1. El empleo, el desempleo y la crisis social. Las alertas de la OIT y de la OCDE.
Análisis de sus documentos.
Eduardo Rojo Torrecilla.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
27 de mayo de 2012.
Texto publicado en el blog del autor. http://eduardorojoblog.blogspot.com.es/
1. La próxima semana se inicia en Ginebra la 101ª reunión de la Conferencia
Internacional deTrabajo, en la que entre otros puntos serán objeto de especial atención
la crisis del empleo de los jóvenes y las prioridades en materia de principios y derechos
fundamentales en el trabajo para 2012-2016, y se debatirá la aprobación de una
Recomendación sobre los niveles mínimos (“pisos”) deprotección social, definidos en el
artículo 1 del Proyecto presentado a la Conferencia como aquellos que “constituyen
conjuntos de garantías básicas de seguridad social definidos a nivel nacional que
garantizan una protección destinada a prevenir o aliviar la pobreza, la vulnerabilidad y
la exclusión social”.
Los documentos de la OIT sobre el mundo del trabajo en general, y las políticas de
empleo en particular, siempre han merecido mi interés en este blog, y vuelven a
merecerlo ahora dos importantes textos presentados recientemente, el Informe sobre
eltrabajo en el mundo 2012, con el significativo subtítulo de “Mejores empleos para una
economía mejor”, y las tendencias mundiales del empleo juvenil 2012(documento que
debe ser analizado junto con el Informe V presentado a la 101ªConferencia y dedicado a
“La crisis del empleo de los jóvenes. ¡Actuemos ya!). Sin olvidar, la reciente aportación
de la OIT, en un documento conjunto con la OCDE sobre “perspectivas a corto plazo y
principales desafíos para el mercadode trabajo en los países del G-20”, una
actualización estadística preparada para la reunión de los Ministros de Trabajo y de
Empleo del G-20 que tuvo lugar en la ciudad mejicana de Guadalajara los días 17 y 18
de mayo.
2. Del informeanual sobre el trabajo en el mundo el profesor Jaime Cabeza ha escrito,
en su blog amigo, que “No es que diga nada especial, pero, en los tiempos que corren,
resulta provocador. Es, sólo, un grito a la conciencia de los gobernantes para que algo
cambie”. Y más adelante enfatiza que “El cuerpo del informe realiza un análisis
demoledor de nuestra situación laboral y pone de manifiesto cómo la ha agravado el
decretazo de febrero. Los datos son concluyentes sobre el incremento de la inseguridad,
de los despidos, de la bajada salarial, de la precariedad…Se trata de un diagnóstico
irrebatible, a menos que pretenda rebatirse con esa especie de metafísica de los que
cultivan las posturas más liberales de la macroeconomía”. Se puede decir más alto, pero
no más claro.
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2. Por mi parte, me quedo en primer lugar con la pregunta de ¿cómo salir de la trampa de
la austeridad? (recuerdo que la OIT es una organización tripartita y en modo alguno
anti-sistema, por si el título pone nerviosa a más de una persona), su constatación
estadística, que al mismo tiempo es manifestación clara de la gravedad de la crisis, de
alrededor de un déficit de 50 millones de empleo frente a la situación anterior al inicio
de la crisis en 2008, con una especial preocupación para la realidad europea, las muchas
dificultades para poder ofrecer empleos a las personas que se incorporen al mercado de
trabajo en los próximos dos años, el carácter cada vez más estructural de los
desequilibrios en dicho mercado (y no meramente coyuntural) y los efectos perversos de
esas situación para algunos colectivos de trabajadores, en especial las personas
desempleadas de larga duración “que corren el riesgo de quedar excluidas del mercado
laboral”, y los jóvenes. Efectos perversos que no sólo se manifiestan en términos de
desempleo sino que también están presentes entre la población ocupada, con el auge de
la inestabilidad o precariedad contractual, del empleo informal, y de la prestación
laboral involuntaria a tiempo parcial o mediante contratos de duración determinada.
La crisis de empleo y el alejamiento de buena parte de los países de la resolución de este
problema por aquello que el documento de la OIT califica de concentración del cambio
“en la reducción del déficit a toda costa”, lleva también a un incremento del descontento
social en muchos países, con riesgos cada vez menos disimulados de incremento de las
tensiones sociales y aumento de los conflictos laborales. El destacado sociólogo Ulrich
Beck realiza una lúcida reflexión en una artículo publicado hoy domingo en El País
sobre las consecuencias de la inseguridad en las relaciones laborales, afirmando que
“De todo ello resulta que cuanto más se desregulan y flexibilizan las relaciones
laborales, con más rapidez pasamos de una sociedad del trabajo a otra de riesgos
incalculables, tanto desde el punto de vista de las vidas de los individuos como del
Estado y la política. En cualquier caso, una tendencia de futuro está clara: la mayoría de
la gente, incluso de los estratos medios, aparentemente prósperos, verá que sus medios
de vida y entorno existencial quedarán marcados por una inseguridad endémica. Parte
de las clases medias han sido devoradas por la crisis del euro y cada vez hay más
individuos que se ven obligados a actuar como "Yo y asociados" en el mercado de
trabajo”. En la presentación del Informe, uno de sus autores, el Director del Instituto
Internacional de estudios laborales Raymond Torres, destacó que “la excesiva
importancia que los países de la eurozona le están dando a la austeridad fiscal está
profundizando la crisis del empleo y podría incluso conducir a otra recesión en Europa”.
La OIT constata cómo numerosos países han procedido a modificar sus normas
laborales y a flexibilizar extraordinariamente las condiciones de trabajo (aunque más
correcto sería decir debilitar la protección laboral en la mayor parte de las ocasiones y
aumentar el poder unilateral del empleador en la modificaciones de aquellas
condiciones), con la esperanza de que ello sirviera para recuperar el crecimiento
económico y de empleo porque los tan temidos “mercados financieros” reaccionaran de
manera positiva ante los cambios. Su análisis de los datos facilitados por los distintos
Estados pone de manifiesto que esa esperanza se ha tornado en decepción en muchos de
ellos, y que las políticas de austeridad han tenido un efecto depresivo para la economía
y han repercutido en el incremento del desempleo y en el deterioro de la situación
económica porque la austeridad “ha producido un crecimiento económico más débil,
incrementado la volatilidad y empeorado el balance financiero de los bancos,
ocasionando una mayor contracción del crédito, menores inversiones y, en
consecuencia, mayores pérdidas de empleo”.
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3. Algunas de las tesis del documento son perfectamente válidas para aplicar a la realidad
jurídica y social española y a los debates actualmente existentes con ocasión de la
tramitación parlamentaria del proyecto de ley sobre medidas urgentes parala reforma del
mercado laboral, en relación con las polémicas sobre la relación de complementariedad
o subsidiariedad entre la mayor flexibilidad interna (modificación de las condiciones de
trabajo) y la externa (extinción de la relación contractual). Dice la OIT que ante una
recesión, y los datos económicos confirman que esta es la situación en España, “normas
menos rígidas pueden dar lugar a más despidos sin apoyar la creación de empleo”, y por
otra parte, pero en estrecha relación con lo anterior, el debilitamiento de la negociación
colectiva “es probable que genere una espiral descendente de los salarios, y por
consiguiente, retrase aún más la recuperación”. En efecto, en el Informe se pone de
manifiesto que en 26 de los 40 países de los que se dispone de datos, “la proporción de
acuerdos protegidos por un acuerdo colectivo disminuyó entre 200y 2009”.
Si no supiera que estoy analizando un documento de la OIT hubiera creído que se
trataba de un análisis crítico de la reforma laboral puesta en marcha por el gobierno del
Partido Popular. Un excelente análisis crítico de las disfunciones generadas por poner
en marcha conjuntamente medidas de flexibilidad interna y externa ha sido realizado
por la profesora Mª Amparo Ballester Pastor en su ponencia delXXII Congreso de la
Asociación Española de Derecho del Trabajo y de laSeguridad Social, de la que me
permito reproducir un párrafo claramente ilustrativo de dichas disfunciones y que
repercuten negativamente sobre el empleo y los trabajadores: “La estrategia de fomento
de la flexibilidad interna está destinada al fracaso si no se penalizan las conductas de
gestión inadecuadas, lo que obliga a una cuidadosa tarea de identificación de
distorsiones y de articulación coordinada de medidas correctoras que debe conducir
hacia la flexibilidad interna como estrategia de gestión preferente. Tras las últimas
reformas, es difícil imaginar un mayor incremento de la flexibilidad interna en la
empresa, ya sea a través de alteraciones en la negociación colectiva o de normas
directamente dirigidas a facilitar la gestión interna y, sin embargo, es fácil anticipar que
las técnicas extintivas seguirán siendo prioritarias. Parece que las distorsiones que debía
haber acometido la reforma estructural pendiente terminarán agudizándose a fuerza de
ignorar los efectos cruzados perversos que pueden llegar a tener las medidas
descoordinadas. El fracaso reiterado de la flexibilidad interna como instrumento
dirigido a absorber las técnicas tóxicas de gestión extintiva significa que nuestro
ordenamiento no ha sabido hacerla rentable, en parte porque ha ido progresivamente
abaratando el coste del despido y, en parte, porque no ha sabido compensar el coste en
motivación y formación para la empresa que requiere una estrategia empresarial en
continua adaptación. De este modo el ordenamiento laboral español tras las últimas
reformas no solo no ha sido capaz de promocionar un determinado tipo de gestión de
mano de obra, sino que además podría estar fomentando un tipo de empresa totalmente
incompatible con las instrucciones que provienen de la Estrategia Europa 2020”. En el
mismo Congreso, la ponencia del profesor Federico Navarro Nieto abordó la reforma
del marco normativo de la negociación colectiva, y en un cuidado y riguroso análisis de
los cambios operados por la reforma laboral destaca que los mismos “impulsan un
reequilibrio de los poderes de negociación de efectos inciertos en el poder contractual
colectivo de los trabajadores”.
En el apartado dedicado a España, el Informe muestra su preocupación por el impacto
social de la crisis económica, que ha conducido a un incremento del desempleo y a una
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4. caída de los ingresos “que han agravado las desigualdades”. Se muestra crítico con los
importantes recortes operados en los salarios de los empleados públicos y en la
inversión, así como con el hecho de que en el todavía proyecto de ley dePresupuestos
Generales del Estado para 2012 se haya situado “al gasto social en el centro de los
recortes”. Respecto a la reciente reforma laboral, critica que se centre a su parecer en
aspectos relacionados con la regulación de los costes de despido y de los tipos de
contrato, y que no haya tenido en cuenta “una visión más comprensiva de la protección
laboral”, alerta sobre el carácter “contraproducente” de adentrarse en una espiral
descendente de los salarios, y llama justamente a aquello que el gobierno español no ha
hecho con la reforma, es decir al diálogo social para abordar la situación.
El documento dela OIT recupera su tesis, que no es en absoluto nueva sino que viene
defendiendo desde hace tiempo, y que buena parte de los laboralistas españoles también
defendemos en nuestro país, “que no existe una relación evidente entre las reformas del
mercado laboral y los niveles de empleo”, y que de poco sirven reformas contractuales o
de relaciones colectivas sino se integran con medidas coherentes de protección social,
por una parte, y de reforzamiento del diálogo social por otra. Un mercado laboral sólido
y cohesionado, que favorezca la estabilidad y la profesionalidad de las personas
trabajadoras, ha de ser compatible con las estrategias empresariales de mejora de la
competitividad y la productividad, y de ahí que la OIT insista una vez más, y los
lectores y lectoras del blog ya habrán visto que he destacado esta tesis en anteriores
entradas sobre textos de la organización internacional, que “las políticas que favorecen
el empleo tienen un efecto positivo sobre la economía, y que la voz de las finanzas no
debería guiar la toma de decisiones”.
Entre las propuestas concretas, y recuérdese que se trata de un texto que debería poder
aplicarse en razón de los condicionantes propios de cada uno de sus 184 miembros, se
propone la mejora de los salarios mínimos, de tal manera que las instituciones del
mercado laboral “deberían fortalecerse de manera que los salarios crezcan al mismo
ritmo que la productividad”, la reanudación del acceso al crédito y la creación de un
ambiente empresarial más favorable para las pequeñas empresas (que no pasa a mi
parecer, aviso para navegantes, por un debilitamiento del estatus jurídico de los
trabajadores de las mismas), un estímulo en las políticas de demanda agregada para los
países emergentes y en desarrollo, y un énfasis especial en la protección de las personas
desempleadas en los países desarrollados, con especial atención a los jóvenes, “a fin de
garantizar que reciban el apoyo adecuado para encontrar nuevos empleos”. Una idea
especialmente interesante y sugestiva es la de crear mecanismos que permitan
identificar un “límite máximo de desempleo” que, en caso de ser superado, obligaría a la
adopción de medidas correctoras por los poderes públicos, de la misma manera que se
hace, y así se recuerda por la OIT, con los objetivos de inflación. Son propuestas, en
definitiva, que tratan de dar respuestas a una situación socialmente degradada a escala
mundial, ya que las tasas de empleo sólo se han incrementado en 6 de las 36 economías
avanzadas desde 2007, mientras que aumentan las tasas de desempleo juvenil y de
pobreza, tanto en los países desarrollados como en aquellos en vías de desarrollo.
3. La lectura del Informe sobre el trabajo en el mundo debe completarse con el
documentopreparado junto con la OCDE para la reunión de Ministros de Trabajo y
Empleodel G-20, un texto que tiene el especial interés de utilizar datos muy puestos al
día, ya que la documentación estadística utilizada llega hasta el pasado 9 de mayo. El
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5. texto se refiere al también reciente Informe del FMI sobre las perspectivas de la
economía mundial, presentado en abril, y destaca que los datos disponibles apuntan a
“una frágil recuperación”, aunque en la eurozona el pronóstico a corto plazo “no deja de
ser poco alentador”. Si la recuperación no avanza con mayor rapidez de la previsible
según los datos ahora disponibles, no podrá corregirse el déficit de empleo en el G-20
“que afecta aproximadamente a 21,3 millones de personas y que lleva acumulándose
desde el comienzo de la crisis financiera mundial en 2008” (la mitad concentrada en un
solo país, Estados Unidos).
La OIT y la OCDE muestran su preocupación en especial por el incremento del
desempleo juvenil y de larga duración, así como también por el impacto negativo de la
crisis del empleo en las demandas de los consumidores y en el comportamiento de los
hogares, “lo que supone una presión adicional para la recuperación”. Con respecto a los
cambios estructurales en el empleo, el documento destaca el impacto muy negativo de la
crisis en el sector de la construcción, las “enormes” pérdidas de empleo en las
economías más avanzadas en el sector manufacturero y el crecimiento del empleo en los
servicios públicos, mientras que por el contrario en los países de economías emergentes
sí se ha producido incremento en aquel sector (¿el juego de la deslocalización,
acompañado de crecimiento?) y también en los servicios de mercado. Con estos datos
en la mano, el texto alerta lógicamente, y con acierto a mi parecer, de la importancia de
tener en consideración, en todas las políticas que concentren su atención en el mercado
de trabajo, “sus implicaciones en materia de ajuste, con el fin de fomentar la
readaptación profesional y la movilidad de las personas”.
La OIT y la OCDE llaman la atención sobre la ineludible necesidad de adoptar medidas
que permitan reducir el desempleo de larga duración, no sólo por el impacto positivo
que ello tenga sobre las personas ocupadas, sino también para corregir los “efectos
colaterales” que puede provocar y que los estudios realizados asocian a “un mayor
riesgo de pobreza, problemas de salud y fracaso escolar para los hijos de los individuos
afectados”; piden la adopción de medidas que permitan corregir la infrautilización de
mano de obra que hoy existe en varios países (entre ellos España) y que se concreta en
una utilización involuntaria de la prestación laboral a tiempo parcial; piden también un
intenso crecimiento del empleo que permita tanto la incorporación de nuevas personas
al mercado como la reducción del desempleo existentes.
En cuanto a los principales “desafíos estructurales” en los mercados de trabajo del G-20,
para la OIT y la OCDE son claves un mejor aprovechamiento de los recursos laborales
y un empleo de mayor calidad, sin olvidar que deben superarse en un contexto
especialmente difícil. La integración de los jóvenes, mujeres y migrantes en los
mercados de trabajo, y la mejora de las condiciones de cualificación para los
trabajadores con poco bagaje profesional son objetivos que deben mantenerse como
prioritarios en las economías avanzadas, como también posibilitar una mayor
permanencia de la población trabajadora en el mercado de trabajo, para lograr que este
sea más inclusivo y que se adapte a los intereses del mundo de las empresas y de los
trabajadores. Con respecto a los jóvenes, y al igual que en documentos anteriores de las
dos organizaciones, se insiste en la importancia de evitar el crecimiento de aquellos que
ni trabajan ni siguen estudiando, ya que a medida que la situación se consolida “este
subgrupo de jóvenes corre un riesgo particularmente alto de sufrir unos resultados poco
satisfactorios en el mercado de trabajo”. La mejora de la calidad del empleo para lograr
un trabajo decente, con atención especial al crecimiento del empleo formal en los países
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6. de economías emergentes y a la disminución de la inestabilidad/precariedad laboral en
los países de economías avanzadas, es otro objetivo a conseguir, así como la puesta en
marcha de una política salarial que corrija las cada vez más crecientes desigualdades
salariales, unas desigualdades que no sólo responden, aunque sea relevante, a los
cambios tecnológicos y a su impacto sobre las cualificaciones profesionales, sino
también, y referido específicamente al ámbito laboral, “al debilitamiento de los
sindicatos y la negociación colectiva”.
Por cierto, hay que subrayar también que esta semana se ha celebrado la reunión de
Ministros delos Estados miembros de la OCDE, en la que se ha destacado la
importancia de promover un crecimiento inclusivo y crear empleos y luchar contra el
desempleo juvenil mediante reformas estructurales, así como estudiar de qué manera
pueden reducirse las desigualdades existentes. A dicha reunión el sindicalismo
internacional ha presentado un documento de trabajo dirigido a los ministros en el que
se pide la adopción de medidas que apuesten por un crecimiento duradero, la creación
de empleo y la reducción de las desigualdades, criticando muy duramente la actuación
de algunos gobiernos, con especial importancia en Europa, “para debilitar los
mecanismos de negociación colectiva, disminuir los salarios mínimos y eliminar la
protección del empleo”. De ahí que el TUAC exija el respeto de los derechos
fundamentales en el trabajo y el apoyo a políticas que refuercen las instituciones del
mercado de trabajo y la negociación colectiva “con el fin de reducir las desigualdades
de rentas y de paralizar el incremento de los empleos precarios e informales”, así como
también integrar la noción de “trabajo decente” en todas las estrategias de la OCDE.
La preocupación no sólo por el crecimiento del desempleo sino también, y muy
especialmente, por el de las desigualdades sociales y su impacto sobre la población
trabajadora también está presente en los documentos de la Confederación Europea de
Sindicatos. En un reciente documento de su Instituto de Estudios (ETUI) se destaca que
Europa va por el camino equivocado con sus políticas de austeridad y que es necesario
adoptar medidas que reviertan la situación actual existente en muchos países y que
contribuyen al incremento de las desigualdades: “los programas de austeridad que
conllevan consecuencias regresivas, la inversión de la anterior tendencia a aumentar la
convergencia entre los Estados miembros y las regiones, el incremento de la inseguridad
del empleo, el deterioro de las condiciones laborales, la puesta en entredicho de los
sistemas de negociación colectiva aunque dichos sistemas contribuyan a fomentar la
igualdad de las rentas, el debilitamiento de los modelos sociales nacionales y la
marginación de los sindicatos en la elaboración y la aplicación de las directrices
socioeconómicas estratégicas de la Unión Europea y sus Estados miembros”.
4. Más recientemente la OIT ha presentado su informe para este año sobre las
“Tendencias mundialesdel empleo juvenil”, en el que presta especial atención a la difícil
situación de muchos jóvenes que se encuentran en situación de desempleo (12,6 % en
2011 y proyección del 12,7 % para este año), más exactamente alrededor de 75 millones
de personas, habiendo acabado la crisis producida en 2008 con el descenso del
desempleo juvenil que se había operado en el período 2002-2007 y provocando un
incremento de cerca de 4 millones de desempleados desde 2007.
Los datos disponibles con los que trabaja la OIT prevén el mantenimiento de las tasas
de desempleo en los próximos años, y de ahí que sea necesario adoptar medidas que
posibiliten la inserción laboral, y no sólo esta sino también que se produzca con arreglo
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7. a unas condiciones contractuales y salariales dignas y adecuadas, y que sea necesario,
con arreglo a las posibilidades y los marcos jurídicos existentes en los diferentes
Estados, poner en marchas medidas que eviten que los jóvenes se concentren en
empleos de duración determinada y con escasos requerimientos de cualificación y
además con niveles salarios reducidos. Entre las medidas propuestas para mejorar la
situación a medio plazo se encuentran algunas que son aplicables al conjunto de las
políticas laborales y otras dirigidas más específicamente a los jóvenes: políticas
macroeconómicas y de crecimiento; programas activos de mercado laboral como
desarrollo de servicios públicos de empleo y subsidios salariales y de capacitación, o
reducción de impuestos; mejorar la calidad del trabajo y las garantías de protección
social; potenciar el diálogo social para poner en marcha medidas para mejorar la
situación del empleo juvenil; en fin, “apoyar una mayor información sobre el mercado
laboral y los sistemas de análisis, los cuales sirven de base para supervisar los mercados
laborales y diseñar e implementar políticas efectivas”.
La lectura del Informe debe completarse con el documento de trabajo presentado a la
101ª Conferencia Internacional del Trabajo con el título “La crisis del empleo delos
jóvenes: ¡Actuemos ya!”, en el que se alerta sobre la marginación de los jóvenes y la
crisis del empleo juvenil como “una amenaza para la cohesión social y la estabilidad
política” si no se corrigen las preocupantes perspectivas para toda una generación de
jóvenes de disponer de condiciones de vida inferiores a las de la generación anterior, y
el riesgo adicional que todo ello conlleva de socavar “la confianza de hombres y
mujeres jóvenes en los paradigmas de políticas vigentes y en la posibilidad de un futuro
mejor”, por lo que es del todo punto necesario enfatizar la importancia de adopción de
medidas que conviertan el empleo y la protección social, tanto en general como para los
jóvenes en particular, “en objetivos claves de las políticas económicas y las estrategias
de desarrollo”. En el bien entendido, y comparto plenamente la tesis que ahora expondré
y que he defendido en mis trabajos en los que he abordado la problemática del empleo
juvenil, que “los jóvenes no constituyen un grupo homogéneo, de ahí que sea más eficaz
centrarse en determinados grupos y desventajas y vulnerabilidades específicas en el
mercado de trabajo”, y que para conseguir que ello sea posible “es necesario contar con
los recursos y las capacidades administrativas que requiere la aplicación de este tipo de
programas específicos y de gran complejidad”.
La OIT defiende políticas que incentiven económicamente la contratación y rechaza las
asociadas a trabajos temporales o a salarios inferiores a los de otros trabajadores, y
valora positivamente los programas públicos de empleo en economías desfavorecidas
para incorporar de forma regular a los jóvenes al mercado laboral. Y no se recata en
reconocer que una crisis como la actual afecta, aunque sea de diferente manera, a todos
los países, y que deben abordarse acciones a escala internacional “por parte del G-20 y
la comunidad internacional, en particular las instituciones financiera internacionales,
otras organizaciones multilaterales y regionales, y el sistema de las Naciones Unidas”, y
que corresponde a la OIT “recabar el apoyo de todos estos actores”.
Tampoco conviene olvidar las conclusiones de la recientemente celebrada conferencia
de expertos sobreel empleo y la inclusión de los jóvenes en tiempos de crisis,
organizada por la presidencia danesa de la UE los días 26 y 27 abril, en la que se ha
debatido sobre qué medidas son las más adecuadas para facilitar la incorporación
laboral, las transiciones en el mercado de trabajo y la mejora de las cualificaciones
requeridas para los nuevos empleos, y en la que se ha enfatizado que la inversión en
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8. políticas dirigidas a jóvenes es una apuesta obligada de futuro y que repercutirá en
beneficio del conjunto de la población.
5. Concluyo. Buena lectura, para quien tenga tiempo y ganas, de todos los documentos
analizados en esta entrada. ¡Ah!, y no olviden la Comunicación de la Comisión Europea
de 18 de abril que lleva por título “Hacia una recuperación generadorade empleo”, que
completa las prioridades en materia de empleo del Estudio Prospectivo anual sobre el
crecimiento, al que dedique especial atención en otra entrada. El llamado “paquete de
empleo” se debatirá en una conferencia europea de alto nivel los días 6 y 7 de
septiembre, y será entonces, como mínimo, cuando habrá que volver sobre las
propuestas de la UE.
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