar hasta 16 años en comenzar a generar rendimientos
positivos (Widen Abastoflor 2009). Tercero, poco se sabe de qué productos no maderables
pueden ser extraídos de El Choré y su mercado; subsecuentemente, hay incertidumbre si existe
un mercado lo suficientemente grande para dichos productos.
35
36. Instituciones
Descripción de Actores Institucionales
Cualquier contexto de políticas involucra a las partes – individuos, instituciones, u
organizaciones – con un interés en el resultado de la política. En este documento nos enfocamos
en los actores más que en todas las partes interesadas, definiendo a los actores como aquellos con
una alta capacidad de influenciar la acción política. Los actores, y no así todas las partes
interesadas, tienen la habilidad de ejercer influencia y poder sobre el proceso de creación de las
políticas incluyendo el acceso a, y control sobre, los recursos necesarios para afectar el contenido
y/o el destino de la iniciativa política (Merilee Grindle PED-313, 4 de febrero del 2009). El
Choré alberga una red muy compleja de actores con intereses divergentes y diferentes
habilidades para afectar la acción política. Sin embargo, para comenzar identificamos a los
siguientes actores clave incluyendo sus roles, grado de influencia, y prioridad que dan al
proyecto. Los resultados están resumidos en la Tabla 1. Leyendo la tabla, es claro que el actor
con el mayor grado de influencia en esta área política – el gobierno Central – no le da prioridad
al proyecto. Retomaremos esta paradoja más adelante, en la sub-sección sobre instituciones
políticas.
36
37. Tabla 1: Resumen de los Actores
Actores Descripción de su Rol Grado de Prioridad
Influencia del
Proyecto
El Gobierno Central, incluyendo el Según la nueva Constitución aprobada por Alta Baja
Programa Nacional de Cambio referéndum popular el 25 de enero del 2009, el
Climático y el Secretariado de gobierno central tiene control sobre la riqueza de
REDD de Bolivia los recursos naturales del país.
El Superintendente Forestal, Monitorea la actividad silvicultura y otorga Baja Baja
ubicado dentro del gobierno central concesiones extractivas.
El Gobierno Departamental de Gobierno provincial cuyo presupuesto es Baja Alta
Santa Cruz de la Sierra determinado por el gobierno central.
El Instituto Nacional de Reforma El INRA evalúa los reclamos de tierra y otorga Alta Baja
Agraria (INRA) títulos de propiedad de la tierra dentro y fuera de la
reserva forestal.
La Cámara Forestal Representa los intereses de las concesiones Baja Alta
privadas de extracción sostenible dentro de la
reserva.
Los Gobiernos Municipales de San Gobierno local con el poder de otorgar ASLs. Media Alta
Juan, Santa Rosa, y Yapacaní
El Concejo Municipal de Santa El líder de facto de la municipalidad de Santa Alta Alta
Rosa Rosa.
Los Sindicatos Organizaciones políticas que representan los Alta Media/
intereses de los campesinos; altamente organizados Baja
y poderosos en El Choré.
Las Asociaciones Sociales del Concesiones otorgadas en forma comunitaria para Media Alta
Lugar (ASLs) la extracción sostenible de madera dentro de la
reserva.
Los Concesionarios Compañías privadas a cargo de concesiones de Media Alta
extracción forestal sostenible dentro de la reserva.
ONGs: CEPAC, Fundacion Natura Brindan concejo técnico y pueden atraer fondos Media Alta
Bolivia, FAN, SEGIS para el desarrollo de proyectos; algunos tienen
mucha experiencia de trabajo en el área.
Comité Salvemos El Choré8 Una coalición de actores no gubernamentales, Baja-Media Alta
gubernamentales regionales, y privados alineados
para conservar la Reserva Forestal El Choré.
Las Fuerzas Armadas Constitucionalmente encargados del cuidado de los Desconocido Desconocida
recursos naturales del país.
8
Salvemos El Choré es una organización en vez de una institución, pero creemos que este actor tiene potencial para
tener un impacto significativo en el proyecto.
37
38. Temas Técnicos para Establecer un Proyecto de Deforestación Evitada
Para establecer un proyecto de deforestación evitada se requiere capacidad técnica específica
para satisfacer los estándares requeridos en el mercado de carbono voluntario y, finalmente, el
regulado. Estos estándares incluyen demostrar adicionalidad, manejar fugas, y la permanencia.
Con respecto a la adicionalidad, una línea base de la tasa de deforestación nacional debe ser
calculada utilizando datos históricos aéreos de alta resolución. Para tratar los temas de fugas y
permanencia, un sistema de monitoreo nacional debe ser establecido para asegurar que la
disminución de deforestación en El Choré no resultará en una alza de deforestación en otro lugar
del país (o en algún otro lugar del mundo – de hecho, se debería implementar un sistema de
monitoreo internacional) y para mantener la integridad de las reservas de carbono.
Bolivia encara limitaciones significativas de capacidad técnica. En este momento, el país no
cuenta con imágenes satelitales de alta resolución, requeridas para rastrear el cambio de uso de
suelo de forma efectiva (Gisela Ulloa 2009 y Rolf Wachholtz 2009). La tecnología disponible
permite al país solo el rastreo de grandes cambios de uso de suelo y el monitoreo de la
deforestación a gran escala. Aunque hay datos disponibles para calcular una línea base de la tasa
de deforestación nacional, esta es una tarea que requiere muchos recursos y experiencia técnica a
nivel nacional y todavía no ha sido realizada. El Programa de Cambio Climático Nacional
reconoce estos límites y está trabajando activamente para mejorar su capacidad técnica. Bolivia
ha aplicado para recursos financieros y asistencia técnica a través del Fondo Cooperativo para el
Carbono de los Bosques del Banco Mundial para desarrollar un sistema de monitoreo nacional,
sin embargo aún no se ha aprobado el financiamiento, y no existe un cronograma oficial para
este proyecto.
38
39. Una forma de superar las limitaciones técnicas a corto plazo y dirigir los gastos
gubernamentales a comunidades de bajos ingresos es involucrar a las comunidades interesadas
en el régimen de monitoreo forestal, como se hace en muchos proyectos de PSE, incluyendo el
proyecto de REDD Makira de Madagascar que se detalla en el Anexo Uno. Adicionalmente, el
involucrar a las comunidades locales podría proporcionar una oportunidad para lograr varias
metas nacionales. Los ingresos provenientes de pagos de carbono pueden ser utilizados para
reorientar la capacidad productiva del bosque lejos de la extracción no sostenible al emplear
gente local como guardabosques, guardias, y coleccionistas de datos. Emplear a la gente local
también ayudaría al Plan de Desarrollo Nacional Boliviano con su meta de promover el
desarrollo comunitario y crecimiento económico. Un régimen de colección extensiva y efectiva
de datos en el sitio podría compensar la baja resolución de imágenes satelitales del país. Para que
un sistema como éste llegue a ser efectivo en el tratamiento de las fugas, sin embargo, se
necesitará una fuerte coordinación entre los actores municipales.
Instituciones Legales: Oportunidades y Limitaciones
El marco legal definirá cómo evolucionarán los esquemas de pago por servicios
ecosistémicos, y en particular los proyectos de almacenamiento de carbono, en un país en
particular y jugará un rol en determinar la viabilidad de estos tipos de iniciativas. En primer lugar
está el derecho de vender los servicios ambientales. En el caso de El Choré, ese derecho es
controlado por el gobierno central, como lo establece la ley forestal. La ley forestal declara que
todas las reservas nacionales le pertenecen al estado y que sus derechos son administrados por el
gobierno central. Debido al estatus de reserva forestal nacional extractiva de El Choré, el
gobierno central es el propietario de la tierra y tiene el derecho de vender cualquier servicio
39
40. ambiental proveniente de la reserva. La Ley Forestal 1700 de 1996 también describe la
silvicultura extractiva sostenible que es permitida en la reserva, y crea una superintendencia
forestal como la institución a cargo de supervisar y gestionar los recursos forestales nacionales
(Caja de texto 1). La silvicultura sostenible en Bolivia ha sido caracterizada como la más
conservacionista en el mundo (Nigel Asquith 2009). Un abogado informó al presidente del
concejo municipal de Santa Rosa que también hay un decreto en la ley forestal que permite el
otorgamiento de concesiones no-extractivas en las reservas forestales nacionales (Marco
Achacollo 2009).
Otra ley relevante acerca de la tenencia de propiedad en El Choré es la Ley del Servicio
Nacional de la Reforma Agraria Nº1715. Los sindicatos basan sus reclamos en esta ley –
promulgada en 1996, como una modificación de la reforma agraria Nº3564 de 1953. El artículo
2 introduce el concepto del propósito socio-económico de la tierra. Según este artículo, cualquier
propietario de tierra que no utilice su tierra para actividades productivas no está cumpliendo con
su rol socio-económico, y la tierra puede, por tanto, ser expropiada y otorgada a quien esté
involucrado en actividades productivas. Los sindicatos toman tierras cortando el bosque para la
agricultura, y luego explican al gobierno que ellos están haciendo una contribución socio-
económica, y por lo tanto están en su derecho de reclamar propiedad de la tierra (Katsumi Bany
2009). El decreto del 2000 que otorgó tierra que era protegida a los colonos campesinos estaba
en realidad dirigido a crear una zona de amortiguamiento para disuadir más invasiones de este
tipo dentro del bosque. El plan funcionó bien hasta que los hijos de estos campesinos colonos
pioneros se dieron cuenta que ellos también necesitaban tierra y empezaron a tomar tierra del
interior de la reserva (Katsumi Bany 2009). La Ley de la Reforma Agraria también estipula que
el tamaño mínimo para una parcela agrícola de pequeña escala es de 50 ha. Esta provisión sirve
40
41. como la base de las demandas campesinas de 50 ha de tierra para cada familia. El monto de tierra
actualmente demandado por los sindicatos no suma a una gran proporción del bosque, sin
embargo, otorgar el titulo territorial proporcionaría un precedente para demandas futuras
potencialmente numerosas.
La constitución recientemente promulgada puede afectar el régimen de tenencia de tierra en
El Choré por dos artículos casi contradictorios. Uno de los artículos principales establece que
todos los recursos naturales le pertenecen al gobierno central pero otro establece que la tierra
puede ser utilizada para propósitos tradicionales. El hecho que la primera afirmación es muy
clara pero que la segunda es realmente subjetiva genera incertidumbre acerca de cómo la nueva
constitución afectará las concesiones, el alcance de la ley de reforma agraria o los derechos de
propiedad sobre las tierras actualmente en posesión privada en el área desafectada.
No existen provisiones para los pagos por servicios ecosistémicos dentro del marco legal de
Bolivia, sin embargo no hay nada que pueda excluir la implementación de un proyecto de
deforestación evitada en El Choré. El proyecto más grande de almacenamiento de carbono en el
mundo, Noel Kempff Mercado, está en Santa Cruz, y proyectos de pagos por servicios hídricos
también han sido implementados en el departamento. Sin embargo, existen algunas limitaciones
legales para PSE dentro de El Choré ya que el bosque está designado como reserva nacional. Los
tipos de actividades forestales permitidos en la reserva son limitados; por ejemplo, cualquier
acuerdo con las comunidades y sindicatos donde se les permita realizar cualquier tipo de
agricultura de cualquier escala sería una violación de la Ley Forestal 1700.
Las oportunidades y limitaciones que podrían afectar a un proyecto de REDD en El Choré
están resumidas en el Cuadro de Texto 2 a continuación:
41
42. Cuadro de texto 2: Resumen de las principales instituciones legales que podrían afectar
a un proyecto de REDD en El Choré
Marco Legal Oportunidades Limitaciones/Amenazas
Constitución Solo un propietario de la tierra La provisión que la tierra puede ser
2009 – GDB tiene el derecho de utilizada para propósitos tradicionales
vender el servicio de podría validar las demandas de los
almacenamiento de carbón, y campesinos que invaden El Choré para
permite proyectos de practicar la agricultura tradicional
deforestación evitada
Ley Forestal Provee un marco institucional Hace necesario involucrar al GDB en el
1700 de 1996 para la extracción sostenible proyecto y limita los posibles esquemas
de conservación
Ley de Reforma El INRA tiene el poder de Crea un incentivo perverso a convertir el
Agraria de 1953 rechazar reclamos ilegales de bosque para uso agrícola
tierra ubicada dentro de la
reserva Permite que la INRA otorgue títulos de
tierra dentro de la reserva para propulsar
metas políticas
Establece un precedente para otorgar
títulos de tierra dentro de la reserva
Instituciones Políticas: Oportunidades y Limitaciones
La red de actores políticas que opera en El Choré es extremadamente compleja. Además,
como fue descrito anteriormente, hay una amplia gama de actores cuyos intereses divergen a
menudo. Para poder entender las maneras posibles de implementar un proyecto de deforestación
evitada en El Choré es esencial analizar los intereses y motivaciones de cada actor. Las
instituciones políticas y actores de mayor peso en El Choré son el gobierno central, los
Sindicatos que representan la invasión ilegal de campesinos en El Choré, y el liderazgo
municipal. Un diagrama de la interacción e influencia de los actores institucionales que afectan
El Choré se encuentra en la Figura 6.
42
43. Figura 6: Diagrama de Interacción e Influencia
El Gobierno Central
El gobierno central tiene un grado extraordinario de influencia en El Choré y juega varios
roles. El más importante, como propietario de la tierra, tiene derecho de ponerla en el mercado y
43
44. vender VERs obtenidas por un proyecto de deforestación evitada. El gobierno central también
controla el Programa Nacional de Cambio Climático, el INRA, y la Superintendencia Forestal.
Además, el gobierno tiene intereses políticos específicos en la región; El Choré representa un
bastión del gobierno central inusual dentro de Santa Cruz, por lo tanto es menos probable que
límite el comportamiento ilegal de los Sindicatos, ya que los campesinos son los seguidores más
fervientes de Morales.
El Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC) que se encuentra dentro del gobierno,
está comprometido a construir su capacidad técnica para crear un sistema de monitoreo nacional.
El gobierno central espera que REDD sea establecido en un régimen post-Kyoto a pesar del
mensaje de Poznan (14ava Conferencia de los Partidos de la ONU) que advierte que esto es
altamente incierto. Subsecuentemente, el GDB es reacio a poner en el mercado y vender las VER
hasta que un régimen nacional sea establecido. Evidencia de esto es el hecho que las VER del
Plan de Acción Climático Noel Kempf Mercado constituye de 25-36 millones de toneladas de
CO2, ninguna de las cuales ha sido vendidas desde que se recibió el estatus de verificado el
2005. Además, el gobierno central ha puesto en claro que se opone a cualquier mecanismo de
mercado para la conservación; ellos no están opuestos a vender servicios ambientales, pero esas
transacciones tendrían que ocurrir a través de las especificaciones que dé el GDB (Cuadro de
Texto 2). El GDB se encuentra en el proceso de finalizar una evaluación del costo de
oportunidad que oscila entre $15 y $1.800/tonelada de CO2, una cifra bastante alta comparada a
las predicciones académicas dominantes (Gisela Ulloa 2009). Estas acciones, o inacciones,
sugieren que el gobierno está buscando establecer un precio por sus emisiones que sea más alto
que los precios actualmente establecidos por el mercado. Esto es desafortunado para El Choré
donde el costo de oportunidad de la deforestación evitada en la reserva probablemente será
44
45. bastante bajo y las comunidades dentro y fuera de la reserva podrían beneficiarse por pagos de
carbono negociados en el mercado voluntario. Efectivamente, la actual posición del gobierno
central elimina por el momento la posibilidad de implementar un proyecto de deforestación
evitada en El Choré.
Cuadro de texto 2: La Posición del Gobierno Boliviano sobre las Soluciones para el
Cambio Climático Orientadas al Mercado
28 de noviembre, 2008
República de Bolivia
Cambio Climático: Salvemos al planeta del Capitalismo
(Extracto)
Hermanas y hermanos:
…La competencia y la sed de ganancia sin límites del sistema capitalista están destrozando
el planeta. Para el capitalismo no somos seres humanos, sino consumidores. Para el
capitalismo no existe la Madre Tierra, sino las materias primas… En manos del capitalismo
todo se convierte en mercancía: el agua, la tierra, el genoma humano, las culturas
ancestrales, la justicia, la ética, la muerte… la vida misma. Todo, absolutamente todo, se
vende y se compra en el capitalismo. Y hasta el propio “cambio climático” se ha convertido
en un negocio..
…Los mecanismos de mercado aplicados en los países en desarrollo no han logrado una
disminución significativa de las emisiones de gases de efecto invernadero.
Un Mecanismo Financiero Integral para atender la deuda ecológica
7) En reconocimiento a la deuda ecológica histórica que tienen con el planeta, los países
desarrollados deben crear un Mecanismo Financiero Integral para apoyar a los países en
desarrollo.
10) El financiamiento tiene que ir a los planes o programa nacionales de los Estados y no a
proyectos que están bajo la lógica del mercado.
12) El Mecanismo de Financiamiento Integral debe estar bajo la cobertura de las Naciones
Unidas y no del Fondo Global del Medio Ambiente (GEF) y sus intermediarios como el
Banco Mundial o los Bancos Regionales; su administración debe ser colectiva, transparente
y no burocrática. Sus decisiones deben ser tomadas por todos los países miembros, en
especial los países en desarrollo, y no sólo por los donantes o las burocracias
administradoras.
18) La reducción de las emisiones de la deforestación y degradación de bosques REDD,
debe estar basada en un mecanismo de compensación directa de países desarrollados a
países en desarrollo, a través de una implementación soberana que asegure una participación 45
amplia de comunidades locales y pueblos indígenas, y un mecanismo de monitoreo, reporte
y verificación transparente y público.
46. Aún si la estrategia PNCC del GDB podría permitir un proyecto de carbono hoy en día, otras
limitaciones permanecerían para disminuir la viabilidad de tal proyecto. La capacidad de
monitoreo y de hacer cumplir la ley, más las tensiones sociales en la reserva, excluyen un
esquema viable de deforestación evitada. La Ley Forestal ordena a la Superintendencia Forestal a
monitorear toda actividad forestal, incluyendo el otorgamiento de concesiones y el reporte de
comportamiento ilegal. Sin embargo, la Superintendencia se encuentra con una financiación
insuficiente, incapacidad de desarrollar sus deberes en su totalidad, y falta de apoyo por parte de
las fuerzas armadas que, por constitución, deben defender y proteger a todos los recursos de
Bolivia. De acuerdo a Rolf Wachholtz de la oficina del departamento de Santa Cruz, la
deforestación en El Choré no es una prioridad dadas las limitaciones de recursos por parte de la
agencia; Wachholtz explica que la Superintendencia solo puede responder a la deforestación a
gran escala debido a los gastos legales implicados en la persecución de comportamiento ilegal
(Rolf Wachholtz 2009). Mientras que la suma total de deforestación en El Choré es significativa,
esta ocurre en pequeñas manchas; movilizar acción legal contra cada autor sería simplemente
demasiado costoso. ‘Olvidémonos de El Choré’, dijo Wachholtz, implicando que el bosque
estaba destinado a la destrucción. El 2006 el Banco Mundial corroboró el escepticismo de
Wachholtz en un reporte que dice, ‘mientras la Superintendencia Forestal continúe recibiendo
atención y financiamiento público marginal, y no reciba suficiente apoyo de la policía nacional o
fuerzas armadas, y continúe siendo obstruido por otras instituciones de estado como la INRA, la
gobernabilidad del bosque continuará siendo marginalmente real y substancialmente una ilusión’
(Andaluz y Mancilla 2006, pág. 44).
A nivel provincial, la Superintendencia de Sara, que contiene la municipalidad de Santa
Rosa, cuenta con un personal de solo tres guardabosques equipados con una motocicleta y un
46
47. camión para monitorear un área de 6.886 km2. La Superintendencia Forestal provincial esta aún
más marginalizada por la tensión social en el área entre los colonos ilegales y los residentes
legales. La oficina provincial se vio forzada a mudarse de Santa Rosa a Portachuelo luego que
los colonos ilegales les quemaron su oficina. La superintendencia provincial ha sido
efectivamente presionada a la inacción, el personal teme retribuciones físicas si reportaran
alguna actividad ilegal (Marco Antonio López 2009).
La falta de respuesta a la actividad ilegal en El Choré y la impotencia de la Superintendencia
Forestal provincial pueden ser explicadas por fuerzas políticas. El gobierno de Morales ha hecho
una campana consistente basándose en una plataforma de fortalecimiento y redistribución de la
riqueza de los recursos naturales de Bolivia a los indígenas y comunidades locales. Sus discursos
han resonado en los corazones y mentes de la gran población de bajos ingresos de Bolivia,
quienes se han convertido en la base electoral principal de su partido, el Movimiento Al
Socialismo (MAS). Él encontró un apoyo particularmente fuerte entre los campesinos por razón
de sus orígenes agrícolas como cocalero en Potosí. Ellos apoyan al MAS y son particularmente
relevantes al gobierno central porque representan un bastión en el departamento de Santa Cruz,
donde la oposición política es fuerte. Subsecuentemente, cualquier motivación para hacer
cumplir la Ley Forestal en El Choré se vería debilitada por el incentivo político de mirar al otro
lado.
Una de las instituciones políticas que puede usar el gobierno para mantener el apoyo entre
los Sindicatos es el INRA, la agencia nacional de reforma agraria. El poder de otorgar derechos
de propiedad ha sido extensivamente explotado por décadas en Bolivia como una forma de
influencia política. Un ejemplo relativamente nuevo es la remoción de cerca de 200.000 ha de la
reserva durante el año 2000 – la así llamada ‘zona desafectada’. El INRA otorgó derechos de
47