Factsheet over uitvooebaarheidtoetsen (ook uitvoeringstoetsen genoemd).

1. Factsheet
Uitvoerbaarheidtoets
©Rob van Hees 2010
In deze factsheet wordt uitgelegd
wat een uitvoerbaarheidtoets is,
waarom en wat we toetsen en welke
aanpak daarbij het beste gevolgd
kan worden.

2. Uitvoerbaarheidtoets
De uitvoerbaarheidtoets die ook wel
uitvoeringstoets genoemd, heeft als
primaire doel het toetsen van de
uitvoerbaarheid van voorgenomen beleid
(ex ante), doch wordt in de praktijk ook als
beleidstoets (ex nunc / ex post) ingezet.
Historisch perspectief
In het verleden waren overheidsorganen
voor zowel beleid als voor de uitvoering
verantwoordelijk. Sinds de jaren tachtig
worden in Nederland
overheidsorganisaties verzelfstandigd,
vaak in de vorm van een zelfstandig
bestuursorgaan (ZBO).
New Public Management is een
managementstroming die in het begin
van de jaren tachtig massaal werd
omarmd door overheden, zo ook in
Nederland. Het op afstand zetten van de
uitvoering van beleid is gebaseerd op de
premisse dat marktwerking in de
publieke sector zou leiden tot een
efficiënte , creatieve en innovatieve
overheid
Het New Public management is voor een
belangrijk deel gebaseerd op het boek
Reinventing government van David
Osborne & Ted Gaebler. Zij hebben tien
regels ontwikkeld om de publieke sector
te verbeteren:
1. Sturen in plaats van roeien
2. Betrek burgers bij oplossingen
3. Stimuleer concurrentie
4. Visie & missie boven regels
5. Stuur op resultaten van beleid
6. Klachtgerichtheid
7. Zuinige overheid
8. Problemen oplossen bij de bron
9. Decentralisatie
10. Maak gebruik van de private sector
Het hoogtepunt van de
verzelfstandigheidsgolf vond plaats tijden
de grote efficiency operatie (GEO) in
1990. Door de verzelfstandiging van
uitvoering vindt een scheiding plaats met
beleid. Dit gedachtegoed is gebaseerd op
het New Public Management.
Over de auteur:
Rob van Hees is
procesmanager.
In zijn werk heeft hij
regelmatig te maken
met de
uitvoerbaarheid van
beleid.
De fundamentele kritieken op deze
verzelfstandiging in rapporten van de
Algemene Rekenkamer (1995) en van de
Commissie Sint (1994) geven aan dat
verzelfstandiging geen instant succes was
en leidden indirect tot de kaderwet
zelfstandige bestuursorganen per 1 februari
2007.
Vóór de verzelfstandiging van de uitvoering
stond beleid veel hoger aangeschreven
binnen de ministeries. Aanvankelijk bleef
deze ongelijkwaardigheid bestaan. De
overheid legde het falen van beleid neer bij
de uitvoerder, terwijl de uitvoerders juist de
uitvoerbaarheid van het beleid als grootste
knelpunt zagen.
De huidige praktijk is dat beleid en
uitvoering in toenemende mate de dialoog
aangaan en de beleidsmaker ex ante zijn
beleid aan een uitvoerbaarheidtoets
onderwerpt. De uitvoerder beschikt vaak
over expertise en kengetallen die de
beleidsmaker ontbeert. De positie van de
uitvoerder is daarmee opgewaardeerd tot
een gelijkwaardige.
Ook bij incidenten of kamervragen rondom
de uitvoering, houden uitvoeringsinstanties
en beleidsmakers van het kerndepartement
intensief overleg. Immers het ministerie
verwoordt het antwoord van de bewindsman
maar heeft daar informatie voor nodig van
de uitvoerder. Daarnaast hebben
uitvoerders een taak in het aanleveren van
informatie in het kader van de jaarlijkse
cyclus van begroting (Prinsjesdag) en
verantwoording aan de tweede kamer over
de effecten over het gevoerde beleid
(VBTB).

3. Doel uitvoerbaarheidtoets
Zoals eerder aangegeven is primaire doel
van een uitvoerbaarheidtoets het toetsen
van de operationaliseerbaarheid van
beleid. In de praktijk blijkt de rol breder te
zijn.
Zo kan de uitvoerbaarheidtoets vanuit de
opdrachtnemer worden gezien als
onderdeel van het spel van
onderhandeling met de opdrachtgever,
feitelijk als een offerte voor wat betreft
budget en invoerdatum. Voor de
opdrachtgever, is de uitvoerbaarheidtoets
een contra-expertise en daarmee een
middel om beleid te verbeteren. Deze
spiegelfunctie kan er voor zorgen dat
beleidsmakers niet steeds voor de
dezelfde interventies kiezen; het gaat
uiteindelijk om het effect van beleid. Voor
zover van toepassing, wordt de impact van
het beleid op individuele burgers getoetst.
De toets heeft daarnaast politiek nut
omdat slechte uitvoering tot politieke
schade of imagoschade voor de
staatssecretaris of minister kan leiden.
Beleidsopstapeling is het stapelen van
beleid op beleid zonder de effecten te
toetsen en zonder beleid te kans te geven
zich te bewijzen. Vaak met slechts kleine
variaties op de gekozen interventies.
Beleidsopstapeling wordt in de hand
gewerkt doordat het feit dat de
beleidsmedewerkers in ministeries vaak
jarenlang voor hetzelfde dossier
verantwoordelijk zijn. Uiteindelijk kan
beleidsopstapeling leiden tot een
uitvoerbaarheidinfarct maar tevens tot een
beleidsinfarct omdat de gevolgen van
wijzigingen onvoorspelbaar worden
Uitvoeringsparadox
Beleidsmakers bevinden zich in een
spagaat. Uitvoerders willen dat beleid zo
veel mogelijk wordt dichtgeregeld, omdat
dit leidt tot duidelijkheid bij de uitvoering.
De beleidsmaker is gebaat met enige
vaagheid. Het volledig expliciteren en
dichtregelen van beleid blijkt in de praktijk
te leiden tot wetgeving die in de tweede
kamer en door belangengroepringen wordt
aangevallen en kan leiden tot
amendementen die de uitvoerbaarheid juist
verkleinen.
Tijdens de uitvoerbaarheidtoets moet met
behulp van risicoanalyse worden bepaald
welke mate van onduidelijkheid voor de
uitvoeringsorganisatie aanvaardbaar is en
deze zal daar vervolgens uitvoeringsbeleid
op maken. Loopt men tijdens de uitvoering
van het beleid alsnog op tegen hiaten in het
beleid dan kan dit leiden tot aanpassingen in
de wet- en regelgeving. Het departement
wordt hierbij gevoed door de uitvoering.
Plaats in de beleidscyclus
De beleidscyclus van de overheid kan
worden ingedeeld in de volgende fases:
1. Agendering
2. Beleidsontwikkeling (beleidsnota)
3. Besluitvorming (wetsvoorstel)
4. Beleidsuitvoering
5. Beleidsevaluatie en aanpassing
6. Beleidsterminatie
Uitvoerbaarheid ex ante dient te worden
getoetst in de fase van besluitvorming. In de
praktijk worden uitvoerbaarheidtoetsen ook
al tijdens de fase beleidsontwikkeling
gevraagd, ten behoeve van de weging van
alternatieven.
Bij toetsing tijdens de uitvoering van beleid
spreken we van een uitvoerbaarheidtoets ex
nunc en bij het achteraf toetsen van beleid
spreken we van een uitvoerbaarheidtoets ex
post.
Inhoud uitvoerbaarheidtoets
De inhoud van toetsen onderling kan sterk
verschillen. Die verschillen ontstaan onder
meer door de fase binnen de beleidscyclus
waarin de toets plaatsvindt. Daarnaast zijn
er onderlinge verschillen in de vraagstelling
tussen de departementen. Sommige
departementen willen de toets bewust
‘beleidsarm’ houden en uitsluitend focussen
op het uitvoeringsaspect. Ook de mate
waarin de uitvoeringsorganisatie bij de
ontwikkeling van het beleid is betrokken

4. maakt dat de opbouw en inhoud van elke
toets uniek is.
De volgende hoofdstukindeling kan
worden gezien als een cherry pick lijst
waaruit een uitvoeringsorganisatie kan
kiezen om te komen tot een
uitvoerbaarheidtoets.
1. Inleiding
2. Managementsamenvatting
3. Beleidsmatige context
4. Doeltreffendheid beleid
5. Publiek draagvlak
6. Operationaliseerbaarheid
7. Financieel
8. Tijdspad invoering.
9. Advies
10. Bijlagen
Inleiding
Het is uiterst belangrijk om het doel en
reikwijdte van de uitvoerbaarheidtoets
goed te omschrijven en af te stemmen met
de opdrachtgever. Eventueel kan de
onderzoekmethodiek worden toegelicht.
Managementsamenvatting
Samenvatting van het rapport met het
advies, de belangrijkste risico’s en te
nemen maatregelen.
Beleidsmatige context
In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader
geschetst, van de te toetsen uitvoering. Dit
kan een wetsvoorstel zijn, maar ook
aanpalende wetgeving of circulaires. Hoe
eerder in de beleidscyclus de
uitvoerbaarheidtoets plaatsvindt, des te
vager het juridisch kader is en des te meer
aannames er moeten worden gedaan.
Doeltreffendheid beleid
In dit hoofdstuk worden de volgende
aspecten belicht:
Doelen en haalbaarheid
We maken onderscheid naar metadoelen,
tussendoelen en einddoelen. Het
metadoel is het achterliggende doel, met
andere woorden het gewenste
maatschappelijk effect (bijvoorbeeld CO2
reductie) terwijl het tussen- en einddoel
aangeven hoe dat bereikt wordt
(bijvoorbeeld 2,5% van de Nederlanders in
2013 en 5% in 2015 heeft zonnepanelen op
het dak). Wordt het metadoel het meest
gediend met het gekozen einddoel of zijn er
alternatieven?
Effect individuele burger
Afhankelijk van het soort beleid kan
onderzocht worden wat het financiële effect
op individuele burgers is.
Interventies
Welk instrument wordt ingezet om het beleid
uit te voeren (denk aan subsidie, voorlichting
of fiscalisering). Is dit het juiste instrument,
zijn er alternatieven.
Meetbaarheid
Zijn het te behalen einddoel en metadoel
meetbaar en is het meetinstrument bepaald.
Publiek draagvlak
In hoofdstuk worden de resultaten van het
onderzoek naar draagvlak voor het uit te
voeren beleid en de gekozen instrumenten
weergegeven.
Het woord draagvlak is feitelijk niet meer
dan een containerbegrip en mede daarom
moeilijk te meten. Het publieke draagvlak is
opgebouwd uit :
• Maatschappelijk draagvlak: burgers en
belangenorganisaties.
• Bestuurlijk draagvlak: de politiek en de
ambtenaren.
Er kan gebruik worden gemaakt van
draagvlakanalyses en stakeholderanalyses
voor het onderzoek en voor het tonen van
de resultaten bijvoorbeeld een thermometer.
Onvoorwaardelijke
weerstand
Voorwaardelijke
weerstand
Voorwaardelijke
steun
Neutraal
Onvoorwaardelijke
steun
Publiek
draagvlak

5. Operationaliseerbaarheid
In hoofdstuk wordt de analyse beschreven
van wat er (minimaal) moet gebeuren om
het beleid uit te kunnen voeren. Wat moet
er organisatorisch gebeuren, welke
communicatie er noodzakelijk is, wat is er
qua automatisering nodig is, welke
gegevens moeten beschikbaar zijn, welke
ketenpartijen zijn bij de uitvoering
betrokken, etc. Is er huisvesting
noodzakelijk. Eventuele risico’s,
maatregelen en randvoorwaarden worden
in dit hoofdstuk opgenomen.
Voor uitvoerbaarheidtoetsen wordt soms
gebruik gemaakt van de zogenaamde
COPAFIJTH analyse .
Dit is een praktisch model om de impact
van een verandering binnen een
organisatie in kaart te brengen.
COPAFIJTH staat voor:
• Commercie & Communicatie
• Organisatie
• Personeel
• Administratieve organisatie
• Financiën
• Informatievoorziening
• Juridisch
• Technologie
• Huisvesting
Financieel
In dit hoofdstuk worden de financiële
aspecten van het beleid gekwantificeerd.
In essentie gaat het hierbij om de
volgende paragraven:
• Invoeringskosten. Dit betreft de
eenmalige kosten voor de invoering
van het beleid. Denk bijvoorbeeld aan
communicatie, automatisering, etc.
• Apparaatskosten. Dit betreft de
jaarlijkse kosten voor de uitvoering van
het beleid.
• Programmakosten. Dit betreft de totale
kosten (bijvoorbeeld subsidie) en/of
opbrengst (bijvoorbeeld innen eigen
bijdrage) van het beleid.
Door de programmakosten (budget van het
departement) en de apparaatskosten
(budget van de uitvoeringsorganisatie) te
consolideren worden de integrale kosten
van het beleid zichtbaar.
Indien van toepassing kunnen de kosten of
baten bovendien worden afgezet tegen het
geplande of beschikbare budget dan wel de
geschatte opbrengsten.
Tijdspad invoering
Hoeveel voorbereidingstijd is noodzakelijk
voor succesvolle invoering. Welke taken en
activiteiten liggen er op het kritieke pad om
de gevraagde inwerkingtreding te halen.
Hierbij valt te denken aan goedkeuring
eerste en tweede kamer, benodigde tijd voor
aanpassing geautomatiseerde systemen,
ketenpartijen, aanpassen organisatie, etc.
Advies
Uiteindelijk leidden de voorafgaande
hoofdstukken tot een advies met betrekking
tot uitvoerbaarheid. Indien gebruik wordt
gemaakt van een gewogen score kan de
uitvoerbaarheid worden uitgedrukt in een
slagingskans, waarbij de schrijver pleit voor
de volgende gradaties:
Kans Omschrijving
0 tot 5 procent Onwaarschijnlijk
5 tot 25 procent Mogelijk
25 tot 50 procent Waarschijnlijk
50 tot 75 procent Vrijwel zeker
75 tot 100 procent Geen probleem
Hoe kleiner de slagingskans, des te meer
maatregelen noodzakelijk zullen zijn. Er
kunnen ook meerdere invoeringscenario’s
met een afwijkende kostenplaat, datum
inwerkingtreding en slagingskans worden
gemaakt.

6. Bijlagen
In de eerste bijlage wordt de aanvraag
voor de uitvoeringtoets integraal
opgenomen. In de tweede bijlage wordt
het relevante cijfermateriaal opgenomen.
Verdere bijlagen zijn afhankelijk van de
aanvraag.
Ervaring met uitvoerbaarheidtoetsen
Bij het opstellen van een
uitvoerbaarheidtoets hebben
beleidsmaker en uitvoerder elk hun
eigen rol. In de praktijk is die rol nog
niet altijd duidelijk voor de partijen. Het
gevolg daarvan is dat verwachtingen
en realisatie uit elkaar kunnen lopen.
Verzoeken worden soms mondeling
gedaan door de beleidsmaker en
vervolgens weer bijgesteld via een e-
mail. Dat leidt dan vervolgens weer tot
bijstellingen van de toets.
Het is daarom verstandig om eerst een
heldere omschrijving van het doel te
maken en van de inhoud van de toets.
Ook moet duidelijk zijn voor wie deze
opdracht is bestemd en wie de
contactpersonen zijn voor beide
partijen. Daarnaast is de verwachte
opleverdatum belangrijk. De
uiteindelijke aanvraag dient te worden
gedaan in de vorm van een formeel
schriftelijke verzoek, waarin al deze
elementen terugkomen, aan de
uitvoerder.
Voor uitvoerders en ministeries
is genoemde problematiek aanleiding
geweest om de samenwerking te
professionaliseren en uit oogpunt van
doelmatigheid een protocol
uitvoerbaarheidtoets op te stellen,
waarin verantwoordelijkheden, rollen
en de wederzijdse verwachtingen van
de betrokkene partijen duidelijk en
smart zijn omschreven.
Nawoord
Werden beleid en uitvoering in de jaren
tachtig nog als antagonisten gezien, in de
jaren negentig vond de eerste, toen nog
voorzichtige, toenadering plaats. Het huidige
samenwerkingsmodel op basis van
gelijkwaardigheid zorgt ervoor dat het beleid
stevig is verankerd in de uitvoering en visa
versa.
De politiek heeft de uitvoerbaarheidtoets
omarmd als een belangrijk instrument voor
zowel de beleidsmakers, de tweede kamer
als de bewindslieden.
Voor de uitvoeringsorganisaties is het een
geweldig middel om invloed uit te oefenen
op de uiteindelijke wetgeving en daarmee op
de uitvoerbaarheid.
Voor de burger biedt het toetsen van de
uitvoerbaarheid van beleid niet de zekerheid
dat er nooit meer paarse krokodillen worden
bedacht in het Haagse pluche, maar het
maakt de kans erop wel kleiner.
Voor meer informatie, zie de website:
http://uitvoerbaarheidtoets.weebly.com/
Rob van Hees