El régimen urbanístico del suelo y el derecho de propiedad
1. El régimen urbanístico
del suelo y el derecho
de propiedad
Prof. Francisco A. de Jongh Sarmiento
Basado en la obra INTRODUCCIÓN GENERAL AL RÉGIMEN LEGAL DE LA ORDENACIÓN
URBANÍSTICA, del Prof. Allan Brewer-Carías
http://www.slideshare.net
2. INTRODUCCIÓN
La ordenación urbanística comprende el conjunto de acciones y regulaciones
tendientes a la planificación, desarrollo, conservación y renovación de los
centros poblados. Así se expresa el artículo 2 de la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística del 16 de diciembre de 1987; primera normativa
nacional, de rango legal, que se dicta en materia de ordenación urbanística y,
por tanto, de una ley de fundamental y primerísima importancia para un país,
esencialmente urbano.
(Previo) Las normas de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio si
bien regulaban aspectos conexos con el desarrollo urbano, sin embargo no
llegaron realmente a influir en el ordenamiento urbanístico.
3. Ante la carencia de una ley, el Ejecutivo Nacional había hecho esfuerzos por
regular aspectos de la ordenación urbanística, particularmente en materia de
planeamiento, pero su eficacia estaba en tela de juicio.
En efecto, el urbanismo es una de las competencias municipales conforme lo
establece el artículo 178 de la Constitución, pero el Poder Nacional, de
acuerdo al mismo texto constitucional, tiene competencia para el
establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos
técnicos en materia de obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo, lo que
no debe entenderse nunca como "nacionalizar" la administración del
urbanismo
4. Esta materia debe seguir siendo de la competencia municipal, pero ejercida
dentro de un marco general y uniforme que sólo una Ley Nacional podía
establecer.
De allí la importancia de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que
como lo expresa su artículo 1, tiene por objeto la ordenación del desarrollo
urbanístico en todo el territorio nacional, con el fin de procurar el
crecimiento armónico de los centros poblados y salvaguardar en los mismos,
los recursos ambientales y la calidad de vida.
5. Los aspectos fundamentales del régimen establecido se refieren a los
siguientes aspectos que trataremos separadamente: 1) la vinculación
del ordenamiento urbanístico con la ordenación del territorio; 2) las
competencias urbanísticas; 3) la planificación urbanística; 4) el
régimen de la propiedad urbana.
6. VINCULACIÓN DEL ORDENAMIENTO
URBANÍSTICO CON LA ORDENACIÓN DEL
TERRITORIO
De acuerdo al artículo 2 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, "se
entiende por ordenación del territorio de regulación y promoción de la
localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y
sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr
una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la
explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del
medio ambiente, como objetivos fundamentales el desarrollo integral.“
Es lógico, por tanto, que la ordenación del territorio comprenda, entre otros
aspectos, el establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que
orienten los procesos de urbanización, el proceso de urbanización, la
desconcentración urbana y que dentro del sistema de planes de ordenación
territorial estén "los planes de ordenación urbanística.
7. La integración de los planes
La planificación urbanística forma parte del proceso de ordenación del
territorio, y se llevará a cabo mediante un sistema integrado y jerarquizado
de planes", del cual forman parte:
— El Plan Nacional de Ordenación del Territorio
— Los Planes Regionales de Ordenación del Territorio
— Los Planes de Ordenación Urbanística, y
— Los Planes de Desarrollo Urbano Local
En todo caso, la compatibilización e integración entre los planes de
ordenación del territorio y los planes de ordenación urbanística se establece
como uno de los objetivos fundamentales de estos últimos.
8. LAS COMPETENCIAS URBANÍSTICAS
Carácter concurrente
En el ordenamiento constitucional venezolano, la competencia en materia
urbanística es una competencia concurrente, entre los órganos de la
Administración nacional y los órganos municipales.
Ello resulta de la atribución de competencias a los Municipios, en el artículo
178 de la Constitución, en el cual se enumera dentro de las "materias propias
de la vida local", al urbanismo; y de la atribución de competencias a los
órganos que ejercen el Poder Nacional, en el artículo 156 de la Constitución,
cuyo ordinal 19 indica "El establecimiento, coordinación y unificación de
normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y
de urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística."
9. Dentro de este panorama, de competencias concurrentes con preponderancia
nacional, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística establece que las
autoridades urbanísticas son "el Ejecutivo Nacional y los Municipios, cada uno
dentro de las esferas de su competencia" y que "la competencia urbanística
del Ejecutivo Nacional y los Municipios se debe ejercer "coordinadamente"
para el logro de los objetivos de la ley.
Sin embargo, la Ley Orgánica, además de atribuir competencia a los
Municipios y al Ejecutivo Nacional, prescribe que "los organismos regionales y
los Estados también deberán cooperar con el Ejecutivo Nacional y con los
Municipios en la ejecución de los planes de ordenación urbanística.
10. La LOOU, en todo caso, "declara de interés nacional" la ordenación
urbanística y, en consecuencia, establece que "corresponde al Poder Nacional
la tutela del interés general en materia urbanística" (art. 4), lo cual, sin duda
es un atentado a la competencia municipal. Si el urbanismo es una materia
concurrente, la ordenación urbanística es tanto de interés nacional como de
interés municipal.
11. Los actos administrativos urbanísticos y
su sujeción a la legalidad
Las actuaciones urbanísticas tanto de los órganos del Ejecutivo Nacional como
de las Municipalidades, conforme al artículo 3 de la LOOU, "son actos
administrativos", que deben estar sometidos a derecho, y "cuya legalidad se
controlará conforme a la legislación de la materia", particularmente mediante
los recursos administrativos regulados en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, los recursos contencioso-administrativos y la acción de
amparo.
En efecto, en el proceso de ejecución del desarrollo urbanístico pueden
identificarse particularmente a nivel municipal, los siguientes actos
administrativos:
12. Los actos administrativos aprobatorios de los planes de ordenación
urbanística.
Los actos administrativos declaratorios del derecho de uso urbanístico de la
propiedad, que resultan de la respuesta a las consultas preliminares que
pueden formular los interesados en construir una edificación o urbanización y
que contienen la indicación de las variables urbanas fundamentales que rigen
para las mismas.
Los actos administrativos expresos o tácitos contentivos de la constancia de
conformidad del proyecto de urbanización o edificación con las variables
urbanas fundamentales que rigen para los mismos o la decisión de que
aquéllos no se ajustan a dichas variables.
13. Los actos administrativos expresos o tácitos contentivos de la constancia de
habitabilidad de la edificación o urbanización.
Los actos administrativos sancionatorios de carácter urbanístico o de
formulación de reparos una vez concluida la urbanización o edificación.
Los actos administrativos que declaren nulos de pleno derecho patentes que
vulneren el uso del suelo urbano, que autoricen un uso o actividad distinto en
inmuebles destinados a parques y recreación o servicios comunales o de
infraestructura o que contengan un cambio aislado o singular de zonificación.
14. Todos estos actos administrativos deben estar sometidos a la legalidad, y ella
debe controlarse conforme a la "legislación de la materia“.
Ahora bien, de acuerdo a esas normas, los actos administrativos,
particularmente los que crean o declaran derechos a favor de particulares,
son actos que una vez firmes, no pueden ser revocados ad libitum por la
autoridad administrativa, pues ello sería contrario al mínimo de seguridad
jurídica que exige la ordenación urbanística.
15. Las competencias nacionales y las
autoridades urbanísticas nacionales
El artículo 8 de la Ley Orgánica define la competencia del Ejecutivo Nacional
"en materia urbanística" en la siguiente forma:
Formular y ejecutar la política de ordenación y desarrollo urbanístico.
Establecer, coordinar y unificar normas y procedimientos técnicos para la
realización, mantenimiento y control de la ejecución de obras de ingeniería,
arquitectura y urbanismo.
Establecer los instrumentos de la ordenación urbanística nacional.
Dictar normas y procedimientos técnicos para la elaboración de los planes de
ordenación urbanística nacional y local.
Coordinar las actuaciones urbanísticas.
Constituir patrimonios públicos de suelos a los fines de la ordenación urbanística.
Establecer mecanismos financieros a los fines de la ordenación urbanística.
Crear nuevas ciudades.
16. Estimular la creación y fortalecimiento de organismos municipales e
intermunicipales de planificación y gestión urbana y cooperar con éstos.
Las demás atribuciones que el Ejecutivo Nacional le confieran las leyes en materia
urbanística.
Además, el artículo 91 de la Ley Orgánica atribuye a los organismos
nacionales la potestad de "inspeccionar la construcción de urbanizaciones y
edificaciones" de conformidad con las respectivas leyes especiales.
El artículo 12 de la Ley Orgánica precisa que la administración urbanística
nacional está integrada por el Ministerio del Desarrollo Urbano, quien ejerce
"la autoridad urbanística nacional", y por los demás organismos de la
Administración Pública Nacional que tengan atribuciones relacionadas con la
ordenación y el desarrollo urbanísticos, los cuales serán coordinados por el
citado Ministerio.
17. Las competencias municipales y la
administración municipal del urbanismo
De acuerdo al artículo 10 de la Ley Orgánica es de la competencia de los
Municipios en materia urbanística:
Elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local.
Velar para que los planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de
ordenación urbanística se cumplan en su ámbito.
Dictar las ordenanzas necesarias para la ejecución, control y gestión de los planes
en materia de zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones,
y, en general, sobre cualesquiera otras materias urbanísticas de carácter local, con
sujeción a las leyes, reglamentos y planes nacionales.
Elaborar los planes de ordenación urbanística cuando el Ejecutivo Nacional delegue
en ellos esta atribución.
Estimular la participación de las comunidades organizadas y de la ciudadanía en
general en la elaboración y ejecución de los planes.
Constituir patrimonios públicos de suelos a los fines de la ordenación urbanística.
18. En cuanto a la administración local del urbanismo, el artículo 11 de la Ley
Orgánica remite a las correspondientes ordenanzas municipales, las cuales
deben ser las que determinen los órganos de planeamiento, gestión y
ejecución urbanística.
Cuando en dos o más Municipios que no constituyan Distrito Metropolitano
existan intereses urbanísticos comunes, aquéllos podrán mancomunarse para
constituir órganos urbanísticos intermunicipales (Convenida). Se prevé
además una forma indirecta de mancomunidad forzosa, al establecerse que
las autoridades urbanísticas nacionales podrán condicionar la concesión de
asistencia técnica o de subvenciones, y la ejecución de programas a la
constitución de Mancomunidades.
19. LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA
El sistema de planes
Como hemos señalado, la Ley Orgánica, en forma integrada con los planes de
ordenación del territorio (art. 16), establece un sistema de planes de
ordenación urbanística, del cual forman parte:
El plan nacional de ordenación del territorio,
los planes regionales de ordenación del territorio,
los planes de ordenación urbanística,
los planes de desarrollo urbano local,
los planes especiales y particulares.
20. La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística se concreta a precisar el
contenido de los planes esencialmente urbanísticos, es decir, de los planes de
ordenación urbanística, que son de competencia nacional, y de los planes de
desarrollo urbano local, que son de la competencia municipal, y que en
principio, deben someterse a las previsiones de los primeros, por el principio
jerárquico del sistema.
Sin embargo, conforme a lo prescrito expresamente en el artículo 18 de la
Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, la ausencia de planes de ámbito
territorial superior no es impedimento para la formulación y ejecución de
"planes de ordenación urbanística". En el caso de los "planes de desarrollo
urbano local", los mismos igualmente pueden ser formulados y puestos en
vigencia aun en ausencia de los "planes de ordenación urbanística", siempre y
cuando se ajusten a las normas y procedimientos técnicos previstos por el
Ejecutivo Nacional.
21. La obligatoriedad de los planes
Los planes de ordenación urbanística y los planes de desarrollo urbano local,
junto con los otros planes de ordenación del territorio son obligatorios, por lo
que "las actuaciones urbanísticas públicas y privadas" deben sujetarse a las
determinaciones contenidas en los mismos.
Por tanto, no sólo se trata de un sistema de planificación imperativa para el
sector privado sino también para los organismos públicos. Sin embargo,
"cuando por razones de urgencia o seguridad pública, de seguridad o defensa
nacional, o para darle prioridad a programas de descentralización fuere
necesario proceder en forma distinta a lo establecido en los planes de
ordenación urbanística, el organismo sectorial competente someterá el
asunto a la consideración del Ministerio del Desarrollo Urbano, quien lo hará
del conocimiento del Presidente de la República en Consejo de Ministros, el
cual podrá autorizar la ejecución de las actuaciones urbanísticas pertinentes.
En este caso, el citado Ministerio realizará los ajustes correspondientes en los
planes e informará a los Municipios afectados con igual propósito" (art. 33).
22. EL RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD
URBANA
La propiedad privada urbana
Las limitaciones a la propiedad privada
El artículo 52 de la Ley Orgánica establece que "la propiedad urbana tiene
una función social“, por ello, la propiedad "estará sometida a las
contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de
utilidad pública o de interés social“.
Se establece así, la garantía fundamental del derecho de propiedad, de que
las restricciones, limitaciones, obligaciones y contribuciones a la misma
deben establecerse mediante ley formal.
23. La vinculación de la propiedad al plan
Los planes de ordenación urbanística y de desarrollo urbano local delimitan el
contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino fijado
por dichos planes.
Las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas por leyes,
reglamentos, planes y ordenanzas urbanísticas se consideran limitaciones legales
al derecho de propiedad, y en consecuencia no dan, por sí solas, derecho a
indemnización. Esta sólo podrá ser acordada en los casos de limitaciones que
desnaturalicen el derecho de propiedad y produzcan un daño directo, cierto,
actual, individualizado, y cuantificable económicamente. En estos casos, a los
efectos de determinar la indemnización, se seguirán los criterios establecidos en
la presente ley y en la Ley de Expropiación por causa de Utilidad Pública o Social
24. La propiedad pública urbana: las
reservas públicas de suelo urbano
De acuerdo con el artículo 55 de la Ley Orgánica, las autoridades urbanísticas
nacionales y municipales, deberán constituir reservas públicas de suelos
urbanos con el fin de "promover el desarrollo ordenado de los centros
urbanos, de proveer a la creación de otros nuevos, de atender la expansión
urbana y la provisión del equipamiento y la infraestructura, de facilitar la
construcción de viviendas de interés social, y en general, para cualquier otro
fin cónsono con el interés público urbanístico". La Ley Orgánica remite al
Reglamento el establecimiento de las normas de organización y
funcionamiento de las reservas públicas de suelos urbanos.
25. A los efectos de estas reservas públicas, la Ley Orgánica en su artículo 57,
establece un derecho de preferencia, en favor de las autoridades urbanísticas,
para adquirir suelos urbanos que sean patrimonio de otros organismos públicos,
siempre que no existan planes especiales de uso por dichos organismos,
remitiendo al reglamento la determinación de lo concerniente al modo de
ejercicio por parte de las autoridades de este derecho de preferencia.
En cuanto al régimen de utilización de los terrenos afectados al uso de reservas
públicas de suelos, la Ley Orgánica (art. 59) prescribe que tanto el Ejecutivo
Nacional por vía reglamentaria o los Concejos Municipales por Ordenanza, lo
deben determinar, indicando las áreas prioritarias para su desarrollo y las
condiciones y modalidades para su disposición, cesión, permuta, enajenación,
concesión, arrendamiento y demás contratos que estimen convenientes conforme
a la Ley.
