La Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el Estado autonómico. La nLey 23/2015 de 21 de julio.

1. 1
Jornada sobre la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el Estado
autonómico.
Oviedo, 16 de octubre de 2015.
Ponencia. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el Estado autonómico.
Eduardo Rojo Torrecilla1
.
Sumario.
I. Introducción. II. El proceso de reformas estatutarias en España y la asunción de
competencias en materia inspectora. 1. Un apunte histórico sobre la posible asunción
de competencias en materia inspectora por las Comunidades Autónomas. 2. Los
Estatutos de Autonomía de segunda generación. III. Las competencias en materia de
relaciones laborales y de función pública inspectora laboral en la sentencia del TC
sobre el EAC. 1. Examen del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo
popular y de las alegaciones formuladas por el Parlamento de Cataluña, el gobierno
autonómico y la abogacía del Estado. 2. La sentencia núm. 31/2010 y los límites a las
competencias autonómicas. IV. El traspaso de competencias a la Comunidad Autónoma
de Cataluña. 1. El Real Decreto 206/2010 de 26 de febrero. 2. Notas sobre el Dictamen
del Consejo de Garantías Estatutarias de 20 de abril de 2010 sobre el proyecto de ley
de la agencia catalana de la Inspección de Trabajo. V. El traspaso de competencias al
País Vasco. Real Decreto 895/2011 de 24 de junio. VI. La ordenación de las
competencias autonómicas y la regulación de la coordinación y cooperación entre el
Estado y las autonomías, según hayan sido ya asumidas o no las competencias en
materia inspectora, en la Ley 23/2015 de 21 de julio. 1. Marco general del proyecto de
ley, sin cambios en la Ley 23/2015. 2. Los contenidos relativos a las competencias
autónomas y la cooperación y coordinación entre el Estado y las autonomías. VII.
Breve recapitulación final.
1 Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de
Barcelona. Fecha de finalización: 12 de octubre de 2015.

2. 2
I. Introducción.
Deseo agradecer, en primer lugar, a los organizadores de esta jornada, a la Consejería de
Empleo, Industria y Turismo del Principado de Asturias y a la Universidad de Oviedo,
su invitación a participar en la misma para abordar la regulación de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social en el Estado de las autonomías, regulación que adquirió
especial importancia a partir de la asunción de competencias en la materia inspectora
por varias Comunidades Autónomas en sus Estatutos de Autonomía de segunda
generación y que posteriormente se concretó en dos de ellas, la de Cataluña en primer
lugar y la del País Vasco en segundo término, y que debe ser objeto de atención jurídica
teniendo en consideración tanto el texto constitucional como los estatutarios y los
Reales Decretos de traspaso de competencias a las dos Comunidades Autónomas
citadas, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre las competencias
autonómicas en materia laboral, y señaladamente por lo que respecta al objeto de mi
exposición la sentencia 31/2010 de 28 de junio2
, dictada con ocasión del recurso de
inconstitucional interpuesto por noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario
Popular del Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de
19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y obviamente la
recientemente aprobada, y aún no desarrollada en su núcleo principal de creación del
organismo estatal autónomo, Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de
Inspección de Trabajo y Seguridad Social3
.
En las dos ponencias que han precedido mi intervención, impartidas por los profesores
Joaquín García Murcia y Mª Antonia Castro Argüelles, han sido ya abordadas la
trayectoria histórica y la configuración actual de la ITSS, por una parte, y el ámbito de
actuación y funciones básicas de la ITSS por otra. Cabe indicar también que la nueva
Ley 23/2015 ya ha merecido atención detallada por la doctrina laboralista; en efecto, el
profesor Carlos Palomeque ha destacado que se trata “de una norma que se sitúa
decididamente en la estela de su precedente – esta sí innovadora, por fuerza, en su
momento – heredera de ella por lo tanto y de su experiencia reguladora, continuadora de
sus soluciones normativas en lo sustancial, adaptadora y acomodada a las nuevas
realidades institucionales, pacíficamente gestada hacia dentro – el propio personal
inspector – y fuera – las organizaciones empresariales y sindicales de carácter estatal,
aunque no sea bien vista por el nacionalismo político y sindical – del propio sistema”4
.
También ha sido objeto de un detallado análisis por el profesor Fco Javier Fernández, en
el que pone de manifiesto que la ley “viene a crear un modelo nuevo, con una estructura
ciertamente renovada, sin renunciar a sus fundamentos esenciales y que, en definitiva,
2 http://boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2010-11409
3 http://boe.es/boe/dias/2015/07/22/pdfs/BOE-A-2015-8168.pdf
4 “Una nueva Ley para la Inspección de Trabajo”. Trabajo y derecho, número 10, octubre 2015,
pág. 14.

3. 3
trata de poner al día la normativa de sobre la Inspección en lo que atañe a la
organización del sistema”5
.
Ello me permite ir directamente al estudio del marco normativo, y jurisprudencial, en el
que se ubica la regulación competencial autonómica en materia de ITSS, sin perjuicio
lógicamente de hacer algunas referencias al marco general regulador de la ITSS cuando
sea necesario. Mi intervención complementa y desarrollo estudios que he venido
realizando sobre las competencias autonómicas en materia laboral desde hace muchos
años, una de cuyas aportaciones principales, o al menos ese es mi parecer, se concretó
en la ponencia marco presentada en el XX Congreso de la Asociación Española de
Derecho del Trabajo y la Seguridad Social celebrado en Barcelona en mayo de 2010 y
dedicado a “Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado Estado de las
Autonomías”6
.
II. El proceso de reformas estatutarias en España y la asunción de competencias en
materia inspectora
1. Un apunte histórico sobre la posible asunción de competencias en materia
inspectora por las Comunidades Autónomas.
A) Conviene aquí recordar que la normativa anteriormente reguladora de la ITSS ya
preveía una posible adscripción orgánica de funcionarios de la ITSS a una
administración autonómica. En efecto, el artículo 17 de la Ley 42/1997, de 14 de
noviembre, se refería al acuerdo de ambas administraciones para la creación de la
comisión territorial “como órgano de cooperación bilateral para facilitar el
cumplimiento de los cometidos propios de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social”, y permitía que en dicho acuerdo se pudiera prever “la adscripción orgánica de
funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a la Administración
Autonómica”.
B) Tuve oportunidad de abordar la cuestión objeto de esta ponencia en un artículo
publicado en el Diari de Girona hace ya más de nueve años, en concreto el 10 de abril
de 2006. En dicho artículo puse de manifiesto que me parecía necesario y conveniente
destacar un cambio de trascendental importancia operado en el (entonces todavía
proyecto de reforma del) Estatuto de Autonomía de Cataluña, referido a la dependencia
orgánica de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuerpo nacional encargado de
velar por el cumplimiento de la normativa laboral y de Seguridad Social, y apuntaba que
el nuevo artículo 170. 2 del EAC llevaba a la necesidad, y conveniencia, de una
adecuada articulación de las relaciones entre las autoridades del Estado y de la
Comunidad Autónoma para garantizar la actuación coordinada y eficaz de la ITSS.
Dicha articulación, decía entonces, “puede llevarse a cabo a través de diversas técnicas
jurídicas previstas por la normativa administrativa, muy especialmente los convenios de
colaboración regulados en el artículo 6 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de
régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
5 “El sistema de Inspección se renueva: Ley 23/2015, de 21 de julio”. RTSS CEF, núms. 389-
390 (agosto-septiembre 2015), pág. 85.
6 http://www.aedtss.com/images/stories/documentos/XXI_Congreso_Barcelona/-
Ponencia_Gral/Eduardo_Rojo._El_marco_de_relaciones_laborales_en_el_Estado_de_las_Aut
onomias.pdf (última consulta: 10 de octubre de 2015).

4. 4
Común. Avala esta interpretación el artículo 175.1 del EAC, que dispone que la
Generalitat y el Estado, en el ámbito de sus competencias respectivas, "pueden suscribir
convenios de colaboración y hacer uso de los otros medios de colaboración que
consideren adecuados para cumplir los objetivos de interés común".
Ya entonces apuntaba que esta nueva regulación provocaría una buena dosis de
polémica, y que ya se manifestaba en los debates parlamentarios que tuvieron lugar en
la Comisión Constitucional del Congreso el día 15 de marzo. Por ejemplo, por el grupo
popular se destacó que el nuevo Estatuto implicaba la transferencia de la ITSS al
territorio de la Generalitat, avanzando de esta forma en “la sustitución de la
Administración General del Estado en el territorio de Cataluña”, y se criticó la reforma
por entender que se perjudicaría la eficacia del funcionamiento del Estado. La diputada
popular, y actualmente vicepresidenta del gobierno, Sra. Sáenz de Santamaría sostuvo
que, de prosperar el nuevo texto estatutario, “se va a producir la paradoja de que para
ejercitar competencias estatales en materia de inspección de trabajo, el Estado, el Sr.
Caldera, tendrá que dirigirse a la Generalitat para que le ceda su funcionarios a fin de
que le auxilien para ejecutar competencias estatales”. Por el contrario, por parte del
grupo socialista se destacó que la mayor parte de las funciones que desempeñan los
miembros de la ITSS ya están atribuidas, a través de la competencia ejecutiva en
materia de trabajo y relaciones laborales, a las Comunidades Autónomas, y por ello es
por lo que se explicaba que se les pasase a atribuir la dependencia orgánica. No
obstante, el diputado socialista Sr. Jáuregui tuvo especial interés en destacar que, si bien
los funcionarios dependerán orgánicamente de la comunidad autónoma a la que prestan
sus servicios, el acto de la inspección se mantendría unido, es decir que se garantizaría
la unidad en la prestación de servicio.
En fin, concluía mi artículo enfatizando que “más allá del debate competencial, la
cuestión que ninguna Administración deberá perder de vista cuando deba ponerse en
marcha el texto que se apruebe es cómo garantizar el funcionamiento eficaz y eficiente
de un servicio público que interesa a gran parte de la ciudadanía en su vida cotidiana, y
cómo garantizar que los miembros de la ITSS puedan desarrollar su actividad con todos
los medios técnicos, económicos y humanos que refuercen la eficacia de cada
actuación”.
C) Por otra parte, cabe destacar que la aceptación por parte estatal del traspaso de la
ITSS se manifestó claramente en la norma por la que se creaba la escuela de la ITSS, en
concreto el Real Decreto 1223/2009, de 17 de julio, que prevé la participación de las
Comunidades Autónomas, en cumplimiento de lo previsto en la entonces vigente Ley
42/1997 de 14 de noviembre en los procesos de selección, formación y
perfeccionamiento de los funcionarios de la ITSS, tareas justamente encomendadas a la
nueva escuela, que deberán llevarse además a cabo en coordinación con las que efectúen
las CC AA con ámbito territorial. En la introducción de la norma se enfatizaba que la
participación y colaboración no sólo debía mantenerse sino también intensificarse en
una situación “en la que, como consecuencia de las reformas operadas en los Estatutos
de Autonomía, puede producirse el traspaso orgánico de los Cuerpos de Inspección”.
D) Conviene recordar siquiera sea de forma incidental, que el TC ya se pronunció sobre
el posible traspaso de la ITSS a las autonomías en su sentencia núm. 195/1996 de 28 de

5. 5
noviembre7
, concretamente en su fundamento jurídico núm. 16. En dicha sentencia se
afirma que: “Para resolver la cuestión planteada es preciso partir de que la Ley 8/1988
contempla a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social solamente desde la perspectiva
del procedimiento sancionador, sin entrar a determinar, ni su naturaleza, ni sus
funciones, toda vez que su objeto no fue el de delimitar las competencias estatales en
materia de inspección, ni la adscripción orgánica o funcional de un determinado cuerpo
de inspectores, sino la fijación del alcance y límites de la actividad inspectora en el
procedimiento de declaración de infracciones e imposición de sanciones. De modo que
las alusiones a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (única existente en la fecha
de publicación de la Ley) no implican atribución de competencias, sino que tienen,
exclusivamente, un valor instrumental, a efectos de determinación del procedimiento. E
interpretada de ese modo, que el Abogado del Estado no excluye, la redacción originaria
de la Ley 8/1988, por sí sola, no impide que la Comunidad actora se dote de su propio
servicio de inspección, ni que, eventualmente, éste pueda actuar en el ámbito
competencial que le corresponda. Cabe entender, en este sentido, que las referencias a la
Inspección de Trabajo de la Ley 8/1988, al menos en su primera redacción que es la
aquí relevante, se hacen a la configuración vigente en aquel momento de aquella
Inspección, por lo que, en sí misma considerada, tal redacción originaria no podría
obstaculizar eventuales modificaciones posteriores de dicha configuración ni impedir el
ejercicio de las competencias autonómicas. Así entendidas, las referencias a las
actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, contenida en los arts. 1.2,
11.3, 36.1, 42.1, 46.4, 47.1, 48, 49 y 52 no vulnera el orden constitucional de
competencias”.
Igualmente hay que recordar la anterior sentencia núm. 249/1988 de 20 de diciembre8
,
en la que el TC ya ponía de manifiesto que la ITSS dentro de sus cometidos y
funciones, “incluye materias que son competencia del Estado, y en tal caso los
Inspectores actúan funcionalmente como Administración estatal, y materias que son
competencias de las Comunidades Autónomas, y en tal caso actúan funcionalmente
como administración autonómica”.
2. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación.
A) Que España ha cambiado profundamente desde que se aprobó la Constitución de
1978, es algo que nos parece una obviedad. Que hay un nuevo marco territorial, las
Comunidades Autónomas, como consecuencia de la opción del constituyente y del
desarrollo constitucional en las décadas de los ochenta y noventa del siglo XX también
parece ser un dato que no requiere de mayor análisis y precisión. Ahora bien, que todo
ello ha de comportar una redistribución de las competencias atribuidas a las distintas
Administraciones Públicas, y ahora estoy pensado en el ámbito del empleo, la
protección social y la inmigración, básicamente, ya no es algo tan pacíficamente
asumido por buena parte del mundo político, como lo demuestran los debate surgidos
con ocasión de las reformas de los Estatutos de Autonomía, en especial el de Cataluña.
Las CC AA han ido desarrollando sus propios espacios o ámbitos de actuación en
materia laboral desde que tuvieron competencias para ello, en concreto a partir de 1979,
y no puede negarse que algunas Comunidades las ejercieron mucho más rápidamente
7 http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=19873
8 http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=17816

6. 6
que otras, ya que el marco jurídico en el que se movían así se lo permitía, y ese fue el
caso de Cataluña, País Vasco y Galicia. La Comunidad Valenciana y Canarias les
seguirían en virtud de la utilización del artículo 150.2 de la CE para ampliar los títulos
competenciales.
En la actualidad puede afirmarse que todas las Comunidades Autónomas han asumido,
o han podido asumir, la mayor parte de las competencias en materia de ejecución de la
normativa laboral y que también han puesto en marcha políticas de protección social en
su ámbito competencial, dirigidas en unos casos a la protección de los sujetos más
desfavorecidos y en otras a la ampliación de las prestaciones concedidas desde la
Administración General del Estado, así como también han desarrollado amplios
espacios de intervención en el ámbito de la política de integración de los inmigrantes.
Igualmente, han creado sus propias instituciones de autogobierno, como los Consejos
Económicos y Sociales y los Consejos de Relaciones Laborales, desde las que llevar a
cabo las políticas de concertación social con los agentes sociales en aras a poner en
marcha medidas sociales y económicas que permitan aprovechar al máximo el capital
económico y humano de cada Comunidad. Mi tesis es que los nuevos Estatutos de
Autonomía, o más en concreto la reforma de los anteriores, no regulan de forma
totalmente nueva los derechos sociales y laborales, sino que incorporan a una ley
orgánica todas aquellas competencias que se han ido asumiendo con el paso de los años,
pero que ciertamente también incorporan nuevas competencias, algunas de las cuáles
son novedosas y pueden provocar (de hecho ya las han provocado) conflictos de
distribución de competencias con el Estado, tanto en el terreno estrictamente jurídico
como en el más práctico del modelo de organización de Estado y en la discusión de
cuáles son las competencias que deben ejercerse desde la Administración General del
Estado y cuáles deben poder serlo por las autonomías y, en su caso, por las
Administraciones Locales. La nueva realidad autonómica tiene diferentes grados de
intensidad, como los tuvo el desarrollo autonómico post-constitucional. En algunas
ocasiones, los derechos sociales y laborales que se recogen en los textos estatutarios son
simplemente una puesta al día y adaptación de la normativa ya vigente, pero en otras no
es así y por ello significa un cambio sustancial con respecto al marco jurídico anterior.
B) ¿Qué decir, de la articulación competencial de la ITSS, organismo garante del
cumplimiento de la normativa laboral y de protección social? Veamos el contenido de
varios preceptos de diversos Estatutos que se pronuncian sobre esta materia9
.
a) En el Estatuto de Cataluña, el artículo 170 dispone que le corresponde a la
Generalidad la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales y que
dicha competencia (número 2) se extiende a la función pública inspectora en todo lo
previsto en el artículo, y que a tal efecto, “los funcionarios de los Cuerpos que realicen
dicha función dependerán orgánica y funcionalmente de la Generalitat. A través de los
mecanismos de cooperación previstos en el Título V se establecerán las fórmulas de
garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito social”.
b) En el Estatuto de Andalucía, el artículo 63.2 dispone que le corresponde a la Junta de
Andalucía la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora en todo lo
9 Los textos estatutarios están disponibles en http://www.congreso.es/consti/estatutos/ (última
consulta: 8 de octubre de 2015).

7. 7
previsto en el apartado anterior, y que a tal efecto “los funcionarios de los cuerpos que
realicen dicha función dependerán orgánica y funcionalmente de la Junta de Andalucía.
A través de los mecanismos de cooperación previstos en el presente Estatuto se
establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el
ámbito social, ejerciéndose las competencias del Estado y de la Junta de Andalucía de
forma coordinada, conforme a los Planes de actuación que se determinen a través de los
indicados mecanismos”.
c) En el Estatuto de Autonomía de Aragón, su artículo 77 regula las competencias
ejecutivas e incluye en su apartado 2º las de trabajo y relaciones laborales, disponiendo
que también le corresponde la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora
propia en todo lo previsto en el mismo y que a tal efecto, “los funcionarios de los
cuerpos que realicen dicha función dependerán orgánica y funcionalmente de la
Comunidad Autónoma. A través de los mecanismos de cooperación previstos en el
presente Estatuto se establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la
función inspectora en el ámbito social, ejerciéndose las competencias del Estado y de la
Comunidad Autónoma de forma coordinada, conforme a los Planes de actuación que se
determinen a través de los indicados mecanismos”.
d) Con respecto al País Vasco, hemos de referirnos al Decreto 17/2008 de 29 de enero,
por el que se aprueba el Reglamento de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales,
el Decreto 18/2008 de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del
procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de
prevención de riesgos laborales en el ámbito de las cooperativas, y el Decreto 19/2008
de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para la
imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales
en el ámbito de minas, canteras y túneles. En principio, podría hablarse, a mi parecer, de
normas que sientan las bases para la creación de una Inspección propia de la autonomía
en aquellos ámbitos sociolaborales en los que la normativa estatutaria le ha atribuido
competencia exclusiva. Pero no lo entendió así la Sala de lo Contencioso –
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que en su sentencia de
7 de mayo de 200910
estimó el recurso interpuesto por la Abogacía del Estado contra el
Decreto 18/2008 y declaró su nulidad de pleno derecho, con la excepción (y sólo
parcial) del artículo relativo a las competencias sancionadoras. En el mismo sentido que
otras sentencias que se han dictado contra los restantes Decretos, el Tribunal acoge la
tesis de la abogacía del Estado de que el Gobierno vasco carece de competencia
normativa para dictar el Decreto 18/2008 (y también los restantes sobre la actuación
inspectora), y que con dichos preceptos se va más allá de las facultades organizativas de
que dispone una autonomía respecto a sus competencias en materia de trabajo y
relaciones laborales, incidiendo, según la abogacía del Estado, “en la normativa básica
de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, e invadiendo competencias en materia
de procedimiento sancionador en el orden social”. Será necesario esperar a 2011 para
que se produzca el efectivo traspaso de competencias en materia inspectora por el RD
895/2011 de 24 de junio.
10
http://www.poderjudicial.es/search/doAction?action=contentpdf&databasematch=AN&reference
=4691725&links=Inspecci%C3%B3n&optimize=20090827&publicinterface=true (última
consulta: 6 de octubre de 2015).

8. 8
De acuerdo con lo dispuesto en el EAC, y en la misma línea se pronuncian los Estatutos
andaluz y aragonés, y una vez producido el traspaso de la función pública inspectora a
partir del 1 de marzo de 2010, la ITSS tendrá dependencia orgánica y funcional del
ámbito político autonómico, sin perjuicio de la necesaria colaboración y cooperación
entre el Estado y las autonomías, ya que hay competencias en materia de protección
social que siguen siendo competencia exclusiva del Estado y que no se han visto
modificadas en la nueva normativa autonómica y que , por consiguiente siguen estando
adscritas al ámbito estatal, sin que me olvide en ningún caso del principio de unidad de
acto recogido legalmente en la normativa reguladora de la ITSS. En el Estatuto catalán
se dispone que a través de los mecanismos de cooperación previstos en cada uno de
ellos, respectivamente, “se establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de
la función inspectora en el ámbito social”, mientras que los Estatutos andaluz y
aragonés añaden que las competencias estatales y autonómicas se ejercerán de forma
coordinada, “conforme a los planes de actuación que se determinen a través de los
indicados mecanismos”. Por lo demás, recuérdese que el TC ha defendido en reiteradas
ocasiones que “la atribución de la competencia ejecutiva comprende la de la potestad
sancionadora en la materia sobre la que se ejerce”, siendo especialmente importante la
sentencia núm. 51/2006 de 16 de febrero11
.
e) No se pronuncia expresamente sobre la asunción de competencias en materia
inspectora el Estatuto de la Comunidad Autónoma que acoge esta Jornada sobre la
ITSS, aprobado por Ley Orgánica 7/1981 de 30 de diciembre y modificado por LO
1/1999 de 5 de enero. En efecto, la nueva redacción de art. 12 dispone que quedan
reservadas al Principado de Asturias la ejecución de la legislación del Estado, en los
términos que en la misma se establezca, sobre las siguientes materias: “10. Laboral. De
conformidad con el número 7 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución,
corresponde al Estado la competencia sobre la legislación laboral y la alta inspección.
Quedan reservadas al Estado todas las competencias en materia de migraciones
interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo sin perjuicio de lo que
establezcan las normas del Estado sobre estas materias”.
III. Las competencias en materia de relaciones laborales y de función pública
inspectora laboral en la sentencia del TC sobre el EAC.
1. Examen del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo popular y
de las alegaciones formuladas por el Parlamento de Cataluña, el gobierno
autonómico y la abogacía del Estado.
A) Para un precepto de especial importancia en materia laboral, cual es el artículo 112
que fija las competencias ejecutivas de la autonomía, la tesis de los recurrentes era que
se vulneraba la doctrina del TC sobre el concepto material de legislación (ley +
reglamento). Por ello, al integrar el nuevo artículo 112 en el contenido funcional de la
competencia ejecutiva el ejercicio de la potestad reglamentaria, “está restringiendo, por
tanto, la correlativa competencia del Estado”, y de ahí que la contradicción sea “radical
e insalvable” y que ello debía llevar a declarar la inconstitucionalidad del inciso “la
potestad reglamentaria, que comprenden la aprobación de disposiciones para la
ejecución de la normativa del Estado”. El recurso criticaba la tesis del Dictamen del
Consejo Consultivo de la Generalidad, que avalaba la constitucionalidad del precepto
11http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=15101

9. 9
examinado por entender que si bien es contrario a la jurisprudencia constitucional “ésta
trae causa de un contenido estatutario (artículo 25.2 del EAC de 1979) que, una vez
modificado, tendrá que reajustarse al cambio producido”.
En su recurso del artículo 170, dedicado a trabajo y relaciones laborales, los recurrentes
criticaban primeramente la nueva terminología del precepto, que a su parecer “introduce
una forma de delimitación más amplia y expansiva que fue justamente lo que quiso
cortar el TC”, y sustentaban su argumentación con cita de varias de sus sentencias.
Ahora bien, el recurso exponía que este cambio por sí solo no parecía suficiente para
constituir una verdadera inconstitucionalidad, y que tal se produciría en su caso cuando
la Generalidad fuera más allá del artículo 149.1.7º y “asumiera alguna competencia
reservada al Estado”. Por consiguiente, la crítica más dura no venía dada por el
contenido del artículo 170.1, sino por su relación con el artículo 112 (función ejecutiva),
ya que según los recurrentes la atribución a la autonomía de la competencia
reglamentaria para la ejecución de la legislación laboral “produciría efectos
especialmente contrarios a la Constitución en materia laboral, es decir porque el juego
combinado de los artículos 112 y 170 del Estatuto resultaría especialmente nefasto para
el conjunto del sistema diseñado por la Constitución”.
Con respecto a la atribución a la Generalidad de la adscripción orgánica y funcional de
los miembros de la ITSS que lleven a cabo la función pública inspectora de la
Generalidad, además de recordar que realizan actuaciones que siguen correspondiendo
competencialmente al Estado en cuanto a su conocimiento, exponían un argumento de
calado más político, cual es que dicha adscripción “provocará la ruptura de lo que hasta
ahora venía siendo el cuerpo nacional de la inspección de trabajo, cuya unidad
garantizaba la igualdad básica de las condiciones de trabajo de todos los españoles, así
como el igual tratamiento ante la ley de los empresarios” .
B) En sus alegaciones al recurso, el núcleo duro y más destacado de las que formulaba
el Parlamento (sus tesis son semejantes a las defendidas por el gobierno autonómico), se
contenía en el apartado de defensa del Título IV dedicado a las competencias
autonómicas. El Parlamento reconocía que se había utilizado una técnica no seguida
hasta entonces para delimitar el ámbito competencial, que sustentaba en una
determinada lectura abierta del artículo 149.1.1 CE en relación con el artículo 149.1.3,
de tal forma que el EAC delimitaba en positivo las competencias asumidas por la
autonomía e incorporaba funciones no expresamente reservadas al Estado por la CE, y
que llevaba por una parte a definir el alcance de cada uno de los tipos de competencias,
y por otra a “la fijación de una relación detallada de submaterias dentro de cada ámbito
material general, especificando las potestades concretas asumidas por la Generalidad en
cada caso”. Se argumentaba con claridad que se quería dotar de nuevos contenidos a la
autonomía de la Comunidad y en consecuencia redimensionar el bloque de
constitucionalidad, y por consiguiente había que tener presente “que el enjuiciamiento
de tales novedades estatutarias no puede basarse en criterios jurisprudenciales dictados
en circunstancias, procedimientos y normas cuyas características difieren
sustancialmente del supuesto presente”.
El núcleo básico de la tesis del Parlamento para justificar la constitucionalidad del
artículo 112 del EAC, que atribuye competencias ejecutivas a la Generalidad, es que la
interpretación de qué debe entenderse por “legislación” que efectuó el TC a partir de la
primera sentencia 18/1982 (alcance material y no formal, con inclusión de la potestad

10. 10
reglamentaria y no sólo de la puramente legislativa) se realizó a partir del contraste
entre el marco constitucional (artículo 149.1) y las previsiones de los anteriores EA (y
recuerdo ahora que el EAC excluía expresamente de su ámbito competencial de
ejecución la función reglamentaria), por lo que el Estado asumía la potestad
reglamentaria al amparo del artículo 149.1.3 CE.
Ahora bien, como el nuevo EAC sí incorpora expresamente la potestad reglamentaria
dentro del nivel funcional de las competencias ejecutivas, el artículo 112 “encuentra
pleno acomodo constitucional ya que se trata de una potestad que en los términos del
artículo 149.3 CE no ha sido atribuida expresamente al Estado por parte de la
Constitución”.
Con respecto a las críticas sobre el “nuevo modelo” de la ITSS, el Parlamento
enfatizaba con buen criterio a mi entender que aquello que se pretendía poner en marcha
era “un sistema de dependencia variada en función de las tareas desempeñadas, y que
además no tiene por qué implicar la ruptura de un cuerpo nacional”, exponiéndose y
defendiendo además, también con buen criterio, que la apelación que hace el EAC (y
que también efectúan los Estatutos de Andalucía y Aragón) a los procedimientos de
coordinación con la Administración General del Estado “es perfectamente adecuada e
incluso necesaria cuando se dan situaciones de doble relación”. Por fin, se argumentaba
que hay distintas fórmulas que tienen cabida en la CE sobre la adscripción de la
Inspección a una u otra Administración, de forma total o parcial, y para justificar la
bondad jurídica de la tesis elegida por el EAC se recordaba la existencia de “cuerpos
nacionales de docentes universitarios, y su dependencia orgánica y funcional de su
respectiva Universidad”.
Para la abogacía del Estado, la nueva regulación estatutaria en materia de función
pública inspectora laboral, con adscripción de dependencia orgánica y funcional a la
Generalitat, sería conforme a la CE en cuanto que dicha dependencia va vinculada a la
titularidad autonómica de las competencias ejecutivas y además no interferiría en la
regulación de cuestiones básicas del régimen jurídico de la ITSS como “la unidad de
cuerpo, condiciones de acceso, selección, derechos y deberes”.
2. La sentencia núm. 31/2010 y los límites a las competencias autonómicas.
La STC 31/2010 se pronunció sobre las tres cuestiones planteadas en el recurso, siendo
especialmente en este punto su interpretación del art. 112, dado que condiciona el
ámbito de actuación competencial de la Generalitat en Cataluña en materia laboral
recogido en el artículo 170.
La sentencia desactiva la interpretación amplia de la competencia ejecutiva propugnada
por el EAC (asunción de la potestad reglamentaria de alcance general) y se remite, sin
mayor explicación para refutar la tesis autonómica, a la doctrina elaborada por el alto
tribunal en anteriores sentencias, y con cita de la sentencia núm. 51/2006 de 16 de
febrero, destaca que en el ámbito ejecutivo “puede tener cabida una competencia
normativa de carácter funcional de la que resulten reglamentos internos de organización
de los servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia competencia
funcional de ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica
de la normativa estatal”, para concluir tajantemente que “sólo entendida en esa concreta
dimensión, la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la

11. 11
emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la
competencia ejecutiva autonómica, no perjudica la constitucionalidad del art. 112
EAC”.
La interpretación reseñada de qué debe entenderse por competencias ejecutivas lleva a
la desestimación del recurso contra el art. 170.1 EAC respecto a la crítica a la definición
de las competencias autonómicas recogidas en el mismo. Con relación a la competencia
en materia de función pública inspectora laboral, la sentencia reconoce la competencia
autonómica para la autoorganización de los servicios correspondientes para velar por el
cumplimiento de las competencias asumidas en materia de ejecución de la legislación
laboral, que incluye, y se trae a colación la importante sentencia núm. 249/1988 de 20
de diciembre, “el establecimiento del sistema de organización y funcionamiento de la
acción inspectora y sancionadora orientada al cumplimiento de dicha legislación”, y que
una determinada adscripción competencial, como la aprobada por el EAC, no implica la
quiebra del principio de igualdad en la aplicación de la ley (en este caso laboral) por
razón del territorio de actuación de los miembros de la ITSS, ya que es a la legislación
laboral, que es competencia exclusiva del Estado, “y no a una determinada modalidad
de organización de la acción inspectora, a la que corresponde garantizar dicha
igualdad”. La sentencia deja abierta la posibilidad de que se mantenga la dualidad de
funciones de los miembros de la ITSS, así como también de que se mantenga la unidad
del cuerpo nacional, si bien tampoco cierra las puertas a que pueda optarse por las
alternativas contrarias.
IV. El traspaso de competencias a la Comunidad Autónoma de Cataluña.
1. Real Decreto 206/2010 de 26 de febrero.
A) El BOE y el DOGC del lunes 1 de marzo publicaban el texto del “Real Decreto
206/2010, de 26 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios a la Generalitat de
Cataluña en materia de Función Pública Inspectora de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social”, con entrada en vigor el mismo día de su publicación.
En el texto del Acuerdo se mencionan todos aquellos preceptos constitucionales y
estatutarios que son la base del traspaso y que afectan directamente a las funciones y
servicios transferidos. Desde el marco constitucional, era obligada la referencia a las
competencias exclusivas del Estado en materia de legislación laboral y de las bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus
funcionarios (artículo 149.1 7º y 18º). En el ámbito estatutario catalán, eran también
obvias las menciones que debían efectuarse a los preceptos que regulan las
competencias ejecutivas de la Generalitat en materia de trabajo y relaciones laborales y
de la función pública inspectora (artículo 170.1 y 2). Igualmente, la mención a las
competencias autonómicas en materia de función pública y de autorizaciones iniciales
de trabajo de extranjeros no comunitarios (que incluye la aplicación del régimen de
inspección y sanción) posee un fundamento coherente en atención al contenido del
traspaso efectuado (artículos 138.2 y 136, respectivamente).
No está de más recordar como así hace el Acuerdo, que la Generalitat ya disponía, y por
consiguiente sigue disponiendo, de la potestad sancionadora respecto de las materias del
orden social traspasadas, es decir que desde hace ya mucho tiempo la ITSS “depende
funcionalmente de la Generalitat en su actuación en los asuntos relativos a aquellas
materias en el ámbito territorial de Cataluña”. En fin, la referencia a los sucesivos

12. 12
convenios de colaboración suscritos desde 1998 entre ambas administraciones “para
articular la colaboración necesaria para la consecución de los fines públicos asignados a
la ITSS”, parece lógica y necesaria si se repara en que justamente el traspaso implica
poner en marcha un nuevo mecanismo de colaboración y cooperación entre ambas
administraciones y que debe tomar como punto de referencia el trabajo conjunto
realizado desde hace 12 años entre las dos administraciones.
B) El Acuerdo recoge las funciones que asume la Generalitat y los servicios que se
traspasan. Me interesa ahora destacar dos cuestiones concretas del texto:
a) En primer lugar, la mención expresa a que el traspaso se efectúa para poder velar por
el cumplimiento de las normas laborales en materias competenciales autonómicas y “en
los términos del artículo 112 del Estatuto de Autonomía”. La mención a este precepto
no es en modo alguno casual, ya que se refiere a la función ejecutiva de la Generalitat y
que, como he explicado antes, lo hace de una forma que va más allá de la conceptuación
que hasta antes de la aprobación del EAC se había venido realizando por el TC, con
inclusión de la potestad reglamentaria, “que comprende la aprobación de disposiciones
para la ejecución de la normativa del Estado…”, aun cuando esta tesis fuera rechazada
poco después por la sentencia núm. 31/2010 del TC.
b) En segundo término, la insistencia, repetidamente reiterada en el texto, de la
necesaria colaboración y cooperación entre ambas Administraciones. A tal efecto, el
apartado D está dedicado a las fórmulas institucionales de cooperación entre la AGE y
Cataluña, previendo la suscripción de un convenio de colaboración que podrá articularse
“mediante un consorcio u otro mecanismo análogo”, si bien inmediatamente a
continuación esa opción desaparece por la referencia expresa al Consorcio, que además
de tener personalidad jurídica pública reflejará la participación de las dos
administraciones “en su imagen exterior”.
El Acuerdo fija unas reglas generales sobre el mecanismo de cooperación bilateral, la
colaboración que en dicho convenio deberá reflejarse para garantizar “la efectividad del
principio de unidad de función y de actuación en todas las materias del orden social” y
la puesta en marcha de un servicio común de información a la ciudadanía, y los planes y
programas de Inspección.
Pero, cómo se articulará ese mecanismo de colaboración parece que está previsto “en
los respectivos acuerdos complementarios”. Sólo quiero expresar mi sorpresa por la
forma como está redactado el Acuerdo respecto a dicha colaboración, ya que se dispone
que las dos administraciones “han de colaborar a efectos de determinar los aspectos
generales sobre acceso, pruebas de selección y cualesquiera otras cuestiones
relacionadas con los mismos” y que también “han de acordar fórmulas para garantizar la
efectiva aplicación de estos acuerdos y para la cobertura de las plazas vacantes que se
fijen por la Generalitat de Cataluña”. ¿No parece más lógico que en un acuerdo que se
ha de ser plenamente operativo desde su entrada en vigor se hubiera dicho, como
mínimo, que ambas administraciones “colaborarán” y “acordarán”?
C) Las funciones transferidas se articulan alrededor de tres grandes ejes normativos y
organizativos: en primer lugar, la vigilancia y la exigencia del cumplimiento de las
normas legales, reglamentarias y el contenido normativo de los convenios (es decir, de
acuerdo a los términos de la Ley sobre infracciones y sanciones del orden social) en los
ámbitos de ordenación del trabajo y relaciones sindicales, prevención de riesgos
laborales, y empleo y migraciones, con la adición de una cláusula abierta que permite
incluir en el ámbito competencial “cualesquiera otras normas cuya vigilancia se

13. 13
encomiende específicamente a la Inspección de Trabajo, cuya competencia material
corresponda a la Generalitat de Cataluña”; en segundo término, la asistencia técnica
(facilitar información, prestar asistencia, informar y asesorar, emitir informes solicitados
por las autoridades judiciales en el ámbito de sus competencias); por fin, el arbitraje, la
conciliación y la mediación en conflictos y huelgas, sin perjuicio de aquello que dispone
la normativa procesal, es decir la entonces vigente Ley de Procedimiento Laboral,
derogada por la Ley 36/2011 ahora vigente y reguladora de la jurisdicción social.
Se insiste en el texto en que el traspaso se hace sobre la base del respeto a la concepción
única e integral del sistema, del principio de unidad de función y actuación, y del
principio de eficacia en la ejecución de la función inspectora (principio que debe
predicarse, no lo olvidemos, de toda actuación de los funcionarios públicos y no sólo de
los miembros de la ITSS). De esta manera, se recuerda que los funcionarios de la ITSS
pueden realizar, en el ámbito de sus respectivas competencias, actuaciones en todas las
materia del orden social, aun cuando su dependencia orgánica no se corresponda con la
Administración que tiene asumida funcionalmente la misma, y que en sus actuaciones
deberán dar “completo cumplimiento a los servicios encomendados” con independencia
de cuál sea su dependencia orgánica, si bien la concreción de cómo deban actuar se
remite a lo establecido en los convenios de colaboración. En cualquier caso, y para que
no haya ninguna duda en materia de ámbito económico de la Seguridad Social, el
acuerdo dispone de manera expresa que “la tramitación y resolución de los
procedimientos sancionadores por infracciones en el orden social o de liquidación de
cuotas a la Seguridad Social corresponde a la Administración competente por razón de
la materia”.
D) Las funciones que se reserva la AGE en materia de ITSS son las relativas al ámbito
supraautonómico, a las actuaciones en sede estatal, y a las actividades normativas,
técnicas y organizativas de carácter internacional. En cualquier caso, todas ellas habrán
de llevarse a cabo con estricto respecto de las competencias autonómicas, y en su caso
también de la información facilitada por la Generalitat (piénsese en la elaboración de
estadísticas, informes y memorias). De especial importancia, y no me cansaré nunca de
repetirlo cuando se trata de la actuación conjunta de dos o más administraciones, es
garantizar la existencia de un sistema común informático y que permita el acceso a la
base de datos por parte de los funcionarios de ambas administraciones, no sólo en
Cataluña sino también en el conjunto del Estado, y el acuerdo va en esta dirección.
E) Por último, y no me detengo en estos apartados porque no son materia de análisis
jurídico, aunque probablemente son los que más interesan a las personas directamente
afectadas por el traspaso, el Acuerdo regula los bienes, derechos y obligaciones del
Estado que se traspasan, con previsión de compartir proporcionalmente entre ambas
administraciones los gastos comunes de los inmuebles cedidos parcialmente a la
Generalitat, de acuerdo con los criterios.... “que se establecen en el acuerdo
complementario número 4 al presente acuerdo”; el personal objeto de traspaso (a
quienes se les deberá comunicar por la Subsecretaria de Trabajo e Inmigración del
MTIN); la valoración de las cargas financieras del traspaso (11.918.418,37 euros, según
la relación número 5, “valoración del coste efectivo del traspaso a la Generalitat de
Cataluña de funciones y servicios en materia de Inspección de Trabajo y Seguridad
Social”); y la documentación y expedientes de los servicios que se traspasan.
F) Como es sabido la colaboración se había de concretar en la creación del consorcio de
la ITSS de Cataluña, consorcio cuyos estatutos fueron aprobados el 30 de abril y cuya
constitución, y la primera reunión del Consejo de Gobierno, se produjo el 3 de mayo. El

14. 14
consorcio, según los acuerdos referenciados, y así lo dispone también sus Estatutos,
tendrá la naturaleza jurídica de entidad de derecho público con personalidad jurídica
propia y capacidad de obrar, estando integrado por ambas administraciones y
configurándose como “organización instrumental y mecanismo de cooperación bilateral
en materia de Inspección de Trabajo y Seguridad Social”. En el bien entendido, por si
hubiera alguna duda al respecto, que las funciones que asuma no limitarán las
competencias correspondientes a cada una de las Administraciones consorciadas”;
además, y esta es una referencia que también puede tener importancia en el análisis del
marco competencial del Estado y de la CC AA, la regulación de los inspectores y
subinspectores adscritos a cada Administración se regirá por la normativa de sus
cuerpos de pertenencia y, supletoriamente “por la normativa de empleo público de la
Administración de su dependencia orgánica” (de especial relevancia para el cuerpo
autonómico de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo).
G) Por fin, como manifestación y reconocimiento plena de la importancia de la
participación institucional de los agentes sociales, es obligado referirse a la comisión de
la ITSS existente en el seno del Consejo de Relaciones laborales catalán, en cuyo marco
se concreta, y seguirá llevándose a cabo, la información, consulta y participación en
materia de inspección de trabajo de las organizaciones sindicales más representativas de
Catalunya (carácter de mayor representatividad que puede predicarse de las
organizaciones sindicales con arreglo a la interpretación efectuada por el Tribunal
Constitucional del derecho de libertad sindical regulado en el artículo 28.2 de la
Constitución y los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985 de 2 de agosto, de
Libertad Sindical).
2. Notas sobre el Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de 20 de abril de
2010 sobre el proyecto de ley de la agencia catalana de la Inspección de Trabajo12.
Traigo a colación en mi ponencia el Dictamen emitido el 20 de abril de 2010 porque lo
considero un texto de obligada referencia en todos los estudios que se efectúen sobre la
asunción competencial autonómica, y creo que no sólo de la autonomía catalana, de la
ITSS y repárese que después del Estatuto catalán han seguido, como ya he explicado,
los estatutos andaluz y aragonés en la misma línea. En efecto, el Dictamen realiza un
amplio estudio de los marcos normativos (estatal y autonómico) en materia de función
inspectora y de organización de la función pública autonómica que le llevan a concluir,
sólo por mayoría y con un voto particular contrario, que la creación de un cuerpo
autonómico de subinspectores en materia de seguridad y salud en el trabajo debe ser
considerado conforme a derecho.
Procedo pues a continuación al examen y análisis del Dictamen núm. 5/2000 de 20 de
abril, del Consejo de Garantías estatutarias, sobre la agencia catalana de la Inspección
de Trabajo, aun cuando esta no haya visto nunca la luz pública y los preceptos que la
regulaban hayan sido derogados por la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales,
administrativas, financieras y del sector público. Mi estudio es básicamente desde la
perspectiva del marco autonómico, o espacio catalán, de relaciones laborales y de cómo
puede tener cabida constitucional y estatutaria la agencia en el mismo, y en especial, en
cuanto que ha sido objeto de la solicitud de Dictamen, la creación del nuevo cuerpo
autonómico de subinspección y seguridad laboral. Justamente, la solicitud del dictamen
versó sobre la compatibilidad del nuevo cuerpo autonómico con las previsiones
12 https://www.cge.cat/admin/uploads/docs/20130325212654-2.pdf

15. 15
constitucionales de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas
(artículo 149.1.18) y con su adecuación al artículo 170.2 del EAC, precepto, recuérdese,
que atribuye a la Generalidad “la competencia ejecutiva sobre la función pública
inspectora en todo lo previsto en este artículo”, y que por consiguiente los funcionarios
de los Cuerpos que realicen dicha función “dependerán orgánica y funcionalmente de la
Generalidad”. También, y por conexión con el artículo 16 del proyecto de ley, se
solicitó el parecer del Consell sobre la conformidad a derecho (básicamente al principio
de igualdad en el acceso a la función pública) de la disposición transitoria primera y su
regulación de un proceso selectivo para personal que no fuera funcionario de carrera.
A) En primer lugar, y tras la exposición de los antecedentes del caso y la exacta
delimitación de su objeto, el Dictamen examina el régimen competencial de la
calificada como “función inspectora laboral”, es decir emite un juicio de
constitucionalidad y de adecuación al EAC del mismo. Su análisis se basa en los tres
preceptos que concentran el núcleo duro del debate: en primer lugar el artículo 170.2
EAC en cuanto que atribuye a la autonomía la competencia ejecutiva sobre la función
pública inspectora; en segundo término, el artículo 149.1.7º CE, en virtud del cual las
Comunidades Autónomas han asumido competencias en materia de legislación laboral
(título competencial exclusivo del Estado, si bien en cuanto a qué deba entenderse por
“legislación” y “laboral” hay que estar a la jurisprudencia del TC); por fin, el artículo
149.1.18º de la Carta Magna, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en las
bases del régimen jurídico de las administraciones pública y del régimen estatutario de
sus funcionarios.
B) El CGE parte de la tantas veces referenciada por la doctrina, en sus estudios sobre
marcos competenciales autonómicos, STC núm. 35/1982 de 14 de junio, constatando
que la inspección de trabajo se incluye en la materia “laboral”, entendida esta por el TC
como la referida a la relación laboral, y de ahí que el concepto de legislación laboral
vaya referido a la regulación contenida en la Ley del Estatuto de los trabajadores sobre
el concepto de relación de trabajo, sus exclusiones y excepciones. La inclusión de la
inspección de trabajo en la materia laboral llevará a aceptar, en sintonía con la doctrina
del TC en su sentencia núm. 249/1988 de 20 de diciembre, que se trata de una función
que forma parte de las competencias de ejecución de la normativa estatal atribuida a las
autonomías.
Para delimitar el concepto y contenido de las competencias ejecutivas en materia
laboral, es obligado referirse nuevamente, y así lo hace el dictamen, a la jurisprudencia
del TC, partiendo de la sentencia ya citada de 1982 y continuando con las núms.
194/1994 de 28 de junio y 51/2006 de 16 de febrero. Del análisis de estas dos
sentencias, y de su delimitación de la competencia ejecutiva como desarrollo de las
actuaciones que se requiere para poner en práctica la normativa reguladora del conjunto
del sistema de relaciones laborales, el CGE concluye que las CC AA tienen reconocida
una potestad instrumental de autoorganización que les permite la creación de
instituciones propias para llevar a cabo las funciones ejecutivas, argumentación con lo
que no me parece que queda debate doctrinal. Sí, por el contrario, creo que puede
suscitarlo su argumentación de que la ejecución en materia laboral, basándonos
igualmente en la citada jurisprudencia del TC, “lleva a una comprensión también
material de la ejecución, en el sentido de que la ordenación normativa de la competencia
funcional de ejecución y de la organización administrativa se puede expresar por medio
de cualquier norma autonómica”, remitiendo el Consell al análisis posterior de los
preceptos cuya dictamen se ha solicitado para concretar la afirmación genérica que
acabo de exponer.

16. 16
El Dictamen trae a colación la importante STC núm. 249/1988 para recordar la
aceptación, al amparo de la normativa entonces vigente, de la doble dependencia de los
funcionarios del cuerpo de ITSS en Cataluña: orgánica de la AGE, más concretamente
del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y funcional de la administración
autonómica en los ámbitos que había ya adquirido competencia en materia de trabajo,
aceptación que era constitucionalmente aceptable para el TC “en tanto que la
dependencia jerárquica de la administración no suponga interferencia en la actuación de
los inspectores como órganos al servicio y bajo la dependencia funcional de la
administración autonómica”.
C) Buena parte de la argumentación del dictamen para sustentar su tesis de que la
disposición adicional tercera del proyecto y el artículo 16 “no son contrarios a la
Constitución ni al Estatuto de Autonomía de Cataluña” se basa no sólo en el marco
estatutario del 2006 sino en todas las puertas abiertas por diversas normas para
posibilitar la regulación de espacios de inspección propios por parte de las
Comunidades Autónomas, o la adscripción orgánica, y no sólo funcional, de
funcionarios del cuerpo nacional de la ITSS a las autonomías, en el bien entendido,
como he explicado con anterioridad que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco
no aceptó la ampliación y utilización de las posibilidades ofrecidas por la normativa
estatal y a las que se había acogido el gobierno vasco para regular determinadas
inspecciones en el sector de la economía social y de la minería.
No deja de ser curioso, ciertamente, que se retorne al debate sobre la creación de
cuerpos autonómicos de inspección y se cuestione su conformidad al marco
constitucional y al carácter nacional de tales cuerpos cuando las vías jurídicas para
poner en marcha esa posibilidad estaban abiertas desde hace tiempo tal como he
explicado en un epígrafe anterior. Es decir, a mi parecer el EAC, si bien atribuye por
primera vez la dependencia orgánica y funcional de los funcionarios transferidos a la
Generalidad, está ajustándose plenamente a aquello que ya preveía, y sigue previendo,
la norma legal reguladora de la ITSS, sin cuestionar en modo alguno en el texto
estatutario ni obviamente en la normativa reguladora de los traspaso el carácter nacional
del cuerpo, constantemente reseñado en todas las normas y acuerdos relativas al
traspaso de la ITSS.
Ciertamente, un punto de anclaje importante para justificar el traspaso de la ITSS, y la
creación de un cuerpo autonómico de subinspección, deriva de la ampliación
competencial efectuada por el EAC, a la que me he ido refiriendo a lo largo de este
trabajo, ampliación, que, recuerdo una vez más, no fue aceptada por el TC. Por una
parte, la ampliación de las competencias ejecutivas según el artículo 112, y en segundo
término, la concreción en el artículo 170 de los ámbitos materiales específicos (entre
ellos el de prevención de riesgos laborales y seguridad en el trabajo) en los que la
autonomía concreta, “en todo caso” su competencia en materia de trabajo y relaciones
laborales. Sin olvidar, que la asunción de las competencias ejecutivas en el ámbito de la
función inspectora, y de la adscripción orgánica y funcional del cuerpo de ITSS, o al
menos aquel que conozca de las competencias (materias) atribuidas a la autonomía, se
efectúa también en el artículo 170.2 EAC y que en el mismo no se dice nada más, ni
nada menos, a mi parecer, respecto a lo que ya se preveía, con otra redacción, en la Ley
42/1997, es decir el establecimiento de mecanismos de cooperación (previstos en el
título V, como por ejemplo el artículo 175.1 que dispone que “la Generalitat y el
Estado, en el ámbito de las competencias respectivas, pueden suscribir convenios de
colaboración y hacer uso de los otros medios de colaboración que consideren adecuados

17. 17
para cumplir los objetivos de interés común”) para establecer “las fórmulas de garantía
del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito social”.
Todos estos preceptos sirvieron para fundamentar el Real Decreto 206/2010 de 26 de
febrero, y si bien la asunción de competencias deriva del texto constitucional y
estatutario, y no de la norma por la que se opera el traspaso efectivo, sí que dicha norma
es condición para el pleno ejercicio de la competencia asumida, además de poder ser
considerada, tal como ha fijado la jurisprudencia del TC (véase la sentencia núm.
153/1989 de 5 de octubre) como un criterio interpretativo válido para determinar el
ámbito competencial, y a dicha doctrina del TC se acoge el Dictamen del Consell, sin
ninguna tacha jurídica a realizar sobre la opción efectuada desde mi punto de vista, para
argumentar que el Real Decreto de traspaso de la ITSS “contiene una de las posibles
interpretaciones de las normas delimitadoras de competencias en materia de función
inspectora laboral que, en todo caso, es la que hemos de seguir para conocer la concreta
distribución de competencias entre el Estado y la Generalidad en la materia”.
Tras un análisis muy amplio del Real Decreto y del convenio de colaboración suscrito
entre ambas administraciones, se concluye que la función inspectora laboral se encuadra
en la materia laboral y que, por consiguiente, el Estado tiene atribuida la competencia
legislativa (en el sentido material de incorporación de normativa legal y reglamentaria,
según la jurisprudencia del TC), mientras que la Generalidad dispone de la competencia
ejecutiva, de tal forma que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional ya
analizada, las competencias ejecutivas asumidas en materia de seguridad y salud en el
trabajo, y de la función inspectora laboral, y la ordenación del traspaso de la ITSS
realizado por el Real Decreto y el convenio de colaboración (y tras reiterar una vez el
carácter de cuerpo nacional de la ITSS), el nuevo cuerpo autonómico de subinspección
realizará tareas de ejecución de la normativa laboral que entran en el ámbito funcional
de la ITSS y competencial de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
V. El traspaso de competencias al País Vasco. Real Decreto 895/2011 de 24 de
junio.
El BOE y el BOP publicaron el 30 de junio el Real Decreto 895/2011, de 24 de junio,
sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en
materia de Función Pública Inspectora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
La norma entró en vigor al día siguiente de su publicación, si bien el traspaso de las
funciones y servicios tuvo efectividad a partir del 1 de enero de 2012 según se disponía
en el acuerdo de traspaso alcanzado el 22 de junio entre la Administración General del
Estado y la Comunidad Autónoma Vasca. Conviene recordar que el traspaso encuentra
su origen en el acuerdo suscrito el 14 de octubre de 2010 entre los grupos socialista y
nacionalista vasco del Congreso de los Diputados, que incluía justamente la materia de
“Inspección de Trabajo” para ser traspasada durante el primer semestre de 2011.
El RD 895/2011 tiene, lógicamente, mucho parecido con la normativa que reguló el
traspaso de la ITSS a Cataluña, pero además también se nota en el texto la influencia del
proyecto de ley entonces existente de modificación de la Ley 42/1997, algo que no debe
de extrañar en absoluto si se repara en que la elaboración del proyecto corrió pareja con
los debates en la Comisión Mixta AGE-CC AA durante el primer semestre de 2011, y
también se hace patente la influencia del traspaso anterior de competencias en materia
de políticas activas de empleo y señaladamente la recaudación de las bonificaciones de
las cuotas empresariales a la Seguridad Social como incentivos a la contratación.

18. 18
A) El acuerdo incluye en primer lugar las normas constitucionales y estatutarias en que
se ampara el traspaso. Son obligadas las referencias a la competencia exclusiva estatal
en materia laboral y sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones
Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (art.149.1.7ª y 18ª CE), y a las
competencias autonómicas en materia laboral (art. 12.2 EA). Dado que la CC AA vasca
no ha reformado su EA desde su redacción original por la Ley Orgánica 3/1979 de 18 de
diciembre (con un intento fallido), no dispone de un precepto similar al de la CC AA
autónoma catalana, andaluza o aragonesa, en el que se dispone que la ITSS tendrá
dependencia orgánica y funcional del ámbito político autonómico, sin perjuicio de la
necesaria colaboración y cooperación entre el Estado y las respectivas autonomías, por
lo que la norma en la que se apoya el traspaso, además de las obligadas referencias
constitucionales y estatutarias, es la propia Ley 42/1997, aprobada durante el primer
gobierno del Partido Popular en el período 1996-2004, en su artículo 17.3 y en la
disposición adicional séptima, de tal manera que, tal como reza el texto, de acuerdo con
la citada Ley “los Inspectores y Subinspectores transferidos pasarán a depender
orgánicamente de la Comunidad Autónoma y actuarán bajo la dependencia funcional de
la correspondiente administración competente en cada uno de los ámbitos de su
actuación”.
B) En segundo término se regulan las funciones y servicios que se traspasan, es decir la
función inspectora en el ámbito territorial autonómico y los órganos, funcionarios y
medios materiales para llevar a cabo la tarea atribuida legalmente a la ITSS de velar por
el cumplimiento de las normas de orden social, “sin perjuicio de la necesaria
coordinación y colaboración con la Administración del Estado”, siempre que se trate de
las materia de competencia autonómica y que son las recogidas en el EA y en los RD de
traspasos de competencias a la CC AA vasca. Al respecto, es conveniente recordar que
esa colaboración y coordinación también era demandada, para todas las autonomías, en
el proyecto de ley de reforma de la Ley 42/2007, en cuya introducción se afirmaba que
dicha reforma “trata por tanto de cohonestar estos dos aspectos (sistema integral e
integrado y respeto a la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas)
a través de una doble vía: por un lado, con el reforzamiento de la doble dependencia
funcional y del principio de unidad de función y actuación inspectora; por otro lado,
mediante el fortalecimiento de los mecanismos de colaboración, cooperación y
coordinación entre las Administraciones Públicas competentes en materia de inspección
de trabajo y seguridad social”.
Por consiguiente, la administración vasca asume en el ámbito de sus competencias el
ejercicio de los cometidos de la función inspectora (regulados en la Ley 42/1997, y
ampliados en el proyecto de ley con la vigilancia de las normas en materia de tutela y
promoción de la igualdad de trato y oportunidades y no discriminación en el trabajo). Se
incluyen aquí la vigilancia y la exigencia del cumplimiento de las normas legales,
reglamentarias y el contenido normativo de los convenios colectivos en los ámbitos
enumerados en el texto (entre los que destacan, y en colaboración con la Seguridad
Social, “incentivos a la contratación mediante régimen de bonificaciones de las cuotas
sociales”); la asistencia técnica (en el proyecto de ley se ampliaba “a los servicios
públicos de empleo y a las autoridades competentes de la Administración General del
Estado y de las Comunidades Autónomas, cuando les sea solicitada”); el arbitraje, la
conciliación y mediación en los ámbitos enumerados en el texto (por cierto, el proyecto
de ley ya ordenaba más correctamente las actuaciones de la ITSS y se refería a “la
conciliación, mediación y arbitraje”).

19. 19
El mantenimiento del carácter nacional del cuerpo superior de ITSS y del cuerpo de
subinspectores (el proyecto de ley creaba dos escalas: de empleo y Seguridad Social, y
de seguridad y de salud), el principio de ingreso único y de convocatoria única y de
movilidad entre ambas administraciones se reafirma en el texto del acuerdo, como ya se
hizo con ocasión del traspaso a Cataluña y como también se insistía en el proyecto de
ley de reforma de la Ley 42/1997, así como también la defensa de la concepción única e
integral del sistema de ITSS, el principio de unidad de función y actuación, y el
principio de eficacia. Sobre cómo articular esa colaboración, hay un apartado del
acuerdo de 22 de julio que, al menos teóricamente, plasma claramente cómo ha de ser la
misma y cómo han de actuar, y deben actuar, los funcionarios de la ITSS: “Los
Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y los Subinspectores de Empleo y Seguridad
Social, en el ámbito de sus respectivas facultades y competencias, podrán realizar
actuaciones de investigación y adoptar medidas inspectoras en todas las materias del
orden social, aun cuando sean de la competencia de una Administración distinta a la de
su dependencia orgánica. Correlativamente, los funcionarios del Sistema de Inspección
deberán dar completo cumplimiento a los servicios encomendados, adoptando las
medidas que correspondan dentro de su ámbito de facultades y competencias, con
independencia de su dependencia orgánica, de acuerdo con lo establecido en los
convenios de colaboración”.
Respecto a los recursos informáticos, de importancia cada vez mayor para la mejor y
más eficaz y efectiva actuación de la ITSS, y de toda la Administración Pública, la
gestión se atribuye a la CC AA vasca, sin perjuicio nuevamente de la referencia a una
coordinación entre ambas administraciones que permita integrar en una sola base de
datos toda la información disponible.
C) El texto se detiene a continuación en la regulación de las funciones y servicios que
mantiene la AGE, en donde no encuentro ninguna novedad de relevancia con respecto al
texto del acuerdo con Cataluña, destacando a mi parecer la insistencia en establecer
mecanismo institucionales de cooperación que permitan la leal colaboración entre
ambas administraciones, incluso cuando se trate de competencias del orden social
atribuidas a la AGE, y supongo que el traspaso de la gestión de las bonificaciones de las
cuotas empresariales a la Seguridad Social como incentivos a la contratación tiene
mucho que ver con esa redacción. Las formulas institucionales de cooperación se
remiten en cuanto a su contenido a un acuerdo complementario, el número 2, si bien ya
se detalla que deberá incluir mecanismos de colaboración bilateral y se deja la puerta
jurídica abierta a la creación de “un consorcio u otro mecanismo análogo”, y recuérdese
que la primera modalidad organizativa fue la elegida en Cataluña. Igualmente, unas
reglas comunes del juego, si se me permite la expresión, también deben ser recogidas si
se desea, y si se ha de cumplir con lo legalmente establecido “garantizar la efectividad
del principio de unidad y actuación”. Esa efectividad pasa también por la elaboración de
planes y programas de inspección conjuntos por ambas administraciones, sin perjuicio
de los propios de cada uno de ellos en los ámbitos competenciales respectivos.
D) Por fin, el acuerdo incluye los bienes, derechos y obligaciones que se traspasan, así
como los medios personales. El coste total del traspaso se fija en 79.296.296,77 euros.
VI. La ordenación de las competencias autonómicas y la regulación de la
coordinación y cooperación entre el Estado y las autonomías, según hayan sido ya
asumidas o no las competencias en materia inspectora, en la Ley 23/2015 de 21 de
julio.

20. 20
1. Marco general del proyecto de ley, sin cambios en la Ley 21/201513.
A) El Consejo de Ministros celebrado el 27 de marzo aprobó el texto del proyecto de
ley ordenadora del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Dicho
proyecto fue publicado el viernes 10 de abril en el Boletín Oficial del Congreso de los
Diputados, quedando muy claro en la disposición adicional décima, dedicada a “gasto
público”, que todas las medidas incluidas en la misma “no podrán suponer incremento
de gasto público y, en consecuencia, de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos
de personal”, y recordando (¿era necesario jurídicamente hablando?) que a los
funcionarios de la ITSS le será de aplicación lo establecido en la Ley general
presupuestaria y en las leyes anuales de presupuestos, “especialmente en lo relativo a
dotaciones, retribuciones y otros gastos de personas”.
En la nota de prensa oficial del Consejo de Ministros se explicaba que “Con esta
reforma, el Gobierno apuesta por un nuevo modelo que permitirá disponer de una
Inspección de Trabajo y Seguridad Social más coordinada y más eficaz, que siga
estando al servicio de los trabajadores, de las empresas y de la sociedad, como lleva
haciendo desde hace más de cien años. De esta forma, la Inspección se reafirma como
una institución esencial para continuar mejorando la estabilidad y la calidad del empleo,
cuya eficacia en la lucha contra el fraude laboral es garantía de nuestro Estado de
Bienestar”, e igualmente que “La adopción de esta de Ley supone la continuación y el
complemento necesario de las diversas reformas estructurales adoptadas por el
Gobierno desde 2012 para la modernización del mercado de trabajo, la sostenibilidad
presente y futura del sistema de Seguridad Social y la transformación de las políticas de
activación para el empleo y de la formación profesional para el empleo”. Respecto al
contenido propiamente dicho del proyecto la nota enfatizaba que “Uno de sus aspectos
más destacados es la configuración de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social
como un Organismo Autónomo de nueva creación, que prestará servicio, a la vez, a la
Administración General del Estado y a las Comunidades Autónomas. Se reconoce
también mayor participación de los agentes sociales en la definición de la organización
y los objetivos de la Inspección”, así como también “el aumento de los recursos
destinados por la Inspección para la prevención de riesgos laborales y para combatir la
siniestralidad laboral”, y a tal efecto “se creará dentro de la Inspección una nueva Escala
de Subinspectores de Seguridad y Salud en el Trabajo”, previendo la mejora de la
eficacia de las actuaciones contra el fraude laboral y “Para ello, se creará dentro del
Organismo Autónomo Inspección de Trabajo y Seguridad Social una Oficina Nacional
de Lucha contra el Fraude”.
Conviene aquí recordar, efectivamente, que la reforma de la normativa anteriormente
vigente (Ley 42/1997 de 14 de noviembre) estaba ya contemplada en el Acuerdo
tripartido suscrito el 29 de julio de 2014 por el gobierno, CEOE, CEPYME, CC OO y
UGT “para fortalecer el crecimiento económico y el empleo”14
. En efecto, el apartado
13 Puede seguirse la tramitación parlamentaria del proyecto de ley hasta su aprobación
definitiva en
http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Iniciativas?_piref73_2148295_7
3_1335437_1335437.next_page=/wc/servidorCGI&CMD=VERLST&BASE=IW10&FMT=INITXD
SS.fmt&DOCS=1-
1&DOCORDER=FIFO&OPDEF=ADJ&QUERY=%28121%2F000142*.NDOC.%29 (última
consulta: 4 de octubre de 2015).
14 http://prensa.empleo.gob.es/WebPrensa/noticias/ministro/detalle/2277 (última consulta: 5 de
octubre de 2015).

21. 21
2.7 llevaba por título “Reforma de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo”, y en
el mismo se disponía que “Gobierno e Interlocutores Sociales acuerdan llevar a cabo un
proceso de diálogo sobre la reforma de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo
de modo que tenga en cuenta los cambios producidos en la organización del trabajo y en
las relaciones laborales, además de los procesos de traspaso de competencias en esta
materia a las comunidades autónomas. Igualmente, deberá garantizarse la autonomía de
la que actualmente goza el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, así
como el ejercicio de las funciones que viene realizando”.
En el proyecto de ley aprobado el 27 de marzo, y en relación con lo expuesto con
anterioridad, son de especial importancia sobre las competencias autonómicas las
disposiciones adicionales tercera y octava; en la tercera, se disponía de forma taxativa (y
aunque no lo dijera seguiría siendo así a mi parecer en virtud del marco normativo
vigente, pero no está nada mal que se recuerde) que lo dispuesto en la futura ley “no
supone modificación del régimen competencial establecido en los Estatutos de
Autonomía de las distintas Comunidades Autónomas, por lo que las disposiciones de la
misma han de entenderse en cada caso conforme a lo dispuesto en los mismos”; por su
parte, en la octava se regulaba, o más bien se reproducía buena parte del texto contenido
en la normativa sobre traspasos de competencias a Cataluña y al País Vasco, la relación
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, justamente la dos citadas, “con
funciones y servicios transferidos en materia de función pública inspectora”.
Hay que destacar que el dictamen del Consejo Económico y Social sobre el
anteproyecto de ley, aprobado el 25 de marzo15
, contó con un voto particular muy
crítico de los representantes de los sindicatos nacionalistas gallego y vasco, CIG y ELA.
A juicio de los Sres. Burgos y Zabaleta, el Anteproyecto (y su contenido no ha sido
modificado por lo que respecta al ámbito autonómico en el proyecto de ley ni en el texto
definitivo) era “un ejemplo más de la voluntad recentralizadora del Gobierno español,
ya que no establece mecanismo ni procedimiento alguno para futuros procesos de
transferencia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En su momento, Galiza y
Canarias ya lo habían solicitado y otras comunidades, como por ejemplo Andalucía,
podrían hacerlo en el futuro; sin embargo, en la práctica esa vía queda cerrada. Parece
clara la voluntad del Gobierno español de finiquitar tanto el proceso de transferencias a
otras comunidades autónomas como la mejora de las existentes”.
La norma fijó su entrada en vigor al día siguiente de la publicación en el BOE, si bien se
trata de una entrada diferida en el tiempo, y habrá que ver por consiguiente como le
afecta el resultado de las elecciones generales que deben celebrarse el 20 de diciembre,
ya que se mantendrá la situación administrativa actual (disposición transitoria primera)
hasta la constitución del nuevo organismo autónomo estatal ITSS, previendo además la
disposición adicional primera que su entrada en funcionamiento tendrá lugar en la fecha
prevista en sus Estatutos, obviamente una vez que hayan sido aprobados y publicados,
aprobación y publicación que deberá llevarse a cabo por el gobierno “en el plazo de tres
meses desde fecha de entrada en vigor de la presente ley”. Vayan haciendo cuentas y
comprobarán que aún está lejos la efectiva puesta en marcha del cambio operado por el
proyecto actualmente en fase de tramitación parlamentaria.
Se encomendó la tramitación del proyecto de ley, al amparo del art. 148 del reglamento
del Congreso, a la Comisión de Empleo y Seguridad Social con competencia legislativa
15 http://www.ces.es/documents/10180/2394234/Dic042015.pdf (última consulta: 4 de octubre
de 2015).

22. 22
plena, habiéndose producido el debate sobre el proyecto única y exclusivamente en la
citada Comisión (en dos horas y media) ante la inexistencia de enmiendas a la totalidad
que hubieran requerido de un debate previo en el Pleno. Sorprende, por decirlo de
alguna manera, la importancia que se concede por los poderes públicos a las actuaciones
de la ITSS, o más exacto sería decir a las grandes cifras de sus actuaciones en
cumplimiento de la normativa vigente, y la mínima atención que el proyecto mereció
tanto en el Congreso como en el Senado.
2. Los contenidos relativos a las competencias autónomas y la cooperación y
coordinación entre el Estado y las autonomías.
A) Uno de los contenidos más relevantes de la norma es el que hace referencia a las
relaciones entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas.
En el preámbulo se recuerda que han sido transferidas las competencias en materia de
ITSS a las Comunidades Autónomas de Cataluña y el País Vasco, traspasos que
merecieron detallada atención por mi parte con anterioridad, y que como consecuencia
de ello se hace necesario adaptar el modelo organizativo de la inspección “para
compatibilizar la convivencia de los principios esenciales de unidad de función y
concepción única e integral del Sistema con el desarrollo de las competencias de las
Comunidades Autónomas en la materia”, así como también se destaca que en los
trabajos preparatorios de la ley se contó con la participación de las autonomías, “en
especial, para las cuestiones relativas a la definición del nuevo modelo compartido de
inspección que la ley presenta, que lo es, por lo tanto, desde su misma concepción”.
En el texto articulado encontramos numerosos preceptos que tienen en consideración la
realidad autonómica de España, y algunos que van dirigidos única y exclusivamente a
las dos comunidades referenciadas. Sin ánimo de exhaustividad, cabe destacar los
siguientes: el art. 2 h), que recoge como un principio ordenador del sistema de la ITSS
el de movilidad “entre las Administraciones Públicas” en los procesos de provisión de
puestos de trabajo para los funcionarios de los cuerpos nacionales del sistema; el art. 4,
regulador del régimen jurídico de los funcionarios de los Cuerpos de la ITSS, que fija su
dependencia funcional de la administración competente por razón de la materia objeto
de inspección y “sin perjuicio de su dependencia orgánica de una u otra
Administración”, y prevé la participación de las Comunidades Autónomas (previsión
también contemplada y desarrollada en el art. 5, de especial interés por las
modificaciones incorporadas en la tramitación parlamentaria) en las cuestiones relativas
a “ingreso y selección, formación y perfeccionamiento, planificación de efectivos y
puestos de trabajo, situaciones administrativas y régimen disciplinario…”.
Más relevante aún es todo el título III, que trata sobre la organización del sistema (arts.
25 a 35), cuyo capítulo I, dedicado a las disposiciones generales, regula la cooperación
y participación de las Administraciones Públicas, mediante convenios de cooperación y
también a través de la presencia de ambas en el nuevo organismo autónomo estatal
ITSS, más exactamente vía su participación en el Consejo rector y del Consejo general,
con la existencia de una dirección territorial en cada autonomía, debiendo destacarse a
mi parecer la mención contenida en el art. 31, que regula la figura de su Director, de
atribuirle las funciones propias de la autoridad central de la ITSS “de acuerdo con lo
establecido en el artículo 4 del Convenio 81 de la Organización Internacional del
Trabajo” para que ejerza la representación del Sistema español ante instituciones y foros
internacionales y europeos, en el bien entendido de que ello se llevará a cabo “sin
perjuicio de la participación de las Comunidades Autónomas en la forma que se
determine”. La llamada “cooperación autonómica es contemplada expresamente en el

23. 23
capítulo III, que dedica su artículo 34 a la autoridad autonómica de la ITSS y el artículo
35 a la comisión operativa autonómica, remitiendo la participación de las
organizaciones empresariales y sindicales más representativas en los órganos
consultivos existentes en las Comunidades Autónomas a lo que se prevea por estas (y
aunque no existiera este precepto así debería ser igualmente en razón de las
competencias exclusivas autonómicas en materia de autoorganización de sus
instituciones de gobierno).
Ahora bien, y más importante: después de esta larga referencia a la regulación
normativa tendente a garantizar el buen funcionamiento del sistema y la presencia de
las autonomías, cabe decir que esta ley podrá tener especial interés para todas las
Comunidades Autónomas menos (parcialmente, eso sí, ya que también les afecta en
cuestiones organizativas) para las que ya tienen transferidas las competencias, es decir
Cataluña y País Vasco. Para justificar esta tesis acudo en primer lugar a la disposición
adicional tercera, ya citada con anterioridad (inalterada en la tramitación parlamentaria),
que estipula que lo dispuesto en la ley “no supone modificación del régimen
competencial establecido en los Estatutos de Autonomía de las distintas Comunidades
Autónomas, por lo que las disposiciones de la misma han de entenderse en cada caso
conforme a lo dispuesto en los mismos”. En segundo término, en la disposición
adicional octava se regula, o más bien se reproduce buena parte del texto contenido en
la normativa sobre traspasos de competencias a Cataluña y al País Vasco, la relación
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, justamente la dos citadas, “con
funciones y servicios transferidos en materia de función pública inspectora”. Que la ley
no está pensando en estas dos Comunidades Autónomas lo deja bien claro a mi parecer
el apartado 1 de la citada disposición, al establecer que las Comunidades Autónomas
con funciones y servicios traspasados en materia de función pública inspectora
“participarán en el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social en los
términos establecidos en esta Ley, con respeto, en todo caso, al pleno ejercicio de sus
competencias, por lo que no les será de aplicación lo dispuesto en los artículos 33 y 34 y
mantendrán las facultades organizativas y directivas respecto de su propio personal,
conforme a lo establecido en la normativa vigente”.
B) De forma sucinta paso a explicar a continuación algunos de los contenidos más
relevantes al objeto de mi ponencia del texto de la ley 23/2015 y que no sufrieron
modificaciones de relevancia en la tramitación parlamentaria.
El tercer y último capítulo del Título II está dedicado a la organización del sistema,
contemplando en su capítulo I cómo debe producirse la cooperación y participación de
las Administraciones Públicas, así como la definición de los servicios y puestos de
inspección que se hará “de acuerdo con criterios únicos en todo el territorio español”. El
capítulo II está dedicado al nuevo organismo estatal ITSS, conceptuado como “un
organismo autónomo dotado de personalidad jurídica propia y diferenciada de la del
Estado y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, consistentes en el
ejercicio de las funciones que le encomienda esta Ley” (en trámite parlamentario fueron
rechazadas todas las enmiendas de la Izquierda Plural que pretendían la creación de una
agencia estatal, entidad pública empresarial que se crearía al amparo de la posibilidad
ofrecida por la Ley 6/1997 d4 de abril, de organización y funcionamiento de la AGE y
que se justificaba porque permitiría “dotar al sistema de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social del necesario grado de autonomía en la gestión”, al mismo tiempo que
reforzaría “la independencia de la función pública inspectora”). A tal efecto se regula su
creación (diferida en el tiempo, como ya he indicado con anterioridad, de acuerdo a lo
que prevé la disposición adicional primera), y la estructura central y territorial (Consejo

24. 24
Rector, Consejo General, Director). Por su parte el capítulo III regula la cooperación
autonómica, con la creación de la autoridad autonómica de la ITSS y la comisión
operativa autonómica, y la participación institucional de los agentes sociales en los
órganos consultivos autonómicos.
El texto de la ley queda también integrado por diez disposiciones adicionales, referidas
entre otras al nuevo organismo autónomo, la normativa sobre régimen competencial de
las autonomías con funciones inspectoras ya transferidas, y las funciones de la alta
inspección del Estado en el orden social. Las disposiciones transitorias versan sobre la
organización de la ITSS mientras no se ponga en marcha el nuevo organismo autónomo
y la atribución de competencias sancionadoras hasta que no entre en vigor la (enésima)
modificación de la LISOS, y en concreto de su art. 48.1, que se contempla en el
proyecto de ley. La disposición derogatoria única incluye una expresa referencia al
mantenimiento de la aplicación de las normas reglamentarias ahora vigentes hasta que
se proceda a su derogación y modificación, siempre y cuando “en tanto no contradigan
o se opongan a la presente ley”. Las disposiciones adicionales prevén la modificación
del art. 48.1 de la LISOS relativo a la atribución de competencias sancionadoras, los
títulos competenciales en los que se sustentan los distintos preceptos de la futura norma,
la habilitación para el desarrollo reglamentario, y la fecha de entrada en vigor que, como
ya he indicado con anterioridad, será la del día siguiente al de su publicación en el BOE.
C) Como ya he indicado, el debate del proyecto de ley se sustanció únicamente, en dos
horas y media, en la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso, al no
haberse presentado enmienda alguna a la totalidad. La lectura del Diario de Sesiones de
la reunión de dicha Comisión del 10 de junio permite conocer el parecer de los
portavoces de los distintos grupos parlamentarios y por consiguiente el del grupo
político al que representan.
Por CiU, el Sr. Carles Campuzano expuso que el proyecto de ley merecía una
aprobación inicial, y esta se mantendrá tras su paso por la Comisión, afirmando con
claridad que su tesis positiva derivaba del hecho de que “durante la tramitación
parlamentaria se han resuelto las principales preocupaciones que mi grupo tenía en esta
materia”, y me parece de especial interés su afirmación, con la que coincido
jurídicamente hablando como se constata en este artículo, de la importancia de la
disposición adicional octava, “donde se articula ese mecanismo de participación de esas
comunidades (Cataluña y País Vasco) y las excluye de la aplicación de la normativa
general, al reconocer el traspaso de esa competencia”.
El portavoz del grupo nacionalista vasco, Sr. Olavarría, puso de manifiesto que su grupo
pensó en presentar una enmienda a la totalidad del proyecto debido “al mantenimiento
del carácter nacional de los cuerpos de inspectores y de subinspectores de trabajo”, pero
finalmente optó por no hacerlo y poder debatir esta y otras cuestiones en la ponencia y
en trámite de comisión, habiéndose manifestado el citado portavoz en los siguientes
términos: “Yo hubiese presentado una enmienda a la totalidad, fundamentalmente
porque los puntos de conexión entre las competencias autonómicas y las competencias
de la Administración General del Estado no están bien configurados. Son difusos, son
complejos, obligan a una reflexión de exégesis y de hermenéutica muy complicada, y
desde esa perspectiva los problemas de inseguridad jurídica dimanantes de estas
circunstancias quizás aconsejarían una enmienda a la totalidad, pero por otra parte
tenemos la opinión y la información de que este es un proyecto de ley muy consensuado
con las comunidades autónomas y muy consensuado particularmente con la Comunidad
Autónoma del País Vasco y por ello vamos a esperar que del debate parlamentario

25. 25
puedan dimanar los consensos suficientes para componer y poder configurar puntos de
conexión adecuados”.
D) Remito a todas las personas interesadas en la lectura de las enmiendas presentadas al
BOCD del día 9 de junio, donde se encuentran todas ellas, y procedo a continuación al
examen y análisis de las aprobadas, tanto las presentadas por un grupo parlamentario y
aprobadas en sus propios términos, como las enmiendas transaccionales aprobadas en
comisión que afectan a competencias autonómicas.
a) Al grupo vasco PNV le fueron aprobadas dos, las números 11 y 13. La enmienda
núm. 13 propugnaba, y así se aprobó, la supresión del segundo párrafo del apartado 3
del art. 25. Dicho precepto regulaba la cooperación y participación de las
Administraciones Públicas, y el apartado estipulaba cómo participarían las
Comunidades Autónomas en la dirección del sistema de la ITSS, exactamente a través
del consejo rector del organismo estatal ITSS. En su redacción inicial el proyecto de ley
preveía que pudieran someterse a la conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales
“aquellos asuntos relativos al Sistema que contribuyan a asegurar la cooperación,
coherencia y coordinación de la actuación de los poderes públicos en el ámbito estatal”.
En cuanto que el texto ahora a debate contempla numerosos mecanismos de
coordinación entre el Estado y las autonomías para la correcta aplicación de la norma,
es coherente la petición, aceptada, de supresión del párrafo ya que al regular un
mecanismo más de coordinación, además de ser “superfluo”, implicaría en la práctica
“duplicidad de actuaciones en esta materia, precisamente uno de los objetivos que
pretende corregir el proyecto de Ley”.
b) Las enmiendas transaccionales fueron todas ellas aprobadas, ciertamente con
diferentes resultados, y el texto final global del dictamen recibió el visto bueno con 26
votos a favor (grupo popular y CiU) y 16 abstenciones.
-- La primera se encuentra en el preámbulo, de alcance meramente formal. Tras indicar
que la nueva ley se inserta “en el conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno para la
racionalización, simplificación y modernización de las Administraciones Públicas”, el
texto original incluía una mención expresa, y a mi parecer superflua, a que tales
medidas “se abordan de manera sistemática en la Comisión para la Reforma de las
Administraciones Públicas (CORA), creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de
26 de octubre de 2012”, mención que ha sido suprimida en el texto definitivamente
aprobado.
-- El artículo 5 regula el sistema de ingreso y provisión de puestos de los Cuerpos
Nacionales del personal con funciones inspectoras. La enmienda transaccional da
respuesta básicamente a las preocupaciones manifestadas por el grupo catalán CiU en
sus enmiendas, en especial la número 40, en la que ponía de manifiesto los efectos que
puede tener una convocatoria única de plazas para todo el Estado que incluye también
las convocadas por las Comunidades Autónomas que tienen transferidas las
competencias (Cataluña y País Vasco), siendo así que en el momento de asignación de
las plazas “las necesidades de personal pueden haber cambiado por efectos de los
concursos de traslado realizados antes de la resolución de la oposición”, por lo que se
proponía llevar a cabo una convocatoria única pero sin asignación previa de plazas a la
AGE o a la autonomía que haya convocado, “sino realizando esta asignación a la vista
de las vacantes creadas en concurso de traslados”. En el texto acordado se dispone que
la oferta de empleo público “incluirá las plazas del Sistema de Inspección, tanto de la
Administración General del Estado como de las Comunidades Autónomas que hayan

26. 26
recibido la transferencia orgánica de personal inspector y subinspector, de acuerdo con
los criterios que, con carácter básico, se incluyan en la Ley de Presupuestos Generales
del Estado”, y que la distribución final del personal de nuevo ingresos entre dichas
Administraciones “se hará en función de las vacantes que resulten de los procesos
previos de provisión de puestos de trabajo, sin que, en ningún caso, el número de
aprobados pueda superar el total de plazas convocadas”.
-- El artículo 6 también incorpora una enmienda “autonomista” que resulta coherente
con el hecho de que existan Comunidades Autónomas con competencias transferidas de
ITSS. Dicho precepto crea un registro integrado del personal inspector, que estará
constituido “por la totalidad de las plazas existentes para cada uno de los Cuerpos con
funciones inspectoras en las respectivas relaciones de puestos de trabajo de las
Administraciones a las que pertenezcan aquellas”, y que se crea sin perjuicio de la
competencia y funciones del Registro Central de Personal y (modificación incorporada
en el trámite parlamentario) “de los registros dependientes de las Comunidades
Autónomas que hayan recibido el traspaso de la función pública inspectora”.
-- La enmienda incorporada al art. 29 sobre el Consejo rector del organismo autónomo
ITSS deja claro, por si hubiera alguna duda, que la composición será paritaria entre los
representantes estatales y autonómicos, habiéndose incorporado a las funciones del
citado Consejo la de “j) Aprobar, a propuesta del titular de la dirección del Organismo
Estatal, los criterios de distribución de los puestos de trabajo de personal inspector
correspondientes a la estructura territorial de dicho Organismo”.
E) La Comisión de Empleo y Seguridad Social del Senado celebrada el 2 de junio se
inició a las once horas y cuarenta minutos”, y finalizó a las once horas y cincuenta y
cinco minutos”. Es decir, durante quince minutos los senadores y senadoras que
integran la Comisión estuvieron “debatiendo” el texto remitido por el Congreso y las
enmiendas presentadas al mismo. No parece, por decirlo de forma educada, mucho
tiempo para un proyecto normativo de la importancia como el que estoy analizando,
aunque bien es cierto que algunos senadores manifestaron que los portavoces de sus
grupos realizarían intervenciones de mayor contenido en el próximo pleno, y desde
luego era fácil que tuvieran más contenido, porque de esto no hubo prácticamente nada
en la Comisión si exceptuamos la intervención de la portavoz del grupo nacionalista
vasco.
Respecto a las enmiendas presentadas, y todas ellas rechazadas, la gran mayoría eran
sustancialmente idénticas, y no podría ser de otra ciertamente a mi parecer, a las
presentadas en Congreso, habiendo recogido el grupo mixto y Entesa las presentadas en
la Cámara Baja por el grupo de la Izquierda Plural y su especial interés por la creación
de la Agencia estatal de la ITSS, propuesta que como es sabido fue rechazada.
Desde la perspectiva competencial, la enmienda más importante era de CiU, que
mantuvo la presentada en el Congreso, la núm. 80, de incorporación de una disposición
adicional nueva en la que quedaría bien claro que la Generalitat podría optar por la
aplicación de la nueva normativa sobre la escala de subinspectores de seguridad y salud
en el trabajo o bien mantener la aplicación del cuerpo autonómico creado en la Ley
11/2010 de 19 de mayo, norma que creó, y que no está desarrollada, el cuerpo de
subinspectores de seguridad y salud en el trabajo. Si bien el portavoz de CiU en el
Congreso, Sr. Campuzano manifestó que se había alcanzado un acuerdo sobre este
punto, y si no de forma expresa sí creo que las disposiciones adicionales tercera y
octava abonan una interpretación en esta línea, supongo que el mantenimiento de la

27. 27
enmienda se debió más a una cuestión de imagen política, de defender hasta el final que
debería quedar recogida de forma clara y explícita esta posibilidad, argumentándose en
la motivación que no existe duda jurídica de la viabilidad de la existencia del cuerpo
autonómico, “a la vista de que la competencia en materia de seguridad y salud en el
trabajo es una competencia de la autoridad, como lo es también la de autoorganización
de los servicios públicos”, concluyendo con razonamiento político-jurídico que
“cualquier creación de un cuerpo estatal con competencias en la materia, en Cataluña
invade directamente un ámbito funcional propio”.
F) El debate en el Pleno del Senado fue el primero en el que el proyecto de ley se
debatió en Pleno y no en comisión, ya que el texto fue aprobado en comisión en el
Congreso. A mi parecer, el debate sirvió para que los grupos fijaran su posición
respecto a cuáles han de ser las funciones de la ITSS y cuál debería de ser su estructura
organizativa en la realidad territorial autonómica española y con el traspaso ya
efectuado a dos Comunidades Autónomas (Cataluña y País Vasco). Bueno, quizás sería
conveniente matizar que tal fijación fue realizada por algunos grupos, ya que otros se
limitaron a la práctica lectura de las enmiendas mantenidas para el Pleno o simplemente
a defender las bondades de la ley (y es obvio que en este último caso me refiero al grupo
popular).
Por la portavoz del grupo vasco, Sra. Martínez Muñoz se insistió en la necesidad de
adecuar la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS) al régimen
competencial en materia laboral y su distribución, por lo que respecta al ejercicio de la
potestad sancionadora, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, poniendo de
manifiesto que su enmienda “viene avalada por una sentencia del Tribunal
Constitucional, concretamente la 104/2013 de 25 de abril, donde ya se reconoce la
coexistencia de diferentes cuerpos de la Inspección Laboral”.
Por el grupo Entesa del Progrés de Cataluña, el senador socialista Sr Sabaté Borrás
enfatizó la importancia de que el texto que se aprobara, y por ello habían mantenido
vivas sus enmiendas, respetara plenamente las competencias transferidas a las
Comunidades Autónomas, y por otra que quedara más claramente reflejado el ámbito de
la actuación inspectora en materia laboral y de Seguridad Social. No obstante, en el
turno de portavoces el senador reconoció que la disposición adicional octava del
proyecto “avanza en el camino correcto” del respeto a las competencias de las
comunidades autónomas “con funciones y servicios traspasados en esta materia”.
Por su parte, la senadora del grupo catalán CiU, Sr. Candini i Puig, procedió a la lectura
de la enmienda de creación de una nueva disposición adicional para que la nueva ley no
afectara al cuerpo de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo creado en la
comunidad autónoma de Cataluña por la Ley 11/2010, enmienda que calificó como “la
más importante” de las presentadas por su grupo, y que al igual que todas las demás fue
rechazada por el grupo popular.
En definitiva, y refiriéndome al texto definitivamente aprobado, se regula la doble
dependencia de los funcionarios de la ITSS, funcional de la administración que tenga
competencia por razón de la materia y orgánica de la AGE o de la autonómica que haya
asumido competencias. Es decir, tal como ha explicado el profesor Carlos Palomeque en
el artículo antes citado, la dependencia orgánica “… lo será de la Comunidad Autónoma