La dirección estratégica en la salud

1. LA DIRECCIÓN ESTRATÉGICA
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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Siguiendo al enfoque sistémico de la empresa en el que se configura a
una organización como un conjunto de subsistemas interrelacionados entre sí,
estando los mismos orientados hacia la consecución de un determinado fin, el
subsistema de planificación y control se emplaza como fundamental en el
esquema conceptual del mismo.
Aparece, de esta forma, lo que se ha venido a denominar el sistema de
dirección estratégica. Este concepto, acuñado en el campo de la organización
empresarial, puede definirse, siguiendo a Boseman y Phatak (1989: 4), como
aquel proceso que “...está preocupado por la determinación de la dirección
futura de una organización y la implementación de decisiones que ayuden a
alcanzar los objetivos a largo y corto plazo de la misma“.
El término dirección estratégica ha sido ampliamente analizado en el
ámbito de las empresas de negocios, si bien no ha presentado igual desarrollo
en el ámbito de las Administraciones Públicas. Quizás esto venga provocado
por la mayor facilidad en la medición y cuantificación de resultados en el ámbito
privado frente al público. Sin embargo, en el ámbito público es necesario,
análogamente, la implantación de un sistema de dirección estratégica en tanto
que las entidades que conforman el mismo persiguen la obtención de un
determinado objetivo: la satisfacción de las necesidades de la sociedad en la
que se encuentran insertadas mediante la prestación de servicios no
destinados a la venta. Es por ello que la idea de la dirección estratégica sea
igualmente aplicable a este tipo de entes, siendo uno de los más
representativos, por su proximidad al ciudadano, la Administración Pública.
El desarrollo de una dirección estratégica se identifica con un proceso
secuencial en el que pueden distinguirse tres grandes dimensiones [siguiendo
la terminación anglosajona establecida por Anthony y Young (1984: 4)]: 1) La
planificación estratégica (strategic plannig), 2) La implementación de la
estrategia (management control) y 3) Las tareas de control (task control). La
interacción entre las tres dimensiones puede observarse a través de la
siguiente figura (ver figura 1).
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Extractado de Rodríguez Bolívar, M.P. y Ortiz Rodríguez, D. (2002): “El Cuadro de Mando
Integral y su aplicación al control de la gestión en las Administraciones Públicas” Harvard-
Deusto Finanzas & Contabilidad, nº 50, pp. 22-32, nov-dic.
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2. Figura 1. El proceso sintético de dirección estratégica de una organización
FUENTE: Elaboración propia.
En la figura 1 puede observarse cómo, mientras que las dos primeras
dimensiones se describen como una secuencia en la que debe seguirse una
sucesión de fases lógicas para la implantación de una estrategia, la tercera, se
refiere a un proceso continuo que se encuentra inmerso entre las otras dos. En
efecto, en un análisis más detallado, puede elaborarse el siguiente gráfico
donde se pretende reflejar los pasos a seguir en cada una de las dimensiones
que han sido definidas (figura 2).
Figura 2. El proceso analítico de dirección estratégica de una organización
FUENTE: Elaboración propia.
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3. [...] para que la dirección estratégica adquiera sentido en el ámbito
público, es necesario diseñar un proceso estructurado en el que, aún pudiendo
contener la misma secuencia de operaciones que en el ámbito privado, su
importancia puede verse modificada de forma sustancial, como consecuencia,
fundamentalmente, de la gran cantidad de recursos que son destinados a
satisfacer las necesidades de la comunidad donde se inserta la entidad pública.
Es por ello que nos dispongamos, seguidamente, al estudio de la aplicación de
cada una de estas fases.
Si nos centramos en la primera dimensión (strategic plannig), ésta puede
ser entendida como el proceso consistente en el análisis de los factores
internos y externos de la organización para, en base a este análisis y a las
previsiones de su evolución, fijar los objetivos que se deseen alcanzar así
como las acciones estratégicas y tácticas necesarias para su consecución,
siendo posible distinguir dentro del mismo una serie de fases que se derivan de
su propia definición.
En concreto, el desarrollo de la planificación estratégica dentro de una
Administración Pública podría pasar por la realización de las siguientes fases:
1. Análisis de la situación interna y externa: en la que la Administración
Pública pondrá empeño en analizar el medio donde se desenvuelve. Por
tanto, comprende la realización de un estudio en dos vertientes claramente
diferenciadas:
• En un primer momento deberá detectar las debilidades existentes en
su organización interna que impidieran el eficaz desarrollo de las
actividades propias de la entidad.
Dentro de este primer análisis deberán tomarse decisiones económico-
políticas importantes tales como el cambio de directivos de
determinados servicios públicos, la creación de nuevos servicios y
departamentos, etc., que permitan, a su vez, afrontar la etapa
legislativa de la gestión pública de forma que ésta se muestre
económica, eficaz y eficiente ante los ciudadanos.
Del mismo modo, deberán tenerse en cuenta las limitaciones
financieras con las que opera una Administración Pública, algunas
veces provenientes de las propias exigencias impuestas por ley, y
otras, por otros condicionamientos que hayan sido acordados en virtud
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4. de la potestad que tiene atribuida la Administración Pública
correspondiente (precios públicos, enajenación de activos, etc.).
• En el ámbito externo, deberá tener especial esmero por su función
principal, a saber: satisfacer las necesidades de la comunidad en la
que se encuentra insertada. Para ello deberá conocer las demandas
sociales existentes en la comunidad que gestiona de forma que se
puedan aplicar determinadas políticas económicas y sociales para
subsanarlas.
Además, deberán observarse los mandatos legales que puedan
afectar al desarrollo de sus actividades. Es decir, deber tenerse
presente las competencias asignadas por ley a las Administraciones
Públicas, pues éstas condicionarán las futuras actividades y servicios
de la misma.
También podría ser útil el estudio de las ventajas comparativas que se
posean con respecto a otras administraciones en la prestación de
determinados servicios o bien en el estudio de proyectos de
colaboración que sea conveniente compartir con otras
Administraciones Públicas.
Sin embargo, en la actualidad, los criterios utilizados para llevar a cabo
este análisis de la situación no son tanto criterios económicos y
sociales, como políticos, lo que origina, en muchas ocasiones, una
disminución en la economía, eficacia y eficiencia con la que se prestan
los servicios públicos.
2. Fijación de los objetivos: Una vez determinadas las necesidades
existentes dentro de la comunidad a la que sirve, así como la situación en la
que se encuentra la Administración Pública, el siguiente paso a desarrollar
en el proceso de planificación estratégica debería ser la fijación de objetivos
a perseguir por la misma. En este sentido, partiendo de unos objetivos
globales delimitados por el cuerpo de gobierno gubernamental, y que vienen
determinados de forma política, éstos se concretaran posteriormente en
políticas que deben desarrollarse por los distintos departamentos.
No obstante, la complejidad del estudio de los objetivos hace que para su
establecimiento se sigan una serie de etapas:
I. Determinación del objetivo global del partido político que pretende
gestionar la Administración Pública durante el período electoral. Este
objetivo suele venir determinado en términos cualitativos para que, en
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5. desarrollos posteriores, se concrete en subobjetivos que traslade al
mismo a términos cuantitativos, principalmente, a unidades físicas y
monetarias.
II. Determinación de la gama de subobjetivos a perseguir por cada una
de las áreas funcionales de la Administración Pública (tanto las ya
existentes como en las que se tenga prevista su aparición), debiendo
estar en plena afinidad con el objetivo global establecido. Estos
objetivos ya se establecen a nivel cuantitativo y reflejan, en última
instancia, la política global a seguir por la Administración Pública.
III. Establecimiento de prioridades entre los objetivos establecidos. Debido
al establecimiento de una amplia gama de objetivos es necesario el
análisis detallado de cada uno, así como la elaboración de un orden
jerárquico de éstos que nos permita alcanzar el objetivo principal de la
Administración Pública.
Es decir, teniendo en cuenta el período legislativo (4 años en España),
es necesario que, de los objetivos y subobjetivos que se han
planificado, se dé preferencia por aquellos que conjuguen un mejor
binomio necesidad de la comunidad – tiempo de ejecución, pues
puede suceder que, pasado tal período, los representantes políticos de
la Administración Pública no sean reelegidos y no puedan continuar
desarrollando sus actividades.
No obstante, en orden a una mejor gestión pública, debe prevalecer
siempre el criterio de necesidad sobre el de tiempo de ejecución, en
tanto que únicamente de esta forma la Administración Pública podrá
afrontar mejor su futuro.
IV. Asignación de valores a los distintos objetivos en cifras de realización.
Toda esta problemática de la fijación de objetivos y su coherencia en
los distintos niveles de gestión de la Administración Pública, queda
resuelta una vez finalizado el proceso de planificación, de manera que
se asegura, no sólo la coherencia entre éstos, sino también, su
interrelación con las acciones estratégicas y tácticas que se
desarrollarán en el ámbito operativo, por lo que estos objetivos
planteados no están cerrados sino que son susceptibles de posteriores
modificaciones a medida que se vayan desarrollando, siendo para ello
importante su retroalimentación.
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6. Es obvio, que para el caso de la Administración Pública, las dos fases
que han sido comentadas con anterioridad, se producen antes de la
celebración del sistema electoral, pues los distintos partidos políticos
deben presentar un programa en el que se hace referencia a un
análisis previo de la situación y a los objetivos políticos a cumplir
durante el período de mandato si dicha coalición sale elegida por los
ciudadanos. No obstante, se ha de tener presente en todo momento la
retroalimentación de los objetivos y la previsión de nuevas
necesidades que puedan surgir durante el período legislativo.
3. Cálculo de las previsiones. Numerosos autores tienden a relacionar el
concepto de previsión con el de predicción e incluso con el de presupuesto.
La previsión se refiere a una actitud básicamente pasiva por parte del
planificador, en tanto que éste vaticina acontecimientos futuros sin tomar
ninguna acción al respecto. Además, se refiere a un proceso no cuantitativo
pues no se intenta estimar el valor de ninguna variable. Por su parte, la
predicción, si bien es una actitud igualmente pasiva, implica la utilización de
técnicas cuantitativas para la obtención del pronóstico parcial sobre una
determinada variable. Por último, el presupuesto supone la realización de
determinadas acciones (actividades) que lleven a alcanzar los objetivos
predeterminados, siendo éstas elaboradas mediante un programa en
términos físicos y posteriormente expresados en unidades monetarias. Se
pone de manifiesto claramente, en este tercer caso, la actitud activa del
planificador en tanto que a través de la elaboración del presupuesto se
persigue la obtención de un determinado objetivo.
Hemos de señalar que, aunque esta fase de la planificación se ha
presentado, desde una óptica teórica, con posterioridad a la fase de fijación
de los objetivos, esta secuencia no es real. Sin embargo, quiere ponerse de
manifiesto que los hechos futuros no se producen por el azar sino que la
Administración Pública quiere actuar sobre las circunstancias para construir
un futuro mejor, aunque realmente esto no se produce de esta forma, pues
normalmente se establecen las previsiones y con base en ellas, se
establecen los objetivos, pues las primeras suponen unos condicionantes
respecto los segundos.
4. Medida del desfase entre previsiones y objetivos. Una vez establecidos
los objetivos y las previsiones que se esperan en el futuro, pueden surgir
diferencias significativas entre unos y otros. Es por ello que en esta fase de
la planificación se observen los desfases o “gaps“ para introducir cuantos
cambios y condicionamientos se estimen oportunos en los planes de acción
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7. que deberán desarrollarse para el cumplimiento de los objetivos planteados.
Esta fase supone el último escalón dentro del proceso de planificación
estratégica, siendo el output de la misma los objetivos y estrategias a
desarrollar por la Administración Pública durante el correspondiente
mandato, mediante el cual se establece la interconexión con la siguiente
dimensión de la dirección estratégica (management control).
Una vez desarrollada la etapa de planificación estratégica (strategic
planing), se debe producir la implementación de las estrategias, objetivos y
metas determinados por el grupo de gobierno. Aparece, así, la segunda
dimensión de la dirección estratégica que hemos denominado “management
control ” y que podemos definir con Glynn, (1987, p. 39) como “...el medio por
el cual una organización lleva a cabo sus objetivos de forma efectiva y
eficiente“. En esta dimensión es donde se van a concretar los objetivos,
estrategias y metas en planes de acción a realizar por cada departamento de la
Administración pública en particular. Estos planes de acción conllevarán la
asignación de recursos por programas, que serán expresados en los
presupuestos. Por tanto, dentro de este concepto de dirección estratégica se
enmarca la elaboración del presupuesto como instrumento característico de la
planificación a corto y medio plazo.
En cuanto a la secuencia de operaciones a desarrollar en esta
dimensión, pueden enumerarse las siguientes:
1. Generación y evaluación de planes de acción. En esta etapa de la
dirección estratégica, las distintas unidades funcionales dentro de la
Administración Pública definen, en detalle, los planes de acción necesarios
para la consecución de los objetivos particulares que se establecieron en la
planificación estratégica. Estos planes de acción, a través del proceso de
programación y presupuestación, deben asegurar la puesta en marcha de la
estrategia global planteada en la Administración Pública, asignando los
recursos necesarios para el desarrollo habitual de las actividades de la
misma. Siguiendo a Fernández Antonio y Pablos Rodríguez (1997, p. 165)
dichos planes han de incluir:
• Los objetivos específicos de cada área que se derivan del
establecimiento de los objetivos globales de la entidad. Estos objetivos
específicos, tal como ya se comentó deberán estar en plena coherencia
con el objetivo global designado y podrán ser objeto de
retroalimentación.
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8. • Las actividades a desarrollar para conseguirlos. Es decir, deben
detallarse las tácticas y programas operativos que conduzcan a la
consecución de los objetivos.
• Un calendario detallado de dichas actividades, con la cuantificación en
tiempo y recursos de cada acción.
• Los responsables de cada acción. Toda acción debe llevar como anejo
inseparable el responsable de la misma. Este aspecto se enfatiza aún
más en el ámbito público derivado del manejo de fondos públicos para el
desarrollo de sus actividades lo que conlleva una responsabilidad, no
sólo de buena gestión, sino también legal.
• Las medidas de control específicas a utilizar en el seguimiento del plan.
Para que un plan de acción sea efectivo, no sólo debe diseñarse y,
posteriormente, ejecutarse, sino que es necesario un proceso continuo
de evaluación del mismo a través de su seguimiento para, en su caso,
corregir aquellas actividades que pudieran distorsionar o perjudicar el
logro de los objetivos que se plantearon en un primer momento.
2. Elaboración de programas. Como consecuencia de la redacción de planes
de acción aparecen los programas, que no dejan de ser planes de acción en
los que, de forma detallada, se establecen, en unidades físicas, los
recursos necesarios para llevar a cabo las actividades que van a ser
desarrolladas por la Administración Pública para alcanzar sus fines. Esto es,
representan planes, normalmente a medio y largo plazo, en los que se
detallan las actividades a desarrollar por una concejalía o área de la
corporación, así como el consiguiente reparto de recursos necesarios para
ejecutarlas. De esta forma, se van concretando, igualmente, la asignación
de recursos no financieros que irán destinados al desarrollo de tales
actividades, poniendo de manifiesto las interrelaciones que puedan surgir
para la realización de una determinada actividad. Se desarrollarán tantos
programas o planes de acción como sean necesarios para el cumplimiento
de los objetivos y subobjetivos puestos de manifiesto.
3. Elaboración de presupuestos. En una primera aproximación, puede
decirse que el presupuesto supone la transformación de los programas a
unidades monetarias, constituyéndose, de esta forma, en la siguiente fase
de la implementación de la estrategia. No obstante, y aunque normalmente
se vincula la programación con la presupuestación, es necesario distinguir
ambos términos, distinción que se basa, principalmente, tanto en el período
que abarca cada proceso, como en la asignación, en la fase de
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9. presupuestación, de responsabilidad a cada uno de los encargados de
ejecutar los distintos programas.
Por tanto, además de ser el presupuesto un instrumento de planificación se
constituye, al mismo tiempo, en un instrumento de responsabilidad, en tanto
que se va a configurar la base sobre la que realizar el control de legalidad y
la rendición de cuentas, estando caracterizado por el carácter limitativo y
vinculante de sus gastos.
Por último, el proceso de dirección estratégica que se ha descrito para
una Administración Pública se completa, como en el caso de cualquier
organización en general, con el establecimiento de un sistema de control de
gestión (task control). Como nos señalan Anthony y Young (1984: 4) “son
procesos que se utilizan en las actividades diarias de la organización. Éstos
consisten en reglas, procedimientos, formularios y otros métodos que
gobiernan la ejecución de las tareas específicas. La tarea de control es el
proceso de asegurar que las tareas específicas sean llevadas de forma efectiva
y eficiente“.
Esta tercera dimensión del proceso de dirección estratégica, por sus
propias particularidades, no se constituye como un proceso secuencial sucesor
del proceso de implementación, sino que es un proceso continuo, a través del
cual, se desarrolla la labor de retroalimentación de información a las distintas
partes del proceso de dirección estratégica. Asimismo, debe destacarse que,
no por ser mencionado en último lugar, posee menor importancia, pues el
establecimiento de una política sin su posterior seguimiento, puede dar lugar a
un fracaso organizativo en tanto que no se aplique tal como la misma estaba
diseñada.
Sin embargo, y pese la importancia atribuida a tal proceso, éste se
muestra incipiente pues, en la mayoría de los casos, se limita al control del
presupuesto por los órganos políticos. En este sentido, es necesario hacer
hincapié en el establecimiento en el ámbito de las Administraciones Públicas de
una estructura gerencial donde se contemple la función de control de gestión.
En cualquier caso, puede decirse que, el sistema de control de gestión debería
suponer para la Administración Pública, el seguimiento de las políticas y
estrategias establecidas, así como el control de la eficacia, eficiencia y
economía de las actividades de la corporación local. Pero no debemos olvidar,
como ya se comentó con anterioridad que, debido a la utilización de fondos
públicos para la realización de sus actividades, la Administración Pública debía
ser sometida igualmente a un control de legalidad.
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10. En este contexto se hace imprescindible la obtención de información
para la evaluación de los resultados obtenidos como consecuencia de la
aplicación de las estrategias desarrolladas, para lo cual nos será necesario un
sistema de medición y valoración de éstos. Una vez conocidos los resultados,
éstos deberán confrontarse con los objetivos preestablecidos en orden al
establecimiento de cuantas acciones correctoras se estimen convenientes para
su consecución última. De esta forma, se completa el ciclo de dirección
estratégica mediante cuya aplicación se obtendrá la consecución de los
objetivos previstos en la Administración Pública, haciendo que ésta se inserte
en la sociedad con una total transparencia de sus resultados y objetivos
alcanzados, objetivos que deben ser medidos en términos de economía,
eficacia y eficiencia.
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