Support à la présentation par Anke Freibert sur La formation professionnelle des fonctionnaires de l'Administration fédérale en Allemagne, séminaire SIGMA conjointement organisé avec la Direction générale de la fonction publique d'Algérie, Alger 23-24 novembre 2014

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Séminaire
« La formation professionnelle des fonctionnaires : améliorer l’efficacité de l’administration et la motivation des agents »
LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES FONCTIONNAIRES DE L’ADMINISTRATION FÉDÉRALE EN ALLEMAGNE
Anke Freibert, Expert SIGMA
Alger le 23 novembre 2014

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Introduction
En Allemagne le pouvoir étatique se répartit entre Fédération et Länder en vertu des missions et des fonctions. La Loi fondamentale attribue tous les domaines d'intérêt public à régler et ordonnancer de manière homogène à la Fédération. Toutes les autres missions sont en principe du ressort des Länder. Par conséquent, l’essentiel du pouvoir législatif incombe à la Fédération, alors que la majeure partie des tâches administratives sont assumées par les Länder. Au niveau de la Fédération et des Länder, les tâches administratives sont assumées pour l’essentiel par l’administration étatique directe (c’est-à-dire par les autorités fédérales et celles des Länder), mais en partie également par des organes administratifs dotés de la capacité juridique et désignés par l’expression « administration publique indirecte ». Les organes de l'administration indirecte, qui sont autonomes du point de vue juridique et organisationnel, ne sont soumis à aucun contrôle de l'Etat, comme c'est le cas de la Bundesbank, ou à un contrôle limité, c.à.d. seulement de la légalité, p.ex. la sécurité sociale.
Avec une population de plus de 82 millions d’habitants, un volume d’emploi total avoisinant les 42 millions, la part de l’emploi public en Allemagne apparaît comme l’une des plus faibles de l’OCDE , avec environ 4,64 Mio.
Collaborateurs selon statut, 30. juin 2013
Statut
Au total
Fonctionaires et juges
Soldats de profession et contrat limité
Contractuels
1.000
1 l‘ agence du travail inclus - = néant.
Niveau féderal
503,9
180,3
174,2
149,4
Niveau Länder
2.353,7
1.293,8
-
1.059,9
Commune
1.406,4
186,5
-
1.219,9
Securité sociale1
371,3
33,9
-
337,4
Au total
4.635,2
1.694,5
174,2
2.766,6
L'administration publique de la Fédération, des Länder et des communes compte environs 1,7 millions de fonctionnaires, dont environ 130.000 sur le niveau fédéral.
Depuis des grandes réformes administratives dans les années 60 et 70, l’administration en Allemagne n’a pas arrêté de se reformer à petit ou grand pas. Toutes les réformes entreprises visent à améliorer régulièrement les services offerts et à maîtriser autant que faire se peut les coûts. La responsabilité, la motivation et l'engagement de la part de collaborateurs et collaboratrices sont des préalables vitaux pour qu'un service public efficace puisse remplir ses tâches exigeantes au profit des citoyens et citoyennes.
Pour y arriver, on compte beaucoup sur la formation/éducation initiale et contenue. L’Académie fédérale d’administration publique était donc créée en 1969 afin de donner le soutient nécessaire aux réformes.
L’Académie offre une panoplie de séminaire et autre dans le cadre de la formation continue ; cependant pour ceux qui entrent dans la fonction publique il y a des stages de longue durée pour les préparer aux tâches administratives.
Comme ces cours font partie du système de formation dans la fonction publique allemande, ils sont mentionnés ici.

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1. L’accès à la fonction publique
Système de carrière ; stages de formation initiale avant d‘être titularisé
L’accès à la fonction publique allemande est fixée par la Constitution : Tous les Allemands et toutes les Allemandes ont un droit d’accès égal à la fonction publique, selon leurs aptitudes, leurs qualifications et leurs capacités professionnelles. Le principe relatif aux capacités, énoncé dans la Constitution, implique :
• Que l'accès aux carrières de fonctionnaires soit déterminé par la qualification spécifique à la carrière.
• Que l'accès aux postes pertinents pour les salariés soit déterminé par la qualification spécifique à la fonction.
Les conditions d’admission au recrutement à un poste de fonctionnaire sont, dans une large mesure, les mêmes pour tous les secteurs de l’administration. Outre les conditions générales comme l’obligation de loyauté vis-à-vis de la Constitution et la probité, les fonctionnaires doivent satisfaire aux conditions de formation requises pour les différentes carrières et spécialités.
Le système de carrière offre le cadre réglementaire des parcours professionnels des fonctionnaires. Dans la perspective d'appliquer une échelle objective à la politique des ressources humaines, de préserver une continuité même avec des changements à la tête de l'administration et d'assurer un niveau homogène minimum de la prestation professionnelle, des règles en matière de décisions sur la gestion des ressources humaines à étendue générale ont été fixées dans le règlement relatif aux carrières des fonctionnaires qui sont applicables dans tous les secteurs de l'administration.
La diversité des tâches de l’administration publique exige du personnel qualifié ayant suivi un enseignement et une formation systématiques. Ces personnes doivent par conséquent avoir acquis une formation spécialisée répondant aux différentes tâches. Dans le but d'assurer une exécution compétente et efficace des différentes missions du service publique, des groupes de carrière pertinents, englobant une certaine gamme d'activités, ont été institués. Le système de carrière a, partant de là, été différencié et organisé autour de formations spécifiques devant permettre aux fonctionnaires de ne pas seulement remplir une tâche particulière mais toutes les missions d'un groupe de carrière. La qualification pour un certain groupe de carrière – permettant une affectation à une grande diversité de postes – est en même temps le garant pour une souplesse dans la gestion des ressources humaines.
Un stage de formation interne à l'administration offre une formation ciblée pour les carrières caractéristiques de l'administration. Certaines missions de l'administration publique requièrent cependant des spécialistes disposant de compétences professionnelles que la fonction publique n'est pas appelée à dispenser ou à compléter dans le cadre du stage de formation, par exemple les médecins. Aussi, des carrières spécifiques ont-elles été ouvertes pour de tels spécialistes. A la place du stage de formation et de l’examen de carrière, un spécialiste doit avoir exercé une activité professionnelle principale pendant une période déterminée avant de pouvoir être titularisé fonctionnaire.
Outre la carrière de l'administration générale interne, prépondérante dans l'administration, il existe également des carrières qui – dû à des missions différentes au niveau de la Fédération et des Länder – n'ont été créées que par la Fédération ou des Länder individuels : Les carrières des affaires étrangères ou de l'administration des forces armées, par exemple, sont réservées à la Fédération, tandis que le stage de formation pour les instituteurs des écoles primaires et des écoles de fin de scolarité obligatoire est géré par les Länder. Les carrières de la Fédération sont énoncées de façon exhaustive dans une annexe du règlement relatif aux carrières des fonctionnaires de la Fédération.
L'organisation concrète d'une carrière suit les règlements de carrière, de formation et d'examen qui sont adoptés sous forme de décret-loi. Celui-ci règle les conditions d'accès, les concours, la formation en stage, l'examen de carrière et les différentes fonctions que les fonctionnaires doivent en règle générale assumer successivement.
Les carrières sont attribuées aux différentes catégories : subalterne, moyenne, moyenne supérieure et supérieure. L'appartenance se détermine en fonction du grade de début.

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Conditions pour être employé au titre d'un stage de formation :
• pour la catégorie subalterne, la fréquentation d’une Hauptschule (école de fin de scolarité) avec obtention du diplôme correspondant (de l'enseignement secondaire élémentaire), ou un niveau de formation reconnu comme équivalent ;
• pour la catégorie moyenne, le diplôme d’une Realschule (collège d’enseignement général, comprenant une scolarité de dix années) ou le diplôme d’une Hauptschule suivi d’une formation professionnelle appropriée, ou un niveau de formation reconnu comme équivalent;
• pour la catégorie moyenne supérieure, la Fachhochschulreife (diplôme scolaire donnant accès à des études d'enseignement supérieur technique) ou une autre formation scolaire donnant droit à des études supérieures, ou un niveau de formation reconnu comme équivalent ;
• pour la catégorie supérieure, des études supérieures, appropriées à la carrière envisagée et sanctionnées par un diplôme. Pour la carrière du service administratif général, des études de droit ainsi que de sciences économiques, financières et sociales sont reconnues comme équivalentes.
Le stage de formation vise la formation pratique et théorique, à l'issue de laquelle le stagiaire passe un examen de carrière. Le stage de formation est accompli sous statut de fonctionnaire à titre précaire et dure :
• pour la catégorie subalterne 6 mois
• pour la catégorie moyenne 2 ans à 2 ans et demi
• pour la catégorie moyenne supérieure 3 ans
• pour la catégorie supérieure 2 ans à 2 ans et demi.
Pour les carrières de la catégorie moyenne supérieure non technique, le stage de formationest effectué dans des instituts d’enseignement supérieur, dépendant dans la plupart des cas de l’administration. La formation comporte une période d’enseignement spécialisé auprès de l’institut concerné et une période pratique au sein de services administratifs d’une durée de 18 mois chacune. La Fachhochschule für öffentliche Verwaltung (Institut d’enseignement supérieur de l’administration publique) a été créée pour les carrières de l’administration fédérale. Elle comprend les départements suivants :
• Administration générale interne
• Administration du travail
• Affaires extérieures
• Bundesgrenzschutz (police fédérale des frontières)
• Administration de la Bundeswehr
• Finances
• Sécurité publique
• Sécurité sociale
• Service de météorologie.
La formation des fonctionnaires communaux et des Länder s'opère dans des Verwaltungsfachhochschule (Instituts supérieurs d'administration publique) des Länder, en règle générale dans les spécialités « administration générale interne », « police », « administration fiscale » et « administration de la justice ».
• Le plafond d'âge pour pouvoir postuler au stage de formation est de 32 ans, et de 40 ans pour les personnes lourdement handicapées. Des dérogations sont prévues pour les candidats qui ont dû retarder leur candidature pour soigner leurs enfants ou des parents dépendants.

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• Après l’examen de carrière, les fonctionnaires doivent accomplir un période probatoire qui dure en règle générale un an dans la catégorie subalterne, deux ans dans la catégorie moyenne, deux ans et demi dans la catégorie moyenne supérieure et trois ans dans la catégorie supérieure. Après avoir donné satisfaction pendant la période probatoire, les fonctionnaires sont titularisés à condition d’être âgés d’au moins 27 ans.
2. La formation continue des agents de la Fédération
La formation continue ciblée est destinée à la qualification ultérieure des agents de la fonction publique. L'amélioration de connaissances et aptitudes, y inclus l'utilisation de nouvelles technologies, sert également l'objectif de pouvoir répondre aux exigences croissantes et changeantes de la fonction publique. Cette formation continue se fait dans des institutions de formation continue publiques et externes.
Pour les besoins de l’administration fédérale, c’est le rôle de l’Académie fédérale d’administration publique (Bundesakademie für öffentliche Verwaltung). Son siège principal se trouve à Brühl, entre Bonn et Cologne, avec un service détaché à Berlin et un immeuble de séminaire à Boppard (Rhin). Des séminaires décentralisés sont également organisés.
Pour les fonctionnaires, la participation à des actions de formation continue est un devoir mais aussi un droit quand il s’agit du déroulement de leur carrière.
Cette Académie est chargée d’accroître, en étroite collaboration avec l’administration, l’économie et la science, l’efficacité du service public moyennant une formation continue orientée vers la pratique. La formation qu’elle offre aux agents fédéraux au cours de leur carrière est de caractère général dans le sens où elle ne comprend pas les domaines particuliers comme le service diplomatique, la défense, la police ou la douane.
Avec six groupes d’enseignement et un effectif de 56 personnes, l’Académie offre un grand éventail d’actions. Parmi les objectifs on trouve : l’administration performante, le développement des capacités professionnelles, la formation des cadres et hauts fonctionnaires, la qualification pour l’Europe et les compétences internationales, la modernisation de l’administration et les nouvelles technologies, les nouveaux médias de formation et coaching.
Chaque année, l’Académie organise environ 1.400 séminaires auxquels participent environ 16.000 personnes. La base en est un programme annuel établi selon les besoins de formation continue déterminés par les ministères fédéraux.
L’Académie ne possède pas de corps enseignant qui lui soit propre. Elle fait appel à divers intervenants extérieurs : praticiens de l’administration, hommes de science, consultants indépendants et collaborateurs d’entreprises.
Du point de vue de l’organisation, l’Académie fait partie du Ministère fédéral de l’intérieur. Cela s’explique par le fait que le Ministre fédéral de l’intérieur est également le Ministre de la fonction publique. Dans ses activités, l’Académie est assistée par un conseil consultatif et une commission scientifique.
Dans l’administration fédérale allemande, la formation continue générale (horizontale) est organisée de façon centrale et interministérielle.
Outre la formation continue générale mise en oeuvre par l’Académie fédérale, quelques ministères fédéraux sont dotés d’institutions ou de centres de formation qui pratiquent la formation continue spécifique dans les domaines de leurs compétences particulières. Ainsi le Ministère des affaires étrangères dispose d’un centre de formation du service diplomatique. Le Ministère fédéral des finances est doté d’une Académie fédérale des finances. Le Ministère de la défense a installé plusieurs centres de formation pour la gestion du personnel militaire ou concernant les techniques militaires. En somme, il y a une bonne douzaine d’institutions de la Fédération qui pratiquent la formation continue spécialisée. L’Académie fédérale coopère avec ces institutions en échangeant des informations et des expériences en matière de formation continue.