1. Gennaio > Febbraio 2008
Diritto
Diritto La responsabilità amministrativa
L’art. 3, comma 59, della legge 24/12/2007, n. 244
( Anna Moscarini
Avvocato, Associato di Istituzioni di Diritto Pubblico dell’Università della Tuscia - Viterbo
L’art. 3 co. 59 della Legge Finanziaria 2008, pubblici dipendenti, civile, amministrativa
L. 24 dicembre 2007, n. 244, ha sancito la e contabile.
nullità del contratto di assicurazione con La scelta del legislatore, espressa nell’art. 3,
il quale un ente pubblico assicuri i propri co. 59 in commento, appare, da un lato,
amministratori per i rischi derivanti dal- consequenziale rispetto alla consolidata
l’espletamento dei compiti istituzionali con- giurisprudenza contabile, che escludeva la
nessi con la carica e riguardanti la respon- legittimità della stipulazione di contratti
sabilità per danni cagionati allo Stato o ad di assicurazione per la copertura della
enti pubblici e la responsabilità contabile. responsabilità amministrativa ed ammini-
La norma prevede altresì che i contratti di strativo-contabile degli amministratori, dei
assicurazione in corso alla data di entrata dipendenti, etc. a spese dell’Ente pubblico,
in vigore della legge cessino di avere effi- dall’altro, però, non priva di significative
cacia alla data del 30 giugno 2008 e che, incongruenze, contraddittorietà, lacune.
in caso di violazione del contenuto delle Prima di evidenziare le suddette incon-
richiamate disposizioni, l’amministratore gruenze e lacune, consideriamo la ratio del-
che ponga in essere o che proroghi il con- la disposizione: vietare spese inutili (o dan-
tratto di assicurazione e il beneficiario nose) per l’ente per mezzo della commina-
della copertura assicurativa siano tenuti al toria della nullità del contratto e di una san-
rimborso, a titolo di danno erariale, di una zione, commisurata ad un importo pari a
somma pari a dieci volte l’ammontare dei dieci volte il valore economico del premio
premi complessivamente stabiliti nel con- pagato.
tratto medesimo. Il legislatore sembra voler risolvere i dub-
Mi chiedete di precisare il significato lette- bi, sollevati da una parte della giurispru-
rale e logico-sistematico della disposizio- denza della Corte dei Conti, relativi alla
ne e di valutarne gli eventuali profili di ille- impossibilità di estrapolare, al fine di giun-
gittimità costituzionale, al fine di risolve- gere alla decisione di condanna per danno
re una serie di problemi applicativi posti erariale, dal complessivo oggetto del con-
dagli associati. tratto di assicurazione, la parte di premio
Per comodità espositiva, quali premesse del relativa alla copertura dei rischi derivanti
ragionamento, richiamo due precedenti da responsabilità amministrativo-contabi-
pareri, l’uno pubblicato nel volume Guida le, rispetto al rischio di responsabilità civi-
all’utilizzo del Broker assicurativo da par- le terzi, difficoltà resa palese dalle dichia-
te della Pubblica Amministrazione, edizio- razioni delle compagnie di assicurazioni
ni Finaiba S.r.l. 2003, nel quale Vi rappre- volte ad asseverare la invariabilità del costo
sentavo il prevalente orientamento della della polizza, in caso di rinuncia o di man-
giurisprudenza contabile in senso sfavore- cata richiesta da parte dell’ente, ad alcune
vole alla stipulazione di polizze di assicu- delle garanzie offerte.
razione per la copertura della responsabi- Alcune pronunce della Corte dei Conti,
lità amministrativa, e l’altro, reso in data infatti, in presenza di siffatti elementi di
22 aprile 2004, nel quale Vi precisavo le fatto e di diritto ed in assenza di una uni-
differenti tipologie di responsabilità dei voca normativa, sia di fonte legislativa sia
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2. Diritto
di contratto collettivo, avevano ritenuto
non configurabile l’esistenza del danno
erariale (Corte dei Conti, Sez. Giur. d’Ap-
pello per la Regione Sicilia, n. 185 del 14
giugno 2007), ovvero avevano ritenuto non
accertabile l’elemento soggettivo della col-
pa grave, presupposto necessario per la
configurabilità della responsabilità ammi-
nistrativa e contabile (Corte dei Conti,
Sez. Giur. per la Regione Sicilia, n. 2541
del 26 settembre 2007; Corte dei Conti, Sez.
Giur. d’Appello per la Regione Sicilia, n.
207 del 19 luglio 2007).
A fronte della difficoltà di individuare i
presupposti del danno erariale o i presup-
posti soggettivi del dolo o della colpa gra-
ve, rilevati da una parte della giurispru-
denza contabile, il legislatore sembra aver
voluto fugare ogni dubbio, asseverando, raggio assicurativo. August Macke - Tre
con la sua scelta politica, l’indirizzo più Pur tacendo di queste perplessità, resta l’in- donne in barca - 1911
rigoroso della giurisprudenza, consolidata- terrogativo se per “ente pubblico” occorra
si nel senso della non assicurabilità del intendere tutti i soggetti compresi nell’art.
rischio di responsabilità amministrativo- 3 commi 25, 26, 27 e 28 del D.Lgs. 12
contabile (Corte dei Conti, Sez. Riunite, n. aprile 2006 n. 163, Codice dei contratti pub-
707/A del 5 aprile 1991; Corte dei Conti, blici di lavori, servizi, forniture, (e succes-
Sez. Giur. Veneto, n. 185 del 1996; Corte sive modifiche) - dunque le Amministra-
dei Conti, Sez. Giur. Friuli Venezia Giulia, zioni dello Stato, gli Enti Pubblici Territo-
19 ottobre 2000, n. 489; Corte dei Conti, riali, gli altri Enti Pubblici non economici,
Sez. Giur., Regione Lombardia, n. 942 del gli organismi di diritto pubblico, le asso-
9 maggio 2002; Corte dei Conti, Sez. III Giur. ciazioni, unioni, consorzi, comunque deno-
d’Appello, n. 509 del 28 settembre 2004; minati, e le imprese pubbliche - ovvero se
Corte cost. n. 340 del 24 ottobre 2001). occorra escludere tutti gli enti formalmen-
Peraltro, già la medesima giurisprudenza, te privati.
in alcune pronunce (Corte dei Conti, Sez. III A mio avviso è prudente allinearsi, nel-
Giur. App. n. 590 del 28 settembre 2004) l’interpretazione, alla giurisprudenza della
aveva statuito che la pretesa gratuità della Corte dei Conti e far rientrare, nella nozio-
polizza di responsabilità amministrativo- ne di “ente pubblico”, anche gli enti for-
contabile è smentita dall’intervenuto cal- malmente privati sottoposti ad influenza
colo, svolto da parte della compagnia di pubblica dominante, sui quali la Corte dei
assicurazione, del sovrapprezzo sul premio, Conti ha riconosciuto la propria giurisdi-
costituito dalla copertura della responsa- zione.
bilità amministrativo-contabile rispetto alla Il secondo dubbio interpretativo è quello
responsabilità civile. relativo all’ambito oggettivo di applica-
Il legislatore, con la norma in commento zione della disposizione, limitato alla
è, però, incorso in una serie di incon- responsabilità amministrativo-contabile dei
gruenze, lacune e contraddizioni che certo soli amministratori, e non anche dei diri-
non possono far ritenere la disposizione genti o dei dipendenti che sono i veri tito-
immune da censure. lari della funzione amministrativa.
Innanzitutto il legislatore sancisce la nul- E’ infatti noto che, a seguito dell’entrata in
lità del contratto di assicurazione stipula- vigore del D.lgs. n. 165 del 30 marzo 2001,
to dall’“ente pubblico”, senza chiarire cosa Norme generali sull’ordinamento del lavo-
debba intendersi con tale nozione. ro alle dipendenze delle amministrazioni
Sono note le perplessità sollevate dall’en- pubbliche, agli organi di governo degli enti,
trata in vigore del D.lgs. n. 163 del 2006 e cui è riconducibile la nozione di “ammini-
successive modifiche in merito alla appli- stratori”, è affidata la funzione di indiriz-
cabilità del medesimo al servizio di broke- zo politico-amministrativo, la definizione
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Diritto di obbiettivi e programmi e la verifica del-
la rispondenza dei risultati dell’attività
amministrativa agli indirizzi, mentre ai diri-
connessi con la carica e riguardanti la
responsabilità per danni cagionati allo Sta-
to o ad Enti pubblici e la responsabilità con-
genti è affidata, in via esclusiva, la respon- tabile. La norma appare chiara nell’esclu-
sabilità dell’azione amministrativa di ese- dere, dalle ipotesi di nullità, i contratti sti-
cuzione e di attuazione dell’indirizzo poli- pulati per il rischio di responsabilità civile
tico, responsabilità che, al più, sarà condi- nei confronti dei terzi, cioè quel tipo di
visa con i dipendenti, che attuano le diret- responsabilità in cui incorrono i dipen-
tive della dirigenza, ma non anche con gli denti pubblici qualora, nell’esercizio delle
amministratori. loro attività, commettano un fatto illecito
L’art. 4 del richiamato decreto statuisce nei confronti dei terzi, dal quale derivi un
che gli amministratori siano incaricati degli danno risarcibile.
atti normativi e di interpretazione dei mede- La responsabilità civile dei pubblici dipen-
simi, della definizione di obbiettivi, e di denti trova i propri presupposti normativi
priorità, della individuazione delle risorse sia nella clausola generale dell’art. 2043 c.c.,
umane ed economico-finanziarie, delle sia in varie disposizioni di fonte normati-
nomine, della richiesta di pareri, mentre la va o contrattuale (artt. 18-30 del Testo Uni-
funzione amministrativa vera e propria è co n. 3 del 1957; art. 28 DPR 20 dicembre
attribuita in via esclusiva ai dirigenti (Cons. 1979, n. 761, relativo al personale delle Uni-
St., Sez. VI n. 1430 del 28 marzo 2007). tà Sanitarie Locali che prevede la possibi-
In questo chiaro quadro normativo appare lità della polizza assicurativa che garanti-
del tutto irragionevole, ed incongruente con sca il personale da eventuali azioni giudi-
la ratio della stessa disciplina voluta dal ziarie promosse da terzi, ivi comprese le
legislatore, comminare la invalidità del con- spese di giudizio, salvo i casi di dolo o col-
tratto di assicurazione per la responsabili- pa grave; art. 17, L. 11 febbraio 1994, n.
tà amministrativa e contabile dei soli ammi- 109; art. 86 co. V, T.U. n. 267 del 2000; art.
nistratori e non anche dei dirigenti (e dei 49 CCNL segretari comunali, art. 38 CCNL
dipendenti) che de iure e de facto esercita- dirigenti pubblici), che espressamente pre-
no l’attività amministrativa e stipulano i vedono la possibilità, per gli enti pubblici,
contratti di assicurazione. di assicurare la responsabilità civile dei diri-
Non si può, in via interpretativa, estende- genti, o dei segretari comunali, o di altre
re una norma, chiaramente di stretta inter- categorie di dipendenti, escluse le ipotesi di
pretazione, in quanto commina una nulli- dolo o colpa grave.
tà ed introduce una sanzione pecuniaria, Tutte le disposizioni, normative o contrat-
peraltro non proporzionata all’evento, a tuali, si inseriscono nel quadro delineato
carico dei soli amministratori, a soggetti dall’art. 28 della Costituzione che testual-
che non siano espressamente menzionati mente afferma: “I funzionari e i dipenden-
dal legislatore. ti dello Stato e degli Enti pubblici sono
Ma quid iuris per i dipendenti, dirigenti, direttamente responsabili, secondo le leg-
segretari etc.? Tra i quesiti sollevati riter- gi penali, civili e amministrative, degli atti
rei di poter escludere la validità di un con- compiuti in violazione dei diritti. In tali
tratto di assicurazione stipulato dall’ente a casi la responsabilità civile si estende allo
favore degli amministratori di un altro ente, Stato e agli Enti Pubblici”.
in quanto la ratio della norma è quella di La norma costituzionale estende, attraver-
escludere che gli enti pubblici incorrano so il meccanismo giuridico della solidarie-
in spese volte alla copertura di una respon- tà, allo Stato e agli Enti pubblici la sola
sabilità esclusivamente personale dei pro- responsabilità civile dei pubblici dipenden-
pri amministratori, sicché gli enti sono, a ti i quali hanno responsabilità personale
fortiori, impossibilitati ad esporsi, con civile, penale ed amministrativa, ma pos-
spese a carico del bilancio, a soccorso sono essere liberati dal debito, derivante
degli amministratori di enti diversi! dalla sola responsabilità civile, in conse-
Consideriamo ora l’ambito oggettivo della guenza dell’adempimento dell’obbligazio-
disposizione che, con chiarezza, commina ne da parte dello Stato o dell’ente di
la nullità del contratto e la relativa san- appartenenza che, adempiendo per l’intero
zione limitatamente ai rischi derivanti a favore del terzo danneggiato, estingue
dall’espletamento dei compiti istituzionali l’obbligazione. Ne consegue che, come
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affermato dal consolidato indirizzo giuri-
sprudenziale della Corte dei Conti, la sola
responsabilità civile dei pubblici dipenden-
ti può essere assicurata dall’ente, quale con-
traente del contratto di assicurazione e a
proprie spese, in quanto soltanto la sud-
detta responsabilità civile verso terzi è
stipulata anche nell’interesse dell’ente,
responsabile solidalmente con i funziona-
ri che hanno causato il danno.
E’ la previsione costituzionale della soli-
darietà giuridica, introdotta dall’art. 28
Cost., a rendere legittima ed anzi obbliga-
toria la stipulazione di contratti di assicu-
razione che trasferiscano, dall’ente pubbli-
co all’impresa di assicurazione, il rischio
del pagamento di una somma a titolo di
risarcimento del danno, che in ogni caso
andrebbe a gravare anche sull’ente. no erariale”) in una materia che appare August Macke - Risto-
A differenza della responsabilità civile, estranea alla sfera della responsabilità rante - 1912
invece, la stipulazione di polizze per la amministrativa propria del giudice conta-
copertura della responsabilità amministra- bile e rientrante, piuttosto, in quanto san-
tiva e contabile costituisce, come già espres- zione correlata ad un illecito amministra-
so in precedenti pareri, una anomalia del tivo, nella giurisdizione del giudice ordina-
sistema che il legislatore ha inteso, sia pur rio. Conclusivamente, con tutte le incertez-
irragionevolmente e in modo lacunoso, col- ze che la norma lascia irrisolte, soprattut-
pire. to a causa del suo carattere generico e lacu-
Il rischio della responsabilità amministra- noso, si può ritenere che l’ente pubblico
tiva e contabile, che ha natura personale, possa assicurare gli amministratori, limi-
afflittiva e sanzionatoria, e che costituisce tatamente alla responsabilità civile nei con-
materia indisponibile dalle parti del rappor- fronti dei terzi per danni patrimoniali, men-
to di servizio, non può, invece, essere tra- tre per i dipendenti la questione resta assai
sferito su una impresa di assicurazione a dubbia, come evidenziatoVi in preceden-
spese dell’ente, e, nell’ipotesi in cui gli za. La polizza dovrà specificare che l’ente
amministratori intendano assicurarsi assicura la sola responsabilità civile degli
dovranno pertanto sostenere personalmen- amministratori per i casi di colpa lieve e,
te le spese della polizza, nulla vietando solo ove consentito dalla legge o dal con-
che la polizza sia appunto pagata diretta- tratto collettivo, per i casi di colpa grave,
mente dal dipendente (Corte dei Conti, escluso ovviamente il dolo.
Sez. Giur. per la Puglia, n. 582 del 2 ago- Per i danni imputabili a colpa grave degli
sto 2005). Non può, infine, tacersi che la amministratori e dei dipendenti è possibi-
disposizione presenta dubbi di legittimità le stipulare direttamente e personalmente
costituzionale, sia in relazione all’art. 3 singole polizze di assicurazione, con pre-
Cost., per la disparità di trattamento ope- mio a carico dei singoli interessati.
rata a carico degli amministratori e non Nei casi di polizze stipulate a carico del
anche dei dirigenti e dei dipendenti, sia con bilancio dell’ente pubblico, e dunque nel
riferimento agli artt. 101 e 103 della Costi- caso di polizze di responsabilità civile nei
tuzione, nella parte in cui, comminando una limiti consentiti dalle norme di legge e di
sanzione amministrativa, non correlata al contratto collettivo, l’ente è il soggetto con-
danno erariale effettivamente prodotto ma traente la polizza a favore dei soggetti assi-
addirittura decuplicata rispetto ad esso, a curati (amministratori e dipendenti).
carico dell’amministratore che ponga in Condivido infine quanto considerato circa
essere o proroghi il contratto di assicura- la rilevanza della materia de qua in relazio-
zione ed a carico del beneficiario della ne alla responsabilità professionale del bro-
copertura assicurativa, radica la giurisdi- ker, in ordine agli effetti dell’art. 106 del
zione della Corte dei Conti (“a titolo di dan- D.Lgs. n. 209 del 2005.
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