Gestión de los Sistemas Educativos: Gobierno y Cambio - Conferencia disertada por el Dr. Francisco Piñón durante el 1º Congreso Provincial de Educación desarrollado los días 17, 18 y 19 de Noviembre de 2005 en la ciudad de Esquel, Chubut

1. Gestión de los Sistemas Educativos: Gobierno y Cambio – Dr. Francisco Piñón
Conferencia
Los términos gobernabilidad, buen gobierno y gobernanza se vienen incorporando
progresivamente en el vocabulario del agente social latinoamericana, particularmente en el de la
sociología y de la ciencia política a partir de los años ’80. Anteriormente la consulta de
gobernabilidad y el debate de los países centrales, seguramente a partir de los ’70. Eclosión de
demanda organizada sobre un estado que presentaba dificultades para darle solución inmersa a un
periodo de contracción del crecimiento económico, cargó las tintas sobre el gobierno que hizo de
ella la piedra de toque de las políticas neoliberales.
El agotamiento del periodo de mayor crecimiento de la economía mundial al que Eric Hobsbawm
llama la Era del borde del Capitalismo que se va entre los años ’40 y ’70, a mediados, llevaría a
fines de los años ‘70 el agotamiento del periodo a los gobiernos Tatcher de Inglaterra y de Reagan
de los Estados Unidos a darle forma política y cierta hegemonía mundial a la idea de un Estado
mínimo. Para ello, se pusieron un marcha una serie de medidas de políticas sociales y económicas
destinadas a luchar contra la inflación, a reducir el gasto público, a disminuir las prestaciones de
servicios por parte del estado, y a señalar el fracaso de las políticas sociales que se habían
implementado hasta el momento. Todo ello, bajo una visión economicista de las relaciones sociales.
El problema del gobierno asumir también otras perspectivas.
En el caso latinoamericano, el concepto de gobernabilidad sirvió para enmarcar inicialmente las
problemáticas referidas al gobierno de los sistemas políticos en un momento en que los países de la
región llevaban adelante su transición a la democracia. El carácter endeble de las nuevas formas
políticas no solo resignifico el debate sobre la gobernabilidad señalando la capacidad de manejo y
regulación por parte del estado, sino que además dejo entrever la referencia a un cierto déficit, la
sombra de una eventual ingobernabilidad. La salida de la esfera Soviética de los países de Europa
del Este, despertó interés similar al latinoamericano, para los estudios sobre los procesos de
transición a la democracia, y los que no faltaron los estudios políticos comparados entre ambas
realidades.
En Europa central, el cambio con una tradición mas fuerte en lo que hace al estado de bienestar,
las transformaciones que se estaban dado a nivel global y que significaron una reestructuración del
capitalismo, que fue modificando su forma de organización, orientaron al debate intelectual y
político sobre la gobernabilidad, a partir de la crisis del modelo renano.
La búsqueda de nuevas bases críticas para pensar el origen, alcance y sentido de los cambios que
estamos viviendo una producción bibliográfica a hecho referencia en los últimos tiempos a la
consolidación para algunos de una nueva cuestión social, en una época de una aceleración histórica,
en un mundo desbocado, extraño, incierto, denominaciones que han ido adquiriendo a partir de la
formulación de distintos autores. Se ha invitado al surgimiento de una economía informacional
propia del nuevo espíritu del capitalismo, según algunos autores, fueron hallando las nuevas
desigualdades, con las que se están llevando adelante el tránsito hacia una sociedad de la
información.
Las ciencias humanas por su parte empezaron otras líneas de investigación complementarias de
las anteriores, en su derrotero ajustaron políticas de la modernidad, con el fin de plantear la
cuestión de la soberanía, en términos de gubernamentabilidad.
Ellos han puesto en juego una perspectiva novedosa intentando dar cuenta de una tecnología
general de poder construir a partir la extensión de dispositivos y mecanismos de control, prácticas
discursivas y no discursivas, que han hecho posible la producción de sujetos. Permítanme que me
detenga todavía un poquito mas, antes de entrar de lleno a todo el tema, una breve caracterización
del contexto del momento actual, por eso yo creo que estamos hoy, tratando de educar en un
cambio de época, estamos en medio de un cambio de época, la aceleración del desarrollo
tecnológico y de las votaciones socioeconómicas junto al análisis de los especialistas, indica que nos
encontramos en un cambio de época, caracterizado por una gran indefinición. Que nos encontramos
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2. ante una bifurcación sistémica, transitando hacia la sociedad del conocimiento que no termina de
precisar su contorno.
Tensionados por arriba y por abajo, los estados buscan recomponer la instancia nacional,
revalorizando capacidad de coordinación estratégica, de conducción y orientación del conjunto.
Fortalecimiento que pueda alcanzarse promoviendo la cooperación y profundizando los procesos de
integración que están en curso. A escala supra-nacional los movimientos financieros, los grupos
migratorios, el delito internacional y las redes terroristas, la desterritorialización del poder
económico de las redes del comercio y los intercambios simétricos superan la capacidad de
contestación de la instancia nacional.
A nivel regional, se ensayaban respuestas a través de procesos de integración regional, en
nuestra América Latina conocemos varios de ellos, vivimos en uno de ellos, alcanzaron o están en
camino con todavía con distinto nivel de desarrollo. En lo local, debajo de lo nacional, digamos,
porque yo decía, las tensiones hacia arriba son las supranacionales, y hacia abajo son las locales, la
fricción pasa por las competencias adquiridas en las instancias sub-nacionales a partir de los
procesos descentralizadores. Ellos han querido accionar hacia una redistribución de los servicios
sociales y en un contexto de globalización a intentado relegitimar la instancia nacional a través de
la transferencia de competencias a los gobiernos locales y regionales, fortalecer la prestación de
servicios y la gestión e incrementar la participación.
Los procesos de descentralización buscaron una vía para recuperar las culturas, las demandas y
las posibilidades locales. En principio la ciudadanía política y la afirmación de identidad cultural
encuentran un espacio diferente para su asimilación. En el caso concreto de la escuela, esta ha
funcionado como un centro articulador de las diferentes culturas políticas y sociales que se haya
presentes en el nivel local. Su reconocimiento a nivel simbólico e institucional dentro de la
comunidad, las ha convertido en un refugio durante el momento más crítico del país, en donde
funcionaron llevando adelante, además, actividades que en principio les fuera ajenas.
Sin embargo este proceso de descentralización no debe reconducirnos a una falta de promoción
de la autonomía, una promoción bajo la cual se oculta la amenaza de un progresivo
desentendimiento estatal, respecto en este caso, de la educación, así como de otros sectores que
son estratégicos para la construcción de desarrollo y equidad.
La doble traición a la que se vieron sometidos ha sido interpretada desde el neoliberalismo como
signo de la inminente desaparición de los estados y del ingreso a una época post estatal.
Al contrario, más bien, nos parece que estamos transitando por un proceso de reconfiguración de
la instancia nacional, con una revalorización de las capacidades de coordinación estratégica son las
instancias locales de conducción y orientación del conjunto. En esta línea, el debilitamiento
intelectual y política del consenso de Washington, contribuyó con una serie de teorías críticas
incrementando su capacidad para disputarle la hegemonía teórica e ideológica, en tanto a los
factores estructurales que a puesto en crisis determinadas maneras tradicionales de gobernar los
sistemas.
El mejor gobierno no resulta de la ausencia de gobierno, ni su sustitución por una sociedad
autorregulada que se ordena a partir de la demanda, como lo postulan algunas tesis neoliberales.
La gobernabilidad no puede quedar limitada por una cuestión instrumental que busca tan solo la
eficiencia en el uso de los recursos que se invierten en un sistema.
La gobernabilidad no mejora, estructura. Es decir, la legitimidad y finalidad de los sistemas, y
con ella, toda una serie de valores sociales, razón por la cual no exige la toma de posición y
compromiso.
En un cambio de época, cuya complejidad podemos entrever, Argentina en particular y América
Latina en general exhibe rasgos característicos que dificulta la gobernabilidad, crisis
socioeconómicas, crisis de gobiernos democráticamente electos, estallidos sociales en reclamos de
una satisfacción de demanda, efectiva participación popular, aumento de la pobreza, precariedad
de las condiciones laborales, de la seguridad social y de los servicios de salud, crisis fiscales,
endeudamiento externo, un creciente déficit de sentido y una extensión de la situación de la
inseguridad. En el momento de fuerte inestabilidad, como ha pasado en Argentina en el 2001 donde
se puso a fuego el grado de adhesión popular en las instituciones, la pregunta por la gobernabilidad
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3. que hoy está orientada a reflexionar sobre la capacidad de los gobiernos para representar a los
ciudadanos y garantizar los derechos básicos.
Las formas de los gobiernos educativos resulta necesario plantear el problema de la
gobernabilidad de los sistemas que han sido afectados por los cambios socioeconómicos recientes,
por los procesos de reformas estatales, la masificación de la educación, y que además presenta
signos de agotamiento que son inherentes a su propia construcción histórica. Quisiera detenerme
ahora en este punto: ¿Por qué presentar la gobernabilidad de los sistemas educativos como un
problema? Por un lado resulta evidente que los sistemas educativos no permanecen ajenos a los
cambios que se están registrando. La educación no opera en el vacío. Al contrario, en el
mejoramiento de la sociedad, los procesos de reforma estatal, la extensión de los años de
escolaridad y su universalización, su impacto sobre la capacidad y los recursos disponibles a nivel
estatal, la fragmentación de las demandas y la emergencia de otras nuevas vinculadas con la
fragmentación sobre las demandas, y la emergencia de otras nuevas riesgo, atención a la infancia
riesgo, etc., etc. Pero también con los requisitos de la sociedad del conocimiento impactan sobre
los sistemas educativos y condicionan la calidad de la enseñanza.
Por otro lado, son los sistemas educativos en tanto dispositivos, los que presentan signos de
agotamiento y de crisis que le son inherentes. Una primera referencia a este agotamiento, tiene
que ver con la relación de adecuación que existía entre el Gobierno y Programa institucional (para
utilizar el término, hace mención a un autor) en el Primer Capitalismo: Programa institucional.
Programa institucional de la escuela republicana buscaba vehiculizar el proyecto civilizatorio de
la ilustración y del liberalismo en los siglos XVII y XVIII en Europa. Para ello, se había puesto en
funcionamiento una poderosa maquinaria orientada a conseguir el disciplinamiento social de un
basto grupo de la población que se halla inmersa, para ellos, es la barbarie.
Esta maquinaria que funcionaba sobre la necesidad de instaurar una cierta homogeneidad
cultural, buscaba articular una identidad nacional capacitar una fuerza de trabajo que respondiera
a la demanda de mano de obra ascendente y fortalecer por estos medios, el poder y la legitimidad
del Estado central: Razón, Ciencia y Nación; sirvieron como ideales para que los sistemas educativos
del siglo XIX, produjeran la transformación de ingente población en un pueblo-nación.
Paralelamente a la educación, el Estado ha hecho andar todo un complejo sistema de dispositivos
destinados a gobernar proteger, controlar y reconocer a sus ciudadanos. El uso del uniforme, la
regulación horaria, los reglamentos y la disciplina con castigos y recompensas, la distinción entre
instrucción y educación, es decir entre escuela y familia junto con otros signos exteriores
contribuyeron a separar la educación del resto del mundo social o más bien contaminado, la escuela
asumió la forma, digamos de un santuario.
Este modelo cultural, intocable sirvió para construir la autoridad y el prestigio de los docentes,
cuya vocación los hacia portadores de los valores sagrados, para exteriorizar las críticas y los
problemas, para limitar la socialización, la transmisión de conocimientos y la conformación de
subjetividades para la disciplina escolar, y para separar y relegar del ámbito escolar a la familia y al
resto de los actores sociales. Producto de una empresa cultural orientada a la integración y a la
igualación de oportunidades, la escuela permitió trabajar solidaridades y dar paso a los nuevos
hombres que se requerían para llevar adelante la empresa del estado – nación.
La sintonía entre la educación y las necesidades de privar el capitalismo no parecían mesura.
Homogéneos y homogeneizadores ordenados por una rutina fabril basada en la secuencia, en
producción en serie, los sistemas educativos fueron la contracara del estado organizado
burocráticamente. En este recorrido la fábrica, la escuela y las familias, representaban una analogía
estable. Lejos todavía de los procesos de masificación y de las transformaciones socioeconómicas.
Adecuaciones en términos de gobernabilidad, se hizo viable a través de una fuerte centralización en
la toma de decisiones.
El predominio de esquemas verticalistas apoyados sobre una concepción técnico racional
promovió desde un punto de vista mecanicista con ausencia de consulta y referencias al contexto. El
esquema, las normas, la disciplina, los mitos, los rituales, las figuras emblemáticas de la vida
escolar, el maestro, el director, el inspector, el ministro estaban destinados a administrar
regularidades.
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4. El postulado de la simultaneidad sistémica viable sobre una homogeneidad que se conseguía a
base de desatender las desigualdades de origen. Pero el mundo ha cambiado. Y lo ha hecho de
manera exponencial en los últimos treinta años. Son cambios que bajo una fuerte impronta
tecnológica, exhiben un enorme contraste entre las capacidades y las carencias que se deben
atender.
Según informe del Banco mundial el ingreso medio de los veinte países más ricos, es treinta y
siete veces mayor que el ingreso medio de los veinte países más pobres. Esta brecha se ha duplicado
en los últimos cuarenta años. Además, esta fuente sostiene que entre dos mil quinientos y tres mil
millones de personas, viven en la actualidad con menos de dos dólares diarios. Este proceso de
desigualdad se da también al interior de las regiones y de los propios países.
A finales de los años ’90, el 20% de la población con mayor riqueza de América Latina recibía el
60% del ingreso disponible, mientras que el 20% mas pobre recibía solamente un 3%. Son procesos
complejos, los que consisten en viejas y nuevas desigualdades, las que tienen su traducción en el
acceso dispar activos que va desde la tierra al salario, de la salud a la tecnología y que tienen su
correlato a la educación.
En América Latina, por ejemplo, la diferencia de la escolarización de la población registra que el
10% mas rico concentra once años o más de educación, mientras que el 30 % mas pobre cuenta con
menos de cuatro años de estudio.
En Argentina esto ha repercutido generando que los sistemas de educación se vuelvan más
fragmentados y jerarquizados, reproduciendo así las desigualdades presentes en el origen social. La
estratificación repite no solo la clase de composición entre escuela pública y privada, sino también
las diferencias entre escuelas públicas nacionales y sistemas que son supuestamente homogéneos,
es evidente además, que la mejores posibilidades de educación están en términos generales,
alejadas de los grupos de menores recursos, justo donde más se evidencias que están las menores
capacidades familiares para acompañar el proceso educativo y para exigir servicios de mayor
calidad.
En el contexto de la crisis del 2001 las escuelas fueron el único espacio social y público que
quedó en pie, como decíamos esta mañana (se refiere al acto de apertura), la única institución que
además de quedar afuera del cuestionamiento general, se instituyó como espacio de futuro, como
refugio, para el ideal de un progreso social ascendente; y para las esperanzas para construir otra
realidad. Desde su lugar se dieron respuestas a las necesidades que se estaban generando en la
difícil coyuntura social, política y económica.
Fue así que llevaron adelante tareas diversas, funcionando como comedores, salas de primeros
auxilios, espacios de contención personal y familiar, hoy tienen el desafío de centrarse fuertemente
en lo pedagógico. Este proceso de transferencia de capital cultural, central para una sociedad que
se está conformando en torno al conocimiento como insumo principal, se está llevando a cabo en
sistemas que son masivos, inclusivos y descentralizados, sistemas con autonomía institucional
creciente en donde intervienen numerosos actores sociales, familias, sindicatos, organismos
internacionales, corporaciones, organizaciones no gubernamentales, etc.
Permítanme ahora hacer referencia a la masificación, hecho que se ha consolidado, de manera
particular, buena parte de la región durante la última década. De acuerdo con los datos recoge el
informe de seguimiento de “Educación para todos” del 2005. Muchos países de Latinoamérica
presentan actualmente índices de acceso a la educación de casi el 100 % en referencia a la
educación primaria, y casi todos se encuentran con tasas que rondan el 80 %. La tasa bruta de
escolaridad promedio en la región en lo que hace a la educación secundaria, 86% lo que significa
una mejora con respecto al 72% que había en 1998 y el 60% que había en 1990. Lo que no oculta por
otra parte una fuerte variación entre los países, aún cuando sigue siendo un área vulnerable la tasa
bruta de escolarización pre-primaria ha aumentado un 60%.
La educación superior también sufrió un incremento a nivel regional alcanzando un promedio de
participación de un 26% en los datos del 2001.
En función de postulados diversos de sentido que sea común a todos y propio del programa
institucional de las escuelas actuales del primer el capitalismo, es un pilar fundamental para
producir y reproducir ciertos valores en este sentido. Esta trascendencia no tiene la misma fuerza
en las sociedades democráticas, donde lo que se privilegia es la construcción de valores y sentidos a
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5. través de acuerdos sociales y políticos. El gobierno ha sumergido otro sesgo, cuando la legitimidad
del sistema ya no proviene de la universal variedad de postulados auto-referenciales y se encuentra
garantizada por un programa que prescribe finalidades indeclinables, entonces ambas deben ser
construidas.
Plantear la legitimidad como el producto de la construcción colectiva y la cuestión de la
finalidad como un problema que debe plantearse en el debate político, supone una toma de
posición respecto a la educación. Supone una serie de valores sobre los que se recortan proyectos
de país, sobre los que se ensambla un estilo de desarrollo que permite trazar un recorrido en el
tiempo. Por un lado, es necesario evitar caer en una idealización del pasado, este imaginario
tomará su repliegue sobre lo ya conocido busca seguridad en esquemas anteriores, actitud que se
plasma con prácticas estrategias que frenan toda posible innovación y sentido de cambio. En tanto
que idealizaciones desconocen las razones estructurales de la crisis; por el otro, es necesario
también no quedar presos de posiciones que lo deleguen todo en el mercado y en la competencia.
Sin embargo, para poder actuar, proyectar y evaluar necesitamos poder leer el contexto, no
podemos escarparnos del tiempo que nos ha tocado vivir. Es necesario tener una actitud abierta y
crítica con lo que nos está ocurriendo y lo que está sucediendo en el mundo. Ello, nos permitirá
producir conocimiento e innovar, crear categorías que nos permitan resolver los problemas y evitar
caer en generalizaciones innecesarias.
Hasta acá mi reflexión, ... que no parte de la realidad de ustedes, sino una visión de conjunto,
creo que es bueno que las procesen desde nuestra propia realidad Así que si se puede, entablemos
un diálogo.
Muchas gracias.
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