Contribution n°17 - Sénateur Patient, pour un état des lieux en Guyane

1. Contribution n°17 – M. le Sénateur Patient, pour un état des lieux en Guyane
Lu#e contre la fraude aux presta2ons sociales
La lu&e contre la fraude aux presta2ons sociales s’est considérablement développée depuis la loi du 13 août
2004 sur la réforme de l’assurance-maladie. Après la créa2on d’une procédure de répression des abus de
droit en ma2ère sociale par la loi de financement de la sécurité sociale de 2008, un décret du 18 avril 2008
a ins2tué un comité, une déléga2on na2onale de la lu&e contre la fraude et des comités départementaux
de lu&e contre la fraude sociale. Leurs ac2ons s’inscrivent dans le cadre d’un plan na2onal de lu&e contre la
fraude adoptée pour 3 ans. Cependant, en raison d’une fraude détectée représentant 672,76 millions
d’euros en 2015, le législateur réfléchit à une améliora2on des disposi2fs existants.
1
La fraude sociale est définie comme étant une déclara2on ou manœuvre réalisée de mauvaise foi dans le
but d’obtenir indûment des presta2ons sociales. Il s’agit d’un agissement illicite réalisé par l’emploi de
moyens illégaux.
2
Il faut rappeler qu’en France, les aides sociales ont a&eint, lors de l’année 2016, un montant record de 714
milliards d’euros soit près du 2ers du produit intérieur brut de la France alors que ces aides représentent en
moyenne 22 % du PIB des pays européens et seulement 10 % en moyenne du PIB des pays membres de
l’OCDE.
3
L’assistance sociale a toujours été envisagée comme un moyen de contrôle des plus pauvres dans la
mesure où elle contribue à la défense de la société et au main2en de l’ordre établi. Le Conseil
cons2tu2onnel a d’ailleurs reconnu l’existence d’un droit à l’aide sociale sur le fondement de l’alinéa 11 du
préambule de 1946. Néanmoins, dans la mesure où ce même Conseil cons2tu2onnel fait de l’ordre public
un objec2f à valeur cons2tu2onnelle qui légi2me la mise en place d’une poli2que de lu&e contre la fraude
aux presta2ons sociales, le législateur dispose d’une certaine marge de manœuvre.
4
Dans ce&e op2que, le gouvernement a demandé au législateur, sur la base d’une évalua2on du coût de la
fraude pour les finances publiques, et d’une clarifica2on de la no2on de fraude, de formuler des
proposi2ons visant à simplifier les bases des presta2ons, à moderniser la délivrance des presta2ons sociales
tout en poursuivant un objec2f d’économie budgétaire.
5
Par conséquent, l’améliora2on des disposi2fs de lu&e contre la fraude (Par&e 1) devra tenir compte des
impéra2fs auxquelles l’assistance sociale répond (Par&e 2), et des enjeux sociaux propres au territoire de la
Guyane (Par&e 3).
1
« Lu%e contre la fraude presta2ons sociale : à quel prix pour les droits des usagers ? », Rapport du défenseur des
droits, septembre 2017
2
La lu&e contre la fraude presta2on à l’épreuve du droit l’aide sociale, RDSS 2011
3
Proposi2on de résolu2on tendant à la créa2on d’une commission d’enquête sur la fraude aux presta2ons sociales,
Marie-France Lorho, N° 1556, Assemblée na2onale
4
La lu&e contre la fraude presta2on à l’épreuve du droit l’aide sociale, RDSS 2011
5
Le%re de mission du Premier ministre du 28 mai 2019 adressée à Madame la Sénatrice Nathalie Goulet n° 882/19/SG
Par$e 1 /Disposi$fs actuels de lu4e contre la fraude aux presta$ons
sociales
A/ Champ d’applica&on des disposi&fs actuels de lu>e
Les mécanismes de recouvrement des indus reposent en premier lieu sur des moyens de détec2on de la
fraude.
Parmi ces mécanismes de détec2on on dis2ngue ; d’une part, un mécanisme d’évalua2on du train de vie
ins2tué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Ce mécanisme met un terme à des
situa2ons dans lesquelles le bénéfice des presta2ons sociales n’était pas jus2fié. D’autre part, il existe un

2. procédé de contrôle, d’échange d’informa2ons et de données entre administra2ons chargées d’une mission
de service public.
6
Ensuite, parmi les mécanismes de recouvrement de l’indu existants on peut citer ; celui ins2tué par la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2009. Il s’agit d’un système de fongibilité des presta2ons sociales.
Autrement dit, la loi prévoit que le recouvrement se fasse par vases communicants. Dans ce&e hypothèse,
lorsque les organismes ne sont pas en mesure de récupérer un indu au 2tre d’une presta2on, ils peuvent
récupérer leurs créances sur une autre presta2on versée au même allocataire. De plus, la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2009 reconnait aux organismes un pouvoir de contrainte qui, à
défaut d’opposi2on de l’allocataire, emporte les mêmes effets qu’un jugement et pourrait même aller
jusqu’à conférer le bénéfice d’une hypothèque.
7
En outre, il existe deux types de sanc2on des fraudeurs. D’un côté des sanc2ons administra2ves qui
entraînent, soit la suspension des versements d’une presta2on, soit correspondent à des amendes
prononcées par le directeur de l’organisme de sécurité sociale. D’un autre côté il y a des sanc2ons pénales
d’escroquerie et de tenta2ve d’escroquerie ; ar2cles 313-1 et 313-3 du code pénal. Cependant, ces
disposi2ons renforcent l’idée selon laquelle le système juridique traiterait le droit à une aide sociale comme
un pauvre droit.
8
B/ Limites des disposi&fs actuels de lu>e
Les disposi2fs de lu&e contre la fraude aux presta2ons sociales ne sont pas toujours conciliables avec la
nécessité d’une aide sociale. Ils produisent même des effets pervers en raison des larges pouvoirs accordés
aux organismes sociaux en ma2ère de contrôle, de qualifica2on et de sanc2on de la fraude.
Dans ce&e perspec2ve, il a été relevé une a&einte au principe d’égalité devant les services publics, de
dignité de la personne humaine ou encore aux principes du contradictoire. De plus, la Doctrine considère
que la procédure déclara2ve d’accès à la presta2on est trop complexe et peut être source d’erreur.
De même, le Défenseur des droits relève une absence de clarifica2on des a&ribu2ons des agents des
Conseils départementaux dans la mise en œuvre du contrôle des bénéficiaires du RSA, la néga2on d’un
droit l’informa2on et de l’obliga2on de réaliser un bilan des pra2ques de fichage.
6
La lu&e contre la fraude presta2on à l’épreuve du droit l’aide sociale, RDSS 2011
7
Ibid
8
Ibid
En outre, le Défenseur dénonce une confusion entre sanc2on de la fraude et plan de remboursement
pouvant conduire à écarter les personnes convaincues de fraude des presta2ons sociales.
Pour finir, il faut savoir que la qualifica2on de fraude n’existe pas légalement. Elle renvoie en ma2ère sociale
à la commission de différentes infrac2ons qualifiées dans le Code pénal comme étant des délits commis à
l’encontre des biens d’autrui ou de la Na2on. Dans la mesure où il s’agit d’infrac2ons pénales, elles
nécessitent la réunion des éléments matériel et inten2onnel retenus par l’incrimina2on et ne peuvent
engager que la responsabilité de l’allocataire fau2f ; responsabilité individuelle. Une fois caractérisées, ces
infrac2ons déclenchent des procédures dont le coût est jugé supérieur au préjudice éprouvé par
l’organisme social. Par conséquent, le législateur a sor2 ces infrac2ons du champ pénal. Ce faisant, les
organismes sociaux ne sont plus tenus par les rigueurs du droit pénal et sont libres de décider des éléments
cons2tu2fs de la fraude en ma2ère sociale. Plus précisément, les organismes sociaux n’étant plus tenus de
caractériser une inten2on frauduleuse de la part de l’allocataire, le champ de la fraude se trouve par
conséquent élargi notamment aux situa2ons d’erreurs et d’oublis et ainsi outre passe les défini2ons légales
existantes. L’erreur et l’oubli sont commis en raison de la complexité du système et ne résulte pas d’une
inten2on de comme&re une fraude. On peut citer comme exemple l’inexac2tude ou le caractère incomplet
des déclara2ons faites aux services, ou l’absence de déclara2on d’un changement de situa2on. En outre, les
organismes peuvent retenir une responsabilité collec2ve des allocataires. Ainsi, au sein d’un couple,
l’allocataire qui n’a commis aucune fraude pourra se voir sanc2onné en raison de la fraude commise par son
conjoint.

3. Pour finir, l’extension de la no2on de fraude est encouragée par les objec2fs chiffrés de détec2on des
fraudes posés par l’Etat . Cela a même conduit à mise en place d’une prime d’intéressement aux bénéfices
des agents dont la valeur dépend du montant des indus frauduleux qu’ils auront détectés. Par conséquent,
derrière ces objec2fs se cacheraient des disposi2fs de récupéra2on des deniers publics sur les allocataires
qui sont, en raison du montant des amendes infligées, jugés comme étant par2culièrement lucra2f.
9
En conséquence, ces disposi2fs seraient a&entatoires au droit à une aide sociale, droit qui a été consacré,
en dehors du Conseil cons2tu2onnel, par la Cour européenne des droits de l’homme dans un arrêt du 16
septembre 1996 Gaygusuz . En effet, la Cour considère que le droit à une aide sociale est un droit
patrimonial au sens de l’ar2cle 1 du protocole addi2onnel n°1 de la Conven2on européenne des droits de
l’homme.
10
9
« Lu%e contre la fraude presta2ons sociale : à quel prix pour les droits des usagers ? », Rapport du défenseur des
droits, septembre 2017
10
Ibid
Par$e 2/Renouvellement des disposi$fs actuels de lu4e contre la fraude
aux presta$ons sociales
A/Proposi&ons formulées
Le Défenseur des droits formule un certain nombre de proposi2ons.
En premier lieu, il propose le développement et la valorisa2on d’ac2ons de préven2on pour tenter de
réduire la fraude et éviter une dérive vers des objec2fs chiffrés exponen2els.
De surcroit, il recommande la mise en place d’une obliga2on d’informa2on des bénéficiaires à la charge des
organismes, l’harmonisa2on des obliga2ons déclara2ves entre les différents organismes, et la mise en place
d’une répression des fraudes respectueuse du principe de dignité de la personne humaine. Dans une même
op2que, il préconise une plus grande transparence des procédures face aux risques de dérives et une
défini2on claire des condi2ons d’u2lisa2on des fichiers recensant les usagers considérés comme fraudeurs.
11
De plus, le main2en de la garan2e du respect du reste à vivre et la mise en place d’un plan de
remboursement personnalisé qui serait opposable à l’organisme même en situa2on de fraude sont aussi
recommandés.
12
On peut y ajouter la mise en place d’un nouveau module de forma2on à la déontologie des
contrôleurs.
Par ailleurs, le Défenseur des droits demande que soit mis à la charge des organismes une obliga2on
d’iden2fica2on de l’inten2on frauduleuse en tant qu’élément cons2tu2f de la fraude. En effet, il est
nécessaire que l’organisme rapporte la preuve de l’élément inten2onnel cons2tu2f d’une fraude avant de
qualifier les faits comme étant frauduleux. Cela perme&rait de différencier l’erreur et l’oubli de la suspicion
de fraude, et de la fraude avérée lors de l’inscrip2on de l’allocataire dans les fichiers de collecte des
données liées à la fraude et lors de l’exploita2on de ces données. Il en résulteraient la défini2on de
différents types de délits accompagnés de régimes propres.

4. Ensuite, il est recommandé de soume&re les disposi2fs de lu&e contre la fraude aux presta2ons sociales au
respect de principes fondamentaux dans le but de se conformer au droit au procès équitable des
allocataires (droit de la défense)
Le Défenseur des droits propose de réintroduire la nécessité pour les organismes de qualifier l’inten2on
frauduleuse et que les procédures d’enquête et d’instruc2on soient soumises aux mêmes contraintes que
les procédures pénales.
Pour finir, la Cour des Comptes recommande, entre autres, un durcissement des inves2ga2ons, des
sanc2ons. Elle propose d’harmoniser les moyens de lu&e dédiée à la fraude fiscale avec ceux de la lu&e
contre la fraude presta2ons sociale.
13
B/Précau&ons nécessaires
11
Le droit à l’erreur, et après ?, Rapport du Défenseur des droits , 2019].
12
Fraude aux presta2ons sociales droit à l’erreur : un bilan mi2gé selon le défenseur des droits, Carine Biget, AJDA
2019
13
Ibid
Dans le cadre d’une améliora2on effec2ve des disposi2fs de lu&e contre le la fraude aux presta2ons
sociales, le Défenseur des droits recommande de limiter en amont les risques d’erreur des bénéficiaires en
renforçant les garan2es qui doivent être offertes aux bénéficiaires. Il doit y avoir un respect scrupuleux du
droit à une informa2on claire perme&ant de limiter les risques d’erreurs et la mise en place de procédures
transparentes visant à garan2r les droits des allocataires.
14
Il est nécessaire que les organismes puissent garan2r une bonne applica2on du disposi2f juridique
encadrant le recouvrement des indus frauduleux, éventuellement au moyen d’instruc2ons na2onales qui
rappellent les principes fondamentaux en la ma2ère : reste à vivre, applica2on du plan de remboursement
personnalisé, échelonnement du remboursement.
Pour finir, il est rappelé à l’Administra2on qu’en raison du fait qu’elle émet les décisions administra2ves, elle
est tenue de mo2ver ses décisions et d’indiquer les voies et délais de recours tels que prévu par l’ar2cle L4
112–3 du Code des rela2ons entre le public et l’administra2on. Ces disposi2ons ne sont pas souvent
respectées en ma2ère sociale.
15
Par$e 3/La lu4e
contre la fraude aux presta$ons sociales en Guyane
A/Les disposi&fs actuels de lu>e contre la fraude aux presta&ons sociales
En 2017, la Collec2vité territoriale de Guyane, CTG, s’est vu doter d’une déléga2on de contrôle sur les
fraudes, les indus et les détournements à la suite d’un diagnos2c effectué par la Chambre régionale des
comptes. En effet, ce&e dernière es2me que la fraude aux presta2ons sociales représente 34 à 38 % des
versements effectués.
16
Dans ce&e op2que, des conven2ons de partenariat ont été signées entre la CTG et
la caisse d’alloca2ons familiales au sujet du revenu de solidarité ac2ve qui représente à lui seul 30 % du
budget de la CTG, du revenu de solidarité, RSO, et de l’a&ribu2on d’un juste droit. A ce 2tre, la CAF dispose
du droit de contrôler les informa2ons et situa2ons des allocataires afin de garan2r la bonne u2lisa2on des
fonds publics. Ainsi, elle s’assure que les sommes versées sont justes c’est-à-dire ni trop, ni trop peu élevées.
De même, elle peut opérer des contrôles en passant par les trois voies suivantes ; les contrôles automa2sés
par partage ins2tu2onnel d’informa2on, les contrôles sur pièces par demande de jus2fica2fs ou les
contrôles sur place.
17
En outre, la Caisse générale de sécurité sociale de la Guyane dispose d’un service en charge de la lu&e
contre la fraude sociale pour les branches maladie et retraite. Pour la branche maladie, l’assurance-maladie
recherche systéma2quement des indices de comportements suspects, effectue des contrôles adaptés qui

5. peuvent déboucher sur des sanc2ons administra2ves sous forme de pénalités financières. En ce qui
concerne la branche retraite, le département na2onal de préven2on et de lu&e contre la fraude ( DNPLF) de
la caisse na2onale de l’assurance vieillesse ( CNAV) a défini 8
14
«Le droit à l’erreur, et après ? », Rapport du Défenseur des droits , 2019
15
« Le droit à l’erreur, et après ? », Rapport du Défenseur des droits , 2019
16
« La lu&e contre la fraude aux presta2ons familiales s’intensifie », Actualités CTG.
17
Ibid
domaines de risques de fraude. Enfin, la Caisse générale de sécurité sociale de la Guyane lu&e plus
efficacement contre la fraude en raison des nouveaux moyens de contrôle que lui offre une collabora2on
avec certains partenaires dont les Comités opéra2onnels départementaux an2fraude ( CODAF).
18
B/ Remise en ques&on de la lu>e contre la fraude aux presta&ons sociales par des enjeux sociaux
importants
Les presta2ons sociales sou2ennent les revenus des ménages modestes et dans ce&e op2que, elles
favorisent la cohésion sociale, et perme&ent de lu&er contre l’exclusion.
Tout d’abord, 30 % des habitants vivent sous le seuil de pauvreté locale parmi lesquels se trouvent en
majorité des familles monoparentales. Ce&e précarité se retrouve dans le profil des allocataires de la CAF.
Ensuite, dans le domaine de l’emploi, les difficultés rencontrées par le marché de l’emploi poussent un
grand nombre de personnes au chômage et dans l’inac2vité. Le taux d’ac2vité demeure très inférieur au
taux observé en France hexagonale ; 55,5 % contre 71,4%. De plus, le taux de chômage reste très élevé et a
pu a&eindre 12,4points de plus que celui de l’Hexagone.
En outre, moins de 3 foyers sur 10 sont imposables. Sept allocataires sur dix ont des bas revenus ; c’est-à-
dire qu’il touche moins de 1021 € par unité de consomma2on (quasiment par personne). Pour finir, les
presta2ons de solidarité assurant un revenu minimal ou un complément de ressources représentant 68 %
des revenus des ménages les plus modestes.
19
Par ailleurs, en ma2ère de logement, le nombre de bénéficiaires de l’alloca2on de logement à caractère
social a augmenté de 44 % en sept ans. Les presta2ons dédiées au logement perme&ent de réduire le poids
du loyer dans le budget des ménages. Ainsi, sans aide au logement, le taux d’effort sera de 44 % au lieu de
18 % . En d’autres termes, près de la moi2é du budget des ménages servira à payer le loyer.De plus, les
ménages concernés par les aides au logement sont en majorité locataires du privé, 56 %, les locataires de
logements sociaux représentent 42 % alors que les accédants à la propriété ne représentent que 2 % des
allocataires.
20
Pour finir, la Caisse d’alloca2ons familiales de la Guyane fournit des presta2ons à sept famille sur 10 dont
des familles avec enfants. En ma2ère d’éduca2on, les presta2ons perme&ent de compenser les charges
liées à la naissance, la garde, la scolarité et l’entre2en des enfants. Ainsi, sur l’ensemble des familles prises
en charge, 58 % d’entre elles sont des familles monoparentales. Il est nécessaire de préciser que les familles
en situa2on irrégulière, très nombreuses sur le territoire, ne sont pas couvertes par la Caisse d’alloca2ons
familiales. Par ailleurs, du fait d’une forte natalité, le nombre d’aides liées à l’enfance augmente (aides
directes, sou2ens financements des structures d’accueil).
21
18
Actualités sur la fraude presta2ons sociale, Caisse générale de la sécurité sociale de la Guyane
19
« Les presta2ons sociales sou2ennent les revenus des ménages modestes », INSEE Mai 2017, Dossier
Guyane
20
Ibid
21
« Familles de Guyane : presta2ons et ac2on sociale en sou2en d’importants besoins », INSEE mai 2017 dossier
Guyane