La trasparenza nell'attuazione delle politiche di coesione in Europa: evidenze dalle indagini online sui portali del ciclo 2014-2020
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Webinar IFEL Campania - Politica di coesione aperta e trasparente (12 giugno 2017)
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La trasparenza nell'attuazione delle politiche di coesione in Europa: evidenze dalle indagini online sui portali del ciclo 2014-2020
- 1. La trasparenza nell'attuazione delle politiche di coesione in Europa: evidenze dalle indagini online sui portali del ciclo 2014-2020 Politica di coesione aperta e trasparente Webinar, 12 giugno 2017 Elisa Calò Team OpenCoesione
- 2. Obblighi di “Informazione e comunicazione” Art. 115 Comma 1 del Reg. n.1303/2013 b) garantire la creazione di un sito web unico o di un portale web unico che fornisca informazioni su tutti i programmi operativi di uno Stato membro e sull'accesso agli stessi, comprese informazioni sulle tempistiche di attuazione del programma e qualsiasi processo di consultazione pubblica collegato c) informare i potenziali beneficiari in merito alle opportunità di finanziamento nell'ambito dei programmi operativi
- 3. Obblighi di “Informazione e comunicazione” Art. 115 Comma 2 del Reg. n.1303/2013 Al fine di garantire la trasparenza del sostegno fornito dai fondi gli Stati membri o le autorità di gestione mantengono un elenco delle operazioni suddivise per programma operativo e per fondo, nella forma di un foglio elettronico che consente di selezionare, cercare, estrarre, comparare i dati e di pubblicarli agevolmente su Internet, a esempio in formato CSV o XML. L'elenco delle operazioni è accessibile tramite un sito web unico o un portale web unico, che fornisce un elenco e una sintesi di tutti i programmi operativi dello Stato membro interessato.
- 4. Obblighi di “Informazione e comunicazione” Allegato XII Reg. n.1303/2013
- 5. Oggetto e metodologia d’indagine Analisi desk dei portali degli Stati membri 34 variabili osservate Confronto con Report «European Structural Funds: A Data Quality Index» Periodo di rilevazione: marzo- aprile 2017
- 6. Principali risultati-anticipazioni: portali unici 24 Stati membri con portale unico + Portale FSE nazionale in Germania Germania (FESR), Irlanda, Belgio, Gran Bretagna con portali regionali Sito web differente rispetto a quello utilizzato per il ciclo 2007-2013, sebbene siano disponibili link di collegamento Il portale unico rimanda a quattro siti specifici per ciascun fondo SIE Il portale unico rimanda a quattro siti specifici per ciascun fondo SIE Portale unico solo per FSE Portale unico solo per FSE Sito programmazione / attuazione + sito progetti Sito programmazione / attuazione + sito progetti Sito programmazione + sito opportunità Sito programmazione + sito opportunità Il sito contiene solo i PO Il sito contiene solo i PO
- 7. Principali risultati-anticipazioni: i fondi UE *E’ incluso il portale FSE della Germania + integrazione dei finanziamenti nazionali Disponibilità (eccezioni: Danimarca, Grecia, Olanda, Polonia, Slovenia) informazioni su allocazioni finanziarie per programma/asse/annualità, ma non in formato open data
- 8. Principali risultati-anticipazioni: tipologia di portale Rilevanza informazioni su programmazione e attuazione descritte in forma tecnica (Italia: http://www.opencoesione.gov.it/) Rilevanza informazioni su programmazione e attuazione descritte in forma tecnica (Italia: http://www.opencoesione.gov.it/) Categoria attribuita in base alle informazioni contenute in home page e della disponibilità di informazioni rappresentate in formato grafico oltre che testuale. Rilevanza informazioni su programmazione e attuazione descritte in forma divulgativa più accessibile ad un lettore non esperto della materia (Bulgaria: http://2020.eufunds.bg/) Rilevanza informazioni su programmazione e attuazione descritte in forma divulgativa più accessibile ad un lettore non esperto della materia (Bulgaria: http://2020.eufunds.bg/) Rilevanza informazioni su bandi e opportunità di finanziamento (Polonia: www.funduszeeuropejskie.gov.pl) Rilevanza informazioni su bandi e opportunità di finanziamento (Polonia: www.funduszeeuropejskie.gov.pl)
- 9. Principali risultati-anticipazioni: altre osservazioni Si rileva: •Il portale è gestito dal Ministero dello Sviluppo regionale (responsabile dell’attuazione dei fondi comunitari, 29%) oppure dal Consiglio dei Ministri (anche Presidenza del Consiglio, 21%). Nel 18% degli SM, il portale è gestito dal Ministero dell’Economia/Finanze. • Presenza (75%) di un collegamento tra programmazione e attuazione (eccezione: Austria, Olanda, Polonia e Spagna) •Disponibilità (75%) della “Lista degli interventi” (eccezioni: Spagna, Lussemburgo, Romania, Slovacchia) accessibile dalla home page / menù in home page (meno di 3 click per raggiungerla) •8 SM non forniscono informazioni sui soggetti; negli altri portali, è sempre individuato il beneficiario finale; in Bulgaria, Estonia, Finlandia, Lettonia, Svezia e Slovacchia sono individuati anche soggetto programmatore e attuatore.
- 10. Principali risultati-anticipazioni: altre osservazioni Si rileva: •Presenza in tutti gli SM di informazioni sui progetti attuati (eccezione: Romania), sebbene sia ancora limitato il ricorso alla rappresentazione dei dati in formato territoriale (10 Stati membri, es: Francia, Polonia). Le informazioni sui progetti sono accessibili attraverso filtri di ricerca (regione, fondo, programma, asse/priorità d’investimento, anno). E’ possibile scaricare i dati sui progetti attuati in Excel/CSV (eccezioni: Lussemburgo, Slovacchia) •Assenza di informazioni sugli indicatori, disponibili solo per Bulgaria, Rep. Ceca, Estonia, Finlandia, Lettonia, Slovacchia •Solo 10 SM forniscono informazioni sulle consultazioni che hanno accompagnato la programmazione •Con riferimento all’accessibilità, quando il sito è disponibile in inglese, si tratta in genere di informazioni parziali
- 11. Spunti di riflessione L’analisi generalizzata dei portali unici realizzati per la diffusione delle informazioni relative alla programmazione, attuazione, rendicontazione delle politiche di coesione evidenzia ampi margini di miglioramento, funzionali all’implementazione ed ad una maggiore omogeneità e accessibilità delle informazioni disponibili In particolare, ancora ridotto è il ricorso agli Open Data (quando è possibile scaricare i database, i formati disponibili – CSV, XLS, HTML, HML, PDF – limitano il riuso e l’interoperabilità) e a informazioni in formato grafico (grafici, mappe, georeferenziazione) Come accaduto nel precedente ciclo di programmazione, si auspica un’implementazione dei portali nel corso dell’attuazione del ciclo 2014-2020
- 12. … a breve saranno pubblicati i dati aggiornati e una nuova Pillolla di OpenCoesione con i risultati dell’indagine sulla trasparenza al link: http://opencoesione.gov.it/indagine_trasparenza/ … per essere sempre aggiornati su tutti gli sviluppi di OpenCoesione basta iscriversi alla mailing list: www.opencoesione.gov.it/segui Prima di concludere…
Notas do Editor
- A partire dalla programmazione 2007-2013, in linea con il paradigma dell’OpenGovernment, le Politiche di Coesione europee sono sempre di più impegnate nell’apertura dei dati come strumento di trasparenza per migliorare l’attuazione delle politiche pubbliche, informare i cittadini sul contributo europeo allo sviluppo del territorio e combattere la corruzione. In questo contesto, a partire dal 2010 con cadenza annuale, OpenCoesione si occupa di rilevare i dati sulla trasparenza delle operazioni cofinanziate dai Fondi Strutturali – oggi Fondi Strutturali e di Investimento Europeo (Fondi SIE) – pubblicati sui siti delle Autorità di Gestione e/o a livello di Stato membro. Questa attività di ricerca, avviata dall’osservazione e dall’analisi comparativa su quanto realizzato dai singoli Stati membri in seguito alla richiesta di pubblicazione dell’elenco dei beneficiari (art. 7 del Reg.(UE) 1828/2006) è stata nel corso del tempo, e in particolare con la nuova programmazione 2014-2020, integrata con nuove variabili e nuovi indicatori. Il paradigma degli Open Government Data è fondato sull’idea che, attraverso l’uso della tecnologia si possa garantire ai cittadini un più trasparente accesso ai documenti e alle procedure del governo e favorirne una partecipazione attiva. In questo approccio assume particolare rilevanza la disponibilità di dati su processi e realizzazioni dell’azione pubblica, sulle risorse finanziarie che costituiscono entrate e spese del Settore Pubblico, su quanto viene programmato inizialmente e quanto poi speso effettivamente. La disponibilità di tali dati in formato elaborabile è un elemento fondamentale per favorire il riuso di informazioni e garantire ai cittadini una partecipazione informata alle politiche. Da una parte, infatti, la disponibilità di dati aperti su quanto è gestito dalle amministrazioni pubbliche, siano esse europee, nazionali o locali, dà agli utenti la possibilità di informarsi, usare e rielaborare questi dati per indagare dinamiche, verificare spese e investimenti realizzati nell'interesse comune e, in alcuni casi, offrire applicazioni e servizi che su tali dati si basano. Dall’altra, anche chi è chiamato a valutare gli investimenti pubblici e a verificare l’uso di tali risorse può disporre di strumenti cui applicare diversi metodi valutativi per arricchire il dibattito pubblico, offrendo studi, ricerche e indicazioni informate
- I nuovi Regolamenti per la programmazione del periodo 2014-2020, proposti dalla Commissione e approvati dal Parlamento Europeo nel mese di dicembre 2013, forniscono, infatti, indicazioni ancora più dettagliate rispetto alla normativa della programmazione 2007-2013 sulle modalità di pubblicazione delle informazioni relative alla gestione dei Fondi, e impongono nuovi obblighi sul formato con cui rendere disponibili tali informazioni. CAPO II Informazione e comunicazione Articolo 115 Informazione e comunicazione 1. Gli Stati membri e le autorità di gestione sono responsabili di quanto segue: a) elaborare strategie di comunicazione; b) garantire la creazione di un sito web unico o di un portale web unico che fornisca informazioni su tutti i programmi operativi di uno Stato membro e sull'accesso agli stessi, comprese informazioni sulle tempistiche di attuazione del programma e qualsiasi processo di consultazione pubblica collegato; c) informare i potenziali beneficiari in merito alle opportunità di finanziamento nell'ambito dei programmi operativi; d) pubblicizzare presso i cittadini dell'Unione il ruolo e le realizzazioni della politica di coesione e dei fondi mediante azioni di informazione e comunicazione sui risultati e sull'impatto degli accordi di partenariato, dei programmi operativi e delle operazioni.
- 2. Al fine di garantire la trasparenza del sostegno fornito dai fondi, gli Stati membri o le autorità di gestione mantengono un elenco delle operazioni suddivise per programma operativo e per fondo, nella forma di un foglio elettronico che consente di selezionare, cercare, estrarre, comparare i dati e di pubblicarli agevolmente su Internet, a esempio in formato CSV o XML. L'elenco delle operazioni è accessibile tramite un sito web unico o un portale web unico, che fornisce un elenco e una sintesi di tutti i programmi operativi dello Stato membro interessato. Al fine di incoraggiare l'utilizzo dell'elenco delle operazioni successive da parte del settore privato, della società civile e dell'amministrazione pubblica nazionale, il sito web può indicare chiaramente le norme applicabili in materia di licenza ai sensi delle quali i dati sono pubblicati. 3. Norme dettagliate concernenti le misure di informazione e comunicazione destinate al pubblico e le misure di informazione rivolte a candidati e beneficiari sono contenute nell'allegato XII. 4. La Commissione adotta atti di esecuzione concernenti le caratteristiche tecniche delle misure di informazione e comunicazione relative all'operazione, le istruzioni per creare l'emblema e una definizione dei colori standard. Tali atti di esecuzione sono adottati secondo la procedura d'esame di cui all'articolo 150, paragrafo 3.
- L'elenco delle operazioni è aggiornato almeno ogni sei mesi. Le informazioni minime da indicare nell'elenco delle operazioni sono specificate nell'allegato XII.
- Mentre il Regolamento è molto stringente con riferimento alle informazioni da pubblicare per la “Lista dei beneficiari”, per quanto riguarda le caratteristiche del portale unico il Regolamento fissa dei requisiti generali. La sfida ulteriore della trasparenza delle politiche di coesione nella Programmazione 2014-2020 riguarda, quindi, il rendere disponibili dati aggiuntivi rispetto a quanto richiesto dai regolamenti europei e la progettazione di modalità di pubblicazione più accessibili. Alla luce di tali considerazioni, l’indagine sulla trasparenza svolta nel corso del 2017, tra marzo e aprile, ha considerato 34 variabili, che provano a descrivere le caratteristiche dei portali unici, in termini di accessibilità, quantità e qualità delle informazioni disponibili. Tipologia di Portale: Si rileva se il sito costituisce (1=si, 0=no) l’unico punto di accesso nazionale alle informazioni sulla programmazione 2014-2010 Si rileva se il punto di accesso alla programmazione è costituito da un sito unico oppure da un portale che rimanda ad altri siti collegati (1=si, 0=no) Si descrive la tipologia del sito: informativo=rilevanza delle informazioni sulla programmazione e sull’attuazione descritte in forma tecnica, divulgativo=rilevanza delle informazioni sulla programmazione e sull’attuazione descritte in forma divulgativa più accessibile ad un lettore non esperto della materia, opportunità=rilevanza delle informazioni su bandi e opportunità di finanziamento. L’attribuzione delle categoria è avvenuta sulla base delle informazioni contenute in home page (campo successivo) e della disponibilità di informazioni rappresentate in formato grafico oltre che testuale. Si rileva la tipologia di informazioni immediatamente accessibili sulla home page. Si rileva se il portale fa parte del Portale Nazionale degli Open Data (1=si, 0=no) Link tra programmazione e attuazione: Si rileva la presenza (1=si, 0=no) di informazioni sulla programmazione e il grado di integrazione con le informazioni relative all’attuazione dei programmi. Si rileva la presenza (1=si, 0=no) della lista delle operazioni e il link a cui accedervi. Si rileva l’accessibilità (1=meno di 3 click, 0=più di 3 click) alla lista delle operazioni ed eventuali note. Disponibilità informazioni finanziarie Si rileva la presenza (1=si, 0=no) di informazioni sulle allocazioni finanziarie per i singoli programmi ed eventuali note. Si rileva se le precedenti informazioni sulle allocazioni finanziarie a livello di programma sono disponibili in formato open data (1=si, 0=no) e il formato disponibile. Si rileva la presenza (1=si, 0=no) di informazioni sulle allocazioni finanziarie con dettaglio per asse/annualità ed eventuali note Si rileva se le precedenti informazioni sulle allocazioni finanziarie a livello di asse/annualità sono disponibili in formato open data (1=si, 0=no) e il formato disponibile.
- Trend virtuoso osservato nel tempo e già evidenziato nelle precedenti rilevazioni con il progressivo sviluppo e pubblicazione di portali unici a livello nazionale. Questa tendenza, che in qualche caso (come per l’Italia con OpenCoesione) si è evidenziata nella pratica prima ancora che nelle richieste regolamentari (Regolamento UE n. 1303/2013) valide per il ciclo 2014-2020, riflette l'accrescersi della comprensione dell'importanza della disponibilità di dati su processi e realizzazioni dell’azione pubblica e del ruolo di facilitazione derivante da un sito web unico con informazioni su tutti i programmi operativi di uno Stato Membro. L’analisi di OKFN nel caso di portali regionali prende in considerazione il sito di una regione come riferimento. Se questo può andar bene per il Belgio, in cui ci sono solo 3 regioni, non è altrettanto valido per la Germania, dove come rilevato anche dal rapporto ci sono 16 regioni. Il rapporto dice di concentrarsi su FESR, FSE e FC, ma in alcuni casi i siti presi in considerazione fanno riferimentoo esclusivamente al FSE. Già nel corso della rilevazione precedente (2015) erano state evidenziate alcune situazioni preoccupanti: la pubblicazione di primi contenuti relativi alla programmazione 2014-2020 (con la realizzazione di nuovi portali dedicati), era associata al mancato aggiornamento o a difficoltà di accesso ad alcune informazioni sul periodo 2007-2013. Questa circostanza rischia di indebolire significativamente il percorso di trasparenza avviato a livello europeo sulla politica di coesione. Infatti, solo se le informazioni storiche sui periodi di programmazione precedenti continuano ad essere disponibili nel tempo, facilmente rintracciabili ed accessibili online, il monitoraggio può offrire un supporto effettivo alla riflessione sui risultati, alla valutazione ex post della policy e all'approfondimento tematico e territoriale.
- Requisiti fondamentali del paradigma degli open data (dati completi, accessibili, aggiornati, processabili e in formato non proprietario). Per distinguere i diversi formati utilizzabili nella codifica dei set di dati, il principale riferimento è lo schema di catalogazione proposto da Tim Berners Lee che classifica i formati in base alle loro caratteristiche su una scala di valori da 1 (una stella) a 5 (cinque stelle): (★) Una Stella. È il livello base, costituito da file non strutturati, che indica la disponibilità dell’informazione in rete in un formato distribuito con licenza aperta che non può però essere rielaborato. (★★) Due Stelle. Questo livello indica dati strutturati ma codificati con un formato proprietario come ad esempio Microsoft Excel. Questi dati possono essere elaborati purchè si disponga del software necessario a gestire un file codificato con un formato proprietario. (★★★) Tre Stelle. Questo livello indica dati strutturati e codificati in un formato non proprietario. In questo caso si possono fare elaborazioni sui dati anche senza ricorrere ad un software proprietario. Si tratta del formato più semplice di dati aperti. (★★★★) Quattro Stelle. Questo livello indica dati strutturati e codificati in un formato non proprietario dotati di un URL che li rende indirizzabili sulla rete e quindi utilizzabili direttamente online, attraverso l’inclusione in una struttura basata sul modello RDF (Resource Description Framework). (★★★★★) Cinque Stelle. Questo livello indica quelli che vengono definiti Linked Open Data (LOD), letteralmente “dati collegati” con cui si intende un metodo di pubblicazione di dati strutturati che permette l’interconnessione dei dati stessi in modo da garantirne una maggiore fruibilità.