Corso VIA VAS - ISPRA 16.10.12 - Sessione Lectio Magistralis "Integrazione dei processi di partecipazione nella VAS"
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Corso VIA VAS - ISPRA 16.10.12 - Sessione Lectio Magistralis "Integrazione dei processi di partecipazione nella VAS"
- 1. CORSO DI FORM A ZIONE SU VALUTA ZIONE A MBIENTALE STRATEGICA E VALUTA ZIONE DI IMPATTO A MBIENTALE 15 Ottobre 2012 ISPRA, via Brancati 48, Roma Introduzione Liliana Cori, Istituto di Fisiologia Clinica, CNR Sabina De Rosis, Scuola Superiore Sant'Anna di Pisa
- 2. Segue la sola sessione tenuta dalla dott.ssa De Rosis sull’integrazione dei processi di partecipazione nelle valutazioni ambientali.
- 3. Scienza post-normale l’incertezza i valori sottostanti la pluralità di diverse discipline che contribuiscono la pluralità di prospettive degli attori interessati alle ricerche e la loro legittimità Come dare una risposta a queste questioni? Come tradurle nelle procedure valutative? Come integrare una decisione pubblica “normale”?
- 4. Strumenti STRUMENTI INTELLETTUALI Da affiancare e non sostituire alla scienza “normale” “SIGNIFICATO SOCIALE della realtà e dei problemi, e le loro rappresentazioni Integrazione di “saperi forti ed esperti ” con “saperi deboli e locali”. 1.PROCESSI DI PARTECIPAZIONE del pubblico nelle Valutazioni Ambientali (VA) 2.VALUTAZIONE D’IMPATTO SULLA SALUTE (VIS) integrata nelle Valutazioni Ambientali (VA)
- 5. Partecipazione nella VIA e nella VAS Importanza sancita da accordi internazionali, congressi, documenti: Dichiarazione di Rio «Il modo migliore di trattare le questioni ambientali è quello di assicurare la partecipazione di tutti i cittadini interessati, ai diversi livelli. A livello nazionale, ciascun individuo avrà adeguato accesso alle informazioni concernenti l’ambiente in possesso delle pubbliche autorità […] ed avrà la possibilità di partecipare ai processi decisionali» Convenzione di Aarhus (1998) Successo delle politiche e degli strumenti di sviluppo sostenibile
- 6. Partecipazione nella VIA e nella VAS Importanza sancita da accordi internazionali, congressi, documenti: Rapporto Brundtland (1987) La più famosa definizione di sviluppo sostenibile: «far sì che esso [lo sviluppo] soddisfi i bisogni dell'attuale generazione senza compromettere la capacità di quelle future di rispondere alle loro». Primo importante riferimento alla “partecipazione di tutti” con riferimento allo sviluppo sostenibile: «equità ... coadiuvata sia da sistemi politici che assicurino l'effettiva partecipazione dei cittadini nel processo decisionale, sia da una maggior democrazia a livello delle scelte internazionali».
- 7. Partecipazione nella VIA e nella VAS Scopo e oggetto VAS Strumento di pianificazione sostenibile Piani e programmi di lungo periodo. Sostenibilità delle scelte strategiche e delle loro alternative. VIA Strumenti di progettazione sostenibile Progetti puntuali. Sostenibilità delle scelte progettuali e delle loro alternative. Integrazione della Integrazione degli obiettivi dello sviluppo sostenibile. - ambientale procedura - sociale - economico Processo argomentativo di costruzione delle scelte . Dimensione Pilastro di base di VAS e VIA efficaci, insieme alla trasparenza e alla partecipata qualità dell'informazione. VA stakeholder driven e non institutional-politics driven* * Fischer T.B., Gazzola P. (2004)
- 8. Partecipazione nella VIA e nella VAS COS’È LA PARTECIPAZIONE? questione “democratica” processi di interazione (creazione di un network stabile) mutuo apprendimento sociale tra gli attori condivisione di conoscenze , informazioni, percezioni e visioni future costruzione sociale dei piani/progetti co-produzione delle soluzioni Informativa Ambiti normativi Consultiva Deliberativa Dialogica PARTECIPAZIONE PARTECIPAZIONE Pluralità di metodologie Pluralità di e strumenti obiettivi
- 9. Partecipazione nella VIA e nella VAS COS’È LA PARTECIPAZIONE? COSA DICE LA DIRETTIVA VAS? “diritti di cittadinanza” diritto all'informazione completa e accessibile diritto ad esprimere pareri ed osservazioni diritto a conoscere le motivazioni e le modalità con le quali tali osservazioni siano o non siano state integrate diritto al ricorso alla giustizia, qualora si ritenga che siano stati negati gli altri diritti Progetto Europeo Interregionale ENPLAN, Valutazione ambientale di Piani e Programmi - Linee Guida VAS Risorsa on-line: http://www.interreg-enplan.org/guida/index.htm
- 10. Partecipazione nella VIA e nella VAS PERCHÈ LA PARTECIPAZIONE? Legenda: EU (Direttiva VAS) – Stati Membri (sintesi) - Italia Trasparenza Consenso Consenso e prevenzione dei conflitti Lacune informative Post normal science Informazione “divergente” Funtowicz S.O., Ravetz J.R.(1990) Mutuo apprendimento Social context of Sviluppo Sostenibile evaluation * * Vergani A. (2010) Empowerment Piena cittadinanza Democrazia Pluralismo e rappresentatività Equità Redistribuzione dei poteri
- 11. Partecipazione nella VIA e nella VAS PREVISTA E POSSIBILE VA nelle relative caratteristiche fondanti (teoriche) GAP VA così com'è effettivamente messa in pratica (in particolare riguardo la VAS) Partecipazione prevista vs Partecipazione possibile Analisi normativa e di esperienze in Europa ed Italia, riguardo: CHI? COME? QUANDO? CON CHE ESITI?
- 12. Partecipazione nella VAS CHI ? COSA DICE LA DIRETTIVA VAS? 2001/42/CE Art. 6 comma 4 “Gli Stati membri INDIVIDUANO i settori del pubblico [...] compresi i settori del pubblico che sono interessati dall’iter decisionale [...] o che sono o verranno toccati, includendo le pertinenti organizzazioni non governative” PUBBLICO Pubblico in generale (“chiunque”) PUBBLICO INTERESSATO Istituzioni locali e nazionali con competenze/responsabilità specifiche Cittadinanza locale, organizzata o costituita da singoli cittadini, su cui l'attività ha un impatto positivo o negativo Denstinatari diretti/Beneficiari del progetto (interregionali, interstatali) ONG locali, nazionali o internazionali e attività economiche attive nell'area interessata
- 13. Partecipazione nella VAS CHI ? COME È STATA RECEPITA LA DIRETTIVA VAS IN ITALIA? Italia (D.Lgs. N. 152, 3 aprile 2006) Definizione ampia di pubblico (“chiunque”) Regioni Italiane (21)
- 14. Partecipazione nella VAS CHI ? Suggerimenti Partecipazione pianificata Definizione degli OBIETTIVI e delle ASPETTATIVE Individuazione degli INTERESSI da rappresentare Individuazione dei RAPPRESENTATI degli interessi Definizione del PROCESSO di partecipazione (nell’iter di pianificazione e valutazione) Individuazione delle MODALITA’ di coinvolgimento più opportune Modello Regione Lombardia e Regione Puglia Ampiezza partecipazione, tema trattato, livello di policy Fattibilità della Rappresentatività (volontarietà e strumenti di coinvolgimento) partecipazione Democrazia diretta vs democrazia delegata
- 15. Partecipazione nella VAS COME ? COSA DICE LA DIRETTIVA VAS? 2001/42/CE Art. 6 comma 5 “Gli Stati membri DETERMINANO le SPECIFICHE MODALITÀ per l’ informazione e la consultazione delle autorità e del pubblico”
- 16. Partecipazione nella VAS COME ? COME È STATA RECEPITA LA DIRETTIVA VAS IN ITALIA? Italia (D.Lgs. N. 152, 3 aprile 2006) Informazione e consultazione (Tra gli 8 Paesi Membri che citano Internet tra gli strumenti utilizzabili) Regioni Italiane (21)
- 17. Partecipazione nella VAS COME ? Suggerimenti Strumenti di Partecipazione utilizzabili in un iter di VAS Modello Regione Emilia-Romagna Schema della procedura di VAS e della partecipazione prevista e possibile [Fonte: Regione Emilia Romagna, Servizio Comunicazione ed Educazione alla sostenibilità (2009), “Partecipare e decidere. Insieme è meglio. Una guida per amministratori e tecnici”, in Quaderni della partecipazione, Bologna, novembre 2009 Risorsa on-line disponibile all'indirizzo: http://www.regione.emilia- romagna.it/wcm/ERMES/pagine/quaderni _manuali/quaderno_partecipazione.pdf ]
- 18. Partecipazione nella VAS COME ? Suggerimenti Linee guida del progetto interregionale ENPLAN (Italia-Spagna)* Questionario strutturato Metodologia EASW, European Awareness Scenario Workshop Forum di Agenda21 Locale Mappatura degli attori Tavoli di concertazione Linee guida INTERREG sulla Valutazione Ambientale Strategica Agenda 21 Locale Analisi costi-benefici sulla integrazione della partecipazione nella VAS Metodologia “Stakeholder Analysis” per la mappatura, l'analisi e l'individuazione dei gruppi d'interesse e dei loro “rappresentanti” “Matrice di Partecipazione” nella quale individuare per ogni fase della pianificazione e valutazione il tipo di partecipazione da realizzare. * Progetto Europeo Interregionale ENPLAN, Valutazione ambientale di Piani e Programmi - Linee Guida VAS. Risorsa on-line: http://www.interreg-enplan.org/guida/index.htm
- 19. Partecipazione nella VAS COME ? Suggerimenti Documenti dell’International Workshop on Public Participation and Health Aspect in Strategic Environmental Assessment (2001) REC BUDAPEST Educazione e informazione: Leaflet e brochure; Newsletter;Presentazioni pubbliche; Pubblicità;Stampa locale e nazionale;Televisione e radio; Sito internet. Raccolta dati, informazioni e feedback: Incontri e meeting pubblici “presenziati”; Call center e numeri dedicati; Internet; Questionari, sondaggi, interviste. Coinvolgimento e consultazione: Workshop e laboratori; Focus group; Open house. Coinvolgimento più profondo: Community advisory e liaison group; Planning for real; Giurie di cittadini; Consensus Conference; Visioning.
- 20. Partecipazione nella VAS QUANDO? STADIO DELL'ITER vs PROCESSO COSA DICE LA DIRETTIVA VAS? 2001/42/CE Consultazioni preliminari con le Autorità [prima dell’elaborazione del Rapporto Ambientale] Consultazioni con Autorità e Pubblico [sul Rapporto Ambientale e sulla Proposta di Piano] Forme di pubblicità Tempi minimi per le consultazioni Finestra di partecipazione in fasi specifiche dell’iter
- 21. Partecipazione Processo di partecipazione e fase Processo di piano e di VAS “attori esterni” coinvolti Orientamenti e valutazioni preliminari e loro valutazione di sostenibilità nella VAS Orientamento e impostazione Screening Soggetti competenti in materia (Verifica di assoggettabilità) ambientale, Scoping QUANDO? Soggetti competenti in materia ambientale Definizione obiettivi generali e scenari di riferimento Elaborazione e Analisi coerenza esterna ed interna COME È STATA RECEPITA LA redazione Piano Preliminare Definizione obiettivi specifici e linee di azione Definizione indicatori, anche ambientali Definizione delle alternative DIRETTIVA VAS IN ITALIA? Stima degli effetti ambientali Confronto tra alternative Redazione del Rapporto Ambientale Preliminare Italia (D.Lgs. N. 152, 3 aprile 2006) e del Piano Preliminare cui generalmente si rifanno le Soggetti competenti in materia normative, le linee guida o le ambientale procedure delle Regioni Italiane Analisi , anche di sostenibilità, esiti della consultazione con i soggetti competenti Integrazione del Rapporto Ambientale preliminare Dopo la pubblicazione su Sviluppo dello scenario più idoneo Bollettino Ufficiale, sito web e Determinazione criteri di riferimento per l’individuazione dei siti e delle misure di Soggetti competenti in materia ambientale uffici degli Enti interessati del Consultazione, mitigazione/compensazione redazione Piano Redazione del Rapporto Ambientale definitivo e del Rapporto Ambientale e della Definitivo e adozione Piano Definitivo relazione “non tecnica” Consultazioni Soggetti competenti in materia ambientale e pubblico Dichiarazione di sintesi Dura 60 giorni dalla messa a Adozione e Approvazione disposizione dei documenti. Informazione sulla decisione Gestione e attuazione Attuazione e gestione Monitoraggio Agenzie ambientali Valutazione periodica Azioni correttive
- 22. Processo di partecipazione e fase Processo di piano e di VAS “attori esterni” coinvolti Partecipazione Orientamenti e valutazioni preliminari e loro valutazione di sostenibilità Orientamento e impostazione Screening Soggetti competenti in materia (Verifica di assoggettabilità) ambientale e pubblico nella VAS Scoping Soggetti competenti in materia ambientale QUANDO? Suggerimenti Elaborazione e redazione Piano Definizione obiettivi generali e scenari di riferimento Analisi coerenza esterna ed interna Definizione obiettivi specifici e linee di azione Preliminare Definizione indicatori, anche ambientali Definizione delle alternative Stima degli effetti ambientali Confronto tra alternative Redazione del Rapporto Ambientale Preliminare e del Piano Preliminare Le esperienze dimostrano che la Soggetti competenti in materia partecipazione è più efficace ambientale e pubblico quando effettuata il prima Analisi , anche di sostenibilità, esiti della consultazione con i soggetti possibile, fin dalle fasi iniziali del Integrazione del Rapporto Ambientale preliminare processo (scoping). Sviluppo dello scenario più idoneo Determinazione criteri di riferimento per Soggetti competenti in materia l’individuazione dei siti e delle misure di Ogni fase può richiedere degli Consultazione, mitigazione/compensazione ambientale redazione Piano approcci differenti (informazione, Redazione del Rapporto Ambientale definitivo e del Definitivo e adozione Piano Definitivo consultazione, co-decisione....) e Consultazioni Soggetti competenti in materia ambientale e pubblico per ogni fase vanno ricordate le Dichiarazione di sintesi “regole” di partecipazione. Adozione e Approvazione Informazione sulla decisione Gestione e attuazione Attuazione e gestione Monitoraggio Agenzie ambientali Valutazione periodica Azioni correttive
- 23. Partecipazione nella VAS GLI ESITI COME PRENDERE IN CONSIDERAZIONE I RISULTATI DELLA PARTECIPAZIONE PUBBLICA? Relazione scritta da parte dei partecipanti da prendere in esame? Coinvolgimento nel miglioramento della proposta/piano? Coinvolgimento nel processo decisionale? Importanza del contesto : adattare le modalità alle caratteristiche culturali, economiche e sociali, e al pubblico che è possibile coinvolgere nelle pratiche. Partecipazione pubblicizzata, documentata (da un ente indipendente) • Piena accessibilità alla decisione (ragioni, considerazioni, evidenze di base, ...) I decision-maker dovrebbero prendere nella dovuta considerazione gli outcome della partecipazione, evidenziando quanto e come è stato integrato e motivando e/o discutendo quanto non incluso nel piano/progetto. • Non ignorare gli esiti della partecipazione.
- 24. Sabina De Rosis s.derosis@sssup.it s.derosis@gmail.com
Notas do Editor
- La qualità del processo è non solo nella verifica, ma anche nella creazione, con risultati che spesso gli esperti accreditati non trovano “normali” rispetto ai loro paradigmi professionali. Questo non significa che la scienza “normale” non sia più utile, ma piuttosto che, per comprendere e affrontare la complessità, deve essere integrata con gli strumenti dell'approccio Post-Normal Science, accompagnati dalla consapevolezza del carattere "post-normale" dei problemi che si devono affrontare. Quello che emerge è un nuovo approccio alle strategie di problem-solving in cui il ruolo della scienza, ancora essenziale, è ora apprezzato nel suo contesto caratterizzato dall'incertezza dei sistemi naturali e dalla rilevanza dei valori umani1 e va, quindi, accompagnato a strumenti volti a valorizzare i “saperi deboli” e “locali” e le percezioni sociali, che rappresentano una parte cruciale della complessità da conoscere e affrontare.
- Per la politica ambientale, in particolare in condizioni di complessità, la partecipazione intesa come apprendimento reciproco e co-generazione di soluzioni sembra essere considerata sempre più un contributo indispensabile alla decisione. Si moltiplicano, infatti, i casi di processi decisionali in ambito ambientale nei quali sono utilizzati strumenti come forum, giurie dei cittadini, focus group, consensus conference: tutti strumenti che non solo consentono ai partecipanti di valutare la qualità delle proposte politiche (in itinere o ex-post), ma anche quello di rendere possibile uno scambio di conoscenze e informazioni, produrre idee e soluzioni innovative, e infine quello di influenzare le scelte politiche laddove abbiano abbastanza forza. La qualità del processo è non solo nella verifica, ma anche nella creazione, con risultati che spesso gli esperti accreditati non trovano “normali” rispetto ai loro paradigmi professionali. Questo non significa che la scienza “normale” non sia più utile, ma piuttosto che, per comprendere e affrontare la complessità, deve essere integrata con gli strumenti dell'approccio Post-Normal Science, accompagnati dalla consapevolezza del carattere "post-normale" dei problemi che si devono affrontare. Quello che emerge è un nuovo approccio alle strategie di problem-solving in cui il ruolo della scienza, ancora essenziale, è ora apprezzato nel suo contesto caratterizzato dall'incertezza dei sistemi naturali e dalla rilevanza dei valori umani1 e va, quindi, accompagnato a strumenti volti a valorizzare i “saperi deboli” e “locali” e le percezioni sociali, che rappresentano una parte cruciale della complessità da conoscere e affrontare.
- La Commissione mondiale delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo, la cosiddetta “Commissione Brundtland”, lavora per due anni per provare a risolvere l’apparente conflitto fra tutela dell’ambiente e sviluppo, così come sollevato anche dai PVS. La commissione giunge alla conclusione che l’approccio allo sviluppo avrebbe dovuto mutare e divenire sostenibile, dando così vita alla più famosa definizione di sostenibilità: «far sì che esso [lo sviluppo] soddisfi i bisogni dell'attuale generazione senza compromettere la capacità di quelle future di rispondere alle loro». Inoltre «lo sviluppo sostenibile, lungi dall'essere una definitiva condizione di armonia, è piuttosto processo di cambiamento tale per cui lo sfruttamento delle risorse, la direzione degli investimenti, l'orientamento dello sviluppo tecnologico e i cambiamenti istituzionali siano resi coerenti con i bisogni futuri oltre che con gli attuali».9 Tuttavia, se «lo sviluppo sostenibile impone di soddisfare i bisogni fondamentali di tutti e di estendere a tutti la possibilità di attuare le proprie aspirazioni a una vita migliore», una previsione futura molto ottimistica presenta questo modello di sviluppo come perfettamente integrabile con la crescita economica, assicurata dalle future evoluzioni tecniche e tecnologiche: «il concetto di sviluppo sostenibile comporta limiti, ma non assoluti, bensì imposti dall'attuale stato della tecnologia e dell'organizzazione sociale alle risorse economiche e dalla capacità della biosfera di assorbire gli effetti delle attività umane. La tecnica e la organizzazione sociale possono però essere gestite e migliorate allo scopo di inaugurare una nuova era di crescita economica»10. Troviamo in questo documento un primo importante riferimento alla “partecipazione di tutti”, intesa sia come estensione dei benefici dei modelli di sviluppo sostenibile anche ai PVS, ma pure come strumento democratico essenziale al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità: «il soddisfacimento di bisogni essenziali (basic needs) esige non solo una nuova era di crescita economica per nazioni in cui la maggioranza degli abitanti siano poveri ma anche la garanzia che tali poveri abbiamo la loro giusta parte delle risorse necessarie a sostenere tale crescita. Una siffatta equità dovrebbe essere coadiuvata sia da sistemi politici che assicurino l'effettiva partecipazione dei cittadini nel processo decisionale, sia da una maggior democrazia a livello delle scelte internazionali». Nel “Rapporto Brundtland” si individuano, inoltre, principi e strumenti per raggiungere l’obiettivo dello sviluppo sostenibile, cui si è rifatta la filosofia della valutazione ambientale sia di impatto che strategica: il principio di prevenzione quale strumento per individuare, sulla base della previsione degli effetti di un certo piano o progetto, alternative valide al progetto, tra le quali scegliere la soluzione ottimale; il principio della condivisione di responsabilità tra i diversi attori del panorama economico, inclusi i privati cittadini, come base indispensabile per l'affermarsi dell'informazione ambientale e della partecipazione quali elementi caratterizzanti della valutazione ambientali; la promozione di metodi non normativi o impositivi, ma di carattere tecnico ed economico per perseguire la sostenibilità e garantire una adeguata considerazione della componente ambientale nelle scelte politiche di altri settori. Si può pacificamente sostenere che la definizione di sviluppo sostenibile proposta nel “Rapporto Brundtland” ha rappresentato la chiave di volta di un nuovo modello di policy economico ed ambientale, che è ancora al centro dell'attenzione della Comunità Internazionale. . Primo importante riferimento alla “partecipazione di tutti”: - strumento democratico essenziale al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità «equità ... coadiuvata sia da sistemi politici che assicurino l'effettiva partecipazione dei cittadini nel processo decisionale, sia da una maggior democrazia a livello delle scelte internazionali» - principio della condivisione di responsabilità tra i diversi attori, inclusi i privati cittadini, come base indispensabile per l'affermarsi dell'informazione ambientale e della partecipazione quali elementi caratterizzanti della valutazione ambientali La questione ambientale è paradigmatica rispetto alla complessità della realtà che viviamo: comprende questioni e relazioni complesse, che necessitano un livello di analisi e interpretazione molto approfonditi e di dettaglio. La sostenibilità, rispetto all'ambiente, risulta essere un orientamento strategico per la guida del lavoro di programmazione, pianificazione e regolamentazione delle attività antropiche che hanno un ruolo determinante nello stato dell'ambiente stesso. L'ambiente inteso come ecosistema risulta, quindi, profondamente connesso ai sistemi socio-economici. Nuovo modello di policy economico ed ambientale, ancora al centro dell'attenzione della Comunità Internazionale.
- La Commissione mondiale delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo, la cosiddetta “Commissione Brundtland”, lavora per due anni per provare a risolvere l’apparente conflitto fra tutela dell’ambiente e sviluppo, così come sollevato anche dai PVS. La commissione giunge alla conclusione che l’approccio allo sviluppo avrebbe dovuto mutare e divenire sostenibile, dando così vita alla più famosa definizione di sostenibilità: «far sì che esso [lo sviluppo] soddisfi i bisogni dell'attuale generazione senza compromettere la capacità di quelle future di rispondere alle loro». Inoltre «lo sviluppo sostenibile, lungi dall'essere una definitiva condizione di armonia, è piuttosto processo di cambiamento tale per cui lo sfruttamento delle risorse, la direzione degli investimenti, l'orientamento dello sviluppo tecnologico e i cambiamenti istituzionali siano resi coerenti con i bisogni futuri oltre che con gli attuali».9 Tuttavia, se «lo sviluppo sostenibile impone di soddisfare i bisogni fondamentali di tutti e di estendere a tutti la possibilità di attuare le proprie aspirazioni a una vita migliore», una previsione futura molto ottimistica presenta questo modello di sviluppo come perfettamente integrabile con la crescita economica, assicurata dalle future evoluzioni tecniche e tecnologiche: «il concetto di sviluppo sostenibile comporta limiti, ma non assoluti, bensì imposti dall'attuale stato della tecnologia e dell'organizzazione sociale alle risorse economiche e dalla capacità della biosfera di assorbire gli effetti delle attività umane. La tecnica e la organizzazione sociale possono però essere gestite e migliorate allo scopo di inaugurare una nuova era di crescita economica»10. Troviamo in questo documento un primo importante riferimento alla “partecipazione di tutti”, intesa sia come estensione dei benefici dei modelli di sviluppo sostenibile anche ai PVS, ma pure come strumento democratico essenziale al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità: «il soddisfacimento di bisogni essenziali (basic needs) esige non solo una nuova era di crescita economica per nazioni in cui la maggioranza degli abitanti siano poveri ma anche la garanzia che tali poveri abbiamo la loro giusta parte delle risorse necessarie a sostenere tale crescita. Una siffatta equità dovrebbe essere coadiuvata sia da sistemi politici che assicurino l'effettiva partecipazione dei cittadini nel processo decisionale, sia da una maggior democrazia a livello delle scelte internazionali». Nel “Rapporto Brundtland” si individuano, inoltre, principi e strumenti per raggiungere l’obiettivo dello sviluppo sostenibile, cui si è rifatta la filosofia della valutazione ambientale sia di impatto che strategica: il principio di prevenzione quale strumento per individuare, sulla base della previsione degli effetti di un certo piano o progetto, alternative valide al progetto, tra le quali scegliere la soluzione ottimale; il principio della condivisione di responsabilità tra i diversi attori del panorama economico, inclusi i privati cittadini, come base indispensabile per l'affermarsi dell'informazione ambientale e della partecipazione quali elementi caratterizzanti della valutazione ambientali; la promozione di metodi non normativi o impositivi, ma di carattere tecnico ed economico per perseguire la sostenibilità e garantire una adeguata considerazione della componente ambientale nelle scelte politiche di altri settori. Si può pacificamente sostenere che la definizione di sviluppo sostenibile proposta nel “Rapporto Brundtland” ha rappresentato la chiave di volta di un nuovo modello di policy economico ed ambientale, che è ancora al centro dell'attenzione della Comunità Internazionale. . Primo importante riferimento alla “partecipazione di tutti”: - strumento democratico essenziale al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità «equità ... coadiuvata sia da sistemi politici che assicurino l'effettiva partecipazione dei cittadini nel processo decisionale, sia da una maggior democrazia a livello delle scelte internazionali» - principio della condivisione di responsabilità tra i diversi attori, inclusi i privati cittadini, come base indispensabile per l'affermarsi dell'informazione ambientale e della partecipazione quali elementi caratterizzanti della valutazione ambientali La questione ambientale è paradigmatica rispetto alla complessità della realtà che viviamo: comprende questioni e relazioni complesse, che necessitano un livello di analisi e interpretazione molto approfonditi e di dettaglio. La sostenibilità, rispetto all'ambiente, risulta essere un orientamento strategico per la guida del lavoro di programmazione, pianificazione e regolamentazione delle attività antropiche che hanno un ruolo determinante nello stato dell'ambiente stesso. L'ambiente inteso come ecosistema risulta, quindi, profondamente connesso ai sistemi socio-economici. Nuovo modello di policy economico ed ambientale, ancora al centro dell'attenzione della Comunità Internazionale.
- La questione ambientale è paradigmatica rispetto alla complessità della realtà che viviamo: comprende questioni e relazioni complesse, che necessitano un livello di analisi e interpretazione molto approfonditi e di dettaglio. La sostenibilità, rispetto all'ambiente, risulta essere un orientamento strategico per la guida del lavoro di programmazione, pianificazione e regolamentazione delle attività antropiche che hanno un ruolo determinante nello stato dell'ambiente stesso. L'ambiente inteso come ecosistema risulta, quindi, profondamente connesso ai sistemi socio-economici.
- - Numerose definizioni di partecipazione pubblica riguardo VIA e VAS - Percezione differente di partecipazione nel mondo - In EU e all'interno del singolo Stato Membro, differenti implementazioni delle Direttive e livelli di applicazione delle procedure e sviluppo delle metodologie e pratiche - Due elementi-chiave: “ pubblico” e “ participazione”
- - Numerose definizioni di partecipazione pubblica riguardo VIA e VAS - Percezione differente di partecipazione nel mondo - In EU e all'interno del singolo Stato Membro, differenti implementazioni delle Direttive e livelli di applicazione delle procedure e sviluppo delle metodologie e pratiche - Due elementi-chiave: “ pubblico” e “ participazione”
- Public participation can have one or more of the following objectives: • Give information about the plan or project and its consequences; • Get ideas or solve problems; • Get feedback on existing ideas; • Obtain local knowledge and information (corrective/creative); • Increase public confidence; • Evaluate ideas; • Reach consensus or a better public acceptance; • Avoid conflicts, create support; and • Valuing of impacts (beneficiaries and non-beneficiaries). As a result of public participation in EIA/SEA, the following effects can be expected: • Improved quality of decision making; • Less mistakes, reduced costs and less delays; • Better understanding of potential impacts; • Identification of alternative locations or designs and mitigation measures; • Identification of controversial issues and a possible forum to resolve these; • Assessment of the need for compensation of affected groups; • Clarified values and trade-offs associated with different alternatives; • Better acceptance of decisions, due to transparent procedures; and • Increase of the public's confidence towards the government. In which cases should the public participate? Public participation is especially desired in controversial situations and for activities with severe environmental and social impacts. Moreover, public participation should be undertaken when: i) the options are open and public participation can still make a difference; ii) there is a clear idea of what the public is being asked to do; and/or iii) there is a commitment to take comments into account in decision-making. Exemptions for public participation can be made for: • Routine decisions; • Confidential issues related international relations, national defence, public security, new confidential technologies; and • Decisions in relation to emergency (flooding, earthquakes, etc.)
- La Valutazione Ambientale Strategica si colloca tra quegli strumenti nati in questo millennio, finalizzati allo sviluppo di un nuovo modo di pianificare la “cosa pubblica”: la sua stessa esistenza, oltre che i suoi sviluppi, è conseguenza di trend e orientamenti caratteristici del contesto in cui è stata prodotta. Per questo saranno descritte alcune delle macro-tendenze sociali, politiche ed economiche relative all’ambiente che hanno segnato profondamente gli orientamenti di gran parte dei Paesi negli ultimicinquant’anni e che hanno rivoluzionato lentamente i loro modelli di policy , le aspettative della popolazione e lo sviluppo crescente dell' empowerment dei cittadini, gli schemi produttivi delle imprese e le strategie di sviluppo generali dei Paesi. Questo vale ancor di più per la VAS: - nasce dopo la VIA - si pone ad un livello di policy deliberation più a monte - è sleganta dalla concretezza del progetto puntuale La VAS, condivisa e concordata a livello internazionale , ha assunto nei vari Paesi una forma legislativa e procedurale, più o meno diversa , figlia di interpretazioni e accezioni contestualizzate, calate nel modus operandi giuridico , politico ed economico del singolo Stato e/o proprie della determinata Regione. Ricerca e analisi Obiettivi Metodologia sulle pratiche di partecipazione nelle procedure di Valutazione Ambientale Strategica ( VAS ), con un'attenzione particolare all’ambito della gestione dei rifiuti . Far emergere le differenze tra la “teoria” e la “pratica” della VAS intesa come processo partecipato. Indivuarne gli aspetti previsti e quelli possibili di partecipazione in relazione al potenziale innovativo della VAS, quale strumento di pianificazione sostenibile. Analisi del contesto normativo di VAS. Studio e analisi esperienze nel campo dei rifiuti. Interviste a rappresentanti delle autorità proponenti e attori coinvolti. Sperimentazione in campo (elaborata una “proposta di partecipazione” integrata all'iter del PRGRU Puglia).
- La ricerca si basa sull'analisi, da un lato, del contesto normativo di VAS e, dall’altro, di alcune esperienze nel campo dei rifiuti. L'analisi delle disposizioni di legge è risultata essenziale per la comprensione di uno dei fattori d'influenza più importanti sulla partecipazione così com'è interpretata e applicata nella procedura valutativa: la normativa, infatti, permette di individuare i punti critici e di forza dell'applicazione della partecipazione nella VAS, evidenziando le differenze presenti tra le diverse realtà locali italiane. La gestione dei rifiuti, sulla quale si è scelto di concentrarsi, è di competenza regionale: l'analisi della normativa, quindi, è partita dalla Direttiva Europea, che ha introdotto la procedura di VAS, per arrivare alle singole regioni. Cruciale in questo lavoro risulta anche l'analisi di alcune esperienze legate alla gestione dei rifiuti in Italia, ambito sul quale l'attenzione è molto alta nel nostro Paese e rispetto al quale il pubblico ha un ruolo di primaria importanza per il successo delle stesse politiche poste in essere in merito. Questa analisi comparativa si focalizza, ai fini di questo lavoro, sugli aspetti partecipativi, analizzando le scelte fatte in termini temporali e metodologici.
- Quindi si può affermare che, pur riconoscendo l'importanza di una informazione e una partecipazione più ampie possibili alla procedura di VAS, e pur lasciando aperta la questione delle modalità indicando la possibilità di utilizzare strumenti e metodologie partecipativi diretti, l'approccio pratico alla questione si risolve con le modalità “classiche” dell'informazione e della consultazione, nelle quali la Pubblica Amministrazione responsabile ha un ruolo estremamente passivo, pubblica, riceve e tiene conto di, e l'interazione, lo scambio, la comunicazione bi-direzionali non hanno sufficiente spazio. Nel terzo caso (gruppo iii), figurano Regioni che hanno fatto delle scelte rispetto ai punti lasciati all'interpretazione e all'approfondimento dalla Direttiva Europea. In questo caso la partecipazione può assumere diverse forme, per esempio: Abruzzo. Non è presente una definizione di “pubblico”, ma è previsto in linea generale che la consultazione sia effettuata con il “pubblico interessato”, mentre con riferimento alla pianificazione urbanistica e territoriale con “cittadini e pubblico interessato”; Provincia Autonoma di Bolzano. Non si definisce il “pubblico” né si specifica quando coinvolgerlo, ma viene data rilevanza alla partecipazione dei cittadini e delle amministrazioni quale aspetto fondamentale della procedura di VAS. È possibile leggere in questo passaggio l'intenzione di promuovere una partecipazione basata sull'interazione tra i diversi soggetti, pratica documentata da alcuni casi di VAS come “InterregIII A Italia – Austria” e il “Piano Giovani”1; Emilia Romagna. Fin dalla definizione della procedura di VALSAT, che ha anticipato anche la Direttive Europea, nelle disposizioni emiliane si dà un certo peso agli aspetti della partecipazione. Per esempio, proprio nella procedura di VALSAT, il processo di pianificazione deve svolgersi, secondo le indicazioni normative, come un iter di iterazione continua lungo tutto il percorso di pianificazione. Più in generale, si sottolinea l'introduzione nelle disposizioni della Regione Emilia Romagna del “principio di partecipazione” tra quelli fondamentali per la VAS. Inoltre ulteriori forme partecipative al processi di pianificazione, più attive, sono esplicitamente previste, oltre alle modalità informative e consultive “passive”. Lombardia. Negli indirizzi sulla VAS lombardi la partecipazione dei cittadini è individuata come strumento utile per rappresentare gli interessi e i valori nel processo decisionale2. È, infatti, prevista la pianificazione dei processi di partecipazione nella VAS, volta ad individuare i pubblici interessati, il modo in cui coinvolgerli e il momento in cui avviare il processo stesso. Di conseguenza appare chiaro che a partecipare non sia “chiunque”, ma il “pubblico interessato” di volta in volta pre-definito: stakeholder e modalità di partecipazione sono, quindi, stabiliti di volta in volta dall'autorità responsabile, a seconda del piano o programma specifico. Molise. Nella VAS in Molise deve essere assicurata la più ampia partecipazione pubblica. Puglia. Il modello di partecipazione nella VAS della Puglia, in particolare quello relativo alla Pianificazione di Area Vasta, presenta diversi aspetti simili a quello lombardo. Mentre nel definire le modalità di partecipazione generali si rifà alla normativa nazionale (ampia attività di consultazione dei soggetti competenti e del pubblico in senso lato), nel caso specifico dei Piani di Area Vasta è, invece, prevista una mappatura a monte degli interlocutori (partenariato economico-sociale) da coinvolgere nella pianificazione. Appare, inoltre, originale e rilevante l'esplicito riferimento nelle norme e procedure pugliesi al concetto di “democrazia partecipata”, da promuovere mediante attività di “sensibilizzazione, animazione e aggiornamento” dei diversi pubblici interessati e coinvolti. Tra gli strumenti di partecipazione esplicitamente menzionati, vi è il forum on-line, di fatto utilizzato nella definizione partecipata di alcuni piani strategici, come il Piano della Sanità il cui processo è stato di recente ri-avviato, ed anche di una legge regionale3. Sardegna. Il riferimento alla partecipazione, dall'analisi dei diversi documenti sulla VAS della Regione Sardegna, appare qui eterogeneo. Se da un lato le disposizioni regionali si allineano alla normativa nazionale (“chiunque” può presentare osservazioni in fase di consultazione), dall'altro nelle Linee Guida sulla VAS nell'ambito della pianificazione urbanistica si indica la necessità di una progettazione del processo di partecipazione che prevede: una mappatura dei pubblici finalizzata all'individuazione dei pubblici interessati, la definizione dei ruoli e dei “poteri” dei pubblici, la definizione dei momenti, delle modalità e delle finalità (informazione, consultazione, deliberazione) della partecipazione stessa. Toscana. La Legge Regionale toscana n.10/2010, pur non discostandosi molto dalla direttiva nazionale, tuttavia dedica un intero articolo (Art.9) alla “partecipazione” nel quale si fa riferimento agli Enti di interfaccia (Autorità per la Partecipazione), agli strumenti finanziari offerti e alle possibilità previste nella Legge sulla Partecipazione della Regione Toscana per la realizzazione di processi partecipativi da parte di tutte le autorità nelle loro procedure di VAS. Per tutelare i diritti di accesso all'informazione e di partecipazione del pubblico, invece, è istituita la figura del garante della comunicazione: il suo ufficio è proprio quello di garantire i due diritti, citati prima, lungo l'intero iter di pianificazione e valutazione. Umbria. Nelle disposizioni umbre è interessante notare il rilievo dato alla pubblica partecipazione: è definita, infatti, come “elemento essenziale per lo svolgimento dell'azione amministrativa in materia ambientale”, e la VAS risulta essere, così, “lo strumento idoneo a consentire la produzione di soluzioni condivise”. Va sottolineato anche che è prevista una partecipazione, aperta a tutti, che non si risolve nella sola fase di consultazione, ma che deve essere assicurata in diverse fasi del processo decisionale. Valle D'Aosta. Nella legge attuativa valdostana la partecipazione include sia i momenti di consultazione con il pubblico che quelli di concertazione con le altre autorità: la finalità indicata è la costruzione congiunta del piano tra le autorità. Veneto. Le disposizioni e le direttive tecniche della Regione Veneto danno un quadro piuttosto eterogeneo dell'approccio alla partecipazione: le prime, infatti, prevedono la partecipazione del “pubblico”, non definito, e della “popolazione”, quindi una partecipazione vasta; le seconde, invece, nel definire l'accesso alle informazioni sulla VAS, in particolare il Rapporto Ambientale, individua il pubblico nelle ONG ed altre organizzazioni interessate, sottolineando che le autorità hanno la responsabilità di individuare i settori della popolazione da consultare. Va sottolineato, ancora, che sempre nelle stesse direttive tecniche la partecipazione pubblica alla decisione è introdotta come criterio di sostenibilità da adottare nella scelta di diverse alternative.temporali e metodologici.
- Nel primo caso (gruppi i e ii), generalmente e in estrema sintesi la partecipazione: si definisce come informativa e consultiva, con forme anche dirette; è accompagnata dalla definizione di “pubblico” e “pubblico interessato”; è avviata, come consultazione, dopo la pubblicazione su Bollettino Ufficiale, sito web e uffici degli Enti interessati del Rapporto Ambientale e della relazione “non tecnica”; è aperta a “chiunque” voglia presentare osservazioni sulla base dei documenti appena citati; dura 60 giorni dalla messa a disposizione dei documenti. Quindi si può affermare che, pur riconoscendo l'importanza di una informazione e una partecipazione più ampie possibili alla procedura di VAS, e pur lasciando aperta la questione delle modalità indicando la possibilità di utilizzare strumenti e metodologie partecipativi diretti, l'approccio pratico alla questione si risolve con le modalità “classiche” dell'informazione e della consultazione, nelle quali la Pubblica Amministrazione responsabile ha un ruolo estremamente passivo, pubblica, riceve e tiene conto di, e l'interazione, lo scambio, la comunicazione bi-direzionali non hanno sufficiente spazio. Nel terzo caso (gruppo iii), figurano Regioni che hanno fatto delle scelte rispetto ai punti lasciati all'interpretazione e all'approfondimento dalla Direttiva Europea. In questo caso la partecipazione può assumere diverse forme, per esempio: Abruzzo. Non è presente una definizione di “pubblico”, ma è previsto in linea generale che la consultazione sia effettuata con il “pubblico interessato”, mentre con riferimento alla pianificazione urbanistica e territoriale con “cittadini e pubblico interessato”; Provincia Autonoma di Bolzano. Non si definisce il “pubblico” né si specifica quando coinvolgerlo, ma viene data rilevanza alla partecipazione dei cittadini e delle amministrazioni quale aspetto fondamentale della procedura di VAS. È possibile leggere in questo passaggio l'intenzione di promuovere una partecipazione basata sull'interazione tra i diversi soggetti, pratica documentata da alcuni casi di VAS come “InterregIII A Italia – Austria” e il “Piano Giovani”1; Emilia Romagna. Fin dalla definizione della procedura di VALSAT, che ha anticipato anche la Direttive Europea, nelle disposizioni emiliane si dà un certo peso agli aspetti della partecipazione. Per esempio, proprio nella procedura di VALSAT, il processo di pianificazione deve svolgersi, secondo le indicazioni normative, come un iter di iterazione continua lungo tutto il percorso di pianificazione. Più in generale, si sottolinea l'introduzione nelle disposizioni della Regione Emilia Romagna del “principio di partecipazione” tra quelli fondamentali per la VAS. Inoltre ulteriori forme partecipative al processi di pianificazione, più attive, sono esplicitamente previste, oltre alle modalità informative e consultive “passive”. Lombardia. Negli indirizzi sulla VAS lombardi la partecipazione dei cittadini è individuata come strumento utile per rappresentare gli interessi e i valori nel processo decisionale2. È, infatti, prevista la pianificazione dei processi di partecipazione nella VAS, volta ad individuare i pubblici interessati, il modo in cui coinvolgerli e il momento in cui avviare il processo stesso. Di conseguenza appare chiaro che a partecipare non sia “chiunque”, ma il “pubblico interessato” di volta in volta pre-definito: stakeholder e modalità di partecipazione sono, quindi, stabiliti di volta in volta dall'autorità responsabile, a seconda del piano o programma specifico. Molise. Nella VAS in Molise deve essere assicurata la più ampia partecipazione pubblica. Puglia. Il modello di partecipazione nella VAS della Puglia, in particolare quello relativo alla Pianificazione di Area Vasta, presenta diversi aspetti simili a quello lombardo. Mentre nel definire le modalità di partecipazione generali si rifà alla normativa nazionale (ampia attività di consultazione dei soggetti competenti e del pubblico in senso lato), nel caso specifico dei Piani di Area Vasta è, invece, prevista una mappatura a monte degli interlocutori (partenariato economico-sociale) da coinvolgere nella pianificazione. Appare, inoltre, originale e rilevante l'esplicito riferimento nelle norme e procedure pugliesi al concetto di “democrazia partecipata”, da promuovere mediante attività di “sensibilizzazione, animazione e aggiornamento” dei diversi pubblici interessati e coinvolti. Tra gli strumenti di partecipazione esplicitamente menzionati, vi è il forum on-line, di fatto utilizzato nella definizione partecipata di alcuni piani strategici, come il Piano della Sanità il cui processo è stato di recente ri-avviato, ed anche di una legge regionale3. Sardegna. Il riferimento alla partecipazione, dall'analisi dei diversi documenti sulla VAS della Regione Sardegna, appare qui eterogeneo. Se da un lato le disposizioni regionali si allineano alla normativa nazionale (“chiunque” può presentare osservazioni in fase di consultazione), dall'altro nelle Linee Guida sulla VAS nell'ambito della pianificazione urbanistica si indica la necessità di una progettazione del processo di partecipazione che prevede: una mappatura dei pubblici finalizzata all'individuazione dei pubblici interessati, la definizione dei ruoli e dei “poteri” dei pubblici, la definizione dei momenti, delle modalità e delle finalità (informazione, consultazione, deliberazione) della partecipazione stessa. Toscana. La Legge Regionale toscana n.10/2010, pur non discostandosi molto dalla direttiva nazionale, tuttavia dedica un intero articolo (Art.9) alla “partecipazione” nel quale si fa riferimento agli Enti di interfaccia (Autorità per la Partecipazione), agli strumenti finanziari offerti e alle possibilità previste nella Legge sulla Partecipazione della Regione Toscana per la realizzazione di processi partecipativi da parte di tutte le autorità nelle loro procedure di VAS. Per tutelare i diritti di accesso all'informazione e di partecipazione del pubblico, invece, è istituita la figura del garante della comunicazione: il suo ufficio è proprio quello di garantire i due diritti, citati prima, lungo l'intero iter di pianificazione e valutazione. Umbria. Nelle disposizioni umbre è interessante notare il rilievo dato alla pubblica partecipazione: è definita, infatti, come “elemento essenziale per lo svolgimento dell'azione amministrativa in materia ambientale”, e la VAS risulta essere, così, “lo strumento idoneo a consentire la produzione di soluzioni condivise”. Va sottolineato anche che è prevista una partecipazione, aperta a tutti, che non si risolve nella sola fase di consultazione, ma che deve essere assicurata in diverse fasi del processo decisionale. Valle D'Aosta. Nella legge attuativa valdostana la partecipazione include sia i momenti di consultazione con il pubblico che quelli di concertazione con le altre autorità: la finalità indicata è la costruzione congiunta del piano tra le autorità. Veneto. Le disposizioni e le direttive tecniche della Regione Veneto danno un quadro piuttosto eterogeneo dell'approccio alla partecipazione: le prime, infatti, prevedono la partecipazione del “pubblico”, non definito, e della “popolazione”, quindi una partecipazione vasta; le seconde, invece, nel definire l'accesso alle informazioni sulla VAS, in particolare il Rapporto Ambientale, individua il pubblico nelle ONG ed altre organizzazioni interessate, sottolineando che le autorità hanno la responsabilità di individuare i settori della popolazione da consultare. Va sottolineato, ancora, che sempre nelle stesse direttive tecniche la partecipazione pubblica alla decisione è introdotta come criterio di sostenibilità da adottare nella scelta di diverse alternative.temporali e metodologici.
- Elementi da considerare 1: Pianificazione della partecipazione nelle procedure di VIA e VAS Le esperienze dimostrano che la partecipazione è più efficace quando effettuata il prima possibile, fin dalle fasi iniziali del processo (scoping).Ogni fase può richiedere degli approcci differenti (informazione, consultazione, co-decisione....) e per ogni fase vanno ricordate le “regole” di partecipazione: obiettivi, spazi di influenza, risultati attesi. Integrare processi partecipati fin dall'inizio contribuisce a: - costrire fiducia e incrementare le opportunità di modificare di fatto piani/progetti; - pianificare la partecipazione e strutturarla per le fasi seguenti, chiarendo subito a tutti gli attori coinvolti obiettivi, regole, organizzazione, procedure, outcome attesi - aumentare la credibilità del processo e il consenso sugli esiti 2: tempo e risorse disponibili E' necessario mettere a disposizione delle finestre temporali che siano sufficienti per la lettura dei documenti, la discussione dei progetti/piani, la costruzione di un'opinione in merito anche attraverso l'ulteriore informazione, per mettere il pubblico nelle condizioni di proporre alternative efficaci, usabili, razionali. Questa finestra può essere variabile o fissa a seconda della fase della procedura e del tipo di piano/progetto. In termini di fondi, una parte del budget fissa o variabile va riservata per la partecipazione. I meccanismi di funding possono variare: dall'autorità competente al proponente. 3: informazioni per la partecipazione del pubblico La cittadinanza va informata dell'opportunità di partecipazione. Il successo delle pratiche dipende da fattori come la “cultura” della partecipazione, l'interesse a partecipare su problemi non personali, sospettosità, apatia, convinzione che non serva). Necessità di conoscere il tessuto sociale e culturale di riferimento. Trasparenza. Accesso alle info. Temepstività nell'informare. 4: Struttura amministrativo-legale del processo Meccanismo chiari (obiettivi per fase, capacità di gestione, criteri di selezione delle opinioni/alternative proposte, organizzazione e raccolta feedback, modalità e tempi di risposta ai feedback, documentazione della partecipazione)
- Nel primo caso (gruppi i e ii), generalmente e in estrema sintesi la partecipazione: si definisce come informativa e consultiva, con forme anche dirette; è accompagnata dalla definizione di “pubblico” e “pubblico interessato”; è avviata, come consultazione, dopo la pubblicazione su Bollettino Ufficiale, sito web e uffici degli Enti interessati del Rapporto Ambientale e della relazione “non tecnica”; è aperta a “chiunque” voglia presentare osservazioni sulla base dei documenti appena citati; dura 60 giorni dalla messa a disposizione dei documenti. Quindi si può affermare che, pur riconoscendo l'importanza di una informazione e una partecipazione più ampie possibili alla procedura di VAS, e pur lasciando aperta la questione delle modalità indicando la possibilità di utilizzare strumenti e metodologie partecipativi diretti, l'approccio pratico alla questione si risolve con le modalità “classiche” dell'informazione e della consultazione, nelle quali la Pubblica Amministrazione responsabile ha un ruolo estremamente passivo, pubblica, riceve e tiene conto di, e l'interazione, lo scambio, la comunicazione bi-direzionali non hanno sufficiente spazio. Nel terzo caso (gruppo iii), figurano Regioni che hanno fatto delle scelte rispetto ai punti lasciati all'interpretazione e all'approfondimento dalla Direttiva Europea. In questo caso la partecipazione può assumere diverse forme, per esempio: Abruzzo. Non è presente una definizione di “pubblico”, ma è previsto in linea generale che la consultazione sia effettuata con il “pubblico interessato”, mentre con riferimento alla pianificazione urbanistica e territoriale con “cittadini e pubblico interessato”; Provincia Autonoma di Bolzano. Non si definisce il “pubblico” né si specifica quando coinvolgerlo, ma viene data rilevanza alla partecipazione dei cittadini e delle amministrazioni quale aspetto fondamentale della procedura di VAS. È possibile leggere in questo passaggio l'intenzione di promuovere una partecipazione basata sull'interazione tra i diversi soggetti, pratica documentata da alcuni casi di VAS come “InterregIII A Italia – Austria” e il “Piano Giovani”1; Emilia Romagna. Fin dalla definizione della procedura di VALSAT, che ha anticipato anche la Direttive Europea, nelle disposizioni emiliane si dà un certo peso agli aspetti della partecipazione. Per esempio, proprio nella procedura di VALSAT, il processo di pianificazione deve svolgersi, secondo le indicazioni normative, come un iter di iterazione continua lungo tutto il percorso di pianificazione. Più in generale, si sottolinea l'introduzione nelle disposizioni della Regione Emilia Romagna del “principio di partecipazione” tra quelli fondamentali per la VAS. Inoltre ulteriori forme partecipative al processi di pianificazione, più attive, sono esplicitamente previste, oltre alle modalità informative e consultive “passive”. Lombardia. Negli indirizzi sulla VAS lombardi la partecipazione dei cittadini è individuata come strumento utile per rappresentare gli interessi e i valori nel processo decisionale2. È, infatti, prevista la pianificazione dei processi di partecipazione nella VAS, volta ad individuare i pubblici interessati, il modo in cui coinvolgerli e il momento in cui avviare il processo stesso. Di conseguenza appare chiaro che a partecipare non sia “chiunque”, ma il “pubblico interessato” di volta in volta pre-definito: stakeholder e modalità di partecipazione sono, quindi, stabiliti di volta in volta dall'autorità responsabile, a seconda del piano o programma specifico. Molise. Nella VAS in Molise deve essere assicurata la più ampia partecipazione pubblica. Puglia. Il modello di partecipazione nella VAS della Puglia, in particolare quello relativo alla Pianificazione di Area Vasta, presenta diversi aspetti simili a quello lombardo. Mentre nel definire le modalità di partecipazione generali si rifà alla normativa nazionale (ampia attività di consultazione dei soggetti competenti e del pubblico in senso lato), nel caso specifico dei Piani di Area Vasta è, invece, prevista una mappatura a monte degli interlocutori (partenariato economico-sociale) da coinvolgere nella pianificazione. Appare, inoltre, originale e rilevante l'esplicito riferimento nelle norme e procedure pugliesi al concetto di “democrazia partecipata”, da promuovere mediante attività di “sensibilizzazione, animazione e aggiornamento” dei diversi pubblici interessati e coinvolti. Tra gli strumenti di partecipazione esplicitamente menzionati, vi è il forum on-line, di fatto utilizzato nella definizione partecipata di alcuni piani strategici, come il Piano della Sanità il cui processo è stato di recente ri-avviato, ed anche di una legge regionale3. Sardegna. Il riferimento alla partecipazione, dall'analisi dei diversi documenti sulla VAS della Regione Sardegna, appare qui eterogeneo. Se da un lato le disposizioni regionali si allineano alla normativa nazionale (“chiunque” può presentare osservazioni in fase di consultazione), dall'altro nelle Linee Guida sulla VAS nell'ambito della pianificazione urbanistica si indica la necessità di una progettazione del processo di partecipazione che prevede: una mappatura dei pubblici finalizzata all'individuazione dei pubblici interessati, la definizione dei ruoli e dei “poteri” dei pubblici, la definizione dei momenti, delle modalità e delle finalità (informazione, consultazione, deliberazione) della partecipazione stessa. Toscana. La Legge Regionale toscana n.10/2010, pur non discostandosi molto dalla direttiva nazionale, tuttavia dedica un intero articolo (Art.9) alla “partecipazione” nel quale si fa riferimento agli Enti di interfaccia (Autorità per la Partecipazione), agli strumenti finanziari offerti e alle possibilità previste nella Legge sulla Partecipazione della Regione Toscana per la realizzazione di processi partecipativi da parte di tutte le autorità nelle loro procedure di VAS. Per tutelare i diritti di accesso all'informazione e di partecipazione del pubblico, invece, è istituita la figura del garante della comunicazione: il suo ufficio è proprio quello di garantire i due diritti, citati prima, lungo l'intero iter di pianificazione e valutazione. Umbria. Nelle disposizioni umbre è interessante notare il rilievo dato alla pubblica partecipazione: è definita, infatti, come “elemento essenziale per lo svolgimento dell'azione amministrativa in materia ambientale”, e la VAS risulta essere, così, “lo strumento idoneo a consentire la produzione di soluzioni condivise”. Va sottolineato anche che è prevista una partecipazione, aperta a tutti, che non si risolve nella sola fase di consultazione, ma che deve essere assicurata in diverse fasi del processo decisionale. Valle D'Aosta. Nella legge attuativa valdostana la partecipazione include sia i momenti di consultazione con il pubblico che quelli di concertazione con le altre autorità: la finalità indicata è la costruzione congiunta del piano tra le autorità. Veneto. Le disposizioni e le direttive tecniche della Regione Veneto danno un quadro piuttosto eterogeneo dell'approccio alla partecipazione: le prime, infatti, prevedono la partecipazione del “pubblico”, non definito, e della “popolazione”, quindi una partecipazione vasta; le seconde, invece, nel definire l'accesso alle informazioni sulla VAS, in particolare il Rapporto Ambientale, individua il pubblico nelle ONG ed altre organizzazioni interessate, sottolineando che le autorità hanno la responsabilità di individuare i settori della popolazione da consultare. Va sottolineato, ancora, che sempre nelle stesse direttive tecniche la partecipazione pubblica alla decisione è introdotta come criterio di sostenibilità da adottare nella scelta di diverse alternative.temporali e metodologici.
- Nel primo caso (gruppi i e ii), generalmente e in estrema sintesi la partecipazione: si definisce come informativa e consultiva, con forme anche dirette; è accompagnata dalla definizione di “pubblico” e “pubblico interessato”; è avviata, come consultazione, dopo la pubblicazione su Bollettino Ufficiale, sito web e uffici degli Enti interessati del Rapporto Ambientale e della relazione “non tecnica”; è aperta a “chiunque” voglia presentare osservazioni sulla base dei documenti appena citati; dura 60 giorni dalla messa a disposizione dei documenti. Quindi si può affermare che, pur riconoscendo l'importanza di una informazione e una partecipazione più ampie possibili alla procedura di VAS, e pur lasciando aperta la questione delle modalità indicando la possibilità di utilizzare strumenti e metodologie partecipativi diretti, l'approccio pratico alla questione si risolve con le modalità “classiche” dell'informazione e della consultazione, nelle quali la Pubblica Amministrazione responsabile ha un ruolo estremamente passivo, pubblica, riceve e tiene conto di, e l'interazione, lo scambio, la comunicazione bi-direzionali non hanno sufficiente spazio. Nel terzo caso (gruppo iii), figurano Regioni che hanno fatto delle scelte rispetto ai punti lasciati all'interpretazione e all'approfondimento dalla Direttiva Europea. In questo caso la partecipazione può assumere diverse forme, per esempio: Abruzzo. Non è presente una definizione di “pubblico”, ma è previsto in linea generale che la consultazione sia effettuata con il “pubblico interessato”, mentre con riferimento alla pianificazione urbanistica e territoriale con “cittadini e pubblico interessato”; Provincia Autonoma di Bolzano. Non si definisce il “pubblico” né si specifica quando coinvolgerlo, ma viene data rilevanza alla partecipazione dei cittadini e delle amministrazioni quale aspetto fondamentale della procedura di VAS. È possibile leggere in questo passaggio l'intenzione di promuovere una partecipazione basata sull'interazione tra i diversi soggetti, pratica documentata da alcuni casi di VAS come “InterregIII A Italia – Austria” e il “Piano Giovani”1; Emilia Romagna. Fin dalla definizione della procedura di VALSAT, che ha anticipato anche la Direttive Europea, nelle disposizioni emiliane si dà un certo peso agli aspetti della partecipazione. Per esempio, proprio nella procedura di VALSAT, il processo di pianificazione deve svolgersi, secondo le indicazioni normative, come un iter di iterazione continua lungo tutto il percorso di pianificazione. Più in generale, si sottolinea l'introduzione nelle disposizioni della Regione Emilia Romagna del “principio di partecipazione” tra quelli fondamentali per la VAS. Inoltre ulteriori forme partecipative al processi di pianificazione, più attive, sono esplicitamente previste, oltre alle modalità informative e consultive “passive”. Lombardia. Negli indirizzi sulla VAS lombardi la partecipazione dei cittadini è individuata come strumento utile per rappresentare gli interessi e i valori nel processo decisionale2. È, infatti, prevista la pianificazione dei processi di partecipazione nella VAS, volta ad individuare i pubblici interessati, il modo in cui coinvolgerli e il momento in cui avviare il processo stesso. Di conseguenza appare chiaro che a partecipare non sia “chiunque”, ma il “pubblico interessato” di volta in volta pre-definito: stakeholder e modalità di partecipazione sono, quindi, stabiliti di volta in volta dall'autorità responsabile, a seconda del piano o programma specifico. Molise. Nella VAS in Molise deve essere assicurata la più ampia partecipazione pubblica. Puglia. Il modello di partecipazione nella VAS della Puglia, in particolare quello relativo alla Pianificazione di Area Vasta, presenta diversi aspetti simili a quello lombardo. Mentre nel definire le modalità di partecipazione generali si rifà alla normativa nazionale (ampia attività di consultazione dei soggetti competenti e del pubblico in senso lato), nel caso specifico dei Piani di Area Vasta è, invece, prevista una mappatura a monte degli interlocutori (partenariato economico-sociale) da coinvolgere nella pianificazione. Appare, inoltre, originale e rilevante l'esplicito riferimento nelle norme e procedure pugliesi al concetto di “democrazia partecipata”, da promuovere mediante attività di “sensibilizzazione, animazione e aggiornamento” dei diversi pubblici interessati e coinvolti. Tra gli strumenti di partecipazione esplicitamente menzionati, vi è il forum on-line, di fatto utilizzato nella definizione partecipata di alcuni piani strategici, come il Piano della Sanità il cui processo è stato di recente ri-avviato, ed anche di una legge regionale3. Sardegna. Il riferimento alla partecipazione, dall'analisi dei diversi documenti sulla VAS della Regione Sardegna, appare qui eterogeneo. Se da un lato le disposizioni regionali si allineano alla normativa nazionale (“chiunque” può presentare osservazioni in fase di consultazione), dall'altro nelle Linee Guida sulla VAS nell'ambito della pianificazione urbanistica si indica la necessità di una progettazione del processo di partecipazione che prevede: una mappatura dei pubblici finalizzata all'individuazione dei pubblici interessati, la definizione dei ruoli e dei “poteri” dei pubblici, la definizione dei momenti, delle modalità e delle finalità (informazione, consultazione, deliberazione) della partecipazione stessa. Toscana. La Legge Regionale toscana n.10/2010, pur non discostandosi molto dalla direttiva nazionale, tuttavia dedica un intero articolo (Art.9) alla “partecipazione” nel quale si fa riferimento agli Enti di interfaccia (Autorità per la Partecipazione), agli strumenti finanziari offerti e alle possibilità previste nella Legge sulla Partecipazione della Regione Toscana per la realizzazione di processi partecipativi da parte di tutte le autorità nelle loro procedure di VAS. Per tutelare i diritti di accesso all'informazione e di partecipazione del pubblico, invece, è istituita la figura del garante della comunicazione: il suo ufficio è proprio quello di garantire i due diritti, citati prima, lungo l'intero iter di pianificazione e valutazione. Umbria. Nelle disposizioni umbre è interessante notare il rilievo dato alla pubblica partecipazione: è definita, infatti, come “elemento essenziale per lo svolgimento dell'azione amministrativa in materia ambientale”, e la VAS risulta essere, così, “lo strumento idoneo a consentire la produzione di soluzioni condivise”. Va sottolineato anche che è prevista una partecipazione, aperta a tutti, che non si risolve nella sola fase di consultazione, ma che deve essere assicurata in diverse fasi del processo decisionale. Valle D'Aosta. Nella legge attuativa valdostana la partecipazione include sia i momenti di consultazione con il pubblico che quelli di concertazione con le altre autorità: la finalità indicata è la costruzione congiunta del piano tra le autorità. Veneto. Le disposizioni e le direttive tecniche della Regione Veneto danno un quadro piuttosto eterogeneo dell'approccio alla partecipazione: le prime, infatti, prevedono la partecipazione del “pubblico”, non definito, e della “popolazione”, quindi una partecipazione vasta; le seconde, invece, nel definire l'accesso alle informazioni sulla VAS, in particolare il Rapporto Ambientale, individua il pubblico nelle ONG ed altre organizzazioni interessate, sottolineando che le autorità hanno la responsabilità di individuare i settori della popolazione da consultare. Va sottolineato, ancora, che sempre nelle stesse direttive tecniche la partecipazione pubblica alla decisione è introdotta come criterio di sostenibilità da adottare nella scelta di diverse alternative.temporali e metodologici.
- temporali e metodologici.