Este documento analiza el programa PREPARA y sus modificaciones a través de los decretos leyes de 2011 y 2012. Resume el origen del programa en un acuerdo entre el gobierno y los sindicatos en 2011 para proporcionar ayudas económicas y formación a personas desempleadas que agotaran la protección por desempleo. Explica las características iniciales del programa y sus dos prórrogas en 2011 y 2012, centrándose en las modificaciones introducidas por el último decreto ley de agosto de 2012 que vuelve a prorrogar el

1. Análisis del programa PREPARA y de las últimas modificaciones. Del Real
Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero al Real Decreto-Ley 23/2012 de 24 de agosto.
Eduardo Rojo Torrecilla.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
26 de agosto de 2012.
Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/
I. Introducción.
Hoy entra en vigor el Real Decreto-Ley 23/2012, de 24 de agosto, aprobado por el
Consejo de Ministros celebrado este día, “por el que se prorroga el programa de
recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo”,
publicado ayer sábado en el Boletín Oficial del Estado.
El propósito de esta entrada del blog es analizar el programa PREPARA desde su origen
hasta las modificaciones introducidas por el RDL 23/2012 al prorrogarlo por tercera
vez. En la primera parte estudiaré el RDL 1/2011 y sus dos primeras prórrogas, y en la
segunda me centraré en el contenido del RDL 23/2012, sin olvidar ciertamente algunas
menciones al debate social que se ha generado en España durante los meses de julio y
agosto alrededor de esta medida, algo que no es de extrañar si se repara en la muy difícil
situación económica en que se encuentran buena parte de los españoles que son
potenciales perceptores de la ayuda económica del programa.
I. El Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero. Programa de recualificación
profesional de las personas que agoten su protección por desempleo.
1. La parte Primera, apartado III, del AcuerdoEconómico y Social suscrito el 2 de
febrero de 2011 por el gobierno, CEOE-CEPYME, CC OO y UGT, incluyó el “Acuerdo
sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral”. Entre las medidas
de carácter coyuntural para el período 2011-2012 se incluía la futura regulación de un
“Programa de recualificación profesional de las personas que hayan agotado su
protección por desempleo”. El programa sería de carácter nacional (corriendo su
financiación a cargo de los presupuestos estatales), e incluiría de forma conjunta
medidas de política activa de empleo y ayudas económicas de acompañamiento. Que el
programa era de ámbito estatal, al igual que lo fue el anterior “Programa Temporal de
Protección por Desempleo eInserción” (PRODI) quedaba meridianamente claro en el
ASE, al disponer que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la
gestión y pago de estas ayudas económicas de acompañamiento”.
En el acuerdo se disponía que serían beneficiarias del nuevo programa las personas que
agotaran su protección por desempleo a partir del 16 de febrero de 2011 “y no cumplan
los requisitos de acceso a la Renta Activa de Inserción” (recuérdese que la RAI va
dirigida a desempleados de 45 o más años y en paro de larga duración, personas con
1

2. discapacidad, emigrantes retornados con 45 o más años de edad, y víctimas de violencia
de género o violencia doméstica).
El acuerdo reconocía el derecho de las personas que pudieran participar en el nuevo
programa a “realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que
contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como las medidas de política
activa de empleo dirigidas a mejorarla; participar en medidas de política activa de
empleo encaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para que
estas personas puedan incorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente en
sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento; recibir una ayuda económica
de acompañamiento del 75% del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples
(IPREM) mensual, hasta un máximo de 6 meses, cuando la persona beneficiaria carezca
de rentas superiores al 75% del Salario Mínimo Interprofesional”. Es decir, la cuantía de
la prestación sería ligeramente inferior a la del PRODI (80 % del IPREM). Para 2011 la
Ley 39/2010, de 22 de diciembre, dePresupuestos Generales del Estado fijó la cuantía
del IPREM en 532,51 euros mensuales, idéntica a la del año 2010.
Dado que había dos administraciones públicas implicadas en el programa, aquella
responsable del pago de la ayuda económica (estatal) y la que asumía la obligación de
poner en marcha las medidas formativas y de búsqueda de empleo de las personas que
pudieran acogerse a aquel (autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas para
que establecieran (si bien la dicción del texto era más taxativa, ya que se decía que
“establecerán”, no dejaba de ser una petición a las administraciones para que estas
actuaran dentro de sus ámbitos competenciales respectivos de forma coordinada) “los
mecanismos necesarios para la coordinación e intercambio de información” (algo que
debe predicarse de cualquier programa, acción o medida en que estén implicadas dos
administraciones con competencias en materia de políticas activas de empleo).
Igualmente era taxativa la manifestación contenida en el acuerdo de que las
Comunidades Autónomas “destinarán el número de orientadores y promotores de
empleo necesario para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y
programarán las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que aseguren el
acceso y participación de las mismas en estas acciones”, aún cuando seguirían siendo
las autoridades autonómicas las que decidirían, en su ámbito competencial, qué medidas
adoptar para posibilitar el éxito del nuevo programa en cuanto a la realización de
acciones formativas y de búsqueda de empleo por el sujeto desempleado, pues no se
olvide que por mucho que un acuerdo entre el gobierno estatal y los agentes sociales
marque las líneas de actuación en este campo, ha de ser la normativa, tanto estatal como
autonómica y cada una de ella con estricto respecto a los ámbitos competenciales
estatales y autonómicos, la que fije y concrete de qué forma se arbitran las medidas
adecuadas de acompañamiento de los sujetos desempleados.
Por último, quedaba claro en el ASE que el programa era de carácter temporal y
extraordinario, ya que se fijaba su duración en seis meses (igual, por cierto, que la
inicial del PRODI, aunque posteriormente hubo dos prórrogas), si bien parecía que se
quisiera dejar la puerta abierta a una posible prórroga, ya que no cabía entender de otra
forma la afirmación de que antes que concluyera la duración inicial prevista “se
procederá a una evaluación de su aplicación”.
2. El desarrollo normativo de este apartado del ASE se produjo por el artículo 2 del
RDL 1/2011, procediendo a regular el nuevo programa PREPARA. La norma disponía
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3. que podrían acogerse al nuevo programa las personas desempleadas que a partir del 16
de febrero hubieran agotado la prestación por desempleo de nivel contributivo y no
tuvieran derecho a cualquiera de los subsidios por desempleo establecidos en la ley, o
bien hubieran agotado alguno de estos subsidios, incluidas sus prórrogas. No podrían
acceder ni a la prestación económica ni a las medidas de acompañamiento quienes ya se
hubieran beneficiado del programa anterior (PRODI), o bien que hubieran agotado, o
que tuvieran derecho a solicitarla, la RAI, la renta agraria o el subsidio por desempleo
para los trabajadores eventuales del REASS.
Se permitía la compatibilidad con la percepción de las rentas mínimas de inserción, o
similares, que regulan las CC AA hasta alcanzar el límite de la ayuda estatal, y en tal
caso se deduciría de esta ayuda la cuantía de la prestación abonada por el SPEE en
cuanto que superara el 75 % del SMI mensual.
La norma reprodujo el texto del ASE sobre los derechos de las personas beneficiarias a
realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, participar en medidas
de política activa de empleo y que potenciaran su reincorporación al mercado laboral, en
sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento, y al percibo de la ayuda
económica, fijada en el 75 % del IPREM mensual. La norma se ajustó a los términos de
la anterior regulación del PRODI y a lo dispuesto en la Ley General de la Seguridad
Social, y concretó que el sujeto tendría derecho a la percepción económica en el
supuesto de carecer de rentas superiores en cómputo mensual al 75 % del SMI, con
exclusión de dos pagas extras. Además, concretó cómo debía entenderse la carencia de
rentas cuando la persona posible beneficiaria de la ayuda formara parte de una unidad
familiar, de tal manera que se produciría el supuesto tipificado de carencia de rentas
cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar, incluida la
persona solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no superara
el 75% SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, y para la
determinación de que debían considerarse rentas había que estar a lo dispuesto en el
artículo 215.3.2 de la LGSS.
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa,
la norma estipuló que era el Servicio Público de Empleo Estatal el que asumía la
obligación del pago de las ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CC
AA las que ponen en marcha las medidas de PAE, la norma estableció la necesidad de
que las mismas dispusieran del número de orientadores y promotores de empleo
necesarios para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y para la
programación de las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que
asegurara el acceso y participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo un
llamamiento a las dos administraciones competentes para que establecieran los
mecanismo necesarios de coordinación e intercambio de información que facilitaran e
hicieran posible el éxito del programa.
Como conclusión, a mi parecer el nuevo programa era necesario por la difícil situación
económica en que se encontraban en el momento de su aprobación (y se siguen
encontrando en la actualidad) muchas personas desempleadas, y por la necesidad de
poner en marcha medidas tendentes a facilitar la reincorporación al mercado de trabajo
de estos colectivos. Pero, no podían esperarse milagros en cuanto a las tasas de éxito del
programa, dada la difícil situación del empleo no sólo para colectivos más
desfavorecidos sino también para gran parte de personas que consideramos “no
3

4. desfavorecidas” y que se encontraban expulsadas del mercado laboral por la crisis. Sus
sucesivas prórrogas demuestran que sigue siendo grave, y cada vez más, la situación de
muchas personas que están fuera del mercado de trabajo y han agotado las prestaciones
por desempleo.
3. Por Resolución de 15 de febrero, del SPEE, se determinó la forma y plazos de
presentación de solicitudes y de tramitación para la concesión las de ayudas económicas
de acompañamiento por la participación en el programa PREPARA.
La norma procedió a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas
previstas en el programa de recualificación profesional regulado en el Real Decreto-Ley
1/2011, reproduciendo sustancialmente los términos de la citada norma. El artículo 2
reguló el régimen de concesión de las ayudas económicas por acompañamiento; el
artículo 3 concretó qué personas eran las beneficiarias de las ayudas, en concreto
aquellas que hubieran agotado las prestaciones y, en su caso, subsidios por desempleo, y
carecieran de rentas, por sí solas o como miembros de una unidad familiar, superiores al
75 % del SMI (con exclusión de dos pagas extras), con la indicación expresa de que
sólo podrían percibirse por una vez mientras estuviera vigente el programa; el artículo 4
trataba sobre las obligaciones de las personas beneficiarias, de las que cabe destacar la
de participar en “un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que
contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como en las acciones de políticas
activas y de búsqueda de empleo que les propongan los Servicios Públicos de Empleo y
aceptar la colocación adecuada que les sea ofrecida”.
El artículo 5 concretaba la cuantía de la ayuda económica, el 75 % del IPREM vigente y
por un máximo de 6 meses; el artículo 6 abordaba la solicitud de la citada ayuda, que
debía producirse en un plazo máximo de 2 meses desde que se hubiera agotado el
derecho a prestaciones y subsidios por desempleo; el artículo 7 fijaba la documentación
que debía presentarse para poder obtener la ayuda, siendo básicamente la de los ingresos
obtenidos en el mes anterior a la solicitud (del solicitante y, en su caso, del cónyuge e
hijos), con una cláusula abierta que permitía solicitar “cualquier otra documentación que
pueda requerir el Servicio Público de Empleo Estatal”; el artículo 8 se refería a la
instrucción y resolución del procedimiento, que correspondería a la dirección provincial
del SPEE, debiendo dictarse y notificarse la resolución en un plazo máximo de 3 meses
a partir de la fecha de solicitud de la ayuda, y en caso de no hacerlo se entendería
desestimada.
El pago de la subvención (nóminas mensuales por meses vencidos de 30 días), la
pérdida del derecho en caso de incumplimiento injustificado de las obligaciones, y el
reintegro de las cantidades se regulaban en los artículos 9, 10 y 11. Por fin, la
disposición adicional única versaba sobre el control, seguimiento y evaluación del
programa, debiéndose destacarse (dada la estrecha relación entre las competencias
estatales y autonómicas en materia de empleo, en sus vertientes de políticas pasivas y
activas) que el SPEE establecería “los mecanismos necesarios de coordinación e
intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades
Autónomas”.
4. La primera prorroga del programa PREPARA se aprobó por el Real Decreto-Ley
10/2011 de 26de agosto, de medidas urgentes para la promoción del empleo de los
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5. jóvenes, el fomento de la estabilidad en el empleo y el mantenimiento del programa de
recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo.
El capítulo III llevaba por título “medidas para favorecer la formación y protección de
las personas desempleadas”, e incluía un solo artículo en el que se regulaba la prórroga
del programa PREPARA por un período de seis meses, La partida presupuestaria
destinada al efecto (suplemento de crédito al presupuesto del Ministerio de Trabajo e
Inmigración, y más concretamente ampliación de crédito en el presupuesto del SPEE
Estatal) era de 50 millones de euros
En el preámbulo de la norma encontramos los argumentos que justificaban, al parecer
del anterior gobierno, dicha prórroga, así como también las razones de la aprobación por
la vía normativa del RDL para el que se requiere, según dispone en el artículo 86.1 de la
Constitución, una extraordinaria y urgente necesidad. En primer lugar, el acuerdo
alcanzado en sede parlamentaria el 30 de junio de 2011 con ocasión del debate sobre el
estado de la Nación que llevó a la aprobación de la Resolución número 1, que con el
título genérico de “Impulso de políticas sociales para garantizar la cohesión social”
incluyó un apartado específico, el número 4, en el que se instaba al Gobierno a
“Mantener los programas de recualificación profesional para las personas que agoten su
prestación o subsidio por desempleo, que incluye un itinerario de inserción, la
participación en las distintas medidas de política activa de empleo, así como la ayuda
económica de acompañamiento”.
En segundo lugar, el Gobierno había realizado la evaluación del programa PREPARA
con anterioridad a su finalización, tal como disponía el apartado 10 del artículo 2 RDL
1/2011 (“Con el fin de analizar los resultados obtenidos por la aplicación de esta
medida, se procederá a una evaluación de la misma, con anterioridad a la fecha de
finalización de su vigencia”), del que se habían beneficiado, según los datos
gubernamentales, 105.000 personas. Con este datos y con las previsiones económicas
que llevaron a pensar con fundamento de causa que seguiría habiendo en los próximos
meses un número importante de personas desempleadas que agotarían las prestaciones
contributivas o subsidios a los que tuvieran derecho, el Gobierno consideraba que
seguían existiendo las razones y motivos que justificaron la creación del programa
PREPARA, y por ello acordó la prórroga semestral, con entrada en vigor el 16 de
agosto (al día siguiente de la finalización del primer semestre de aplicación del
programa PREPARA) y finalización el 15 de febrero de 2012. El RDL mantuvo los
requisitos previstos en el RDL 1/2011 para poder solicitar el acogimiento al programa;
es decir, al tratarse de una prestación extraordinaria, sólo podían solicitarla los
trabajadores que extinguieran sus prestaciones contributivas o asistenciales por
desempleo.
La justificación de su regulación por la vía de un RDL se argumentó tanto por la
conveniencia como por la necesidad de que no existieran vacios en la protección
extraordinaria de las personas desempleadas entre la finalización del primer semestre de
aplicación del programa PREPARA y su prórroga, y para que pudieran acogerse al
mismo, tanto para participar en programas de políticas activas de empleo como para
percibir la ayuda económica de acompañamiento, las personas que, cumpliendo los
requisitos legales, se encontraran sin trabajo y carecieran de otros recursos, “sin los
cuales existe el peligro de pasar a la situación de exclusión social”.
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6. 5. Por fin, cabe reseñar que la segunda prórroga del programa PREPARA se reguló en
el primer Real Decreto-Ley del gobierno del Partido Popular, número 20/2011, de 30
dediciembre, “de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera
para la corrección del déficit público”, y no incorporó modificaciones en la normativa
vigente, salvo lógicamente el período de agotamiento de las prestaciones y que abría el
derecho a solicitar la ayuda.
En su preámbulo se exponía que a juicio del gobierno subsistían las circunstancias
económicas y sociales que motivaron la prórroga por primera vez del programa
PREPARA el mes de agosto de 2011. De acuerdo a lo previsto en la disposición
adicional decimotercera, dicha prórroga beneficiaría a quienes agotaran las prestaciones
por desempleo (contributivas y asistenciales) entre el 15 de febrero y el 15 de agosto de
2012. Dado el carácter extraordinario del programa no podían acogerse las personas que
fueron, o pudieron serlo, perceptoras del PRODI o del PREPARA, ni tampoco “las que
hubieran agotado o pudieran tener derecho a la renta activa de inserción, ni las que
hubieran agotado la renta agraria o el subsidio por desempleo, ambos en favor de los
trabajadores eventuales del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social”.
Las dificultades económicas habidas, por el incremento del número de perceptores de la
ayuda, durante esta segunda prórroga, ha obligado al gobierno a la aprobación en el
Consejo de Ministros del pasado viernes, es decir el mismo en el que se ha aprobado la
reforma del programa, de la autorización de un suplemento de créditoen el presupuesto
del SPEE por importe de 153.748.909,72 euros “para atender la insuficiencia prevista en
la dotación que financia la prórroga del programa…entre los días 15 de febrero y 15 de
agosto de 2012.”
II. La tercera prórroga del PREPARA y las importantes modificaciones
introducidas por el RDL 23/2012.
1. Durante el mes de julio y agosto ha habido en España un buen debate mediático y con
impacto social sobre la prórroga, o no, del programa PREPARA, dada la finalización de
la segunda prórroga el 15 de agosto, y es de destacar que el PSOE lanzó una amplia
campaña pidiendo aquella. Finalmente, y después de guardar un mutismo total durante
mucho tiempo sobre la cuestión, el Presidente del Gobierno anunció el día 14 que iba a
prorrogarse con algunas modificaciones.
Remito a las hemerotecas informáticas de los medios de comunicación, y a las redes
sociales, para seguir el debate habido desde ese día hasta la aprobación de la prórroga, o
más exacto sería decir de la modificación, del programa PREPARA el pasado viernes.
Sólo deseo destacar cómo fueron filtrándose las informaciones de forma deliberada
sobre la “necesidad” de dedicar los recursos económicos a “quienes tienen más
necesidades”, y cómo se fue explicando por parte de fuentes gubernamentales que los
jóvenes que viven con sus padres tienen “menos necesidades” que otras personas
(obviamente, añado yo ahora, si los padres disponen de sustento económico), pero no se
explicaron otras características del nuevo texto, ni siquiera, y esto ya me parece más
grave, en la comparecencia en rueda de prensa de la Ministra de Empleo y Seguridad
Social, Fátima Báñez (recomiendo su visionado, ya que el vídeo se encuentra
publicadoen la página web del MEySS) ni en el documento publicado en la referencia
oficial del Consejo.
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7. Si la Ministra se atuvo al guión del documento, más los ejemplos que le habían
preparado para justificar los cambios (“glorioso”, y pasará a la historia de los
despropósitos políticos, el ejemplo de los padres que ingresan 8.000 euros mensuales y
tienen los dos hijos en paro, por lo que estos podrían cobrar la ayuda económica, y me
pregunto – nos hemos preguntado muchas personas en la redes sociales – si la Sra.
Ministra y su equipo pueden decirnos, por favor, en cuantos hogares españoles los
padres ingresan 8.000 euros mensuales), era comprensible que no se refiriera a dos
nuevas obligaciones impuestas a los posibles perceptores de la ayuda en cuanto a la
búsqueda activa de empleo y la aportación de documentación complementaria para
solicitar la ayuda, aunque mucho me temo que la Ministra no tenía un conocimiento
detallado de los cambios, al igual que tampoco los tenía de la reforma laboral tal como
se demostró en su presentación tras la aprobación del RDL 3/2012 de 10 de febrero.
No parece, esta vez, que haya habido modificaciones “de última hora” en el texto
aprobado por el Consejo de Ministros, es decir tras su aprobación y antes de la
publicación en el BOE, porque ciertamente algunas modificaciones se encuentran
enumeradas en la referencia oficial del Consejo, aunque no en el documento explicativo
de los cambios, como por ejemplo, y cito textualmente, “que el solicitante acredite
haber buscado activamente trabajo o haber realizado actuaciones para incrementar su
empleabilidad durante el mes que transcurre hasta la pérdida de otras prestaciones hasta
la solicitud, con el objetivo de reforzar el seguimiento de actividad”. En efecto, esta
explicación no se encuentra en el documento en power point en el que se explica el
“Nuevo plan PREPARA para elempleo” y en el que hubiera costado muy poco a mi
parecer añadir otra presentación en el contenido que recogiera dos modificaciones: la
citada más arriba, y la necesidad de demostrar que no se perciben rentas de inserción
autonómicas o locales.
No obstante, el documento es muy interesante porque apunta directamente los
colectivos que no deberían beneficiarse del nuevo o renovado PREPARA, aunque no se
diga de esta forma sino mediante una fórmula indirecta al explicar la evaluación del
programa; según se afirma en la página 5, “el diseño de las condiciones de acceso”
(Nota mía: del programa aprobado por el RDL 1/2011) permite que beneficie a
ciudadanos con grados de necesidad muy diferentes: desempleados de corta duración;
desempleados que conviven en núcleos familiares solventes; desempleados que
perciben otro tipo de rentas asistenciales y tienen rentas familiares por encima del 75 %
del SMI”.
Son esos colectivos los que saldrán del ámbito de los futuros beneficiarios de la ayuda
económica del PREPARA a partir de la redacción del RDL 23/2012, explicada
sintéticamente en la página 9 del documento, en la que se afirma que el nuevo texto
otorga prioridad a “los más vulnerables, de tal manera que “los beneficiarios deberán
acreditar cargas familiares o ser parados de larga duración (12 meses durante los
últimos 18 meses) y que también “se mejora la consideración de la renta familiar” (me
gustaría saber qué entiende el redactor de la norma por “mejora”), ya que “se tendrá en
cuenta la renta del núcleo familiar que convive con el solicitante, incluyendo a las
padres (renta individual menor del 75 % del SMI)” con cita en letra negrita de la
referencia a la inclusión paterna para enfatizar el cambio.
2. La lectura del documento referenciado en la nota de prensa del Consejo, de la propia
nota oficial en el apartado dedicado al programa PREPARA, y también algunas
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8. referencias de la introducción del RDL 23/2012 permiten conocer la evaluación del
programa y los resultados obtenidos.
Bienvenida sea la transparencia, aunque no deja de ser como mínimo chocante que una
ampliainformación de dicha evaluación disponible por el MEySS, y que ha sido
utilizada en los documentos referenciados, no se publicara hasta el mismo día, 14 de
agosto, en el que el Presidente del Gobierno anunció la prórroga. Dicha información
estadística no incluye, salvo error u omisión por mi parte, la más publicitada por el
gobierno para justificar la necesidad de introducir modificaciones en el programa, cual
es la contenida en la página 4 del documento de presentación, en el que se destaca que
ha habido muy poca formación para los perceptores de la ayuda (“93 % de la acciones
dirigidas a actividades de formación; menos del 8 % asiste a cursos de formación para la
recualificación; menos de un 2 % de las acciones se han destinado a impulsar el
emprendimiento), y que ha mostrado una “reducida eficacia en la inserción”, con el dato
relevante de que “el 70 % de los 307.029 beneficiarios que ya concluyeron su programa
no se ha reinsertado en el mercado laboral”.
Por ello, en la introducción de la norma se expone (pero de verdad que no ha sabido
encontrar su concreción en el texto articulado) que “dada la insatisfactoria tasa de
inserción de los beneficiarios de los programas anteriores se articulan mecanismos para
fortalecer la vinculación entre las políticas activas y pasivas, que contribuyan a
potenciar el carácter de programa para el empleo” y que las modificaciones”…
pretenden centrar los esfuerzos de los servicios de empleo en aquellos desempleados
que se enfrentan a condiciones más favorables”.
En la introducción se deja la puerta abierta a la intervención del sector privado en la
actividad formativa y de recualificación de las personas perceptoras de la ayuda, aún
cuando no se concreta esa participación, por lo que habrá que estar atentos al desarrollo
reglamentario, al afirmar que el programa “debe servir de instrumento eficaz en la
búsqueda de empleo y para ello deben utilizarse todos los medios, tanto públicos como
privados, de los que disponen los Servicios Públicos de Empleo”. Cabe pensar que la
norma está refiriéndose a las agencias de colocación, con la inclusión, recuérdese por la
modificación operada por la Ley 3/2012 de 6 de julio, de las empresas de trabajo
temporal que decidan también actuar como agencias.
3. Paso a continuación a exponer, por el orden que aparecen en el texto, los contenidos
más destacados a mi parecer del RDL 23/2012 que suponen modificación del programa
vigente hasta el día de ayer, sin dejar primero de reseñar que la justificación del uso del
instrumento jurídico del RDL, por motivos de “extraordinaria y urgente necesidad”, es
sustancialmente semejante al utilizado por el gobierno socialista al aprobar el programa
y también por el gobierno popular al aprobar la segunda prórroga en diciembre de 2011:
se trata de medidas que requieren de inmediata aplicación, tanto por la situación del
mercado de trabajo como por la finalización del programa anterior el 15 de agosto. Para
quien desee comparar el texto del RDL 1/2011 y del RDL 23/2012 me remito al
documento que ahora enlazo.
4. La norma tiene un único artículo que incluye 14 apartados, dos (importantes)
disposiciones finales y cuatro disposiciones finales. Destaco que su financiación se
realizará con los créditos habilitados al efecto del presupuesto del SPEE, pero que en
ningún caso (se puede decir más alto, pero más claro imposible) que “en ningún caso
8

9. esta medida podrá afectar al cumplimiento de los objetivos de estabilidad
presupuestaria”. También, se aprovecha la oportunidad para modificar un anterior RDL,
el núm. 20/2012 para subsanar el ¿olvido? de no haber incluido de forma expresa en la
nueva regulación (restrictiva) de las percepciones económicas en caso de incapacidad
temporal al personal del régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores del
mar.
A) A partir de hoy, 26 de agosto, ya no bastará con cumplir los requisitos anteriormente
requeridos para poder solicitar acogerse al programa, en el bien entendido que sigue
siendo obligatorio el cumplimiento de estar desempleado por extinción de una relación
laboral, inscrito como demandante de empleo, y agotar (ahora entre el 16 de agosto de
este año y el 15 de febrero de 2013) la prestación contributiva y, en su caso, los
subsidios por desempleo a que pudiera tener derecho. Habrá que cumplir “además” una
de estas dos condiciones:
a) Estar inscrito como demandante de empleo “al menos doce los últimos dieciocho
meses”. Sobre su carácter ininterrumpido o no, la norma no concreta, por lo que
debemos concluir, tanto en este supuesto como en otros varios de la norma (el caso de
definición de “colocación adecuada” sería el más significativo) que hay que acudir a lo
dispuesto en la Ley General de la Seguridad Social. Recuérdense las importantes
modificaciones que se han operado en varios de sus preceptos dedicados a las
prestaciones por desempleo por el RDL 20/2012, a las que dediqué especial atención en
una anterior entrada del blog. El largo período de inscripción, combinado con los
requisitos anteriores, permite pensar que se restringe el acceso de buena parte de
jóvenes al programa, restricción que se completa, si no se diera por esta vía, con el
segundo supuesto recogido en la norma.
b) Tener responsabilidades familiares. Al respecto hay que acudir al artículo 215.2 de la
LGSS, que conceptúa como tales “tener a cargo al cónyuge, hijos menores de veintiséis
años o mayores incapacitados, o menores acogidos, cuando la renta del conjunto de la
unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de
miembros que la componen, no supere el 75% del salario mínimo interprofesional,
excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias”.
Pero…, la unidad familiar es una cosa a efectos de concretar las “responsabilidades
familiares” y otra, según la nueva norma, para determinar las rentas de la misma. Tras
recordar que el solicitante debe carecer (no hay novedad) de rentas superiores en
computo mensual al 75 % del SMI (con exclusión de pagas extras), la norma modifica
el cómputo de las rentas de la unidad familiar para incluir aquí el supuesto de
convivencia del solicitante con los padres, de tal manera que los ingresos de estos
computarán a todos los efectos para determinar la cuantía total de las rentas de la unidad
familiar, y por ello el requisito de carencia de rentas les incluirá a partir de hoy, por lo
que contarán para determinar, o no, si la suma de rentas, con inclusión de las percibidas
por el solicitante, “dividida por el número de miembros que la componen, no supere el
75 % del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extras”.
Esta novedad, avanzada a cuentagotas desde el inicio de las reuniones oficiales del
gobierno para preparar la prórroga, mereció especial atención de la Ministra F. Báñez en
la rueda de prensa y también en los medios de comunicación que han explicado muchos
supuestos que pueden darse y a los ahora me remito. En cualquier caso, no deja de ser
9

10. llamativo que se dedique tanto tiempo, y esfuerzo, al análisis de esta cuestión, y se pase
de puntillas sobre otras medidas cuyo impacto sobre las arcas públicas es mucho,
muchísimo, más importante, como es la evasión fiscal.
En fin, será interesante seguir de ahora en adelante los cambios en el empadronamiento
que puedan producirse, ya que de acuerdo con la norma, y tal como dije ayer en mi
twitter, padres e hijos podrán desayunar, comer y cenar juntos, pero no convivir
jurídicamente si ello impacta negativamente en la percepción de la ayuda. La
introducción de la norma justifica lo que califica de “redefinición” de la composición de
la unidad familiar “en coherencia con otros programas de análoga finalidad”, pero nos
quedamos sin saber cuáles son. En definitiva, mientras que el programa persigue desde
su inicio en 2011, y no hay modificación en el nuevo texto, “un tratamiento
individualizado y personalizado” de la persona solicitante para lograr su inserción en el
mercado de trabajo, la ayuda económica se vincula a un concepto más amplio de unidad
familiar del que se utiliza para otras prestaciones sociales reguladas en el ordenamiento
jurídico español, lo que no deja de ser ciertamente desconcertante si no fuera porque de
aquello que realmente se trata, y desde luego no se oculta en la norma, es de redistribuir
los recursos económicos existentes.
B) Otra modificación muy publicitada ha sido el incremento de la cuantía de la ayuda
para quienes tengan familiares a cargo. En la nota de prensa del MEySS del día21 se
apuntaba como “principal novedad de la reforma” que “para los nuevos beneficiarios
que tengan, al menos, dos miembros de la unidad familiar a su cargo, además del
cónyuge o pareja de hecho se incrementará la cuantía de la prestación del 75 al 85% del
IPREM. Es decir, pasarán a recibir 450 euros mensuales frente a los 399 euros
actuales”. En efecto, el apartado 5 c) así lo recoge pero con mejor técnica jurídica y con
mayor claridad, ya que la persona solicitante ha de tener a su cargo, en el momento de la
solicitud, “al menos, a tres miembros de la unidad familiar”, sin que haya esa expresa
mención al cónyuge o pareja de hecho a la que se refería la nota de prensa.
Para las restantes personas perceptoras, la ayuda económica (que ha dejado de
denominarse, sin explicación del motivo, “de acompañamiento) seguirá siendo del 75 %
del IPREM mensual por un máximo de seis meses. Su reconocimiento sigue vinculado
al inicio del “itinerario individualizado y personalizado” al que me referiré más
adelante, y la percepción de la ayuda a la participación en el mismo.
C) La normativa anterior disponía que en el supuesto de que la persona solicitante
tuviera derecho “a percibir los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas
análogas de asistencia social concedidas por las Comunidades Autónomas”, la ayuda
económica del PREPARA sumada al importe de aquéllas no podía superar el 75 % del
SMI, y si se superara este límite se descontaría de la ayuda el importe que excediera de
dicha cantidad.
EL RDL introduce dos cambios que creo que complicarán la tramitación de la solicitud,
salvo que las administraciones autonómicas y locales cumplan rápidamente con lo
previsto en el texto, y lo justifica, según se expone en la introducción, para conseguir
que el SPEE tenga acceso a toda la información necesaria para comprobar la posible
incompatibilidad, basándose en una Resolución del Tribunal de Cuentasde 2 de marzo
de 2010, que se refería al informe de fiscalización del programa de gestión del programa
de la RAI.
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11. En dicho Informe, publicado en el BOE del 5 de mayo de ese año, el Tribunal acuerda
instar al SPEE a que: “1. Desarrolle un proceso de mejora continua de sus
procedimientos de gestión y aplicaciones informáticas que garantice la correcta
percepción de la renta activa de inserción y la disposición de la máxima información
sobre el colectivo de personas beneficiarias de la prestación. 2. En coordinación con el
Instituto Social de la Marina y los diferentes servicios de las Comunidades Autónomas
que se responsabilizan de la concesión de rentas mínimas o ayudas análogas, y la
Agencia Estatal de Administración Tributaria, se disponga de una información completa
y precisa que evite posible concurrencia de ayudas, y el incumplimiento de los
requisitos establecidos para acceder a las mismas”. El Tribunal insta igualmente a las
CC AA a que “3. Faciliten al Servicio Público de Empleo Estatal, para la gestión de las
prestaciones por desempleo y especialmente en el caso de la Renta Activa de Inserción,
información referente a los salarios, rentas mínimas o ayudas análogas concedidas por
las mismas, destinadas a colectivos en situación de necesidad y con problemas de
inserción laboral”.
a) En primer lugar, dentro de las ayudas compatibles hasta el límite del 75 % del SMI se
incluyen las de las Administraciones locales, no contempladas de forma expresa en la
normativa hoy derogada.
b) En segundo término, se obliga al solicitante a la aportación, junto con la solicitud, de
certificado emitido por la administración autonómica o entidad local correspondiente
“donde se haga constar la percepción o no de dichas ayudas y de su cuantía, por el
solicitante y/o su unidad familiar” (habrá que esperar a saber cómo se articula la
relación entre el SPEE y las CC AA para “facilitar la vida administrativa” al
solicitante).
c) En fin, esta nueva obligación burocrática, y que casa muy mal con la predicada, y
practicada, línea de flexibilidad en la tramitación administrativa de presentación de
documentos en otras normas aprobadas por el actual gobierno, desaparecerá, según
dispone el apartado 6, cuando las CC AA y las Administraciones Locales inscriban esas
ayudas en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas. A tal efecto, la disposición
adicional segunda modifica la norma reguladora del registro de tales prestaciones
(creado por el artículo 30 de la Ley 42/1994, de30 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y de orden social), el RD397/1996 de 1 de marzo, para añadir dos
nuevas letras al artículo 3, de tal manera que su ámbito de aplicación también incluirá
“los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas reconocidas por
las Comunidades Autónomas y entidades locales”, y “la Renta Activa de Inserción
concedida por el Servicio Público de Empleo Estatal”.
D) No hay novedades con respecto a los derechos reconocidos en la nueva normativa a
las personas beneficiarias del programa con respecto a los existentes en la hoy derogada,
siendo idéntica la redacción del apartado correspondiente, en el que se reconoce el de
“a) Realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que contemple el
diagnóstico sobre su empleabilidad, así como las medidas de política activa de empleo
dirigidas a mejorarla”, y “b) Participar en medidas de política activa de empleo
encaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para que puedan
incorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente en sectores emergentes y con
mayor potencial de crecimiento”.
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12. Tampoco hay ningún cambio sobre la competencia de los Servicios Públicos de
Empleo, por razón del ámbito territorial de las políticas activas que se pongan en
marcha, para programar y gestionar las medidas, pero sí hay un cambio significativo
derivado de los ajustes, recortes, restricciones presupuestarias… que los
PresupuestosGenerales del Estado para 2012 han significado para las políticas activas
de empleo, y uno de ellos, no de menor importancia, es la supresión de la partida
destinada al pago de nóminas de 1.500 promotores de empleo a partir del mes de julio,
salvo en aquellas CC AA que hayan decidido utilizar sus recursos para mantenerlos
hasta final de año. Por consiguiente, con esta medida puede entenderse fácilmente que
haya desaparecido del RDL 23/2012 la referencia contenida en el RDL 1/2011
indicando que los Servicios Públicos de Empleo “destinarán el número de orientadores,
promotores de empleo y personal propio necesario para la atención individualizada de
las personas beneficiarias, y programarán las acciones de recualificación y/o reinserción
profesional que aseguren el acceso y participación de las mismas en estas acciones”.
No sólo por estas medidas de 2012, sino también por el gran impacto de la crisis sobre
la disminución del número de puestos de trabajo disponible, pueden entenderse las
dificultades de inserción laboral de colectivos más vulnerables, que ahora pretende
corregir el gobierno mediante la reordenación de las partidas presupuestarias y la
expulsión del programa de aquellos sujetos (básicamente jóvenes que viven con sus
padres) que considera “más solventes” o “menos vulnerables”.
En otros apartados de la norma encontramos medidas que pueden ponerse en marcha
para mejorar el grado de inserción de los beneficiarios del programa, que a mi parecer
innovan muy poco con respecto al marco jurídico anteriormente vigente y más en
general con respecto a la coordinación que debe haber entre quien tiene las
competencias en materia de abono de la prestación (SPEE en los términos fijados en los
apartados 11 y 12) y quien gestiona las políticas activas de empleo (CC AA). La norma
habilita al SPEE a establecer “los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio
de información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”
(¿es que no se puede hacer ya ahora?), y a proponer por el gobierno en la Conferencia
Sectorial de Empleo y Relaciones Laborales que, una vez conocidos los resultados de la
evaluación de esta nueva prórroga, “sean tenidos en cuenta en la distribución de fondos
destinados a políticas activas a distribuir a las Comunidades Autónomas”, que tampoco
creo que innove nada con respecto a los criterios ya establecidos en la normativa
vigente.
Por ello, me sorprende que la norma, y los documentos del Consejo de Ministros,
destaquen la importancia de estas medidas, enfatizando que las reformas “tratan de
incrementar la eficiencia del programa en sus objetivos de empleo, incrementando su
vinculación a las políticas activas de empleo” (introducción), y que el objetivo de la
nueva prórroga es “intensificar la coordinación con las CC.AA, para fortalecer la
vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo” (documento del Consejo de
Ministros, también publicado en la página web del MEySS); no obstante, sí parece
lógico que la introducción haga una clara manifestación de la importancia que debe
concederse a esta Conferencia para coordinar todas las actuaciones a realizar y teniendo
en consideración el plan anual de política de empleo, aunque otra cosa bien distinta es
que los recortes presupuestarios hayan debilitado mucho la posibilidad de llevar a cabo
políticas activas de empleo por las CC AA, y a título de empleo véase el
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13. artículopublicado hoy domingo en la edición gallega de El País, en una comunidad
gobernada por el Partido Popular, sobre el impacto de tales recortes en ese territorio.
E) Ha merecido especial atención en los medios de comunicación, y ha sido objeto ya
de críticas políticas y sindicales, la novedad del RDL 23/2012 sobre la nueva obligación
del solicitante durante el período de tiempo del que dispone para pedir la ayuda, que
sigue siendo de dos meses desde que finalizó la percepción de la prestación o subsidio
por desempleo.
La nueva norma incorpora la obligación de realizar durante un período mínimo de
treinta días (a computar dentro de los sesenta) “acciones de búsqueda activa de empleo”,
incluyendo entre ellas de forma expresa, y sin esperar al desarrollo reglamentario, la
prestación de un trabajo por cuenta propia o ajena durante dicho período (¿todo o
parte?). El solicitante deberá acreditar que ha realizado tales acciones en el momento en
que presente la solicitud, si bien el RDL remite al desarrollo reglamentario para
concretar la manera de su acreditación.
Por cierto, una interpretación literal de la norma, que no se corresponde con la finalidad
de la misma de facilitar una ayuda económica a la persona que ha extinguido otras
prestaciones y a partir del momento de la extinción, llevaría a concluir que sólo puede
solicitarse la ayuda después de haber buscado activamente empleo durante los treinta
días posteriores al agotamiento de las anteriores prestaciones contributivas o
asistenciales, es decir al partir del trigésimo primer día desde el agotamiento de las
anteriores prestaciones. Pero aún si acogemos la interpretación finalista de la norma,
esta provoca dudas jurídicas que difícilmente el desarrollo reglamentario podrá resolver,
porque si se presenta la solicitud el día vigésimo noveno no hay ninguna obligación de
justificar la búsqueda activa de empleo, mientras que si la presentación es el día
trigésimo primero sí la hay.
Repárese por otra parte en la dificultad de presentar la solicitud durante los primeros
días si hay que obtener el certificado de la administración autonómica o local del no
percibo de prestación. En fin, muchas dudas jurídicas que dejo aquí planteadas a la
espera de poder debatirlas con tranquilidad con personas bien conocedoras de la
tramitación administrativa de los programas de políticas activas de empleo.
Esperaremos, pues, al desarrollo reglamentario, pero la sopa de ajo ya está inventada
(permítanme la expresión coloquial) y el concepto de búsqueda activa de empleo
también como es bien sabido por todas las personas conocedoras de las políticas de
empleo, ya que dicho concepto se utiliza a efectos estadísticos para determinar cuándo
una persona tiene la consideración de activa (empleada o desempleada) o inactiva, y se
encuentra en el Reglamento nº 1897/2000 de la Comisión, de 7 de septiembre de 2000.
Según dicho Reglamento, y tal como se explica muy pedagógicamente en la página web
delInstituto Nacional de Estadística, se consideran métodos activos de búsqueda de
empleo, en las cuatro semanas anteriores a la entrevista, los siguientes: “Estar en
contacto con una oficina pública de empleo con el fin de encontrar trabajo, cualquiera
que sea la parte que haya tomado la iniciativa (la renovación de la inscripción por
razones puramente administrativas no constituye un planteamiento activo); estar en
contacto con una oficina privada (oficina de empleo temporal, empresa especializada en
contratación, etc.) con el fin de encontrar trabajo; enviar una candidatura directamente a
13

14. los empleadores; indagar a través de relaciones personales, por mediación de sindicatos,
etc.; anunciarse o responder a anuncios de periódicos; estudiar las ofertas de empleo;
participar en una prueba, concurso o entrevista, en el marco de un procedimiento de
contratación; buscar terrenos, locales o material; realizar gestiones para obtener
permisos, licencias o recursos financieros”.
F) La disponibilidad para participación en acciones de política de empleo era obligatoria
en la normativa anterior para poder seguir percibiendo la ayuda económica, y lo sigue
siendo en la normativa vigente a partir de hoy.
Ahora bien, lo que ha hecho el RDL 23/2012 es trasladar a la normativa del PREPARA
la modificación operada en la LGSS por el RDL 20/2012. La preocupación
gubernamental por un mayor control del desempleado se concretó en la modificación
del artículo 231, sobre obligaciones de los beneficiarios de las prestaciones por
desempleo, invirtiendo la carga de la prueba en cuanto que deberá ser el sujeto que
busca empleo el que “acredite” todas las actuaciones llevadas a cabo para buscar
activamente empleo, reinsertarse laboralmente o mejorar su empleabilidad, de tal
manera que “la no acreditación tendrá la consideración de incumplimiento del
compromiso de actividad”, y podrá llevar aparejada la imposición de sanciones de
suspensión o extinción del derecho a las prestaciones.
Esa obligación de acreditar la disponibilidad se contempla también en el nuevo
programa PREPARA, pudiendo los Servicios Públicos de Empleo “exigir su
acreditación en cualquier momento”, suponiendo la pérdida de la ayuda no poder
llevarlo a cabo debidamente. En cuanto a la obligación de aceptar una oferta de
colocación adecuada, ya sea del Servicio Público o de una agencia de colocación, hay
que estar a lo dispuesto en el artículo 231.3 de la LGSS sobre qué debe entenderse por
tal, es decir “la profesión demandada por el trabajador y también aquella que se
corresponda con su profesión habitual o cualquier otra que se ajuste a sus aptitudes
físicas y formativas. En todo caso, se entenderá por colocación adecuada la coincidente
con la última actividad laboral desempeñada siempre que su duración hubiese sido igual
o superior a tres meses”, sin olvidar las matizaciones y concreciones que se contienen
en párrafos posteriores del mismo apartado del precepto.
5. Concluyo… de momento, a la espera del desarrollo reglamentario de la norma.
¿Habrá más letra pequeña? O, ¿habrá una corrección de errores que diga algo distinto de
aquello que dice el texto publicado ayer en el BOE? Todo es posible. De momento,
buena y tranquila lectura del RDL 23/2012, de 24 de agosto.
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