Transporte 3 capitulos - diana 1

o material rodante, como así también de la capacidad y calidad de transporte de la
red vial, es verdaderamente lamentable y se ve notoriamente degradada con
respecto a otros tiempos.

Por falta de inversión no sólo no hay nueva capacidad para acomodar el simple
crecimiento vegetativo que experimenta la demografía localeconómico, manteniendo y
permitir una razonable calidad de servicio.ería , no para hacerla comparable con los
sistemas que se disponen en países de un nivel de ingreso per cápita similar al de
nuestro país, sino –simplemente- para hacerla razonablemente comparable con la
calidad del servicio que estos mismos ciudadanos disponían hace algunos años.

o El deterioro general del sistema de transporte tiene una notoria incidencia en , sino que
ni siquiera pueden mantenerse otros indicadores estandares aceptables de calidad de
vida del disponen de la ciudad, tales como, por ejemplo: ( vialpolución ambiental,
ruidos, congestión, inseguridad vial, limpieza, etc.). general disminuyendoSi no se
intenta mejorar esta calidad del sistema por el simple y evidente hecho de que es mejor
para los habitantes, debe intentarse para permitir que la actividad económica pueda
mantenerse con niveles aceptables de previsibilidad (¿???? NO SE ENTIENDE ESTO
ULTIMO, QUE TIENE QUE VER LA PREVISIBILIDAD …?) que comienzan a ser
percibidos como: la disminución de los tiempos de traslado, la mayor seguridad y
confortabilidad durante los traslados y el aumento del tiempo disponible para otras
actividades son algunos de los ejemplos más elocuentes de las mejoras en materia de
productividad vinculadas al mejoramiento de los sistemas de transporte.

o Tradicionalmente la tarifa del transporte de pasajeros en el AMBA tendió a cubrir la
totalidad de los costos, fijos y variables, que enfrentaban los prestadores, incluyendo
entre ellos los costos vinculados al mejoramiento y expansión del servicio. La tarifa
siempre ha estado también vinculada a la extensión del trayecto, correspondiendo
una tarifa mayor a los trayectos más largos. Complementariamente, se han sabido
también aplicar tarifas diferenciales, para asistir a algunos grupos o segmentos
específicos de usuarios a quienes por distintos motivos se les quería dar un
tratamiento privilegiado: jubilados, estudiantes, etc. En muchos casos, tales tarifas
promocionadas se han correspondido también con bandas horarias, de modo tal de
no promover comportamientos abusivos o distorsiones que generen resultados no
deseados que afecten la eficiencia o calidad en la prestación del servicio.

o El esquema tarifario para el transporte colectivo de pasajeros actualmente vigente
en el AMBA se genera, básicamente a partir de un congelamiento de las tarifas de
transporte urbano, cuyo fundamento apunta a no afectar el ingreso real de los
pasajeros por los reajustes que se requerirían para poder realizar un adecuado
mantenimiento del servicio y las inversiones necesarias para su expansión y
mejoramiento.

o Este virtual congelamiento del esquema tarifario genera varias distorsiones. Por una
parte el esquema implica que, con recursos del fisco, se subsidia a un muy
significativo segmento de usuarios para quienes, desde el punto de vista económico,

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no representa ningún problema relevante el pago de una tarifa plena, es decir, una
tarifa que refleje los verdaderos costos de la actividad e inclusive la tasa de
rentabilidad de los prestadores. Obviamente ese conjunto de recursos públicos que
dejasen de ser afectados a compensar los problemas que genera el congelamiento
tarifario, podría tener otra aplicación socialmente más eficiente.

o Básicamente, si el esquema tarifario contemplara la utilización de una tarifa plena
para todos los pasajeros, junto con un subsidio directo que favoreciera
específicamente al segmento de pasajeros al que se quiere asistir, liberaría un monto
significativo de recursos públicos que podrían destinarse a otros fines sociales. Al
mismo tiempo desaparecerían un importante conjunto de distorsiones que aparecen
junto al congelamiento tarifario.

o Al segmento de pasajeros que se quisiera subsidiar se le podrían suministrar
paquetes de boletos para viajar (o cospeles o tarjetas multiviajes), a un precio
sustancialmente menor al valor de la tarifa plena, haciéndose cargo el estado de
pagar la diferencia a los prestadores del servicio.

o Entre las principales distorsiones que origina el actual esquema de tarifas
congeladas se encuentran los incorrectos estímulos que se le generan a los
eventuales usuarios que, en consecuencia, efectúan un uso distorsionado de las
distintas opciones de movilidad de las que se dispone en el AMBA. A simple modo
de ejemplo: las muy bajas tarifas de trasporte urbano alientan una intensificación de
viajes de muy corta distancia, para tramos que podrían ser cubiertos caminando;
esto a su vez genera un aumento en la congestión de tránsito y, por lo tanto, una
asignación de prioridades en materia de inversión en infraestructura, que no
responde a las verdaderas restricciones y problemas que se enfrentarían de existir un
esquema tarifario más simple y transparente, en donde el pasajero enfrentase un
costo que refleja las verdaderas restricciones y problemas que enfrenta el sistema de
transporte.

El conjunto de distorsiones que se generan a partir del congelamiento tarifario son tan
intensas en sus efectos y tan extensas en sus alcances que llegan a afectar desde el valor de
las propiedades y los valores locativos de viviendas y comercios hasta, obviamente, los
usos y costumbres de los ciudadanos, incluidos los movimientos migratorios dentro del país
(desde áreas menos subsidiadas hacia áreas donde el conjunto de subsidios es más
voluminoso).

o Muchas de estas distorsiones, por otra parte, no pueden dejar de ser percibidas como
promotoras de fuertes inequidades, toda vez que quienes no todos los ciudadanos
perciben los beneficios de este esquema tarifario y se producen serias diferencias
entre las tarifas que pagan los pasajeros de las jurisdicciones donde las mismas han
sido congeladas, versus las tarifas que se deben pagar en jurisdicciones donde se
han mantenido adecuadamente actualizadas. Las diferencias entre las jurisdicciones
que pagan esa compensación versus las que perciben los beneficios del

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congelamiento no hacen sino acentuar en carácter inequitativo que se le suele
atribuir al esquema vigente.

o Por último, pero no menos importante, nos enfrentamos al brutal beríadesafío de
modificar y transparentar el pago por el uso y operación de los servicios, ya que el
esquema tarifario actual no cubre ni siquiera los costos variables de operación,
generando una situación fuertemente deficitaria para los prestadores.
o de trasporte en el AMBAn este esquema, el del servicio de transporte

o La compensación tarifaria, aunque puede reestablecer cierta ecuación de ingresos de
los prestadores del servicio, genera un conjunto de serias distorsiones que afectan
sus decisiones empresariales y su comportamiento estratégico. Dicho de otro modo:
el congelamiento de tarifas da lugar a serias distorsiones tanto del lado de la
demanda del servicio que expresan los pasajeros como del lado de la oferta que
realizan los prestadores.

o La a la que conducen estas distorsiones etanto en lo que se refiere a la eficiencia del
sistema de transporte que se está perfilando a futuro como la con la que se
distribuyen sus costos, que no pueden dejar de vincularse al subsidio implícito a un
segmento de usuarios que no necesariamente lo reclaman ni valoran. Tal análisis
debería ayudar a canalizar esos recursos públicos hacia objetivos que tengan un
impacto social más eficiente y eliminar las evidentes e inequitativas asimetrías que
genera el sistema, donde quienes viajan no asumen el verdadero costo de su
movilidad, donde se producen severas diferencias de costo con relación a otras áreas
del país donde el transporte no se encuentra subsidiado. (CUAL SITUACIÓN ????)
(PARA ……) Es justamente el desequilibrio generado por el congelamiento de las
tarifas lo que ha hecho necesario la provisión de una compensación tarifaria por
parte del estado, para reequilibrar las cuentas de los proveedores del servicio. El
costo total, formado por el costo variable más el costo fijo, es en definitiva pagado
por toda la sociedad y no por los usuarios directos. Esta es una situación
insostenible (POR QUE??, no seria mejor “no equitativa”, “indeseable”, ¿?).
o

Para mejorar esta situación, debemos analizar los requiere recursos que se requieren y su
financiación. El caso del transporte –ya sea público o privado, de cargas o pasajeros-
tiene características muy particulares, que requieren un tratamiento
especiFINANCIACIÓN DE LA INVERSION, MANTENIMIENTO Y
OPERACIONES DE LA INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS DE TRANSPORTE

Diana Mondino

al
La financiación del transporte –ya sea público o privado, de cargas o de pasajeros- tiene
características muy particulares, que requieren un tratamiento analítico muy especial,
diferente al enfoque con que suele tratarse a otros sectores de le economía.

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Por una parte, la infraestructura necesaria para tener un adecuado sistema de transporte,
tales como calles, vías, señalización, etc., difícilmente puedan ser cobradosrse al usuario
directo, o incluso ser provistas por el prestador directo del servicio de transporte. E-es
decir, hay una parte significativa de los costos involucrados en la prestación del servicio de
transporte que no puede internalizarse adecuadamente por usuarios o prestadores del
serviciosu costo1 y que, por tal motivo, - sino que suelen ser provistos por el Eestado y se
financianrse a través de los presupuestos públicos. Esto suele debe justificarse en que es así
ya que los beneficios sociales y económicos de un adecuado sistema de transporte superan
con creces:

a) lo que la suma de los usuarios individuales pudieran pagar en un período
determinado, y

b) los costos de creación de esta infraestructura, que tiene una duración muy
prolongada, usualmente sirven para varias generaciones de usuarios,. motivo por el
cual no resulta equitativo que su costo sea plenamente asumido por una sola
generación de usuarios.

En otras palabras, la existencia de un adecuado sistema de transporte beneficia a toda la
sociedad y a toda la economía en su conjunto, y no sólo al l usuario directo. Además de
ello, la duración, la vida útil de la infraestructura necesariamente debe amortizarse a lo
largo de períodos es muy prolongada, relativamente largos, que incluso suelen exceder los

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Internalizar un costo significa que los usuarios o beneficiarios del producto o servicio paguen por su costo
total. Para ello se debe poder:
a.calcular el costo del uso directo,
b. tener una forma de capturar o resarcir ese costo (por ej., un peaje o un impuesto específico)
1. c. existir
capacidad de pago o contributiva por parte del usuario.

Es raro que los tres elementos puedan estar presentes en los casos del transporte, ya sea público o privado.
Por ej., en el caso de los autos, aún cuando el costo del auto en sí mismo es soportado por quien viaja, el costo
de hacer y mantener una ruta no es totalmente transferido en forma directa a quien lo utiliza, con tal vez la
notable excepción de algunos casos de autopistas por peaje.
En cuanto a elementos nocivos como los costos ambientales, se debe intentar también que estos costos sean
asumidos por quienes los generan.

Se entiende por externalidades los efectos, positivos o negativos, que genera un hecho económico. Por ej.,
puede haber variables ambientales que considerar. En esta situación los costos o beneficios de producción y/
o consumo de algún bien o servicio no son reflejados en el precio de mercado de los mismos. En otras
palabras, son externalidades aquellas actividades que afectan a otrosya sea en forma positiva o negativa, sin
que éstos paguen por ellas o sean compensados. Existen externalidades cuando los costos o los beneficios
individuales no son iguales a los costos o los beneficios sociales. Un caso paradigmático es el del sector
transporte, por ej., a través de congestión o contaminación.

Se entiende por usuarios a aquellas que efectivamente utilizan el servicio. Asimismo, hay otros beneficiarios
indirectos por las externalidades del servicio de transporte, que aunque no utilizan directamente el servicio,
enfrentan externalidades (por ej., una empresa a la cual concurren a trabajar sus empleados).Los beneficios de
poder acceder a un mercado para vender lo producido, o la

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años de vida de quienes la utilizan.motivo por el cual no resulta equitativo que su costo sea
total y plenamente asumido por una sola generación de usuarios

El acceso adecuado entre para vivienda y trabajo, o para poder trasladar a las personas a su
lugar de trabajoar o para poder trasladarvender los productos hasta su punto de venta es
indispensable para que una economía pueda funcionar y crecer y, obviamente, benefician a
toda la sociedad en su conjunto. Por el contrario, los costos ambientales (contaminación,
ruidos, congestión, etc.) que generan los usuarios que se benefician de manera directaos por
la utilización de los servicios de transporte deben ser minimizadosperjudican a la sociedad
en su conjunto o algunos vecinos en particular. Estas y otras externalidades – sean positivas
o negativas- deben ser consideradasy e intentar , en la medida de lo posible, se debe
intentar que tales costos sean asumidos en mayor proporción por quienes resultan ser los
beneficiarios directos por la utilización de tales servicios y, en una menor proporción por
quienes son beneficiarios más indirectos y/o usuarios menos intensivos de tales
servicios.que sean plenamente asumidos por quienes los generan, evitandor que deban
seran soportados en forma colectiva.

Los Hay múltiples costos involucrados en que genera el sistema de transporte son de muy
distinta naturaleza y pueden financiarse de diversas maneras. A los fines de clarificar la
discusión, es necesario distinguir muy claramente entre los tres componentes básicos sobre
los que se sostiene el sistema de transporte:

a) la inversión en infraestructura (calles, caminos, vías, mobiliario, de señalamiento
viales, material rodante, material áereoaéreo, material marítimo, estaciones, etc.),

b) el costo directo de operación (costos laborales, combustible, etc.)

c) el costo de mantenimiento de la infraestructura, manteniendo el valor de los activos
(prever las reparaciones y renovaciones, etc.)

d) el costo de operación (costos laborales, combustible, etc.)
En tanto que no se percibe ninguna ventaja de retacear los beneficios sociales que generan
las externalidades positivas del transporte, sí se observan notables ventajas en la
disminución de sus externalidades negativas. Aunque Muchas de estas externalidades
negativas no siempre pueden ser eliminadas, por lo general pueden ser tratadasbien
pudieran ser considerados en forma a fin de minimizarlas, haciendo que –en la medida de lo
posible- el costo que se requiere para obtener de esa minimización de los efectos sociales
negativos en materia de polución, congestión, generación de ruidos, etc, recaigan individual
y específicamente sobre quienes son los responsables directos de su generación y/o de
quienes más se benefician de modo directo con la utilización de la infraestructura que
gratuitamente provee el estado. Es justamente esa una de las funciones más relevantes que
por lo general se le encomienda a los entes reguladores del transporte: minimizar las
externalidades negativas y repartir las cargas del sistema de transporte de la manera más
eficiente y equitativa posible.individual.

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En todos estos casos, los En lo sucesivo, consideraremos que lcostos ambientales o
externalidades negativas deben ser considerados, y al mismo tiempo, los beneficios o
externalidades positivas serán parte de la decisión de inversión.

En general, aúny bajo muy diferentes condiciones económicas y políticas, el análisis
económico acepta que la inversión en infraestructura requerida para la prestación del
servicio de transporte sea asumidasufraga a través de la inversión pública, ya que como
dijimos no es deseable --y al mismo tiempo prácticamente es casi imposible-- trasladar la
totalidad del costo a los usuarios directos del sistema. Lo mismo cabe decir con respecto a
los costos de mantenimiento de esla infraestructura. Esta inversión pública, ya sea que se
relacione a la construcción como al mantenimiento de la infraestructura, puede tener
diversas variantes de financiación que mencionaremos más adelante. . Al mismo tiempo, es
prácticamente universal la muy aceptación del principio generaldo que apunta a que el
costo directo de operación sí debiera ser sufragado íntegramente por el usuario directo del
sistema de transporte.

Respecto alal costo de mantenimiento de la infraestructura hay diferentes criterios con
respecto a su eventual recuperoposibilidades con respecto a su recuperación, que tienden a
enfocarsevariando el criterio según la vida útil propiamente dicha del tipo de activo item
que se está considerandoque se tratemodo de transporte. En general es aceptado que si la
infraestructura ha de poder ser utilizada por períodos prolongados, el costo debe ser
sufragado en parte por losel usuarios actuales y en parte por los usuarios futuros, que
“heredarán” la infraestructura financiada con recursos públicos. Sií,i en cambio, el período
de uso es razonablemente breve, como por ej. en el caso de las señales de tránsito material
rodante o de colectivos, se deberíaiera considerar que la amortización del bien dentro de un
período relativamente breve corto, para su posterior reemplazo, de modo tal de para poder
mantener en el tiempo la continuar prestación deandor un servicio de similar o de mejor
calidad que el actual. E, que es justamente la necesidad de poder dotar de “sustentabilidad”
al sistema lo que uno de los principales motivos que justifican la razonabilidad de que ese
costodebiera ser sea plenamente asumidoarse por los usuarios actuales. De lo contrario, se
produciría una situación inequitativa y asimétrica: las generaciones futuras pagarán por un
servicio que ya no está disponible para ellos.

Puesto en otros términos, de la misma manera que no es de esperar que el costo total de
una ruta o vía --que será utilizada a lo largo de extensos plazos-por muchísimos años- sea
íntegramente soportada por los usuarios actuales, --por ej. dentro de un único período
presupuestario, con ingresos corrientes provenientes de rentas e impuestos--, tampoco es
razonable esperar que el costo de operación de un servicio que se reciben los usuarios
actualeshoy sea soportado por usuarios futuros, que no utilizaránhan tenido acceso a ese
servicio..

En resumen, tanto la experiencia internacional como ellos análisis conceptuales avalan el
siguiente esquema de es razonable proponer un esquema de asignación de recursos donde:
para el sistema de transportenálisis:

a) la inversión en infraestructura puede --y debería-- ser pagada en múltiples períodos
e inclusive generaciones, mientras que

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b) Los costos de operación deberían ser íntegramente soportados por losel usuarios
directos, (ya sea a través del cobro de tarifas plenas. En el caso de usuarios
específicos que no puedan asumir la tarifa, los mismos pueden ser subsidiados. Este
esquema es perfectamente compatible con un sistema de o con transferencias y/o
/subsidios directos que, en la medida de lo posible deberían ser lo menos distorsivos
posible.).

c) Los costos de mantenimiento de la infraestructura y, en general, las amortizaciones
de los medios de transporte deberíarán ser afrontados en función de la duración de
la inversión o de la vida útil del activo involucrado, y esel costo debería será
prorrateado entre los usuarios actuales y futuros , en base al paso del tiempo y, el
desgaste experimentado por ese activo. Eventualmente, cabe acotar que, cuando se
está en presencia de significativas mejoras tecnológicas, el costo de mantenimiento
debe ser sobreestimado, como un modo de prever y la necesidad de introducir
futuras mejoras en el sistema. En este sentido, el progreso tecnológico hace que el
costo de mantenimiento relevante a considerar no sea simplemente el requerido
para que los activos actuales mantengan su valor, sino para que logren un nivel
comparable al de la mejor opción disponible.

Evaluación de un proyecto de Infraestructura

Para cualquier toda inversión en proyectos de infraestructura, el método de análisis que
permite el mejor identificación análisis der su conveniencia y viabilidad es el método del
Valor Presente Neto (VPN). Elste VPN está crucialmente determinado por los costos y
beneficios directos e indirectos (incluyendo externalidades positiva o negativas) que se
generan a partir del proyecto y función del costo de oportunidad de los recursos utilizados ,
que de alguna manera se identifica muy estrechamente con la tasa de interés y,
fundamentalmente, con los costos y beneficios directos que generan los proyectos.
Generalmente, al incluir externalidades se le suele llamar Evaluación Social de Proyectos,
para explicitar que se han tenido en cuenta las externalidades.
El método consiste en valor en pié de igualdad a los costos y beneficios monetarios que se
asocian al proyecto, en un mismo momento, el presente. Para valorizar en el presente a los
flujos de ingresos y egresos (es decir, beneficios y costos), se utiliza la tasa de interés.
Cuando la suma de los beneficios actuales supera a los costos actuales resulta un elocuente
indicador de la conveniencia de realizar la inversión.

En el caso del trasporte, desde el punto de vista del sector público, resulta particularmente
relevante no sólo los costos y beneficios monetarios, directos y explícitos que se asocian a
un proyecto, sino también las externalidades, es decir: los costos y beneficios que afectan a
los terceros que no son ni usuarios directos o prestadores del servicio. Si muchas veces no
resulta sencillo calcular los costos y beneficios monetarios directos del proyecto, mucho
más complejo resulta estimar las externalidades que están asociadas al mismo. Para ellto se
requieretrata de cuantificar lesos costos y beneficios sociales, asignarles un valor
monetario, ponderar las distintas valoraciones sociales que podrían tener esas cifras y
ponderar también la tasa de interés tratando de asimilarla a una “tasa de preferencia

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temporal” que permita orientar en cuanto a la administración de los recursos y la atención
de las necesidades sociales a través del tiempo.. 2.

La evaluación de proyectos en eDestacamos que el sector transporte, por el alto peso que
tienen las externalidades a las que está asociada la actividad, necesariamente debe debe
necesariamente considerar variables que no siempre resultan evidentes, directas y
necesariamente explícitas ,que ya se mencionaron: seguridad, los costos o beneficios
ambientales, polución, reducción de los tiempos improductivos, la seguridad vial,cambios
en el valor de la propiedad inmobiliaria, etc.

Por ello, generalmente se utiliza un análisis similar al del VPN, llamado multi-criterio, o
evaluación social de inversiones, donde se intenta cuantificar no solamente los flujos
monetarios explícitos que se asocian al proyecto, sino también todas loas otros costos o
beneficios indirectamente asociados al proyecto, asignándoles un valor monetario y una
ponderación, en la medida en que tales consideraciones puedan ser realizadas (por ejemplo,
asignando un valor positivo a los beneficios que obtienen los usuarios con motivo de las
reducciones de tiempo y a las mejoras en la calidad del servicio a las que da origen el
proyecto y un valor negativo a la polución ambiental y sonora que el mismo genera). En
otros términos, De este modo, desde un punto de vista del sector público, las variables
relevantes a considerar y que afectan una decisión de inversión no son sólo las pecuniarias,
sino también las que eventualmente afectan a los usuarios-vecinos actuales y futuros. De
algún modo, este método de evaluación social de proyectos trata de establecer un criterio de
racionalidad en la política pública, para realizar una eficiente administración de los recursos
públicos a través del tiempo, siempre escasos para atender las necesidades de la comunidad.
En otros términos, el sector público tiene que atender múltiples necesidades, y debe decidir
cómo asignar los recursos entre diferentes necesidades y jurisdicciones.

Este análisis debe realizarse sea quien fuere el que realiza la inversión --el estado o el
prestador privado de los servicios-- y cualquiera que sea la fuente de financiamiento, ya se
debe contempla el impacto que sobre r la rentabilidad social tienende estos proyectos no
puede ser ignorada debe ser considerado desde el sector público, para compararlos con
otras alternativas o proyectos de inversión.

2
Se entiende por externalidades los efectos, positivos o negativos, que genera un hecho económico. Por ej.,
puede haber variables ambientales que considerar. En esta situación los costos o beneficios de producción y/
o consumo de algún bien o servicio no son reflejados en el precio de mercado de los mismos. En otras
palabras, son externalidades aquellas actividades que afectan a otros para mejor o para peor, sin que éstos
paguen por ellas o sean compensados. Existen externalidades cuando los costos o los beneficios individuales
no son iguales a los costos o los beneficios sociales. Los dos tipos más importantes son las economías
externas o las deseconomías externas, y un acaso paradigmático es el del sector transporte, por ej., a través de
congestión o contaminación.

Se entiende por recursos ordinarios o actuales los que se generan en el ejercicio presente, independientemente
que provengan de fuentes de recursos recurrentes, -como por ej. impuestos-, o por única vez – por ej. la venta
de un activo-.

Se entiende por usuarios actuales los que efectivamente utilizan el servicio. Asimimo, hay otros beneficiarios
indirectos por las externalidades del servicio de transporte, que aunque no utilizan directamente el servicio,
enfrentan externalidades (por ej., una empresa a la cual concurren a trabajar sus empleados).

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Financiación de Infraestructura

La construcción de infraestructura requiere implicade importantes inversiones, y, en
principio, las mismas pueden ser afrontadas y/o financiadas, en forma indistinta, por el
sector público, privado. . Las variables más relevantes verdaderamente determinantes para
optar porde unao u otrao modalidad de financiamientométodo, se relacionan cones la
posibilidad de:

a) La capacidad de asumir el riesgo económico, financieroa y operativo de la
inversión,
b) Eel monto y el costo del financiamiento necesario para su realizaciónal cual se
accede a la financiación, y
c) Lla posibilidad de “aislar” o identificar una fuente de repago, que pueda ser definida
como especialmente dedicada precisadefinida para el recupero de esa inversión.

Asimismo, los recursos para la inversión –verdad de Perogrullo- sólo pueden provenir de:

a) Recursos ordinarios3, es decir normales y habituales, generados en del período/s en
que se construye la obra, o
b) b)
Recursos futuros, es decir, financiados con deuda, cuyo pago con endeudamiento.
c) Recursos extraordinarios, no recurrentes, por ej., la venta de algún otro activo.
c) requiere el o compromiso de afectación de recursos s de pago futuros.

Los recursos ordinarios y futuros son la fuente habitual de financiación, buscando
minimizar el costo financiero de la misma. Ejemplos de la combinación de estos elementos
son:
Cuando no se cuentan con recursos de naturaleza extraordinaria, las alternativas de
financiación más apropiadas para la financiación de los proyectos de infraestructura surgen
dDe la combinación de estos dos conjuntos de elementos surgirán las alternativas de
financiación más apropiadas. Las garantías explícitas dadas por terceros, la administración
de fideicomisos, el cobro de peajes, la afectación de partidas presupuestas con asignación
específica, etc., son meramente ejemplos de la combinación de estos elementos.

Obviamente, en todos los casos se intentará buscar un adecuado equilibrio entre reducir el
costo de financiación de forma tal de hacer más rentable la inversión. (Y QUE OTRA
COSA …. Hay un entre … falta la otra parte …)

Al respecto, todas las propuestas de inversión de este trabajo han merecido ese análisis
inclusivo/exhaustivo. (¿?????????????)
3
Se entiende por recursos ordinarios o actuales los que se generan en el ejercicio presente y que provengan
de fuentes de recursos recurrentes, -como por ej. impuestos-, y no por única vez – por ej. la venta de un
activo-.

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Financiación del Costo Operativo para la Prestación del Servicio la operación

Mas allá de la teoría económica, hay un conjunto de elementales principios de buena
administración que orientan en cuanto a una apropiada gestión de los recursos disponibles.
Uno de tales principios habla de la necesidad de no utilizar recursos extraordinarios para la
atención de necesidades corrientes. El motivo es obvio y se vincula a la sustentabilidad, los
recursos extraordinarios no son permanentes y, por lo tanto, no aseguran la continuidad de
las prestaciones corrientes.

Oro principio de administración habla de la necesidad de una clara concordancia entre
quien realiza el sacrificio --paga el precio-- por un servicio y quien percibe el beneficio por
la utilización de ese mismo servicio. En la medida en que quien recibe el beneficio no es el
mismo que se sacrifica para su obtención, el precio no refleja adecuadamente las
restricciones y problemas que se generan en torno a la obtención de ese beneficio. En estas
condiciones el precio --la tarifa-- deja de ser un buen indicador de la valoración del servicio
por parte del usuario.

Lo mismo cabe decir con respecto a quien asume el sacrificio --paga los costos que se
requieren para la prestación de un servicio-- y percibe el beneficio económico por la
prestación de ese mismo servicio. En la medida en que quien provee el servicio no
internaliza la totalidad de los costos que requiere la prestación del mismo, el precio que
percibe no refleja adecuadamente el costo de una eficiente operación del sistema ni de una
proyección racional de inversiones necesarias para la sustentabilidad del sistema en el
tiempo.

Obvio resulta hacer notar que ambas distorsiones son generadas por el esquema de
compensación tarifaria.

APor el contrario, a partir de estos principios básicos de buena administración, y a fin de
que el sistema pueda ser sustentable en el tiempo, se puede concluir afirmar que eEl costo
de operación de cualquier medio de transporte deberíaiera ser siempre asumido por el
usuario directo, en el momento de su uso. Es decir, no debieran utilizarse recursos
extraordinarios o recuperar sólo parcialmente los costos, incurriendo en pérdidas continuas.

Es muy difícil encontrar ejemplos donde resultesea conveniente utilizar recursos futuros
(mediante la contratación de unaer deuda o asumiendo deudascompromisos futuros) para
financiar gastos corrientes: s. Aún en el caso que así fuera, si una operación no puede
mantenerse con los recursos que la misma genera, es necesario analizar seriamente la
necesidad de mantenerla activasu permanencia. Puesto en otros términos:, aún cuando
pueden existir ciertas dudas en cuanto a la conveniencia de mantener ciertas actividades
que no alcanzan a cubrir sus costos fijos, no cabe duda alguna sobre la inconveniencia de
mantener si la prestación de un servicio cuando no se cubren ni siquiera sus siempre es
necesario cubrir costos variables. Solo bajo algunas situaciones excepcionales se podrían (o
deberían) mantener este tipo de actividades que no alcanzan a cubrir sus costos variables:,
en el caso de sin considerar los costos fijos, el servicio debiera discontinuarse a menos que
sólo contarse con recursos privados, cuando se considerae que la situación es meramente

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transitoria y los costos de salir definitivamente de la actividad son superiores a la pérdida
que se deberá asumir transitoriamente oy, en el caso de contarse con recursos públicos, o
cuando que las externalidades positivas son tan altas que compensan esta transferencia de
recursos fiscales.

Cuando se hace referencia a la cobertura de los costos operativos conDebemos destacar que
cuando hablamos de recursos corrientes se apunta a ólo hay dos fuentes potenciales de
ingresos:

o Los que provienen de los usuarios directos (por ej., el pasajero)
o
o Los que provienen de otras fuentes de recursos recurrentesusuarios indirectos (por
ej., todos los contribuyentes, bajo la forma de recursos fiscales)
o

En el primer caso el usuario directo abona un precio (generalmente tarifas o peajes) por el
uso del servicio. En el segundo caso a través de los impuestos, tasas y contribuciones, se
financian las transferencias o subsidios que reciben los operadores y/oy usuarios del
servicio.

En resumen, si la tarifa no alcanza a cubrir los costos directos de operación, el servicio se
torna inviable y es necesario recurrir a fuentes de financiación externa que sólo puede ser
justificadas si las externalidades del servicio son superiores a los costos que mantener el
servicio implica.

Cabe hacer notar que a Junio 2011 la tarifa no alcanza a cubrir los costos operativos
directos del transporte que se utiliza: no se cubren los costos variables (combustibles,
reparaciones, etc.) y por lo tanto tampoco se cubren los costos fijos en los que incurre,
máxime teniendo en cuenta que parte de los eventuales incrementos de los costos fijos que
debe afrontar provienen de decisiones adoptadas por distintas áreas del sector público (por
ejemplo: incorporación de mayor cantidad de personal, incrementos salariales, etc.). El
caso Argentino es muy particular porque los costos del personal deben ser considerados
como costos fijos, lo que no es habitual en otros países.
Otro aspecto a considerar es que el nivel jerárquico de la jurisdicción estatal que provee los
recursos fiscales quien recauda los impuestos, -ya sea nacional, provincial o municipal- lo
que le agrega una dimensión adicional al problema: , lo sólo es un aspecto del problema, y
lo destacable ya no es solamente que que quien paga por el servicio no necesariamente es
quien lo recibe (y . Es decir, el costo recae entonces, total o parcialmente, en alguien que no
es unel usuario directo del sistema), sino que quien termina pagando por la prestación del
servicio que no recibe, pertenece a otra jurisdicción, diferente de aquella a la que pertenece
quien obtiene el subsidio implícito en la compensación tarifaria derivada del congelamiento
de tarifas. La definicisión de a quién beneficiar y cómo adjudicar ese costo a un tercero es
eminentemente política y tiene manifiestas connotacionese implica decisiones de eficiencia
y equidad. Estos temas son tratados en el capítulo sobre los subsidios que actualmente
recibe el transporte

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Financiación del Gasto en Mmantenimiento de la Infraestructura

Como se mencionó, este es el aspecto donde dependiendo del activo de que se trate, se
definirá quien asume el costo: el usuario directo o la sociedad en su conjunto.
Lamentablemente no suele ser contemplado en ninguno de los dos casos.

Aun cuando deberíaque resultar evidente lLa necesidad de mantener en adecuadas
condiciones de uso y operación el servicio de transporte, no es lo habitual. debiera ser ev
idente. Extrañamente este resulta ser unes el tema altamenteque más controversials genera,
al no haber una definición clara con respecto a de como se debería repartir la carga, con
respecto a este costo, quienes debieran soportar este costo entre (usuarios actuales yo
futuros). En muchos casos, La complejidad reside en que, la complejidad reside también en
que, al no existir una contabilidad social explícita, donde quede adecuadamente registrado
las amortizaciones el deterioro que sufre de la inversión en infraestructura, y al ser la
amortización un costo pero no un gasto que implique un pago o una salida de caja, estos
conceptos suelen no ser tenidos en cuenta resultanson “olvidadas” pasados por alto por
quienes deben prever que la infraestructura se encuentre en un adecuado estado de uso o,
mejor aún, de reposición a nuevoeste costo. Adicionalmente, el gasto en mantenimiento “no
se inaugura”, y por lo tanto queda relegado frente a otras necesidades

Con algún dejo de cinismo hay quienes hacen mención a que estos “olvidos” se suelen
explicar porque para el mantenimiento no hay actos de inauguración y cortes de cintas que
faciliten su recordatorio. Al gasto en mantenimiento sSe lo considera una mera cuestión
técnica, de segundo orden, y se tiende a ignorar quesin considerar que tales actividades de
reposición y mejora del estado de los activos involucrados en la infraestructura resultan son
críticas para poder sustentar en el tiempo esta actividadla calidad del servicio futuro y
poder reponer o mejorar los activos que permiten prestar el servicio. En otros términos:, si
no se considera el costo de reposición de las unidades de transporteun colectivo o de las
obras de repavimentación de una ruta, eventualmente estos activoslos mismos pierden el
necesario estado de conservación que se requiere para la prestación deno pueden prestar un
servicio de calidad aceptable a lo largo del tiempo. Sin gastos de mantenimiento no hay
sustentabilidad del sistema.

Como regla general deberíaiera considerarse que el uso y desgaste de la infraestructura
deberíaiera ser asumido por el usuario actual, con un criterio de sustentabilidad temporal:
como mínimo para hacer posible el mantenimiento mantener las deer las condiciones
actuales para los de uso los actuales futuros usuariosusuarios en el futuroactuales. Un
criterio un poco más estricto trataría de incorporar no sólo el mantenimiento de las
condiciones de los actuales para los futuros usuarios en el futuro, sino también el
crecimiento demográfico vegetativo y el mejoramiento en la calidad del servicio atribuible
a los adelantos tecnológicos disponibles. Es decir, la tarifa que paga el usuario debiera
cubrir los costos fijos y variables de operación, más los costos de mantenimiento de la
infraestructura.

12/44

Hay una excepción: si la infraestructura ha sido financiada con recursos corrientes o
actuales, bien pudiera ser que se permita su desgaste y que a su vez los usuarios futuros
paguen por una nueva infraestructura cuando llegue el momento. , Ppero este caso (pago “al
contado” con recursos ordinarios) es –seguramente- una excepción. Por el contrario, si se
están utilizando recursos de terceros (por ej., a través de endeudamiento) pareciera poco
prudente soslayar el mantenimiento o ahorrar en función de las amortizaciones ya que se
estará pagando en el futuro algo que ya no existe. En este caso, el deterioro de los activos
será de muy difícil recuperación. (¿?? ININTELIGIBLE!)

En resumen, el mantenimiento es crítico. men, yYa sea un gasto efectivo o el ahorro para
poder reemplazar el activo en un futuro, lo cierto es que el mantenimiento y las
amortizaciones deben ser considerados con el mismo grado de atención que la inversión
propiamente dicha. presupuestadas y los fondos deben obtenerse. (MUY POBRE LA
CONCLUSION ….)

Características de la Financiación de Infraestructura:

El análisis de lLa financiación de la infraestructura de transporte debe necesariamente
considerar cinco características que, en general, afectan a esta actividadgenerales:

Se trata de largos 1) períodos de larga gestación (3 a 5 años) y duración (10 a 30 años);
1.

2. Los 2) requerimientos de capital fijo suelen ser muy elevados y los riesgos
involucrados son notoriamente altos, dado que: (a) la demanda efectiva resulta muy
difícil de preveer, dados la imprevisibilidad de algunos cambios tecnológicos s
contingenciasy, sobre todo, que inciden en los cambios tecnológicos, deen la tasa de
crecimiento general de la economía en una región específica, y (b) delas alto riesgo
al depender de las estimaciones de demanda y de variaciones en la tasa de interés
para períodos relativamente largos;

3. Existen altos riesgos regulatorios, dado que los marcos legales pueden verse
profundamente alteradossuelen cambiar ante cambios políticos que generan un
diferente enfoque en cuanto 3) proyectos altamente dependientes del marco
regulatorio, con frecuencia vinculados a la forma a la que debe ajustarse la
provisión de bienes públicos;

4. Se trata de proyectos que 4) se demandanbrindan bienes y proveen servicios que
tienen un de gran impacto en la economía y que,, en general, resultan
indudablemente identificados bajo con servicios públicos, con pocos sustitutos
cercanos, lo que tiende a asociarlos a prestaciones monopólicas de servicios; y

13/44

5. Los a5) se trata de activos involucrados están inmovilizados y son altamente
indivisibles.

EDadas este conjunto deas características que perfilan una actividad en la cual la
intensidad del capital representa implican un muy significativoelun gran costo hundido , lo
que genera un muy alto costo de salida de la actividad y, por lo tanto, condiciona muy
fuertemente todas las decisiones. Las formas de financiamientoy, por su parte, se
encuentran restringidas por el un largo períodociclo que se requiere para lade recuperacióno
de la inversión y por , con flujos financieros que no necesariamente son establess, estando
toda la actividad permanentemente sujetaos a riesgos regulatorios. que pueden convertirse
en arbitrariedad tarifaria., Dados los montos involucrados, Dada la gran envergadura de
muchas obras, generalmente estas inversiones, por lo general, suelen requeriralizarse de
muy abundantes significativoscon recursos financieros, los que sólo suelen obtenerse a
través de una elevado endeudamiento o apalancamiento financiero.

Aún cuandol respecto, las inversiones en educación y salud, que también son a largo
plazo, pudieran ser consideradas como competidoras por por los recursos fiscales, se
debería considerar que . Sin embargo, ese análisis sería incorrecto dado que las
inversiones en infraestructura son necesariamente complementarias y, más aún, en much, y
en algunos casos tienen un carácter necesariamente precedentes, con estos otros sectores:
en la actualidad no resulta razonable imaginar la prestación de servicios de salud y
educación sin una infraestructura previa.

Dadas las cinco estas características mencionadas, y la dificultad para que hacen muy
difícil la identificación y captación directa por parte del proveedor de la infraestructura de
todos los beneficios individuales que la misma genera para los usuarios y considerando
tanto el elevado nivel tecnológico requerido para su construcciónel desarrollo de la
infraestructura como y el impacto en social y productivo que genera la incorporación de
infraestructura n estas inversiones en la economía que generan estas inversiones, resulta
muy difícil pensar que haya fondos privados suficientes para realizar estas inversiones, y si
los hubiera, que los mismos puedan obtener una rentabilidad razonable y suficientemente
como para compensar los riesgos que se asumen.

Por otra parteAsimismo, la financiación de los proyectos de infraestructura genera un
problema no menor en materia de garantías: aun cuando se espere que los fondos generados
por las inversiones sean la principal fuente de pago de su financiamiento, rara vez un
proveedor de fondos está dispuesto a prescindir de fuentes colaterales de repago,
básicamente vinculadas a los mismos activos que se financia. El problema se suscita se
suscita toda vez que si ya que los activos que conforman la infraestructura a) por lo general
no pueden ser otorgados como garantía, o b) cuando la operación de los servicios que
requieren de esa infraestructura se decide por otros criterios y, por lo general, no
contemplan la libre transmisión del derecho a su explotación por parte del prestador del
servicio o c) porque, y más importante aún, casiya que ningún acreedor podría realizarla
oudiera ejecutar dicha garantíala. esas garantías.

14/44

Debido a estas características, la provisión de infraestructura ha sido tradicionalmente
asumida por el Estado y sóolo excepcionalmente ha sido llevada a cabo por el sector
privado, como es el caso , cuando existen marcos regulatorios sumamente estables y,
simultáneamente, los ingresos futuros que eventualmente pueden asociarse a la explotación
de esas obras pueden ser adecuadamente afectados los ingresos futuros a favor del
proveedor del financiamiento., la infraestructura requerida para la provisión de servicios
públicos ha sido llevada a cabo por el sector privado.

Posibilidad de financiación por parte del sistema financiero
Dependiendo de la envergadura del proyecto, los mismos pueden tener un peso
considerable sobre las Finanzas Públicas, razón por la cual deben ser distribuidos a lo largo
del tiempo. (ESTO YA ESTA MUY REPETIDO)

Para lograr financiación es importante un marco regulatorio estable, o lo que es lo mismo,
evitar interferencias estatales que afecten las fuentes privadas para la financiación de
infraestructura. En tal sentido no pueden dejar de mencionarse las provenientes de
inexperiencia administrativa o de factores políticos circunstanciales que generan
inconsistencias temporales entre costos e ingresos que hacen altamente riesgosa la
operación desde un punto de vista financiero, como es el caso del cuasi congelamiento de
tarifas en los últimos diez años. El hecho que en muchos casos la falta de experiencia de las
administraciones públicas o diversos factores políticos hicieron que los costos superaran
ampliamente los presupuestos originales, o que los costos superen ampliamente los ingresos
de explotación, no debe ser óbice para analizar cual es el mejor mecanismo de financiación
en cada caso.

Dados los montos, los plazos de recupero y las contingencias involucradas, pocas entidades
financieras se encuentran en condiciones de aportar un adecuado financiamiento para la
construcción de infraestructura. De hecho, las entidades más especializadas en la materia
son lLas organizaciones multilaterales de crédito que, a través de distintas filiales o
subsidiarias, han generado una tienen amplia experiencia en materia de financiamiento der
inversiones a largo plazo en losa diversos niveles de jurisdicción y con el expreso objetivo
de coadyuvar a la provisión de una adecuada infraestructura. Tanto el Banco Mundial
como el Banco Interamericano de Desarrollo y otros organismos tienen líneas de crédito
que pueden otorgarse con estos fines y que también se canalizan a través de sus subsidiarias
(Corporación Financiera Internacional –CFI- y Corporación Interamericana de Inversiones
-CII-respectivamente).

Los fondos disponibles para la construcción de infraestructura no sólo provienen de
organismos multilaterales de crédito: cuando el tamaño y características del proyecto lo
ameritan, también pueden obtenerse recursos a través de préstamos sindicados de bancos y/
o mediante la, de emisión de títulos con garantíaso fiduciarias yde securitización de los
flujos de ingresfondos a generar. En este caso, la separación a las obligaciones en senior y
junior, con relación a la subordinación de derechos en caso de eventuales incumplimientos
en el pago de la deuda puede colaborar en la obtención delograr un menor costo de

15/44

financiación. Las pólizas de garantías por incumplimiento también tienen la misma función
de reducir el costo.

En algunos casos muy específicos --–por ejemplo autopistas- - puedenpudiera considerarse
modalidades del tipo “un Project Finance”, donde se obtienen fondos para un proyecto
específico, y launa empresa privda compañía asume una o más de las obligaciones de
construir, operar y transferir (BOT - Build, Operate, Transfer) la nueva infraestructura.

AlgunLos proyectos de Participación Público Privada (PPP4) se realizan para paliar este
tipo de dificultades. En general se reconoce le reconoce al sector privado una mejor
capacidad de gestión al sector privado y de disponer dee fuertes incentivos para mantener
en adecuadas condiciones de uso y eficiencia los activos físicos involucrados en los
proyectos, a fin de poder recuperar su inversión

En el caso que la inversión la realice el sector privado por lo general se requiere a) la
extensión de una concesión, que, como mínimo, cubra el período durante el cual se
extiende el financiamiento, y b) que permita el descalce puede solucionarse a través de una
concesión extendida en el tiempo y de la afectación fiduciaria de los ingresos a que dé
lugar el proyecto, de modo de poder garantizar el repago de la deuda al proveedor del
financiamiento, mediante la titulización o securitización de tales ingresoslos fondos
provenientes del propio proyecto. Estae ha sido la modalidad mediante la cual se ha
financiado la infraestructura el caso en muchos países, incluyendo Argentina.

En todos los casos en que intervenga la financiación y gestión del sector privado, hay que
considerar no sólo el marco jurídico, sino que es necesario competir por recursos que
tienen otros usos alternativos ya sea en otros sectores o regiones/países.

LAsimismo, dado que los ciclos económicos afectan la demanda de infraestructura, y, al
mismo tiempo, afectan también la estabilidad de los por lo tanto los flujos financieros que
se generan son también inestablesdisponibles para su realización. Por otra parte, los costos
de interrupción de obras de infraestructura son muy significativos. Por tales motivos
,resulta es importante:

a) asegurar los fondos para la totalidad del proyecto y sus obras complementarias
evitando las interrupciones en su construcción (los costos de interrupción pueden
llegar a ser tan elevados que, eventualmente, algunos dejar proyectos, una vez
interrumpidos, pueden quedar definitivamente inconclusos),

b) subdividir la inversión en módulos que permitan sus total aprovechamiento en
forma individual, aún cuando el resto de la obra (o módulos) no se haya sido
realizado completamente.

Posiblidad de financiación con recursos del Sector Público

4
Ver capítulo XXX de Marcela Cristini

16/44

Es importante destacar que la principal fuente de ingresos públicos son los diversos
impuestos que cobra la jurisdicción respectiva, muchos de los cuales fueran dictados con el
fin específico de proveer al financiamiento de determinada obra de infraestructura, como
por ej. impuestos que en su momento se dispusieron sobre el consumo de combustible, para
la construcción y mantenimiento de obras viales a cargo de la Dirección Nacional de
Vialidad. Asimismo, actualmente existen diversos fideicomisos en el ámbito de la
jurisdicción nacional que estatutariamente deben estar dedicados a este tipo de
financiamiento.

En algunos casos, otra fuente de financiación que se ha previsto es mediante los recursos
provenientes de la venta de terrenos fiscales o de la entrega directa de tales terrenos en
forma de pago. En el caso de Ferrocarriles, esta fuente de financiación puede ser
particularmente atractiva dados los grandes montos involucrados y, de hecho, esta fue -en
el origen del ferrocarril- una de las modalidades de pago más utilizada. Sin embargo, debe
considerarse que actualmente el destino de estas tierras requiere de un adecuado estudio
urbanístico y ambiental y posee fuertes limitaciones de uso que pueden afectar seriamente
su valor. Asimismo, son un activo importantísimo que brindan la posibilidad de futuras
ampliaciones de la red, con lo cual es realmente difícil determinar la conveniencia de su
venta o explotación.

Por otra parte, la participación estatal puede variar en función del ciclo económico, de cual
sea el bien público u objetivo primordial a lograr, de cual sea la fuente de financiación y de
cual sea la esencia de la inversión: asimilable a servicio público, contribuye a aumentar
productividad, etc.

Los recursos públicos, como ya se mencionó, pueden provenir de rentas generales, de
asignaciones específicas, o ser generados por la propia inversión (peajes y tarifas).

En general la literatura desestima los fondos de asignación específica, en razón que la
discusión sobre el mejor uso social de los fondos debe incluir todos los sectores, y no uno
específico. Sin embargo, dadas las particulares externalidades positivas que tiene el sector
transporte, y su impacto en bienestar de mediano y largo plazo, la discusión presupuestaria
del destino de los fondos puede ser dificultosa. Particularmente en el caso argentino donde
ha habido recurrentes crisis fiscales, los gastos ordinarios han tenido primacía sobre el
mantenimiento y la inversión. Esto a su vez perjudica las posibilidades de crecimiento de
la economía generando un círculo vicioso. Es en función de este comportamiento que se
propone el uso de fondos específicos.

Asimismo, dado que actualmente se pagan subsidios con fondos presupuestarios
nacionales, sujetos a enorme discrecionalidad y volatilidad, es más transparente y previsible
asignar los fondos. Esta asignación no necesariamente debe ser de la identificación de un
impuesto sino también puede ser un porcentaje de la masa de recursos o algún criterio
similar, que permita identificar la fuente y el destino de esos fondos.

17/44

No es imprescindible qu e los recursos de asignación específica sean asignados a vehículos
como Fideicomisos. Sin embargo, esto permite mayor transparencia y reduce los costos de
financiación, al hacer previsible y asignable la fuente de pago.

Los fideicomisos que reciben fondos de o impuestos, tasas y contribuciones destinadas a
un fin predeterminado, tienen como objetivo el repago de la inversión, y no suelen ser en
sí mismos fuentes de recursos que permitan la realización de la inversión, ya que acumulan
fondos lentamente. Es altamente ineficiente esperar a que se hayan acumulado suficientes
fondos en estos vehículos para iniciar la inversión. Tiene muchísimo más impacto
económico constituir el vehículo de canalización de fondos, obtener en base a ellos
financiación de otras fuentes, -generalmente préstamos-, y entonces utilizar los fondos de
los fideicomisos para el repago de la deuda. Al respecto, Argentina ya tiene
constituìdosconstituidos diversos Fideicomisos con estos fines, y simpelemente debieran
dedicarse plenamente a las actividades para las cuales fueron creados.

La creación y aplicación de nuevos impuestos, o el aumento de tasa de impuestos ya
existentes, debe ser realizado por los mecanismos constitucionales. Es de suponer que es
difícil aumentar este tipo de recaudación, ya que necesariamente afecta a algún sector de la
sociedad. En el caso que pudieran aplicarse, debe discutirse cual es el mejor destino de
estos fondos, por lo que en general puede esperarse que los fondos sean “intrasectoriales”,
es decir, provenientes del propio sector, como peajes o impuesto al gasoil.

Particularmente en un momento de debilidad en la situación fiscal, cuando los gastos crecen
más que los ingresos, las posibles fuentes de recursos adicionales son muy pocas.

El caso Argentina 2011

Desde 2002 se dedican importantes recursos a subsidiaros que meramente los costos de
operación del sector transporte, dada la muy baja tarifa. La inversión en infraestructura y
mantenimiento ha sido mínima. Si estos fondos se destinaran a inversión, y
particularmente si pudieran ser canalizados hacia fideicomisos, la capacidad y calidad de la
infraestructura aumentaría exponencialmente.

Aunque el tema se discute más adelante 5, bBaste indicar que los fondos actualmente
utilizados en subsidios alcanzan el 1.2% del PBI. Considerando que esos fondos pudieran
ser destinados con exclusividad a fideicomisos que actúan como garantía de pago de las
inversiones, pudiera generarse una capacidad de inversión equivalente a aproximadamente
XXXX7% del PBI. De estos fondos, aproximadamente US$1000 millones corresponden
al transporte de pasajeros de AMBA. Aplicando el mismo razonamiento, pudiera generarse
una notable capacidad de inversión en el país.

Estas estimaciones surgen de considerar que los montos destinados actualmente a
subsidios se destinaran al pago anual de intereses y amortización, -considerando un plazo
de amortización de 10 años y una tasa de interés de 10%-, con lo que el monto total que
pudiera financiarse es 6 veces mayor al pago anual. Obviamente, una inversión en

5
Capitulo XXXX Mondino ‘ eliminación de subsidios

18/44

infraestructura de tal envergadura tendría un efecto positivo sobre el crecimiento y la
confianza con lo cual es posible que la tasa de interés pudiera disminuir muy
sustancialmente, y por lo tanto, generarse un círculo virtuoso de financiamiento, adicional
al círculo virtuoso de crecimiento que la infraestructura por sí misma genera.

Ya se mencionó que aùnaún se encuentran vigentes diversos Fideicomisos, que reciben
fondos de asignación especíifica, que en este momento se dedican a funciones para loas
cuales no fueron establecidos. Estos fondos debieran redireccionarse hacia su objetivo
original que era la inversión en infraestructura.

Es necesario considerar que con este mecanismo-aún cuando la situación fiscal fuera más
sólida- no es necesario utilizar recursos adicionales a los que ya se están dedicando al
sector. Asimismo, si la situación fiscal continuara deteriorándose, y dado que el monto de
lo subsidios es creciente, es indispensable mejorar la infraestructura y reacomodar las
tarifas para que pueda mejorarse la infraestructura.

Respecto a la posibilidad de crear impuestos específicos adicionales, puede considerarse
importantes peajes a vehículos individuales. Aunque esta fuente puede resultar atractiva, su
principal efecto no es recaudatorio sino disuasivo del movimiento de autos y debe estar
complementada por las inversiones que permitan –justamente- la menor utilización de
automóviles. Como ejemplo, si se impusiera un elevado peaje adicional (neto de costos de
cobranza y supervisión) de U$S 2.5 x auto que ingresara a la Ciudad Autónoma, durante los
días laborales del año, cada 100.000 autos se obtendrían más de U$S 60 millones de
dólares anuales.

Cualquiera que sea la fuente de fondos (utilización apropiada de los fondos actualmente
destinadas a subsidios, asignación específica de impuestos adicionales a crear o aumentos
en las tasas de impuestos ya existentes, etc.), es importante destacar que la continuidad de
los fondos tiene también muchísima importancia.

Todo plan de inversiones que cuente con recursos estables en el tiempo permite mucho
mejor planificación, garantizar que las obras iniciadas puedan terminarse y contemplar las
obras complementarias. Asimismo, la continuidad puede originar una importante
reducción de costos importantes totales ya que no es necesario parcializar o segmentar las
obras, pueden planificarse los costos totales y aprovechar diversas economías de escala
(estudios, preparación de obras, maquinarias complejas, etc.). Asimismo, los adjudicatarios
tienen la posibilidad de planificar más eficientemente.

Otro aspecto relevante de la continuidad y previsibilidad de la fuente de fondos es que
permite eventualmente “securitizar” o estructurar financieramente esos fondos, accediendo
a montos mayores. Este concepto es equivalente al de la emisión de un bono, con pago
proveniente de los fondos que se utilizarán para inversión en infraestructura. En la medida
que el valor presente neto de la obra descontado a la tasa de interés que implica ese bono
sea positivo, habrá una ganancia en bienestar para la sociedad.

19/44

También están disponibles alternativas de financiación como fondos recibidos por la venta
o uso compartido de terrenos, usos comerciales, etc.6. Sin embargo, la envergadura de los
montos a recibir no suelen ser muy significativos como para financiar inversiones. Sin
embargo, pueden ser sumamente importantes para aportar fondos con los cuales se
compensen los costos de mantenimiento y operación. Con esa consideración es altamente
probable que esas fuentes de financiaciònfinanciación estènestén tambièntambién
disponibles.

Estas menores fuentes de financiación pueden seguramente ser asumidas por el sector
privado, en compensación por realizar tareas de mantenimiento o solventar costos de
operación. No es aconsejable que fueran fondos que absorbiera el sector público, dado que
son de dificultosa administración, particularmente en el caso de explotación comercial de
locales o terrenos. .

Propuesta para la Financiación de bienes de capital rodante

El análisis de la financiación de bienes de capital o material rodante es diferente al caso
de infraestructura.

El caso de colectivos, es diferente del de trenes y subtes. La diferencia entre ellos surge
no sólo por sus características diferentes a la infraestructura de vías o caminos (menor
inversión, menayor costo de mantenimiento, mayor flexibilidad de uso, menor vida útil,
mayor impacto ambiental) sino también porque pueden ser de propiedad privada para
operar bajo un régimen de concesión.

Es de destacar que para todos los casos, -colectivos, trenes y subterráneos-, es imperioso
solidificar la estructura legal, a través del régimen de concesiones, de manera que las
empresas ofertantes sean sujetas de crédito. Si no fuera así, los costos de financiación se
encarecen notablemente y la precariedad legal del sector afecta no sólo el costo total sino la
eficiencia con que las empresas pueden operar, al carecer de un horizonte de planificación
definido.

El material rodante de trenes y subterráneos es de propiedad estatal. En el caso que los
mismos no se produzcan a nivel nacional, es obvioapropiado reducir el costo de
adquisición reduciendo aranceles de importación. No tiene sentido que el estado aplique
impuestos sobre activos que el propio estado compra y que no se producen en el país. Si
fueran diferentes jurisdicciones, debe haber algún tipo de consideración adicional sobre este
tema, dada la coparticipación de impuestos. Es decir, si se compran subterráneos para BA,
6
Esta fuente suele ser muy atractiva y controversial. Por ej el uso de terrenos para fines constructivos
residenciales, comerciales, hoteleros, tiene no sólo un impacto ambiental al modificar una zona o región, sino
que requiere adecuada planificación y presenta elevados costos de administración y gestión.

20/44

no es fácil justificar el pago de aranceles aduaneros, que luego se coparticipan con otras
provincias.

Por el contrario, pueden aplicarse restricciones del tipo “compre nacional” cuando se espere
realizar inversiones importantes en forma continuada, que justifique el desarrollo de
producción nacional.

Para material rodante o colectivos privados, las fuentes de financiación pueden ser las
habituales del sistema financiero, si el régimen jurídico tiene solidez para que los
operadores puedan ser sujetos de crédito.

Si adicionalmente se desea promover este sector, lo que pareciera imperioso dado el
avanzado grado de deterioro de los activos fijos privados en el sector transporte, y el menor
tiempo para comenzar a operar en comparación con otros medios de transporte, entonces
pudieran considerarse políticas que incentiven el comportamiento deseado de mayor
inversión..

Algunas opciones de financiación son de costo cero para el Estado, en la medida en que las
inversiones privadas no se hubieran realizado sin estas medidas y que una vez realizada la
inversión, las mismas generarán crecimiento económico con el consecuente beneficio para
la comunidad y aumento de recaudación fiscal. Entre ellas pueden considerarse distintas
combinaciones de objetivos y medidas para alcanzarlos. políticas y objetivos.

Entre los objetivos pueden considerarse:
o Aumentos de capacidad y calidad de transporte en ciertos recorridos
o Mejoras en calidad ambiental (mayor seguridad, menor ruido y vibraciones,
reducción de la polución o de la contaminación de suelos y agua, más eficiente uso
del suelo y la promoción de combustibles más limpios)
o Recorridos no habituales, etc.

Entre las medidas políticas pueden considerarse:
o reducción de costos de patentamiento u otros costos impositivos directos para
nuevas inversiones, particularmente para aquellas de características y prestaciones
de mayor seguridad, eficiencia energética, aptas para personas de menor movilidad,
etc.
o Reducción de tasas de interés y prolongación de plazos en préstamos para bienes de
capital orientados al sector
o Reducción de aranceles de importación de materiales o componentes no producidos
en el país
o “Compre nacional” y fomentar exportación de bienes de capital orientados al sector.
o
o Amortización acelerada de inversión en bienes de capital orientados al sector, etc.

Entre los objetivos pueden considerarse:

21/44

o Aumentos de capacidad en ciertos recorridos
o Mejoras en calidad ambiental (menor ruido y vibraciones, reducción de la polución
o de la contaminación de suelos y agua, más eficiente uso del suelo y la promoción
de combustibles más limpios)
o Recorridos no habituales, etc.

Como ejemplos pueden incluirse la Reducción de patentes a los bienes de capital nuevos,
en razón de acelerar su incorporación, y las mejores características de eficiencia y confort,
más el y el menor grado de contaminación que tienen producen las unidades nuevas.
Alternativamente, puede desincentivarse unidades obsoletas mediante el aumento de
patentes. También pueden otorgarse préstamos con características favorables (tenor y
tasa), que puedan estar avalados por el flujo de fondos de las nuevas o ya existentes
unidades, a unidades que cumplan con las condiciones u objetivos deseados.

Al mismo tiempo, deben considerarse obsoletas y retirarse del servicio las unidades que
tengan ciertas características, como antigüedad superior a 10 años en colectivos y vagones
de subtes, y 20 en vagones de ferrocarril. Las locomotoras debieran considerarse en función
de su tecnología.

Es de destacar que la reducción de costos redunda en una mayor inversión o en una menor
tarifa. Inversamente, todo costo incurrido ya sea por pago de impuestos o por menor
eficiencia, implica un mayor costo para el usuario o una menor calidad de servicio.

Las políticas mencionadas tienen un costo sumamente reducido para el fisco: en algún caso
porque si la inversión no se hiciera entonces de todas maneras no hubieran existido los
ingresos por patentes o aranceles, y en otros casos porque la suma de todas las propuestas
que conllevan una mayor eficiencia del sector redundarán en un aumento en la recaudación
impositiva por mayores impuestos a las ganancias, tanto de empresas transportistas como
de otros sectores económicos.

Resumen de la propuesta:

La inversión en infraestructura que urgentemente necesita AMBA puede realizarse
utilizando los fondos que ya se están destinando al sector, redirigiendolos hacia inversión.
Las posibilidades para modificar el esquema de subsidios actual se estudian en otro
capítulo.

Con estos fondos pueden obtenerse préstamos que permitan acelerar el proceso de
inversión. Los organismos multilaterales, aunque especializados en estos casos, no son la
única fuente de fondos, si se pueden identificar y asignar con certeza jurídica estos fondos.

Los recursos adicionales que eventualmente pudieran obtenerse, debieran ser provenientes
del mismo sector (peajes, aumentos al gas-oil). Estos fondos posiblemente sean limitados y
de difícil aplicación, particularmente si no se permite una alternativa de transporte público
aceptable. Por el contrario, una vez realizadas las inversiones, son una excelente fuente de
financiación, que probablemente deba ser aplicada al mantenimiento.

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EFECTOS DEL SISTEMA DE SUBSIDIOS Y COMPENSACIÓN TARIFARIA
ACTUAL

Diana Mondino

Puede afirmarse que la totalidad de los sistemas de transporte reciben un importante
subsidio implícito7,. Esto es así ya que los beneficios sociales y económicos de un
adecuado sistema de transporte superan con creces los costos de creación de esta
infraestructura, y tienen una duración muy prolongada, usualmente para varias
generaciones de usuarios. En otras palabras, la existencia de un adecuado sistema de
transporte beneficia a toda la sociedad y la economía en su conjunto, y no sólo al usuario
directo.

Como ha sido explicado en otras secciones de este trabajo8 las tarifas vigentes para el
transporte ferroviario y para transporte automotor se han mantenido prácticamente
congeladas por varios años. LPor la falta de adecuación de las tarifas9 , ha provocadoy un
sustancial déficit en la operación de todos los medios de transporte que, a su vez, haque
generado notables deficiencias en la seguridad, calidad de servicio, y confiabilidad y
seguridad para los usuarios. Paralelamente, a fin de dotar de un cierto equilibrio económico
financiero a los prestadores de estos servicios de transporte, el estado ha debido proveerlos
de una “compensación tarifaria”como asimismo notables que es atendida con múltiples
recursos públicos. costos que son asumidos por presupuestos públicos.

El atraso tarifario genera seriofuertes y evidentes problemas financieros a las empresas
prestadoras del servicio. En un contexto inflacionario y de sustancial modificación de
diversos costos, --particularmente los vinculados con los costos laborales, como así también
el derivado de los aumentos en el precio de los combustibles y los originados por y gasoil
como así también por el deterioro del material rodante lo que ha llegado a un nivel donde
se hace perentoriao su reposición y modernización--, las tarifas actuales no permiten cubrir
ni siquiera los costos variables de la operación.

Si las empresas no cubren ni siquiera sus costos variables de operación, es imposible que
brinden un adecuadoel servicio ni inviertan considerando la mayor demanda fruto del
crecimiento económico y la mayor calidad que se debe brindar a los usuarios. . Es cierto
que en la situación actual el usuario directo debe pagar un precio muy bajo por el servicio.
Sin embargo, este menor costo debe ser contrastadopuesto con los ya amencionados
riesgos para la seguridad, la bajísima calidad de servicio, la falta de previsibilidad y

7
El transporte automotor dispone de una infraestructura caminera se utiliza en forma gratuita –salvo en el
caso de peajes-, los FFCC y los subtes tienen operadores privados que no deben hacer frente a la inversión en
redes, material rodante, etc.
8
Trabajo Cristini Citar correctamente
9
En el caso de los ferrocarriles, hay asimismosmo notable evasión en el pago del boleto., considerandose que
en algunos ramales excede el XXXXXXX% buscar alguna fuente confiable

24/44

cumplimiento de horarios y los prolongados tiempos de viaje y las relativamente bajas
frecuencias de servicio. Es probable que los beneficios de mejoras en la calidad del
servicio compensen claramente los mayores costos asociados a mayor tarifa, al menos para
una parte de los pasajeros. Por otra parte, los beneficios sociales de mejorar el servicio son
muy elocuentesllamativos.10

Es muy importante distinguir dos conceptos:

1. Hay un SUBSIDIO que refleja la diferencia entre el bajo precio o tarifa pagada por
el pasajero, y el verdadero costo de prestación del servicio. Los beneficiarios de
este subsidio son los usuarios directos del servicio.

2. Hay una COMPENSACIÓN TARIFARIA por la cual el Estado, a través de
diversos mecanismos,11, compensa –valga la redundancia- los costos que tienen los
concesionarios ferroviarios y las empresas de autotransporte. Sin estas
compensaciones las empresas simplemente quebrarían y dejarían de operar.

La base de cálculo de estas compensaciones se ha ido modificando en el tiempo. , y sólo
recientemente han comenzado a considerar los costos de amortización en el caso de
colectivos. En teoría esta compensación debiera cubrir tanto los costos directos como
indirectos de operación, más las necesarias amortizaciones y un razonable beneficio para el
operador. De lo contrario, el deterioro en la calidad de servicio es inevitable.

Cualquiera sea la base sobre la cual se otorga el subsidio, es imperioso modificar este
sistema por múltiples razones, algunas de las cuales , que se mencionan a continuación.

Equidad: la compensación tarifaria se hace a través de partidas presupuestarias del estado
nacional, es decir, con recursos de todos los habitantes. Sin embargo, las tarifas son
sumamente diferentes en diversas provincias, que cubren diferentes niveles de costos. , por
lo que la compensación tarifaria varía según cada jurisdicción.

El subsidio que reciben los usuarios sólo está relacionado con su lugar de residencia, en
este caso, AMBA. Es decir, es independiente de su capacidad adquisitiva, de la necesidad
que tengan de usar el servicio público, de la cantidad de veces que usen el servicio, de la
distancia que recorran, del motivo por el cual usan el transporte, etc.

Este tipo de subsidio universal a todos los residentes en un área tiene dos potenciales
defectos importantes: errores de inclusión y de exclusión. Los errores de inclusión se
refieren a otorgar un subsidio a quien no lo necesita y los de exclusión implican no otorgar
el subsidio a quien, necesitándolo, no puede tener acceso al mismo. 12

10
Citar trabajo de SCAFATI
11
Descriptos en XXXXXXX de Nuria Susmel
12
Pudiera ser alguien que viva en zonas que no son atendidas por el transporte público o que no tiene trabajo
o acceso a educación en cuyo caso no utiliza el transporte.

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Eficiencia: otorgar un subsidio indiscriminado a todos los usuarios implica que no refleja el
costo social por lo que hay un despilfarro de recursos. Se utilizan recursos fiscales para
compensar costos que pudieran ser cubiertos por particulares, o lo que es lo mismo, se
castiga con impuestos mayores de los necesarios a los contribuyentes, al dedicar recursos a
subsidiar algo que cada usuario pudiera utilizar en forma diferente si no fuera por el
subsidio13.

Dependiendo cómo se asigne la compensación tarifaria, Ppuede producir “selección
adversa”, es decir, que deba compensarse cada vez con más recursos a aquellos operadores
más ineficientes. En otros términos, los operadores no tienen incentivos para ser eficientes,
dado que todos sus costos serán compensados.

Igualmente, si Llas mejoras que redunden en calidad de servicio para el usuario no son
compensadas,14, no habrá incentivos para que se introduzcanpor lo que la innovaciones que
mejoren la calidad del servicio.ón no se incentiva.

Al retribuirse por pax/km las empresas tienen incentivos individuales a aumentar su
participación de mercado, es decir, a tomar usuarios de otras líneas, a fin de recibir mayor
compensación. Esto es difícil dado que el usuario viaja hacia donde tiene necesidad, y son
pocos los casos donde puede escoger entre prestadores. Sin embargo, no hay incentivos
colectivos a fomentar el crecimiento del mercado. Este crecimiento es deseable socialmente
dado que --–como ya se demostrara-- 15el uso de transporte colectivo de altas prestaciones
tienen notables ventajas para la sociedad en su conjunto y no sólo para los usuarios, como
resultado de la menor congestión y costo ambiental.
.

Económicos: Los costos de otorgar subsidios indiscriminados son una pesada carga sobre el
presupuesto nacional. Si el monto utilizado para este fin fuera por el contrario utilizado en
inversiones, no sólo pudiera mejorar el servicio actual sino que, sin un aumento de la
presión impositiva, pudiera mejorarse la prestación actual y futura de los servicios. Es
cierto que el usuario tendría un costo adicional, dado que debertendría pagar un mayor
costo al aumentar la tarifa, pero las ventajas en calidad de servicio eventualmente pudieran
compensar este mayor costo. A nivel individual es difícil calcular cómo se compensan
eseste mayor costo con el mayor beneficio16. Sin embargo a nivel social los beneficios
claramente superan a los costos, ya que, al no haber costos incrementales, y al derivarse los
recursos obtenidos al finacimiento de nuevas inversiones, las ganancias en eficiencia
(seguridad, velocidad, predictibilidad, etc.) sólo pueden ser positivas.

Los costos fiscales de la compensación tarifaria no están adecuadamente contemplados en
el presupuesto nacional, sino que han sido adjudicados por resoluciones del Poder
Ejecutivo. . Es decir, este sector no debe competir por el acceso a estos fondos, con otros
13
En términos económicos, se han modificado los precios relativos, “premiando” el viaje y “castigando” con
impuestos otros bienes o servicios.
14
La Secretaría de Transporte ha determinado costos directos e indirectos por pax/hm recorrido, VERIIFCAR
pero no mide ni considera las ganancias en eficiencia.
15
Título del capítulo de P. Belenky, de Cristini y de Scafati. XXXXXXXXXx
16
Cristini hizo la estimación????????????????????????

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usos posibles parade esos fondos. Esto genera una fuerte asimetría en el tratamiento ya que
los demás sectores que aspiran a utilizar recursos fiscales para su financiamiento sí deben
someterse a una distribución de los recursos presupuestarios, por definición limitados. Al
mismo tiempo, genera una fuertísima incertidumbre entre los participantes del sector que
no pueden planificar su situación financiera, al depender de fondos que se adjudican en
forma muy inestable y poco transparente.

Adicionalmente, la fórmula de cálculo de las compensaciones es independiente de los
ingresos fiscales, por lo que pudieran generarse fuertes distorsiones entre los recursos
disponibles y los compromisos ya asumidos por el Estado para permitir la subsistencia del
sector. En un contexto de cambios en los precios relativos, este es un importante riesgo, ya
sea para el erario público que debe afrontar mayores erogaciones a las previstas, o para las
empresas del sector, que, eventualmente, veráan empeorar su situación financiera.

En la medida en que no aumenten las tarifas, una situación inflacionaria obliga a que los
fondos destinados a este fin crezcan continuamente, o se profundice el deterioro y
desfinanciamientoción del sector. Eventualmente pudiera llegar a producirse una situación
en donde los fondos no alcancen ni para cubrir el pago de salarios.

El impacto fiscal de los subsidios es creciente, no sólo consecuencia del efecto de la por
inflación sobre el costo de los prestadores, sino también por la necesidad de reponer el
stock de capital que se utiliza para la prestación del servicio. En particular en el caso de
sector automotor el deterioro en la vida útil de los ómnibus y la falta de adecuación a
nuevas tecnologías implica que serán necesarios más fondos --– en términos reales--
simpelemente para mantener la situación actual.

Efectos Financieros: Sin estabilidad de precios, la determinación de la compensación
tarifaria debiera ajustarse a los cambios en los precios de los insumos y los costos en
general. Sin embargo, la compensación tarifaria se realiza en base a costos históricos, que
no consideran cambios en precios relativos. Tampoco consideran la actualización contínua
que estos costos pudieran tener. Cuando la ponderación de los costos laborales en los
costos totales es elevada, el desfasaje entre los costos y la compensación puede ser
sumamente honercostosa para el prestador del servicio. .

Asimismo, la falta de previsibilidad con respecto a la fecha de pago de la compensación,
cualquiera que fuera su variable de cálculo, incide en la puntualidad en el pago de la
empresa a sus proveedores. Como éstos padecen conocen esta inestabilidad, y en un
contexto inflacionario deben cubrirse de un posible perjuicio, lo que a su vez encarecen sus
productos innecesariamente.

La tasa de interés implícita en las demoras en los pagos es otro costo adicional que el
sistema soporta.

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Acceso al crédito: Al no disponer de fondos generados por sus propias operaciones, las
empresas no son sujetos de crédito. A este problema hay que agregarle que en muchos
casos las concesiones han expirado, manteniéndose a los prestadores anteriores, pero bajo
un formato legal que dificulta recibir asistencia por parte del sistema financiero. Sin
crédito, la inversión que se realice debiera ser realizada al contado, lo que claramente hace
que el monto de inversión sea sustancialmente menor al que pudiera ser en caso de contar
con crédito.

Si hubiera crédito, el mismo sería notoriamente más caro ya que no pueden cederse el flujo
de cobranzas, dadoya que el mismo no depende del volumen de pasajeros sino del
cumplimiento por parte del estado de las remesas que correspondieren. Asimismo, no
existen garantías que puedan otorgarse: ni hay garantías auto-liquidables ni las prendas
sobre el valor del material rodante es relevante, por las razones que se mencionan respecto
a Propiedad y Administración.

Riesgo Regulatorio: Las compensaciones tarifarias que reciben los prestadores tienen una
débil base legal. El marco normativo tiene fuertes deficiencias, dado que se ciñe por meras
resoluciones de una secretaría o por los fondos disponibles en ciertos vehículos financieros
como los Fideicomisos, entes para estatales (Cistau, etc. VERIFICAR) y no por leyes
nacionales. Este marco legal no sólo puede ser modificado con notable facilidad, sino que
el incumplimiento, por ambasalguna de las partes del mismo no es fácilmente exigible.
Asimismo, la proliferación de entes regulatorios municipales, provinciales y nacionales,
como así también las diferencias de criterio entre pares jurisdiccionales generan fuertes
incertidumbres respecto a la interpretación y aplicación de las normas vigentes.

En forma similar, la falta de rentabilidad impide a los concesionarios o prestadores de
servicio realizar inversiones lo que a su vez implica en muchos casos incumplimientos con
respecto a las condiciones de concesión. Este incumplimiento entre empresas y Estado –en
cuanto a ajustes tarifarios o el pago de las compensaciones e inversiones- impide poder
realizar un adecuado control de la calidad del servicio.

Propiedad y Administración: Dados la ausencia de nuevas concesiones, los incentivos ya
mencionados para competir entre empresas por pax/km, y a que las compensaciones
tarifarias se otorgan sobre la base del los pasajeros transportados en el período anterior, es
virtualmente imposible la entrada de nuevos competidores. Al no haber nuevos
competidores se genera una situación oligopólica, que aunque no genera en este momento
resultados extraordinarios, potencialmente puede generarlos. VERIFICAR .

Como el esquema tarifario compensa a cada empresa en función de los costos promedios
del sistema, pudiera esperarse que la empresa más eficiente obtenga mayores beneficios
que la ineficiente. Como la empresa menos eficiente es sostenida y no se retira del
mercado (al revés de lo que ocurriría si realmente hubiera competencia entre las empresas),
entonces todo el sistema se encarece porque la compensación debe incluir también a los

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menos eficientes, generando un mayor costo para los contribuyentes y ganancias mayores a
de las esperables a las más eficientes.

Esquema de Ahorro e Inversión: dado que bajo el esquema de congelamiento tarifario la
normal rentabilidad de las empresas no existe, sino que dependen de la compensaosición
tarifaria para cubrir sus gastos (sólo en la última modificación –Resolución XXXX- se
incluye un componente de amortización y una rentabilidad sobre capital invertido), las
empresas no tienen capacidad financiera o ahorro para cubrir sus amortizaciones. Dado que
el mantenimiento preventivo es un costo para la empresa, e independiente de la
compensación tarifaria, el deterioro de material rodante ha sido superior al que de otra
manera se hubiera dado. VERIFICAR.

Asimismo, la capacidad para invertir de las empresas está limitada no sólo por la falta de
rentabilidad y el muy restringido acceso al crédito, sino que el incentivo para mejorar la
calidad de servicio no existe: salvo pocas excepciones, los pasajeros no tienen la
posibilidad de optar entre diferentes proveedores del servicio. De la misma manera, las
empresas no compiten para aumentar su capacidad para brindar más servicios;, sino
solamente lo harán si la cantidad de viajes es un componente importante de su
compensación, independientemente de la calidad del servicio.

En ausencia del otorgamiento de nuevas rutas o la capacidad de competir por rutas
existentes, las empresas subsisten (y eventualmente obtienen beneficios) por el mero hecho
de pertenecer al sistema, y no por la eficiencia con la cual se desempeñen.

En el caso de la Resolución XXXXX se distribuyen los fondos disponibles entre las
empresas en función a una fórmula que enfatiza pax/km, y no las necesidades de inversión
en cada ruta para mejorar el servicio.

Cooptación y Captura: Por último, pero tal vez el más importante, los diversos esquemas de
compensación tarifaria que han existido en los últimos diez años han generado mecanismos
perversos conocidos como “cooptación” y “captura del Estado”.

La cooptación es un sistema por el cual los miembros ya existentes del sistema escogen a
sus propios miembros, compitiendo entre sí por variables que no necesariamente
contribuyen al bienestar general. El transporte es un servicio público en casi todas partes
del mundo no sólo por su notable impacto social y económico, sino para equilibrar las
fuerzas competitivas entre los diferentes miembros del sector. Al desaparecer esas fuerzas
competitivas y ser sustituidas por el acceso a los fondos de la compensación tarifaria, el
equilibrio entre empresas no necesariamente se basa en mejoras en la calidad de servicio.

Un riesgo similar es la “captura del estado” por parte de las empresas. Así se denomina a la
manipulación en la formulación de políticas públicas y en el diseño de las reglas de juego
de un determinado sector, por parte de los propios integrantes del sector, en su propio
beneficio y no en el de toda la sociedad.

29/44

En la medida que los fondos provenientes del estado significan la principal fuente de
recursos de las empresas, -en lugar de la tarifa que paguen los usuarios-, no es de
sorprender que los criterios con que se definen y otorgan esos fondos pueda ser poco
transparente y de difícil reducción, con el consecuente costo fiscal y en bienestar para toda
la sociedad.

En resumen:

El esquema es injusto entre contribuyentes, no genera incentivos para la mejora contínua
del servicio, dificulta la inversión, y tiene un costo fiscal creciente para el erario público.
Asimismo, estos fondos -que debieran recibir discusión parlamentaria- pudieran ser
asignados directamente a inversión en generación de nueva infraestructura, con lo cual se
generaría un círculo virtuoso deteniendo el deterioro actual.

Las tarifas sumamente bajas, -beneficio indudable para algunos usuarios-, deben
contrastarse con el inmenso costo social del deterioro de la infraestructura actual,
congestión, polución y deterioro calidad de vida de la población y las otras muchas
distorsiones de todo tipo que se originan a partir del esquema “congelamiento +
compensación tarifaria”.

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PROPUESTA DE MODIFICACIÓN DEL SISTEMA TARIFARIO ACTUAL

Diana Mondino

En casi todas partes del mundo se subsidia la tarifa que paga el usuario del transporte
público oy el costo que asume el que utiliza quien presta ese serviciotransporte privado.
Es decir, la recaudación en concepto de tarifas puede no cubrire el costo total del servicio –
costos fijos totales más y costos variables totales.-, De hecho resulta prácticamente
imposible dado que, por ej, no se incorporar uno de los costos más relevantes de la
actividad:consideran los costos de construcción y mantenimiento de calles y rutas para de
transporte automotor o de el costo de construcción de una vías ferroviarias y subterráneos.

Un sistema de transporte de pasajeros eficiente y económico es uno de los principales gran
activos de infraestructura social para cualquier país. El costo total de generar este sistema
no puede ser cargado íntegramente a los usuarios actuales, por razones de equidad
intertemporal, ya que también será utilizado por usuarios futuros. , razón por la cual –
equidad intertemporal- Ees de esperar que continúe habiendo subsidios, o compensaciones
a lo largo del tiempo que, en orden a la transparencia, debieran ser lo más explícitos
posibles.

Si la tarifa del transporte público pudiera cubrir la totalidad detodos los costos
involucrados, la inversión del estado en ese tipo de infraestructura podríaudiera ser
recuperada a través de impuestos al prestador de servicios. Este caso es muy poco
frecuente a nivel internacional, y se limita a trayectos cortos de muy alta densidad de
pasajeros. No es de esperar que este caso pueda ser frecuente en Argentina.

Argentina representa un caso extremo en materia de subsidios dado que, en algunas
regiones del país, fundamentalmente en el AMBA (Áárea Metropolitana de Buenos Aires),
el costo de la tarifa de transporte que debe afrontarasumido por el usuario no cubre ni
siquiera el costo directo de prestar el servicio, independientemente de quien sea el prestador
del servicio.

Aunque ambos casos son transferencias desde el sector público, Sse debe distinguir entre el
subsidio al usuario, que se traduce en el menor costo o tarifa que el mismo paga por utilizar
el servicio, y la compensación tarifaria que eventualmente percibe el prestador del servicio,
que representa el monto de recursos que el estado le transfiere a los prestadores del servicio
de transporte público de pasajeros. La compensación tarifaria , con motivo de al no
permitirse adecuar el valor de la tarifa que perciben, en tanto que los costos que ellos
enfrentan los prestadores evolucionan de manera independiente. La fuente de fondos de la
que se nutre esta compensación tarifaria proviene de las diversas fuentes de ingresos
públicos17, y se distribuye entre los prestadores del servicio en base a una compleja
metodología de cálculo.

17
Ver capitulo xx de Susmel y JJ de Mondino

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La carga fiscal que representa el mantenimiento de las los subsidios (O DE LAS
COMPENSACIONES TARIFARIAS????) a los usuarios (DE TRANSPORTE O A
TODAS LAS OTRAS COSAS QUE SE SUBSIDIAN????), transferencias al sector
transporte en su conjunto representa el XXX%1.2% del PBI a 2010, y el AMBA recibe
aproximadamente U$S 1000 millones para transporte de pasajeros terrestre. . Esta cifra
debe compararse con el XXX% total dedicado a infraestructura de todo tipo, para todo el
país, en el mismo año (XXXconseguir datoXXXX’buscar dato smás nuevos que lso
disponibles de 2007). Esta es una carga demasiado elevada, y en condiciones de una
creciente precariedad fiscal, es francamente incompatible con una buena gestión
contraproducente perniciosa para la salud de los recursos públicosfiscal: eveantualmente se
requerirániren mayores compensaciones tarifariassubsidios en momentos en que el eEstado
disponga de menores recursos económicos y cuando aumentan los recursos, los subsidios
no necesariamente disminuyen.

Por otra parte, la justificación de una baja tarifa para el usuario era muy importante en
momentos de crisis económica, pero dado el notable crecimiento en salario real, ya no
parece tan necesario.

Elste notable costo fiscal en materia de por compensaciones tarifarias o subsidios es
creciente en el tiempo , a un ritmo inconsistente con los aumentos de recaudación
tributaria.tanto por el impacto de la inflación sobre los costos de los prestadores de
servicios, como por otro tipo de medidas políticas que han aumentado considerablemente la
cantidad y el costo salarial de los empleados en esta actividad (POR QUE???, HAY
EJEMPLOS???). La iInflación y los correspondientes aumentos en el costo salarial de la
actividados, así como la necesidad de cubrir costos crecientes hacen que la necesidad de
fondos fiscales a proveer bajo la forma de compensaciones tarifarias aumente a un ritmo
inconsistente con los aumentos de recaudación tributaria. Aún cuando pudierann
equilibrarse los costos a compensar con los aumentos de recaudación, o que, extrañamente,
se considerara que ese tipo de gasto público sea el mejor destino posible para deest los
fondos, no puede dejar de posible, hay que considerarse que la situación fiscal ya no es tan
sólida como pudo haber sido algunos años atráses ya muy endeble, y, en este sentido, todo
ahorro sería sumamente beneficioso.

El dispendio en compensar costos que puedeieran ser cubiertos por los propios usuarios,
sobre quienes a su vez recae una carga impositiva cada vez mayor, carece de una racional
consistencia tributaria. Sería mucho más eficiente para la sociedad en su conjunto, que los
que tengan capacidad contributiva no perciban subsidio alguno y asuman ella dediquen
directamente al pago de la tarifa plena. Este problema tiende a se agravarse porque la
necesidad de aumentar recaudación para cubrir un déficit creciente que puede
convertirconvierte a la situación en explosiva: son necesarios cada vez más impuestos para
cubrir el déficit fiscal que genera la ausencia de una tarifa que refleje la totalidad de los
costos que enfrenta el prestador del serviciogenera.

Si –paulatinamente- se pudieran dedicar esos fondos a la generación inversión y mejora de
la infraestructura en transporte, los beneficios del progreso en calidad de vida, seguridad,
eficiencia, reducción de costos operativos y aumentos en productividad seguramente

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