Este documento analiza los fundamentos y desarrollo del gobierno abierto en España y Europa. Aborda los principios de transparencia, participación y colaboración, así como el marco social, político y tecnológico. Examina las leyes y realidad práctica en España, concluyendo que existe una gran distancia con Europa y una necesidad urgente de aprobar una ley de transparencia que establezca el derecho de acceso a la información como un derecho fundamental.
1. Alberto Galán Lahoz
Luis Blanco Domingo
Curso 2012-2013
Políticas y Programas de Información y Documentación
Universidad de Zaragoza
2. 1.- Introducción
2.- Fundamentos principales de gobierno abierto
2.1.- El principio de transparencia
2.1.1.- La rendición de cuentas.
2.1.2.- La apertura de datos. Open Data.
2.2.- La participación
2.3.- La colaboración
3. Marco
3.1 Marco social: la crisis de las sociedades postindustriales, la aparición de nuevas
tendencias.
3.2. Marco político: la crisis de los viejos paradigmas
3.3. Marco tecnológico: la sociedad en red
4.- Los resultados
4.1.- De la doctrina (Los principios básicos. Estudio comparado)
4.2.- De la realidad legislativa.
4.2.1.- Marco normativo y legislativo
4.3.- De la realidad práctica: los límites de los open data
5.- El caso español.
5.1.- De la doctrina.
5.2.- Las leyes
6.- Conclusiones y recomendaciones
7.- Bibliografía
Índice
3. Un nuevo paradigma disruptivo en respuesta a
La crisis de la democracia formal
Desafíos de la globalización económica
Adaptación al desarrollo tecnológico
Demandas sociales de participación activa
Confluencia de diversos modelos: ¿cosmética o necesidad?
Objetivos del informe
Influir en Ley de Transparencia y Acceso a la Información
clarificación terminológica de los conceptos
limitar la discrecionalidad y alcance de leyes: ámbitos
opacos
agilizar los trámites parlamentarios de aprobación de la ley
Introducción
4. Introducción II
Objetivos específicos
conocer los fundamentos doctrinales de la idea de
gobierno abierto
analizar el entorno social, político y tecnológico en el
que se desenvuelve
profundizar en los distintos grados de desarrollo del
modelo: doctrinal, legislativo y funcional.
persuadir a la opinión pública: activismo en redes
sociales
Relevancia social
armonización con la legislación europea
consolidación de la democracia
5. Introducción III
Metodología
1ª parte definir los fundamentos principales del
gobierno abierto
2ª parte estudio comparado entre España y los países
europeos
3ª parte valoración y recomendaciones
Avance de resultados
enorme distancia existente España y Europa
6. Fundamentos de gobierno abierto
Eficiencia
en la
prestación
de servicios
Construcción
colectiva de la
sociedad
Gobierno abierto ≠ Gobierno electrónico
10. Principio de transparencia
Rendición de cuentas
Dos vías
Difusión reactiva: la
institución da respuesta a
las demandas de los
ciudadanos
Difusión proactiva: por
iniciativa propia, la
Administración muestra
toda esta información a
sus ciudadanos.
Ejemplos
Informes gráficos: desempeño
económico y técnico de los
proyectos de la
Administración.
Informes públicos de carácter
legal, técnico o financiero.
Evaluaciones del desempeño
Certificaciones de agentes
externos que garanticen la
imparcialidad en la evaluación
Auditorías sociales que
integren herramientas como
la información pública,
mecanismos participativos,
etc.
11. Open Data
Favorecen la transparencia
Crean nuevas oportunidades
de negocio. Aplicaciones y
servicios
Mejoran la eficiencia
Permiten la colaboración
entre administraciones.
Se consigue ordenar y
estructurar la información
interna para ofrecerla al
ciudadano de manera
íntegra, fiable y estructurada.
14. La participación
Spectrum of public participation de
la IAPP
Los ciudadanos tienen ámbitos
en los que deciden
autónomamente.
Proceso de negociación
conducido por la
Administración.
Aceptar propuestas pero sin
dejar que se participe en las
decisiones globales.
Sin compromiso acerca del
tratamiento de las opiniones.
Unidireccional: sólo informa
15. La participación en la Red
Acciones concretas, no
grandes marcos ideológicos.
Presencia virtual.
Resultados concretos. Se
escoge dónde se quiere
participar.
Búsqueda de soluciones,
debate.
Liderazgo en función de la
aportación.
Colaboración.
Busca romper con las
estructuras clásicas de
participación política
17. 3.1. Marco social: la crisis de las
sociedades postindustriales
Elementos
La globalización y la disolución de la
noción de estado y soberanía
nacional
El triunfo de los mercados vs
política
La ineficacia de las recetas
ortodoxas y canónicas
Los nuevos modelos
La democracia comunitaria: la
identidad
La democracia asociativa: el
interés
La democracia deliberativa: la
gobernanza global
18. 3.2. Marco político: la crisis
de los viejos paradigmas
Crisis del concepto de democracia
representativa y formal
Mayor demanda de participación
constante
Economía vs política
Idea de gobierno abierto amalgama
1. Tendencias regulatorias y
utilitaristas: felicidad pública
2. Liberal: buena gobernanza:
rendición de cuentas
3. Republicanismo: participación
pública
4. Eficiencia en la gestión pública
No existe un modelo único
19. Marco tecnológico: la sociedad red
La influencia de la sociedad en red
Economía: global e informacional
donde la generación y transformación
de la información son determinantes
en la productividad.
Movimientos sociales: dependen de la
capacidad de comunicación y de llevar
a cabo un reclutamiento de apoyos.
Política: la red podría ser un
extraordinario instrumento de relación
y participación ciudadana.
20. 4.- Los resultados. De la doctrina
Andamiaje teórico. Principios
mejora de los niveles de transparencia y acceso a la información
reutilización de la información
facilitar la participación
espacios de colaboración activos
No existe un modelo único. Condicionantes
marco legislativo
la cultura administrativa
capacidad de implantar una política de transparencia
Fase de modernización estática. Estudio ONTSI
21. 4.- Los resultados. De las leyes
Identificación democracia avanzada-transparencia
no existe una correlación entre progresismo y aplicación de las normas
de transparencia
necesidad de legitimar la democracia en situaciones de crisis del
modelo
Dificultad de señalar ideas homogéneas
identificación entre transparencia y derecho fundamental del individuo
enorme trascendencia en el desarrollo social y económico
evolución desde un ejercicio coyuntural y esporádico a un derecho
fundamental
Noción de transparencia
Interpretación estricta de sus limitaciones
la proporcionalidad de las mismas
Revisión del acceso a los documentos públicos
22. 4.- Los resultados. De las leyes
artículo 105.c) de la Constitución Española. 1978
Ley 48/1978 sobre Secretos Oficiales
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común
Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los
derechos de acceso a la información, de participación
pública y de acceso a la justicia en materia de medio
ambiente.
Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de
los ciudadanos a los Servicios Públicos
Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización
de la información del sector público.
Proyecto de ley de Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Buen Gobierno. Texto
aprobado en el Consejo de Ministros de 27 de julio de
2012
Convención Aarhus sobre el Acceso a la Información,
Participación Pública y Acceso a la Justicia en Temas
Medio Ambientales. Aarhus (Dinamarca) 25 de junio
de 1998
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000.
Reglamento (CE) núm. 1049/2001, de 30 de mayo de
2001, relativo al acceso del público a los documentos
del Parlamento Europeo, del Consejo y de la
Comisión
Libro blanco La Gobernanza europea. 2001
Convenio núm. 205 del Consejo de Europa sobre
acceso a los documentos públicos. Tromso 2009
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
(TFUE, conocido también como Tratado de Lisboa,
en vigor desde el 1 de diciembre de 2009
Europa España
23. 4.- Los resultados. Límites de los open
data
Los datos personales: dificultad de su definición
Protección de datos en la reutilización
Transparencia como espejismo
Información escasa y de baja calidad
Estructura de datos sin organización o filtrada
Aportan información ni política ni administrativamente sensible
Los desafíos
Contextualización adecuada: normativa y pedagogía
Autentificación de los datos: rúbricas y firmas digitales
Voluntad política más allá del puro tecnicismo
25. La doctrina
Transparencia: poco desarrollada, sin
ninguna Ley que la regule de forma
eficaz.
Participación: consulta y obtención
de información política. No se
pretende crear un espacio público
virtual en el que el ciudadano tenga
influencia
Colaboración: difícilmente se permite
que el ciudadano colabore en asuntos
públicos relevantes, salvo los
derivados de la reutilización de los
open data
Open Data: gran cantidad de
información en línea, pero todavía
difícilmente utilizable. Mucha
información opaca
26. Las leyes
Constitución Española
Artº 20 d) “A comunicar o recibir
libremente información veraz
por cualquier medio de difusión.
La Ley regulara el derecho a la
cláusula de conciencia y al
secreto profesional en el
ejercicio de estas libertades”.
Regulación del acceso de los
ciudadanos a los archivos y
registros administrativos (105.b)
Iniciativa legislativa popular.
500.000 firmas. (87.3 y
siguientes)
Ley 30/1992
Sólo los ciudadanos pueden
solicitar información a la
Administración.
Exige la integración del
documento en un expediente y
de este en un archivo.
Condición de interesado
Limita el acceso a los
expedientes referidos a
procedimientos terminados
Restricciones adicionales a las
previstas en la Constitución
No se aplica a todas las
entidades públicas, ni a todos
los poderes del Estado
27. La realidad práctica
Ninguna ley en vigor facilita de
manera igualitaria el acceso a la
información pública.
Participación: caso de la
Plataforma de Afectados por la
Hipoteca (PAH).
Open Data limitados: protección
de datos, información escasa, en
casi ningún caso se facilitan los
datos de, por ejemplo, los
contratos públicos.
Confusión gobierno electrónico y
gobierno abierto.
29. Cuadro comparativo
Puntos Clave Anteproyecto de Ley Comisión Europea Coalición ProAcceso
Derecho Fundamental No Si Si
Instituciones públicas afectadas Excepciones Todas (salvo Jefatura de Estado) Todas
Publicación proactiva Limitaciones Si Si
Definición No incluye todos los formatos Todos formatos Todos formatos
Límites No caducidad
Causas de inadmisión (elaboración,
apoyo y reelaboración)
Caducidad de las denegaciones
Integración adecuada transparencia,
derecho de acceso y datos personales
Caducidad de las denegaciones
Test de daño en protección de datos
personales
Interés público de la divulgación
Motivación Si? No No
Responsable de acceso Excepciones Si Si
Silencio administrativo Negativo Positivo Positivo
30. Cuadro comparativo
Puntos Clave Anteproyecto de Ley Comisión Europea Coalición ProAcceso
Recursos ante la Agencia Estatal
de Transparencia u órgano similar
Falta de independencia
No aplicable ante todas las
delegaciones
No contempla los incumplimientos
en materia de publicidad activa
Decisiones no vinculantes
Silencio administrativo negativo
Órgano independiente Órgano independiente
Infracciones y sanciones Poco claras Si Si
Medidas de promoción No Si Si
Medidas de implementación Mínimas Si Mejora en los sistemas de archivos
Formación a los funcionarios
Reorganización de datos para su
reutilización
Plataformas de colaboración e
intercambio
31. La demanda de reformas puede ser canalizada por la idea de
gobierno abierto
No se trata de una idealización, sino de una necesidad
Precisa del convencimiento ciudadano: pedagogía
Las tres teorías reaccionarias como respuesta (Hirschman)
Perversidad: toda acción de mejora agrava la situación
Futilidad: las tentativas de reforma no hacen mella
Riesgo: peligro de mantenimiento de derechos y logros
El caso español es sangrante
Dilación en aprobar la ley
Indefinición y ambigüedad de planteamientos
Mecanismos de control dependientes
Alejado de las directivas europeas de la materia
32. Recomendaciones
Garantizar que todos los ciudadanos puedan
utilizar las tecnologías y plataformas
Realizar una eficaz labor pedagógica y de
difusión
Garantizar el acceso a la información de una
forma verdaderamente útil
Coordinación y gestión de todas las iniciativas
propuestas por los diferentes niveles de gobierno
Desarrollo de indicadores adecuados para
evaluar los servicios
33. Bibliografía
ACCESS-INFO. España y el derecho de acceso a la información. [En línea]. Disponible en
http://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Advancing/Spain/Preguntas_y_respuestas.pdf.
[Consulta: 16 de abril de 2013]
ÁLVAREZ ÁLVAREZ, José Francisco. Un fantasma recorre la aldea global: infotopía, redes sociales y
gobierno abierto. Le Monde diplomatique en español. 2012, p. 30-31.
BAUHR, M. y N. NAGHMEH. Transparency and Its Discontents. How IO Transparency Influences
Domestic Resistance to Government Reforms. The quality of Government Institute. University of
Gothenburg, 2010.
BEETHAM, D. y BOYLE, K. Cuestiones sobre la democracia. Conceptos, elementos y principios
básicos. Madrid: UNESCO, 1996
CALDERÓN, César y Sebastián LORENZO (Coords.) Open government: gobierno abierto. [En línea].
Alcalá la Real (Jaen): Algón, 2010. Disponible en
http://www.martinolivera.com.ar/data/gobierno-abierto.pdf [Consulta, febrero 2013]
CASTELLS, Manuel. La era de la Información: economía, sociedad y cultura. Vol. 1. La sociedad red.
Madrid: Alianza, 1997.
Coalición Pro-Acceso. Propuestas de la Coalición Pro Acceso para mejorar la Ley de Transparencia,
Acceso a la Información y Buen Gobierno. [En línea]. Disponible en http://www.proacceso.org/
[Consulta: 16 de abril de 2013]
Consejo de Europa. Convenio sobre el Acceso a los Documentos Públicos [En línea]. Tromso, 2009.
Disponible en
http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_informacion_desarrollos_convenio_consejo_europeo.pdf
[Consulta: 16 de abril de 2013]
34. Bibliografía COROJÁN, Ana y Eva CAMPOS. Gobierno abierto. Alcance e implicaciones. [En Línea]. Madrid:
Fundación Ideas, 2011. Disponible en
http://fundacionideas.es/sites/default/files/pdf/DT-Gobierno_abierto-Pol.pdf [Consulta, febrero
2013]
GARCÍA MACHO, Ricardo (ed.). Derecho administrativo de la información y administración
transparente. Madrid: Marcial Pons, 2010.
GÓMEZ BARRUTIA, Josu. Del gobierno tradicional al gobierno abierto: El modelo Subirats.
Cuadernos para el diálogo. 2010, p. 30-35.
GUADIÁN, Carlos. Open Government: Una nueva manera de entender. [En línea] Más poder local.
2011, p. 48-49. Disponible en http://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/3766343.pdf. [Consulta,
febrero 2013]
GUICHOT REINA, Emilio. Transparencia y acceso a la información pública en España: análisis y
propuestas legislativas. [En línea]. Madrid: Fundación Alternativas, 2011. Disponible en
http://www.falternativas.org/laboratorio/documentos/documentos-de-trabajo/transparencia-y-acceso-a-la-i
[Consulta: 16 de abril de 2013]
HIRSCHMAN, Albert O. Interés privado y acción pública. México: FCE, 1986.
Las retóricas de la intransigencia. México: FCE, 1991
JIMÉNEZ HERNÁNDEZ, E. Reinterpretando la rendición de cuentas o accountability: diez propuestas
para la mejora de la calidad democrática y la eficacia de las políticas públicas en España. Fundación
Alternativas. Documento de trabajo nº 149/2009.
LIZCANO ÁLVAREZ, Jesús. Algunas propuestas y comentarios sobre el Proyecto de Ley de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. [En línea]. [Madrid]: Transparencia
Internacional España, [2011]. Disponible en
http://www.transparencia.org.es/LEY_DE_TRANSPARENCIA/Posici%C3%B3n_y_propuestas_de_TI-
Espa%C3%B1a_Proyecto_de_Ley_Transparencia.pdf [Consulta: 16 de abril de 2013]
35. Bibliografía
RAMÍREZ ALUJAS, Álvaro Vicente. Gobierno abierto es la respuesta: ¿cuál era la pregunta?. [En
línea] Más poder local. 2012, p. 14-22. Disponible en
http://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/4013852.pdf. [Consulta, febrero 2013]
Gobierno abierto y modernización de la gestión Pública: tendencias actuales y el (inevitable)
camino que viene. Reflexiones seminales. [En línea] Revista Enfoques: Ciencia Política y
Administración Pública. 2011, p. 99-125. Disponible en
http://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/3808851.pdf. [Consulta, febrero 2013]
RAMÍREZ ALUJAS, Álvaro Vicente y Manuel VILLORIA MENDIETA. Innovaciones de raíz
democrática en la Administración: ¿recuperando legitimidad ante la crisis?. [En línea] Ekonomiaz:
Revista vasca de economía. 2012, p. 20-45. Disponible en http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?
codigo=3966776&orden=352044&info=link. [Consulta, febrero 2013]
SAVINO, MARIO. L’accés a la información pública a Europa. [En línea] [Barcelona]: Oficina Antifrau
de Catalunya, 2011. Disponible en
http://www.antifrau.cat/images/stories/documentos/publicacions_estudis/estudis_integricat/estudi
s_integricat_02_sigma_acces_informacio.pdf [Consulta: 16 de abril de 2013]
SUBIRATS, Joan. Otra sociedad, ¿otra política? De “no nos representan” a la democracia de lo común.
[En línea]. Barcelona: Icaria, 2011. Disponible en http://www.icariaeditorial.com/pdf_libros/otra
%20sociedad%20otra%20politica.pdf [Consulta, febrero 2013]
VILLORIA MENDIETA, Manuel. Paradojas y tensiones de la innovación: el caso del Open
Government. [En línea]. P3T, Public Policies and Territory. 2012, 1. Disponible en
http://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/4019138.pdf. [Consulta, febrero 2013]