1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. CON ESPECIAL REFERENCIA A
LA SEGURIDAD PÚBLICA. ENSAYO DESCRIPTIVO
Introducción
En nuestra organización político - administrativa mexicana, toca al ejecutivo la gran tarea de
administrar la nación así como vigilar el adecuado desarrollo y desenvolvimiento de las
instituciones que forman parte de la administración pública. Pero a medida que la población
crece a pasos agigantados —como pasa en el caso de los países subdesarrollados— se
vuelve la administración cada vez más compleja provocando la exigencia de nuevos y
mejores programas, estrategias, así como de un marco jurídico vanguardista en el mundo de
la regulación administrativa. Es aquí cuando tienen cabida el estudio amplio y profundo de
las instituciones y organismos que forman parte del todo, es decir, del aparato estatal.
Tenemos, basándose en lo anteriormente mencionado y, tomando en cuenta el origen,
causa, principios (evolución de los mismos) y fines de la administración pública, la siguiente
interrogante: ¿las actuales instituciones y organismos que forman parte de la administración
pública, responden a las exigencias estructurales del modelo económico de nuestro país?
Podría dar una respuesta de inmediato, que sería un NO rotundo. La razón sería que a un
mismo tiempo que el Estado pretende abanderar un modelo que esté a la vanguardia ante
todos los demás, éste aun conserva diversos factores en los que ya no debería tener alguna
participación, ocasionando con esto la necesidad de una reestructuración en el aparato
Estatal, para que de esta manera, se responda a las exigencias de la sociedad. Si bien es
cierto que el tema principal se refiere a las generalidades de la administración
(características, fines y naturaleza, orígenes, desarrollo de la teoría, burocracia, relaciones
humanas, etc.), enfoqué el presente en ensayo sobre la situación que se presenta hoy la
seguridad pública.
Entremos, pues, al desarrollo del presente tema que nos ocupa.
I. Diferentes conceptos de administración
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2. Podemos comenzar diciendo que, la administración pública es el conjunto de actividades
mediante las cuales el Estado se encamina a la distribución y organización de los bienes y
servicios así como los cometidos que la ley le impone. También podemos definirla desde el
punto de vista etimológico que deriva de ad - ministrare, que significa servir a ; o también
con la contracción ad - manus - trahere, que significa traer a mano, manejar, lo que alude a
una gestión. La acepción vulgar la define como la gestión de bienes o cuidados de la
hacienda.
La administración pública es pues, "el conjunto de medios de acción, sean directos o
indirectos, sean humanos, materiales o morales de los cuales dispone el gobierno para lograr
los propósitos y llevar a cabo las tareas de interés público que no cumple las empresas
privadas o los particulares y que determinan los poderes constitucionales legalmente
dedicados a escoger y definir la política general de la nación."
Por su parte Cesar Carlos García la define como "el conjunto de órganos, algunos del
gobierno del Estado, que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo y que lo
auxilian, para que pueda ejercitar efectivamente sus facultades y cumplir con sus
obligaciones".
Para efectos del presente trabajo nos son útiles cualquiera de estos dos últimos conceptos
que acabamos de citar.
Lo que es importante destacar es que la administración es gestión de asuntos o intereses. Es
una finalidad teleológica para alcanzar fines humanos. Las características de toda
administración deben ser la de prever, organizar, mandar, coordinar, y constatar. Además,
toda tipo de administración debe llevar consigo la idea de servicio.
El tipo de administración que interesa en el presente trabajo, es la que lleva a cabo el Poder
ejecutivo, ya que este es un punto de acotamiento formal del concepto de administración
pública.
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3. II. Características de la administración pública
Entre las más importantes características de la administración pública se señalan las
siguientes:
1. Una enorme, difícil y compleja tarea por parte del gobierno.
2. El gobierno en uso de su soberanía supone ha de resolver los conflictos de intereses
privados para lograr un máximo de bienestar general.
3. El gobierno es responsable ante el pueblo.
4. Cualquiera que sea el rango de los gobernantes representa un poder inmenso de
coacción en el cual requieren de protecciones especiales.
5. La eficiencia de una entidad gubernamental debe medirse por la calidad e intensidad
con que se realicen los fines públicos y no por la maximización de sus ingresos y la
minimización de los gastos.
La administración pública puede considerarse, por lo tanto, como una estructura, un
aparato, un conjunto de órganos y dependencias para desarrollar la actividad administrativa.
III. Antecedentes de la administración pública
Se dice que con don Venustiano Carranza se entra de lleno a la vida institucional y se da
paso al nacimiento de una nueva vida administrativa del país.
El original artículo 90 de la Constitución de 1917, decía que "para el despacho de los
negocios del orden administrativo de la Federación, habrá un número de secretarios que
determine el Congreso por una Ley, la que distribuirá los negocios que han de estar a cargo
de cada secretario"
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4. Lo que tenía en mente el constituyente de 1917, era que para dicha realizar esa actividad
sólo era necesario dos clases de órganos que tuviesen diferentes funciones cada uno de ellos.
Uno con funciones político-administrativas tales como el núcleo de atribuciones dirigidas a
la orientación del pueblo sobre el papel que el gobierno compete la esfera de acción de los
particulares, tanto en la reglamentación de la esfera privada como en el fomento, limitación
y vigilancia de dicha actividad, a fin de satisfacer necesidades colectivas.
A estas se les llamaría —decían los diputados— Secretarías de Estado, que se encargarían
de los asuntos que el presidente les encomendara, en donde cada unos de ellos sería
responsable del cumplimiento o no de sus tareas.
Otro con funciones meramente administrativas tales como correos, telégrafos, salud,
educación, es decir, la atención de los servicios públicos, cuyo funcionamiento nada tiene
que ver con la política. A estos se les llamaría departamentos administrativos.
De las anteriores ideas surge la decisión de no otorgar otras atribuciones a la administración
pública.
El primer ordenamiento se le llamo Ley de Secretarías de Estado y se promulgó el 25 de
diciembre de 1917, en la que se precisó la organización de la administración pública, pero
todavía muy lejos de lo que actualmente conocemos, y que la divide en paraestatal y
centralizada.
A partir de esta primera ley, han sido promulgadas varias más con modificaciones tanto en
su denominación como en sus cometidos:
• Ley de Secretarias de Estado, Departamentos Administrativos y demás dependencia
del Poder Ejecutivo Federal de 22 de marzo de 1934.
• Ley de Secretarias y Departamentos de Estado de 1939.
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5. • Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 1946, que empezó a regir en
1947.
• Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 1958, reformada en 1964 y 1970
en los inicios de gobierno del Lic. Díaz Ordaz y Echeverría.
• La ley que actualmente rige es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
de 22 de diciembre de 1978 y 21 de abril de 1981. Esta sufrió reforma en diciembre
de 1982. La más importante a partir de ahí fueron las reformas hechas durante el
sexenio de Vicente Fox: se concretó creación de la Secretaría de la Función Pública.
Durante el sexenio de Felipe Calderón la parte que más se trastocó fue la Secretaría
de Seguridad: se han creado, desaparecido, recreado una serie de dependencias
federales encaminadas a consolidar las políticas públicas en materia de seguridad y
combate a l crimen organizado. Todas ellas han sido un fracaso dado el alto grado de
corrupción que evidenciaron estas entidades.1
IV. La administración pública en nuestra actualidad
La Ley que actualmente nos rige establece las bases para la organización de la
administración pública federal, centralizada y paraestatal, que distribuye las funciones del
Presidente de la República en los Secretarios de estado, los departamentos administrativos y
la PGR, en lo que corresponde a la administración pública descentralizada; y en lo que atañe
a los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones
nacionales de crédito, las organizaciones nacionales auxiliares de crédito y de fianzas,
fideicomisos. Todos ellos integran la administración pública (federal). A todas ellas les
corresponde llevar a cabo las metas fijadas por el ejecutivo en los planes nacionales de
desarrollo. Mucho se ha discutido sobre la participación del Estado mexicano en todos estos
organismos, pero con mayor énfasis a las empresas públicas, en razón de que se le imputa
una intromisión en áreas propias de la actividad de los particulares. En 1994 el sector se
encontraba integrado por 376 empresas, la participación estatal abarcaba 66 ramas
industriales diversas y se manejaba un capital de tres billones setecientos millones de pesos,
creando empleo para más de 700 mil personas, a parte de las personas que se desempeñaban
como jefes de áreas, asesores, etc. Por su parte el artículo 28 de la Constitución General,
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A casi dos meses de tomar posesión, el presidente electo Enrique Peña Nieto ya envió una iniciativa
mediante la cual se pretende reformar la ley en cuestión a efecto de desaparecer, entre otras, la Secretaría de
la Función Pública.
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6. establece en su párrafo quinto que no constituyen monopolio por parte del estado, en las
actividades de correos, telégrafos, radiotelegrafía y al comunicación vía satélite, petróleo y
los demás hidrocarburos, petroquímica básica, minerales radioactivos, y generación de
energía nuclear, electricidad, ferrocarriles.
No obstante, en algunas áreas productivas el Estado ya ha reconocido que su presencia y
actuación no se justifica, por lo que ha tomado la decisión de desprenderse de ellas y
liquidarlas cuando resulta un gravamen para la administración pública.
Pero la ampliación del sector estatal ha obedecido principalmente a la necesidad de impulsar
el la llamada rectoría económica del estado, evitándose de esta manera, los monopolios que
hemos presenciado en épocas anteriores. Sin embrago, dicho principio deje en tela de juicio
el actuar y los resultados en cuanto a crecimiento obtenido por nuestro país en los últimos
diez años.
La paraestatalidad, tiene su origen en las reformas introducidas a la Constitución en su
artículo 90 en el año de 1981.
Por otra parte, se dice que la única ventaja que se puede observar a esta disposición
constitucional es la relación que guarda las dependencias paraestatales y las dependencias
de la administración pública.
V. Seguridad ciudadana como objetivo e indicador de la gobernabilidad democrática
La seguridad ciudadana de las personas y la percepción tan particular de ella que tienen los
ciudadanos, constituyen en estos momentos, factores principales del mayor o menor grado
de satisfacción, credibilidad y/o adhesión de las poblaciones a la democracia. Es decir, si el
Estado no satisface u omite el establecimiento de las condiciones mínimas para que los
gobernados se desenvuelvan en un escenario seguro (y bajo eficaces políticas de seguridad),
de protección a sus derechos y reconocimiento a sus prerrogativas, difícilmente la
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7. ciudadanía tomará con seriedad las instituciones democráticas, y por ende, la democracia
misma. Estaremos advirtiendo la presencia de lo que algún estudioso ha dicho: “el
desencanto de la democracia.” Este desencanto surgirá —afectivamente— desde el interior
mismo de cada uno de nosotros para después expresarse en nuevas canales de comunicación
tal y como se ha observado en las dos últimas décadas. De seguir esto así y de empeorarse
esta situación, el PRI, como instituto político ya rebasado por las nuevas realidades, será
incapaz de subsumir (una vez en el poder) a través de sus aparatos partidarios y
neocorporativos los nuevos procesos de rebeldía ciudadana los cuales están presentes en los
nuevos movimientos sociales. Estos procesos de rebeldía no son más que el reflejo de la
incapacidad del Estado para garantizar las condiciones mínimas a que nos hemos referido.
Todo ello se expresa en la trillada frase de muchos políticos: “en una crisis de
gobernabilidad” , pero en nuestro caso crisis en sentido peyorativo, decadente —y no como
una connotación de reingeniería—, pues, si bien la gobernabilidad se entiende como la
capacidad de un gobierno para satisfacer el mayor número de demandas sociales, o “como
las acciones de un gobierno legítimo que ejecuta políticas públicas para satisfacer
necesidades sociales, y que opera con rangos de eficiencia lo que le permite la colaboración
de los diferentes actores políticos en el desarrollo armónico de la sociedad”, el no cumplir
con las exigencias de seguridad, equivale a concluir que el Estado se enfrenta a uno de los
factores que mayormente inciden en la ingobernabilidad, dando paso a la búsqueda por parte
de la colectividad —de los movimientos sociales— de nuevas formas de expresión con tintes
socioculturales normativos y no políticos. Esto constituye un verdadero reto para el Partido
Revolucionario Institucional.
Son básicamente tres los pilares del Estado de Derecho democrático contemporáneo y se
basan en la noción de respeto:
• a la legalidad,
• al debido proceso y
• a los derechos humanos.
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8. Cuando la ciudadanía percibe la ausencia o insuficiencia de los anteriores elementos, la
realidad y el entorno social cotidianos se viven como una amenaza, se vive en la amenaza; el
temor y el miedo se convierten en elementos de aislamiento y desolidarización, de
desconfianza en el otro, y el otro, como decía Octavio Paz:
“El otro es el enemigo de lo absoluto, el enemigo absoluto. Hay que exterminarlo. Sueño
heroico, terrible... y despertar terrible: el otro es nuestro doble” (Paz, 1995).
Es ello, pues, la construcción social del miedo. La noción y la práctica de lo comunitario y
del proyecto nacional, compartido con otros, se pierden. La convivencia pacífica basada en
el respeto y cumplimiento por todos de las obligaciones y derechos recíprocos y en la
seguridad de que los infractores serán debida y legalmente sancionados. La seguridad
pública, valorada y protegida como un derecho y una obligación principal para el Estado, sus
instituciones, políticas y programas. La seguridad ciudadana como un asunto de interés
público, es decir, de interés y de participación activa para todos los sectores de la sociedad.
Estos son pilares fundamentales de la democracia y del Estado de Derecho. La Seguridad
Ciudadana, se constituye así en elemento esencial de la vida social en democracia y en
indicador importante de la gobernabilidad democrática.
VI. La seguridad pública es más que el combate a la delincuencia
A diferencia de lo que muchos diseñadores de políticas públicas de seguridad pública creen,
la seguridad ciudadana necesita de una comprensión teórico – conceptual2 y de una
materialización institucional y social, específicas e integralmente democráticas. Para ello
pensamos que hay que intervenir complementaria y simultáneamente en tres ámbitos:
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En el sentido de crear un cuerpo teórico en el que converjan todos los aspectos relacionados con políticas de
seguridad ciudadana, administración pública y las instituciones jurídicas y judiciales alternativas. Todo esto
con el propósito de ser contemplado en un futro Plan Estatal de Desarrollo.
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9. En el plano del gobierno, de su institucionalidad y de sus prioridades de acción, tanto a
nivel local como municipal, incluyendo las instituciones policiales que deben estar bajo su
dependencia.
En el plano de la Justicia (tanto penal, como civil, y tanto local como municipal) de manera
que permita asegurar a toda la ciudadanía las mismas condiciones para el acceso, protección
y exigibilidad de sus derechos humanos y constitucionales, tales como el derecho a
seguridad.
En el plano de la población y de la ciudadanía, al promover y apoyar los esfuerzos de cada
comunidad, por organizarse y cooperar con las autoridades y la institucionalidad, en la
elaboración, ejecución, fiscalización y evaluación de políticas y programas de justicia
comunitaria y de seguridad ciudadana.
Por tanto:
• La mayor seguridad ciudadana no es entonces, sólo sinónimo de mayores medidas
represivas y/o antidelictuales como lo ha venido haciendo la actual administración
municipal en las últimas administraciones (llámese Guardia Municipal y que es
propio de los gobiernos de derecha).
• La inseguridad pública no es tampoco proporcional ni se combate sólo con el
despliegue en las calles de más o menos fuerza policial, como es el caso nuevamente
de la Guardia Municipal, en donde incluso abusando del desconocimiento del
derecho en que se encuentra muchos ciudadanos, esta corporaciones violan las
garantías constitucionales y los derechos humanos de los ciudadanos tales como: el
derecho de reunión, de participación, de circulación, de libre tránsito, a no ser
molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de
mandamiento escrito de la autoridad competente de manera fundamentada y
motivada (artículo 16 constitucional).
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10. III. Propuesta de percepción de la inseguridad ciudadana: a diversas causas, diferentes
remedios.
Es de más sabido —como lo han demostrado los estudios criminológicos— que la
delincuencia y el delito están asociados a causas y situaciones que escapan a la sola
responsabilización individual o grupal del delincuente.
• La precariedad y la inexistencia de oportunidades de trabajo y de ingresos para
muchas personas, además de ser una flagrante agresión al derecho humano al trabajo,
conlleva a una situación de grave inseguridad al ciudadano y al grupo social que la
sufren;
• La existencia y permanencia en el tiempo de sitios baldíos y/o de basurales cercanos
a la población;
• De instalaciones abandonadas y que se convierten en alta peligrosidad a las cuales la
ciudadanía está diariamente expuesta;
• La proliferación de comercios establecidos y clandestinos de venta de alcohol y
drogas, son entre muchos otros, factores y causas de riesgo y de inseguridad
públicas. Además, ellos contribuyen adicionalmente a la presencia y/o actuación
delictual.
• La desintegración familiar que es uno de los problemas que actualmente incide en la
proliferación de grupos de jóvenes delincuentes.
• La sensación de inseguridad de la ciudadanía se ve reforzada también por la
constatación generalizada de la incapacidad, insuficiencia, dificultad de acceso,
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11. carestía y lentitud para operar del sistema judicial y de sus operadores principales. Se
ha ido imponiendo en el país, el sentimiento de que la institucionalidad judicial es
incapaz de controlar al delito y de sancionar al delincuente.
IV. Aspectos que deberá contemplar la creación de un nueva entidad encarga de la
seguridad pública
A. Gobierno local
• Las acciones directas y/o compartidas en el ámbito de la justicia y de la seguridad
ciudadana a nivel local, pueden expresarse en asesoría jurídica a la comunidad, que
incluye modalidades de información, educación y difusión de derechos como de
asistencia judicial y administrativo legal para la exigibilidad de estos; en promoción
de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres (que incluye modalidades
de información, de educación, control y fiscalización de derechos en pro de un trato
justo y la no discriminación) y el apoyo y fomento de medidas de prevención en
materias de seguridad ciudadana (que incluye diversas modalidades de acción
colaborativas y compartidas con otras fuerzas de orden y seguridad pública de la
nación).
• Creación de un Centro de Estudios Criminológicos a efecto de que se encargue del
diseño de las política de seguridad pública y de prevención del delito, así como
asesorar a los corporaciones policíacas en la elaboración de las conductas y pautas
de conductas ha asumir por los miembros de las corporaciones.
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12. Conclusiones
Ahora bien, cabe preguntarse si realmente estas actitudes de seguir entrometiendo al estado
en áreas que pueden ser privatizadas, responden realmente al modelo económico que
promueve el gobierno federal.
Lo primero que habría que analizar sería cuál es realmente el modelo económico que
estamos viviendo los mexicanos, o en qué tipo de Estado nos estamos desenvolviendo, y si
son necesarias las instituciones con que cuenta, además de limitar, de una vez, cuáles son las
áreas en las que verdaderamente se requiere la presencia del Estado.
A mi parecer, el Estado en el que nos estamos desenvolviendo, definitivamente ya no es el
mismo que el de hace apenas 10 o 20 años, pues se han introducido nuevos elementos que
van dando fisonomía a dicho Estado. Es un ente con sus propias peculiaridades en las que se
combinan ingredientes de diversas ideologías, para amalgamar así un Estado más fuerte y
equilibrado en el actuar administrativo. Debemos partir de la idea de que ya no nos
encontramos en un Estado ni netamente liberalista o capitalista, ni meramente socialista, sino
que va más allá de una simple intervención y prestación de servicios. El modelo al que
aspiramos o al que se debe aspirar es al modelo del "Estado de Bienestar" ya que este
último concepto de "bienestar" implica tanto los servicios propiamente llamados sociales,
como la política económica que tiende a lograr un desarrollo equilibrado en las fuerzas de
una sociedad. En efecto, "El Estado de Bienestar constituye la última etapa del liberalismo,
tanto político como económico, en el cual el capitalismo se ha transformado totalmente para
convertirse sólo en un sector de la economía, subordinado a los fines públicos y sometido a
todas las limitaciones que estos le imponen."
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13. El Estado de Bienestar, como estado al que deben aspirar todas las naciones, representa la
síntesis entre las viejas ideologías del capitalismo y socialismo, en donde queda de alguna
manera armonizado —según Cardiel Reyes— el interés social y el interés individual, la
libertad y la autoridad, la libertad y la igualdad, la espontaneidad social y la organización
pública.
Por último, concluyo en que definitivamente, los órganos que conforman el aparto estatal, o
mejor dicho, la administración pública ejercida por el mismo, no va acorde a lo que él
pretende abanderar.
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14. Bibliografía
• GARZA García Cesar Carlos. Derecho Constitucional Mexicano, Mc Graw Hill,
México. 1997.
• OLIVERA Toro, Jorge. Manual de Derecho Administrativo, Porrúa, México.1988.
• SERRA Rojas, Andrés. Derecho Administrativo, 2ª edición, México, 1961, p. 111
• CARDIEL Reyes Raúl, Ciencia Política, Porrúa, México, 1997, p.265.
Leyes
• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, editada por la UNAM
(Instituto de Investigaciones Jurídicas) y la PGR.
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