La república federal de panamá propuesta luis daniel 31 marzo 2013 con foto

UNA REVOLUCIÓN NECESARIA
LA OPORTUNIDAD PROPUESTA
LA REPÚBLICA FEDERAL DE PANAMÁ Y SUS ESTADOS FEDERADOS
COMO SOLUCIÓN DE DISTRIBUCIÓN DE PODER POLÍTICO.
PRO DOMO SUA
Por:
LUIS ANTONIO DANIEL DE LEÓN
“Versión revisada para publicación”
danconsultas@gmail.com
31 de MARZO DE 2013

iii
A mi madre, Julia, por apoyarme, “hijo estudia”, tenerme en sus
oraciones, confiar, bendecirme y amarme.
A mi esposa, Geovanni, por su infinito amor, amistad, y la grandeza de su
persona al bendecir cada uno de nuestros proyectos, siendo constante con mi
familia, nuestras hijas e hijo, especial conmigo, mil gracias.
A mis hijas e hijo, Saskia, Julia, Geovanni, Ethel, y Luis, que con su amor,
solidaridad, comunicación, dialogo, como respeto sincero me han motivado y
entusiasmado dándome fuerzas, bebes no duden. A Arturo, Uriel, y Omar.
A mi nieto, Christopher Uriel Barrios Daniel, que Dios te Bendiga.
A mi suegra, Ana, por su constante apoyo, a Samira sigue estudiando.
A mis familiares (primos, primas, cuñados, cuñadas), tías (Catalino,
Cristina, Benigna, Carmen, Hildaura, Zenaida) hermanos (Víctor, Noel, Jorge
Ariel, Moisés), y hermanas (Raquel, Carmen, Ruth, May).
A mi difunto padre, Luis Antonio Daniel Henríquez, luchador incansable de
la educación, el cooperativismo, del apoyo a los padres de hijos
discapacitados/as, los discapacitados/as y la inclusión, descanse en paz, 21 de
mayo de 2009, que Dios te bendiga.
A José Luis Calvo Brand, que descanse en paz, un muchacho de barrio
como yo, luchador que alcanzó su meta de ser abogado.
A mi difunto hermano, Jorge Córdoba, que Dios lo tenga en la gloria, así
como a todos mis seres queridos fallecidos, que descansen en paz.
LUIS ANTONIO... (Luchin)

v
A nuestro Director del Trabajo de Graduación Profesor Rubén Darío
Rodríguez Patiño, por ser nuestro maestro, guía, como baluarte de la Ciencia
Política, con gran vocación al conocimiento, a la filosofía, a la techne y episteme.
A Joaquín Roger Pérez nuestro amigo, instructor y tutor jurídico.
Al grupo B nocturno, B diurno, al vespertino, centro de operación donde
tuvimos la oportunidad de compartir el trabajo estudiantil.
A Erwin Garzona, e Isabel Cifuentes estudiosos centroamericanos del
cambio climático.
A todos y todas de Derecho, por los debates, las discusiones, el discurso
coherente, la controversia con suavidad algunas veces, ofuscados otras,
impulsivos guerreros de la ley, con temple y pasión.
A los Profesores de la Facultad, Manuel García Almengor, Raúl González,
Rigoberto González Montenegro, Candelario Santana, Felipe Weisome, Raúl
Sanjur, Feliciano Sanjur, Juan Cristobal Zuñiga, Gilberto Boutin, Freddy Blanco,
Marco Tulio Londoño, Edgardo Molino Mola, Abel Zamorano, Ulises Pitty,
Carmen Rosas, Julia Sáenz, Antonia Araúz, Miguel Antonio Bernal, Julio
Lombardo, Jacinto Espinosa, Armando Fuentes, Pedro Fuentes, Franklin
Miranda, Hipólito Gill Suazo, Carlos Muñoz y Silvio Guerra.
A Rigoberto Vargas, Valentín Jaén, Cándido Mena, Guillermo Barahona, y
Bernardo Tomas.
Al Consultorio de Asistencia Legal, a Cuba Nelson Villareal, Reinaldo
Lezcano, Nancy Sosa de Llerena, y Eric Prado.
El personal de la Biblioteca Demonfilo De Buen, Luis, y bibliotecarias.
En la Secretaria Académica, Vanesa Gill, Evelin Menacho, a tod@s.
Al Sr. David Ochy, amigo en momentos acertados.
Al Instituto Geográfico Nacional “Tommy Guardia”, Director Jaime Toral, y
la jefa de Geografía, aplicada técnica Vianca Cedeño.
A Pedro Coronel, amigo combativo y solidario.
A tod@s mil Gracias. LUIS ANTONIO DANIEL DE LEÓN

vii
Dedicatoria ii
Agradecimiento iv
Índice General vi
Índice de cuadros y figuras x
Prologo xii
Introducción xvi
CAPÍTULO I. NOCIONES GENERALES SOBRE ESTADO, GOBIERNO,
GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y POLÌTICA 1
1.1. Antecedentes Históricos 2
1.2. Conceptualización 4
1.2.1. Estado 4
1.2.2. Gobierno 6
1.2.3. Gobernabilidad 7
1.2.4. Democracia 9
1.2.5. Política 10
1.3. Formas de Estado Y Sistemas de Gobierno 12
1.3.1. Formas de Estado 12
1.3.1.1. Estado simple o unitario 14
1.3.1.2. Estado compuesto 17
1.3.1.2.1. Unión real y confederal 17
1.3.1.2.2. Estado federal 19
1.3.1.3. Estado regional 21
1.3.2. Sistema de gobierno 22
1.3.2.1. Parlamentario 23
1.3.2.2. Sistema presidencialista 25
1.3.2.3. Gobierno de asamblea o convencional 27
1.4. Gobernabilidad y Gubernamentalidad 28
1.4.1. Enfoque sistemático de la gobernabilidad local 28
1.4.2. Gubernamentalidad y enfoque de clases 30
1.5. Desafíos de la Gobernanza y Desarrollo en un Mundo Globalizado 34
1.5.1. Visión del Banco Mundial y de otros organismos

viii
Internacionales 35
1.5.2. Políticas de desarrollo de las Naciones Unidas 38
1.6. El Bien Común, Demanda Social y Sociedad en el Marco
de la Gobernabilidad 39
1.6.1. Seguridad humana y alimentaria, cambio climático y
gobernabilidad 41
CAPÍTULO II. PROPUESTA DE REPÚBLICA FEDERAL DE PANAMÁ CON
SOBERANÍA ÚNICA 45
2.1. Panamá en el Sistema de Integración Regional 46
2.1.1. Localización de la República de Panamá 50
2.2. Redistribución de la División Política 51
2.3. El Proyecto de Descentralización suspendido 53
2.4. El Antiguo Federalismo Panameño – 1852 56
2.5. La Identidad Nacional como respaldo a la propuesta actual federal 61
2.5.1. Consideraciones antropológicas y etnográficas en apoyo al cambio
de estructura política 63
2.5.2. Consideraciones geográficas 68
2.5.3. Consideraciones políticas y sociológicas 71
2.5.4. Consideraciones del Derecho Internacional Público
Latinoamericano 73
2.6. Estudios sobre Estado Federal y Federalismo en Latinoamérica y otros
Países 78
2.6.1. El Estado federal en América Latina 79
2.6.2. Federalismo 80
2.6.3. Tipos de Estados federados latinoamericanos 82
2.6.4. Estados Federales Soviéticos y americanos 83
2.7. Parlamentarismo una Opción para Panamá 84
2.8. Poder Legislativo, Nueva Democracia Parlamentaria 86

ix
2.8.1. Comparación de los poderes legislativos en América 91
2.9. Otras Instituciones Políticas Comparadas 93
2.9.1. La Constitución de la Nación Argentina 94
2.9.2. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela – 1999 95
2.9.3. Constitución de los Estados Unidos de América – 1887 96
2.9.4. Constitución de los Estados Unidos mexicanos – 1917 99
2.9.5. Constitución Política de Colombia 100
2.9.6. Proyecto de nueva Constitución política de Ecuador 101
2.10. ¿Qué es una Constitución? 103
2.11. Asambleas Nacionales Constituyentes desde 1904 105
2.12. Jurisprudencia sobre Constitución de 1946 108
CAPÍTULO III. ALTERNATIVAS PARA LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER
POLÍTICO: VÍA PANAMEÑA 113
3.1. Presentación de las Alternativas 114
3.1.1. Alternativa 1: La República Federal con Soberanía Única y
Tres (3) Estados federados 119
3.1.2. Alternativa 2: La República Federal con Soberanía Única y cuatro
(4) Estados Federados 125
3.1.3. Alternativa 3: La República Federal con Soberanía Única y doce
(12) Estados Federados 127
3.2. Significado de Provincia en nuestra Propuesta 130
3.3. Aprendizaje de las Prácticas Democráticas de Gobierno 132
3.3.1. Ingobernabilidad fronteriza 134
3.3.2. Acciones preventivas de los Estados Federados ante la Amenaza
del Cambio Climático 137
CONCLUSIONES 141
RECOMENDACIONES 144
BIBLIOGRAFÍA 147

x
ÍNDICE DE CUADROS Y FIGURAS

xi
ÍNDICE DE CUADROS
1. Conformación de los Circuitos Electorales, según la Ley No.56 de
2006 118
2. Propuesta Territorial del Estado Federal Occidente 122
3. Propuesta Territorial del Estado Federal Azuero 123
4. Propuesta Territorial del Estado Federal Oriente 124
ÍNDICE DE FIGURAS
1. Esquema. Modelo Teórico de Gobernabilidad Local 29
2. Mapa. Trayectoria de los Huracanes en Centroamérica
1951 –2004 42
3. Mapa. Tormentas Tropicales y Huracanes en el Atlántico
1886 –2006 43
4. Mapa. Región Centroamericana 48
5. Mapa. División Política de la República de Panamá 52
6. Mapa. Cobertura Boscosa, Regiones Hídricas e Índice de
Disponibilidad de Agua 69
7. Esquema. Modelo de Democracia Parlamentaria 90
8. Mapa. Alternativa 1. División del Poder Político de República
Federal con Soberanía Única y 3 Estados Federados 119
9. Esquema. Alternativa 1. Conformación del Gobierno Federal.
República Federal con Soberanía Única y 3 Estados Federados 121
10. Mapa. Alternativa 2. División del Poder Político de la República
Federal con Soberanía Única y cuatro (4) Estados Federados 126
11. Esquema. Funcionamiento de la Administración de Justicia en la
República Federal con Soberanía Única y Cuatro (4) Estados
Federados 127
12. Mapa. Alternativa 3. La República Federal con Soberanía Única y
Doce (12) Estados Federados 128
13. Esquema. Estructura de la República federal con Soberanía Única
y Doce (12) Estados Federados 129
14. Mapa. La Piratería en Panamá. 136
15. Mapa. Aparatos Volcánicos del Istmo de Panamá 138
16. Mapa. Placas Tectónicas y Sismicidad en América y Centroamérica 138
17. Mapa. Relieve de Panamá 139

xiii
La Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, al
igual que la mayoría de las Facultades que conforman tal casa de estudios
superiores, tiene establecido como condición previa para adquirir el título
universitario correspondiente, la elaboración, presentación, sustentación, y
consiguiente aprobación, de un trabajo de graduación, denominado, Tesis de
Grado. En el caso de la Facultad de Derecho, la elaboración y sustentación
de tal trabajo, constituía todo un gran reto para todo aspirante al título de
Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas. No eran pocos los que veían en
el trabajo de graduación toda una odisea, por la dificultad que representaba
la investigación en si, como su elaboración, cuando no su sustentación.
Todo esto obedecía, me atrevo a afirmarlo, a la poca o ninguna formación
para afrontar tal tipo de trabajo académico. Por otra parte, al ser
sustentados, finalmente, poca o ninguna era la consideración que recibían,
en la medida que tanto esfuerzo invertido, quedaba y queda olvidado en la
Biblioteca Demofilo De Buen de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas. Sin importar el mérito que muchos de estos trabajos tienen, no
existe una política universitaria que promueva e incentive, por una parte,
serias investigaciones que representen un aporte académico al ámbito y
cultura jurídica, y por la otra, no existe la posibilidad de publicar aquellas
que por el aporte que representan, merezcan ser divulgadas.
Hoy día el trabajo de graduación no constituye el único requisito para optar
al título de Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas. A éste se le han
adicionado otras alternativas, como lo son las prácticas profesionales, y más
recientemente, unos seminarios a aprobar por quienes aspiran a dicho título
universitario.
Cuando tales alternativas fueron debatidas en las instancias respectivas, no
fueron pocos los profesores que mostraron su desacuerdo e inconformidad.
Lo paradójico de estos cuestionamientos es que provenían, en algunos casos,
de profesores que exigían a los estudiantes lo que ellos no hacen. Es decir,
que constituye todo un contrasentido que se esté en contra de establecer
alternativas al trabajo de graduación, cuando quienes tal posición asumen,
poco o nada ha publicado. Lamentablemente, por lo demás, esa es la nota
característica en nuestro ámbito académico. Poca, escasísima producción
investigativa y prácticamente ningún aporte de obras jurídicas. Unos cuantos
son, entre los profesores que imparten las distintas asignaturas de la Facultad
de Derecho y Ciencias Políticas, los que han publicado trabajos en los que
han vertido el producto de su labor académica.

xiv
De ahí el mérito de trabajos como el que estas reflexiones motivan lo que
hemos expresado. El mismo permite resaltar la importancia y lo que
representan los aportes de ideas para el debate, y la discusión con relación a
las distintas posiciones doctrinales del mundo del Derecho y de la Ciencia
Política. La Tesis de Grado del hoy Licenciado en Derecho y Ciencias
Políticas, Luis Antonio Daniel De León, La Republica Federal de Panamá y
sus Estados Federados como solución de Distribución de Poder Político. Pro
Domo Sua, a ello nos invita.
En efecto, el tema abordado, la distribución jurídica y territorial de poder
político, es de aquellos que han generado grandes polémicas, cuando no
acalorados debates. El tema del federalismo como modelo para afrontar la
distribución del poder político en Panamá, es abordado desde una
perspectiva histórica, planteando las posibles vías para su concreción, es
decir, su puesta en práctica. No hay que olvidar, por lo demás, que cuando
nuestro país formó parte de Colombia, la idea de un Estado federal estuvo
presente entre quienes veían en éste, un modelo a seguir para que los
panameños contaran con un gobierno propio, que les permitiera afrontar y
resolver sus problemas conforme a su propia realidad. Así se desprende de la
propuesta planteada por Justo Arosemena en su obra, El Estado federal. Esto
se concretó en 1855, cuando se le dio a Panamá el estatus de Estado Federal
como parte integrante de Nueva Granada, nombre como se le denominada a
Colombia para ese momento.
En efecto, mediante reforma que se le hiciera a la Constitución centrofederal
de Nueva Granada de 1853, Panamá se constituyó, en 1855, en Estado
federal, tal y como se dispuso en el Acto Adicional de 27 de febrero de
1855, aprobado por el Congreso de Nueva Granada. En éste se estableció
que: “El territorio que comprende las Provincias del Istmo de Panamá, a
saber: Panamá, Azuero, Veraguas y Chiriquí, forma un Estado federal
soberano, parte integrante de la Nueva Granada, con el nombre de Estado de
Panamá” (Cesar Quintero. Evolución constitucional de Panamá, Edit.
Portobelo, Panamá, 1999, p.27).
En el Capítulo III del Trabajo de Graduación que ahora prologo para ser
publicado por su autor, se exponen las razones en base a las cuales sustenta
la alternativa para el establecimiento del Estado federal de Panamá.
Diversas son las causas que aduce para que esto pueda ser una realidad. Se
podrán compartir o no, lo que no se puede desconocer, es que se trata de una
propuesta que se hace con fundamento y conocimiento.

xv
Precisamente, de eso trata un trabajo como éste. De una línea de
investigación que tiene como propósito demostrar, probar, y por ende,
proponer su viabilidad. No se está, por tanto, ante un trabajo que se hace
para cumplir un simple trámite académico, sino de una idea que planteada,
sustentada, busca ser realizada.
Este es un país en el que, lamentablemente, no se alienta o promueve la
investigación mucho menos la publicación de obras que motiven al debate
necesario de las ideas. Sólo así avanza una sociedad, sólo así se renueva el
conocimiento. Así lo ha creído y entendido, con la publicación de este
trabajo, Luis Antonio Daniel. Que éste sea, por consiguiente, tan solo el
inicio de una motivación que siga creciendo con el pasar de los tiempos.
Rigoberto González Montenegro
Panamá, 2011

xvii
La democracia panameña, vive el impulso de la relación Estado-
sociedad, para consolidar la garantía de los derechos de todos sin amenazar
el comercio con posibilidad de Integración Centroamericana. En este
contexto, la conciencia política obliga a evolucionar ante la debilidad de una
estructura constitucional unitaria, quizás por otra más descentralizada,
gobernable, moderada, cosmopolita y preponderante como es la antigua
Federal.
La imposición Pro Mundi Beneficio, operación de la vía interoceánica
de comercio mundial, tras golpe de Estado (militar) panameño en 1968, su
Constitución Semántica de 1972, Tratado neocolonial de 1977, la guerra de
1989 Justa Causa (IUSTA CAUSA agregamos TRADITIONIS*, a nuestro
juicio induce el Sistema Legal basado en la Constitucionalidad y el pacta
sunt servanda.
Esto es, convocar al Poder Constituyente Originario, como gran
iniciativa de Cambio Democrático de gobierno del Poder Electoral para la
existencia legal de la República Federal con soberanía única (nación), Pro
Domo Sua, que pueda hacer frente a las amenazas del cambio climático,
atender las necesidades de la seguridad humana y alimentaria, como las
demandas básicas de toda la población.
*Véase. Diccionario de Derecho Romano. Faustino Gutiérrez – Alviz y Armario. IUSTA CAUSA TRADITIONIS –
Justa causa de la tradición, traditio; motivo que precede al acto de entrega de la cosa, fin lícito que justifica el
traslado de la propiedad. Algunos autores la identifican con la intención común en las partes de enajenar y
adquirir; para otros es el negocio jurídico precedente a la entrega. Página 345.

xviii
Nuestra visión, como ciudadano responsable, nos motivó a realizar el
presente trabajo de investigación titulado: La República Federal de Panamá
y sus Estados Federados como solución de Distribución del Poder
Político. Pro Domo Sua. Justificando su conveniencia, dada la relevancia
social de la conducción de los negocios del Estado panameño, y las
implicaciones prácticas de la democracia en la convivencia pacífica.
El trabajo ha sido dividido en tres capítulos para su mejor estudio y
comprensión; el Capítulo 1 denominado Nociones Generales sobre Estado,
Gobierno, Gobernabilidad, Democracia y Política trata sobre
antecedentes históricos, conceptualización, formas de Estado y sistemas de
gobierno, gobernabilidad y gubernamentalidad, desafíos de la gobernanza y
desarrollo en un mundo globalizado y sobre el bien común, demanda social y
sociedad en el marco de la gobernabilidad.
El Capítulo 2, Propuesta de República Federal de Panamá con
Soberanía Única, se inicia con la ubicación de Panamá en el sistema de
integración regional; seguidamente se desarrollan entre otra temas: la
redistribución de la división política, el proyecto de descentralización en
marcha, el antiguo federalismo panameño, la identidad nacional como
respaldo a la propuesta federal, consideraciones antropológicas,
etnográficas, geográficas y de Derecho Internacional Público
Latinoamericano en apoyo al cambio de estructura política, los estudios

xix
sobre Estado Federal y Federalismo en Latinoamérica, el parlamentarismo
como opción para Panamá, el poder legislativo, comparaciones
parlamentarias, otras instituciones políticas comparadas, las asambleas
nacionales constituyentes desde 1904 y la jurisprudencia de la Constitución
de 1946.
El Capítulo 3 titulado, Alternativas para la Distribución del Poder
Político: Vía Panameña, se inicia con la presentación de las diferentes
alternativas, estas son:
1. La República Federal con Soberanía Única y tres (3) Estados
Federados.
2. La República Federal con Soberanía Única y cuatro (4) Estados
Federados.
3. La República Federal con Soberanía Única y doce (12) Estados
Federados.
En este capítulo además hacemos una breve exposición, sobre el
significado del término provincia en nuestra propuesta y del aprendizaje de
las prácticas democráticas de gobierno, caso de la ingobernabilidad
fronteriza y de las acciones preventivas de los Estados Federados ante la
amenaza del cambio climático.
El trabajo termina con las conclusiones y recomendaciones;
esperamos que el valor teórico, sea de utilidad a las personas interesadas en
el arreglo de la gestión de los negocios públicos y los Derechos Humanos.

CAPÍTULO 1
NOCIONES GENERALES SOBRE ESTADO, GOBIERNO,
GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y POLÍTICA

2
2
1.1. Antecedentes históricos.
Los antecedentes sobre Estado y Gobierno se remontan a la antigua
civilización egipcia, se considera que allí en donde, hace unos 5 mil años
apareció la primera formación de autoridad o gobierno centralizada. Tenían un
Estado personalizado, en el sentido de que la concepción de la autoridad se
identifica plenamente con su depositario. La teoría del Estado egipcio se
resumiría en que el Estado es el Faraón, afirmación que era reconocida por
todos los subordinados a éste.
Aún no se conoce con exactitud el origen de la palabra Estado, pero si
podemos afirmar que en la antigüedad estaba asociado a la polis o ciudad –
Estado de los griegos. Los griegos tenían costumbres organizacionales, en las
cuales se permitía la participación en los asuntos públicos por medio de
asambleas y no presentan un alto sentido de centralización y personalización de
la autoridad. Su autoridad no estaba basada en una sola persona, sino que se
dividía en varios jefes. Algunos políticos de esa época consideraban al Estado
como la ciudad o el sitio donde debe desarrollarse la plenitud de la vida humana;
otros sólo lo asociaban con las funciones públicas concedidas a cualquier
ciudadano que pudiera realizarlas mediante la renovación de los cargos.
En Roma, el Estado aparece condicionado por las fuertes interacciones
de distintos grupos humanos. Surge por la necesidad de imponer la autoridad
central al pueblo. La formación de Roma como Ciudad – Estado, parece

3
3
determinada por la existencia de un Estado anterior, el etrusco, cuyos orígenes
se han perdido, pero que es posible conjeturar como similar al desarrollo que se
dio en Grecia.
Platón, fue uno de los primeros pensadores que tuvo la visión de un
Estado ideal, estimó que la estructura del Estado y del individuo son iguales, y
con ello, analizó las partes y funciones del Estado y posteriormente, las del ser
humano, con lo cual estableció el principio de Estado anterior al hombre, porque,
además, la estructura de aquél, aún siendo igual a la de éste, es más objetiva o
evidente.
Aristóteles, por su parte, es más enfático y declaró que el Estado existe
por naturaleza, y por tanto, es anterior al hombre, no por ser éste autosuficiente
y sólo podrá serlo respecto al todo, en cuando a su relación con las demás
partes.
La palabra Estado en términos jurídico – político se le debe a Nicolás
Maquiavelo, cuando introdujo este término en su obra El Príncipe (1513), en la
cual se entiende la reivindicación del Estado como articulador de las relaciones
sociales y la necesidad de que los hombres vivan en libertad. No obstante, las
concepciones modernas sobre el Estado se comienzan a construir a partir de La
Revolución Francesa de 1789 (libertad, igualdad, fraternidad). A continuación
presentamos algunas de las definiciones más frecuentes en la doctrina sobre

4
4
los conceptos relacionados con esta monografía: Estado, gobierno,
gobernabilidad, democracia y política.
1.2. Conceptualización
1.2.1. Estado
Algunos autores, entre ellos HAURIOU, define el Estado como “Una
organización humana fijada en un territorio determinado y en la que existe un
orden social, político y jurídico orientado hacia el bien común, establecido y
mantenido por una autoridad dotada de poderes de coerción”1
.
FAYT por su parte dice que el Estado es “Una comunidad políticamente
organizada en un ámbito territorial determinado. En su significado moderno, es
una unidad política, con instituciones objetivas diferenciadas que declaran y
sostienen el derecho y aseguran el orden mediante el monopolio de la
obligatoriedad incondicionada. Una entidad soberana y abstracta, a quien se
confía la titularidad de poder”2
.
Autores nacionales como QUINTERO al referirse al Estado, lo conciben
como “Una numerosa sociedad humana jurídicamente independiente de
1
HAURIOU, Andre. Derecho Constitucional e instituciones Políticas. Editorial Ariel, España,
1980, Pág. 118.
2
FAYT, Carlos. Derechos políticos. Ediciones De Palma, Argentina, 1993, Pág.157.

5
5
cualquier otra, que ocupa de manera estable un territorio definido, dentro del
cual mantiene su gobierno”3
.
Tomando en cuenta el punto de vista de los citados autores deducimos
que existen algunos elementos que deben caracterizar a un Estado para que
exista como tal, éstos son el territorio, la población, el gobierno y la soberanía.
Con propiedad podemos afirmar entonces, que Estado es una sociedad
humana, asentada de manera permanente en el territorio que le corresponde,
sujeta a un poder soberano que crea, define y aplica un orden jurídico que
estructura la sociedad estatal para obtener el bien público de sus componentes.
En términos generales, es la organización política y jurídica de un pueblo
en un determinado territorio y bajo un poder de mando según la razón. Así, el
hombre es un animal político, en griego decía Aristóteles Zoon politikon, para
nosotros el hoy, hombre y/o mujer que se transforman en un lobo, al ser
individualista, apático, y egoísta, como nos enseño Thomas Hobbes, en su Obra
el Leviatán, al popularizar la frase Homo Homini Lupus4
, el hombre es lobo del
hombre, pero al socializar, libre delega al hombre artificial, el leviatán, el Estado,
quien debe tratar de cumplir sus demandas sociales para la convivencia pacífica.
3
QUINTERO, César. Principios de Ciencias Políticas. Ediciones Librería Cultural Panameña
S.A., 1973, Pág. 67.
4
Locución latina originaria del comediógrafo latino Tito Marcio Plauto, 254 a. C. – 184 a. C. en su
obra Asinaria. “Lupus est homo homini, non homo, quom qualis sit non novit” que significa
Lobo es el hombre para el hombre, y no hombre, cuando desconoce quién es el otro. La
populariza Thomas Hobbes en la obra El Leviatán. http://es.wikipedia.org

6
6
1.2.2. Gobierno
Según el Diccionario de la Lengua Española gobierno significa “acción y
efecto de gobernar. Del latín Gobernare. Mandar con autoridad. Es guiar o
dirigir una colectividad política. Tiempo que dura el mando o autoridad del
gobernante [...]”5
El gobierno es uno de los elementos esenciales del Estado, es el sujeto
principal del proceso de orientación política. En su acepción amplia “El gobierno
es el conjunto de órganos estables que actualizan, coordinan e instrumentan la
orientación política expresada con fines del Estado y desenvuelta en el ejercicio
de sus funciones básicas; ejecutiva, legislativa y jurisdiccional”6
.
Del texto citado colegimos, que un sentido amplio gobierno es el poder
político estabilizado, estructurado e institucionalizado en el Estado que asume
la orientación política. La relación fluida del poder como impulso o energía que
es voluntad de mando, tiende a estabilizarse en la dominación y a expresarse en
cierta estructura configurativa de una forma política institucionalizada que se
despliega como función de gobierno de un orden político.
SILVA BASCUÑÁN al referirse al gobierno indica que “Gobierno en
Ciencia Política es pues: actividad superior del Estado, conjunto de órganos que
5
Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima segunda edición.
Impresora Colombiana S.A. Colombia, 2001, Pág.773.
6
MELO, Luis Artemio. Compendio de Ciencias Políticas. Pág.212.

7
7
forman la autoridad, personas que ejercen ésta y en sentido estricto, función y
órgano ejecutivo y titular de éste”7
.
Podemos observar que el citado autor enmarca en cuatro aspectos
importantes al gobierno, tanto las instituciones en sí que lo conforman, como la
voluntad que a través de éste puede expresar el Estado, así como el elemento
subjetivo de que personas lo pueden conformar, pero al final sólo alude al
Estado como ente encargado de ejecución de la labor estatal.
Lo cierto es que el gobierno a nuestro modo de ver está íntimamente
ligado al Estado, toda vez que el gobierno es parte del Estado y en esencia
elemento constitutivo de éste.
1.2.3. Gobernabilidad
Para ADAMES MAYORGA, plantea la gobernabilidad con la visión de la
Organización de las Naciones Unidades, un sistema, “integrado por el conjunto
de valores, políticas e instituciones en virtud de las cuales una sociedad
administra los procesos económicos, sociales y políticos en todos los planos
mediante la interacción entre el gobierno, la sociedad civil y el sector privado y
la manera en que una sociedad logra comprensión mutua, concordancia y
acción. El concepto de gobernabilidad abarca los mecanismos y procesos en
7
SILVA BASCUÑÁN, Alejandro. Tratado de Derecho Constitucional. Editorial Jurídica de
Chile, Santiago, 1963, Pág. 229.

8
8
virtud de los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, logran
medir sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones jurídicos. En otras
palabras, constituyen el marco de normas, instituciones y prácticas que fijan
límites y proporcionan incentivos para individuos, organizaciones y empresas”8
Como lo visualiza ADAMES, la gobernabilidad es la armonía entre los
distintos componentes de la sociedad, facilitado por un gobierno ordenado y
por una sociedad fundada en las acciones colectivas responsables.
En los años setenta, la Comisión Trilateral consideró la gobernabilidad
un problema a abordar, y en su interpretación lo asocia “con una sobrecarga
de demandas sociales frente al Estado, está asociada a la viabilidad política
de la relación Estado Sociedad”, ejemplo, la crisis Argentina”9
.
Algunas Agencias de Cooperación Bilateral y Multilateral en 1996,
definieron la gobernabilidad de un país así, “es la capacidad de tener un buen
gobierno se basa en cuatro aspectos esenciales que deben ser evaluados por la
comunidad internacional: Estado de derecho, gestión del sector público, lucha
contra la corrupción y reducción de gastos militares”10
.
8
ADAMES MAYORGA, Enoch. Matriz Político Institucional de la Gobernabilidad en Panamá.
Revista. Tareas No.106: 63-90, 2000. Centro de Estudios Latinoamericanos. Cela. Panamá:
2000, Pág. 65.
9
CASAS, César. Gobernabilidad Local. Un modelo para el debate. Proyecto CAII. USAID.
CECODEL: 2002. Pág. 9.
10
Ibídem.

9
9
No está demás agregar, que un gobierno, es un aparato, una estructura
de oficinas de poder, burocracia11
, un comité de hombres, mujeres, más o
menos numerosos, pero inmensamente menor que el Estado, por el cual éste
actúa, en virtud de que todos no podemos intervenir directamente en la vida
pública.
1.2.4. Democracia
Este poder del pueblo delegado, es la democracia12
, palabra griega que
no pierde vigencia, a través de sus raíces demos, que traducido es pueblo, y
kratos que significa autoridad, o derivada de kraten que simboliza gobernar,
delegado, que se interpreta, por autoridad del pueblo o gobernado por el pueblo,
de allí el derecho irrenunciable de los pueblos al poder constituyente originario,
que no es necesario que este escrito, es el gobierno del pueblo.
Magistralmente, el Presidente Abraham Lincoln13
, en la Alocución de
Gettysburg, durante la guerra civil norteamericana, entre 1862 a 1865, en el
discurso fúnebre en honor de los caídos, inmortalizó la significación de
11
Es ineludible, explicar la raíz etimológica de burocracia, es de origen francés bureaucratie, se
le atribuye a Jean-Claude Marie Vincent de Bournay (economista-fisiócrata), el término francés
bureau que significa oficina y el helenismo cratos, con significado poder, por esto, el vocablo
denota oficina de poder, aunque en nuestros países, el término, es utilizado para denotar los
exabruptos, lentitud, con la abusiva influencia de los funcionarios en la administración pública
entre otros calificativos utilizados, consideremos que el atributo de poder, de buena marcha y
eficiencia es el que debemos ponderar. Aunque las masas lo censuren, docentemente es
organización para el trámite, consulta, registro, contabilidad, estadística, antecedentes, acceso a
los archivos, actuaciones, asesoría, es el elemento auxiliar de los dirigentes de la nación o de
una entidad pública menor.
12
TAPIA, Luis. Democracia y Civismo, Carvajal S.A., Manfer, S.A., 1984, Pág. 7.
13
Ibídem, Pág. 8.

10
10
democracia, que traducido al español, “como el gobierno del pueblo por el
pueblo y para el pueblo”.
1.2.5. Política
Reivindicando a la Ciencia Política, del aporte de MARSH y STOCKER al
citar a Anderson, ´la política es una actividad colectiva´, al definir un obrar
técnico que nos ayude diestramente a manejar el concepto de Política.
Según estos: “En resumen, actuamos políticamente siempre que
tomamos decisiones en nombre de otros y no sólo para nosotros mismos. La
política conlleva una organización y planificación de proyectos comunes, fijar
reglas y normas que definan las relaciones entre unas personas y otras, y
asignar recursos a las diferentes necesidades y deseos humanos”14
.
El Derecho y Ciencia Política entrañara enfrentamientos y colaboración,
para conducir los asuntos de gobierno, las universidades deben formar
verdaderos estadistas, magistrados, juristas, jueces, fiscales y políticos, que
diseñen y respeten estructuras de poder político, acorde a nuestra realidad.
De los conceptos explicados notamos la importancia e interdependencia
de los aparatos burocráticos creados para administrar los asuntos públicos, no
podemos dejar de mencionar al Tribunal Electoral, que en su obligación de
14
MARSH, David & STOCKER, Gerry (eds.), Teorías y métodos de la ciencia política, Madrid,
Alianza, 1995. Pág. 4. Apud Anderson, 1977, pág. Vii.

11
11
garantizar la liza por el Poder Político, acredita que todo ciudadano cumpla el
deber de obtener su cédula de identidad personal15
, su inclusión en el Registro
Electoral, Censo Electoral, Padrón Electoral, aspectos técnicos que debe ser
enfatizados para distribución sobre una base territorial del poder político.
Es la responsabilidad del Tribunal Electoral los servicios de registro y
certificación de los hechos y actos jurídicos relativos al estado civil de las
personas, la expedición de los documentos de identidad personal, y el Registro
Electoral de los ciudadanos con capacidad jurídica para participar en los
procesos electorales, lo cual es mandato constitucional, ley y reglamento.
Como criterio técnico vigente en nuestro código Electoral16
, para los fines
electorales, en el artículo 4 se dice que: “la residencia es la vivienda permanente
en que se habita con carácter permanente, ubicada en la comunidad donde el
ciudadano mantiene sus relaciones políticas, familiares y sociales”, [de aquí el
goce de los derechos políticos de la ciudadanía].
Los conocimientos de población, de los datos demográficos, económicos,
sociales, de la calidad de los candidatos, son útiles para todos los ciudadanos
aspirantes a un puesto de elección o a cargos públicos con mando y jurisdicción,
a los que ejercen el sufragio y los que planifican acceso territorial a los votantes.
15
CODIGO ELECTORAL DE LA REPUBLICA DE PANAMÁ. Enciclopedia Jurídica, S.A.,
Universal Books, 2004. Artículo 1, pág. 1.
16
Ibídem, Artículo 4, pág. 2.

12
12
Compartimos como futuros estadistas, sean hombres y mujeres de
estado, para la adecuada dirección gubernamental, se exija en ellos ante sus
aspiraciones electorales, legales y políticas, que estén versados en los principios
del arte de gobernar, la nación de que se trate, esto mejora la calidad política.
Conscientes de la dupla acción-efecto de sus decisiones, dispuestos
activamente en conducir los negocios, tanto internos (gobiernos locales
descentralizados) como externos (escenario internacional) de nuestro régimen
democrático, prestos a modelar su política con sabiduría sin limitaciones
partidarias, bajo el amparo de la ley suprema, y la fuerza militar para seguridad.
La coincidencia de buenos propósitos sean adecuados, proporcionará los
mismos calificativos, al buen gobierno, su gestión política, de verdad irrebatible
el éxito de la tarea de gobernabilidad, de toma de decisiones políticas, para el
bienestar común e interés general, urge por tanto, la distribución territorial del
poder político, para nosotros hacerlo inicia abogando por el cambio de forma de
Estado, ir de unitario a la ut infra República Federal de Panamá.
1.3. Formas de Estado Y Sistemas de Gobierno
1.3.1. Formas de Estado
La forma de Estado se expresa en la síntesis estructural de sus tres
elementos componentes: el territorio, el pueblo y el poder. Pero es la relación del

13
13
poder con los otros elementos que configuran la entidad estatal, in genere, la
que expresa, concretamente, las diferentes formas de Estado según el grado
mayor o menor de centralización o descentralización.
Es entonces, una cuestión que incide en los dos planos de la realidad
política. En el interno porque únicamente los Estados tienen realmente una
Constitución formal que se halla condicionada, precisamente, por la forma de
Estado; además de la relación que existe con la forma de gobierno; y en el plano
externo porque son los Estados los sujetos principales del derecho internacional.
La forma de Estado, aunque relacionada con la forma de gobierno,
difieren entre sí. En efecto, mientras en la forma de Estado se determina el
concepto de soberanía en función del territorio, en la forma de gobierno, por el
contrario, ésta resulta de la distribución y relación de los órganos políticos que
expresan la voluntad del Estado.
Atinadamente dice BIDART CAMPOS “La forma de Estado se refiere a
cuestiones de fondo, ya que toma en consideración a los tres elementos: el
territorio, el pueblo y el poder; mientras que la forma de gobierno se limita a la
estructura de uno de sus elementos constitutivos: el poder. Sin embargo, no es
exactamente la estructura de poder lo que organiza la forma de gobierno porque
el poder no es una competencia estatal, sino la estructura del gobierno mismo”17
.
17
BIDARDT CAMPOS, Germán. Derecho Constitucional. Editorial Ediar, Buenos Aires, 1968, Pág. 319.

14
14
Por otra parte, es un dato empírico comprobable el hecho de que es más factible
cambiar la forma de gobierno antes que la forma de Estado.
Generalmente se distinguen dos formas de Estado: a) el Estado simple o
unitario, y b) el Estado compuesto. Pero algunos autores consideran, como
forma intermedia, c) el Estado regional.
1.3.1.1. Estado simple o unitario
ROKAEL CARDONA, en el documento titulado Desarrollo Local en el
contexto de los Estados federados y los Estados Unitarios de América Latina,
explica el concepto de Estado unitario, indicando que “Es: un solo Estado
independiente que posee una soberanía única, un solo gobierno del Estado, una
división vertical del poder, una legislatura generalmente de una sola cámara que
teóricamente representa al conjunto de la ciudadanía, tiene el derecho soberano
a reformar su Constitución Política, y cuenta con un Tribunal Constitucional en
cuya composición no se incluye el criterio de representación territorial”18
.
Como se puede ver, esta denominación, configura una unidad de poder
en su fundamento, en su estructura y en su ejercicio. De esta manera tiene una
organización incompatible con la división en partes (provincias, estados
particulares) investidas de autonomía política.
18
CARDONA ROKAEL. Descentralización y Desarrollo Local en el Contexto de los Estados
Federados y los Estados Unitarios en América Latina. I Cumbre latinoamericana por el Desarrollo Local,
Regional y Descentralización. Centro de Estudios para el Desarrollo Regional, CEDER, Guatemala: 2005,
Pág. 74.

15
15
Su organización constitucional presenta una estructura política
centralizada, la cual, sin embargo, debe compatibilizarse con las exigencias
propias del pluralismo social. He aquí la verdadera problemática del Estado
unitario, conciliar la estructura centralizada del poder con los requerimientos de
la organización plural de la sociedad, porque en ello reside el fundamento de su
legitimidad, su efectividad cumplir las demandas sociales.
En Panamá el sistema unitario data desde la época de la unión a
Colombia, ya en la Constitución de Cúcuta de 1821 se establecía un marcado
centralismo; en la constitución de 1830 se estableció un centralismo más
moderado; la Constitución de 1832 organizó la República bajo un régimen
central; la Constitución de 1843 aumentó la acción del Poder Ejecutivo y
también se acogió al sistema unitarista.
A partir de 1853, nuestro país como parte de Colombia pasa a otra
experiencia Constitucional, ya que a partir de la Constitución de ese año se
adopta el Sistema Federal. Este sistema se mantiene en la Constitución de
1858 de la Confederación Granadina y en la Constitución de Río Negro o de los
Estados Unidos de Colombia de 1863. Posteriormente en 1886 se da un nuevo
estatuto constitucional el cual estableció nuevamente un sistema unitario
otorgando facultades extraordinarias al Presidente de la República.

16
16
Vale destacar, que durante el siglo XIX en el Istmo rigieron otras
constituciones como la de la primera República de 1840, que marcó un primer
intento de separación del Istmo; en esta aunque no se estableció el unitarismo
de manera expresa, sí se hizo mención que el Estado del Istmo era libre,
independiente y soberano. No obstante, desde la primera Constitución de 1904,
el unitarismo ha sido la fórmula estatal por excelencia. El artículo 1 de nuestra
Constitución vigente a la letra dice:
“Artículo 1. La nación panameña está
organizada en Estado soberano e
independiente, cuya denominación es
República de Panamá. Su gobierno es
unitario, republicano, democrático y
representativo”.
En términos generales, la centralización del poder es una nota
característica del poder estatal, por eso el Estado unitario aparece como el
prototipo de esta forma política. De ahí que la centralización política haya
desempeñado un importante papel en la realización de la unidad nacional y lo
conserve aún para su mantenimiento.
Con todo, la centralización, cuando se muestra absoluta o total, se
convierte en opresiva, y así se manifiesta bajo la formulación técnica de la
concentración de la potestad estatal y del monopolio de la fuerza, originando la
decadencia del sistema presidencialista, impopularidad por sus desenfrenos,
nepotismo, persecución ante las críticas coartando la libre expresión.

17
17
1.3.1.2. Estado compuesto
Resulta de la unión o la federación de varias entidades de naturaleza
estatal unidas entre sí por un vínculo social. Su estructura aparece, entonces,
diversificada en diferentes centros de poder.
Según GONZÁLEZ, “La unión se forma de varios Estados, personalidades
hechas dueñas de voluntad y fines políticos colectivos, la unidad suprime a los
Estados para sólo dar existencia a un solo Estado, o a un solo gobierno”19
Es obvio entonces, que los Estados compuestos presentan dos formas,
son uniones o son federaciones, pueden llamarse Estados Unidos bajo una sola
soberanía, reconocida como única.
1.3.1.2.1. Unión real y confederal
Las uniones a su vez son de tres tipos: personal, real y confederal. Las
uniones personales solían comprender a dos monarquías colocadas bajo el
gobierno de un mismo monarca, constituyendo un solo Estado en cuanto la
soberanía de cada Estado miembro de la unión se confunde en la persona de un
mismo monarca (El reino de los países bajos y el Gran Ducado de Luxemburgo
desde 1815 hasta 1890).
19
GONZÁLEZ, Joaquín. Manual de la Constitución Argentina. Ángel y Compañía, Buenos
Aires, 1997, Pág.82.

18
18
En las uniones reales, la unificación no sólo se extiende a la soberanía del
poder, sino que abarca, también aunque de modo parcial, a su ejercicio, en el
sentido que suele comprender, preferiblemente, el manejo de las relaciones
exteriores y lo concerniente a la guerra, pero cada miembro de la unión real
conserva las otras funciones de gobierno legislativas y administrativas; así por
ejemplo, la unión entre Austria y Hungría 1865-1918, por mencionar una.
La confederación por su parte, consiste en la unión permanente de
Estados independientes resultantes de un pacto o acuerdo internacional y
dotado de órganos permanentes con fin principal de asegurar la protección
exterior y la paz interior. Algunas características de esta forma política estatal
son:
1º. Los Estados confederados conservan su soberanía.
2º. El poder de decisión de la confederación se ejerce directamente sobre
los órganos de los Estados confederados, y no sobre los nacionales
de los Estados miembros de la confederación.
3º. Los Estados que integran la confederación cuentan, en caso de
disconformidad, con el derecho de nulificación de las decisiones de la
confederación.
4º. Los Estados miembros de la confederación conservan el derecho de
secesión.
5º. La competencia de los órganos de la confederación, conforme a su fin
principal, concierne a las relaciones internacionales.

19
19
En la historia aparecen registrados ejemplos de distintos casos de
confederaciones que posteriormente evolucionaron hasta convertirse en Estados
Federales, tal el caso de la Confederación germánica de 1815 a 1866,
transformada después de la guerra austro-prusiana en la Confederación
germánica del norte, de la cual se excluyó a Austria, y cuya permanencia se
extendió 1867 hasta 1871 en que estableció el Imperio Alemán como resultado
de la guerra franco-prusiana.
1.3.1.2.2. Estado federal
En cuanto al Estado federal como forma de Estado compuesto, y su
denominación así lo expresa, dice FRÍAS, “surge de un proceso histórico de
carácter federativo, que jurídicamente se formaliza en una Constitución, por la
cual se establece una descentralización del poder sobre base territorial”20
.
En consecuencia, el Estado federal no tiene su origen en un acto del
derecho internacional, como ocurre en la confederación, sino en un acto regido
por el derecho público interno. En este sentido, las relaciones que se establecen
entre sus partes componentes (Estados particulares, provincias), en cuanto
pertenecen al derecho público interno, son de naturaleza constitucional. Pero las
relaciones exteriores son de la exclusiva competencia del Estado federal, que en
20
FRÍAS, Pedro. El Federalismo Argentino. Introducción al Derecho Público Provincial.
Depalma, Buenos Aires, 1980, Pág.91.

20
20
el plano externo de la realidad política se presenta como una unidad político-
territorial y de mercado económico.
Lo expuesto sin embargo no significa, que el Estado federal sea una
sociedad de Estados que constituye un superestado. No es así porque, como lo
reconoce el mismo autor, los conflictos entre Estados particulares o entre éstos y
el Estado federal, si bien no se resuelven por la vía diplomática, tampoco
pueden serlo por la vía administrativa, ya que los Estados miembros no están
subordinados al Estado federal por la jerarquía administrativa y, en
consecuencia, sólo pueden ser resueltos por la vía judicial.
Por otra parte, y dada la naturaleza compuesta del Estado federal, las
relaciones complejas que se establecen en el plano interno de la realidad política
que integran sus partes componentes (Estados miembros, provincias) generan
un entrecruzamiento de competencias que es preciso coordinar las cuales se
manifiestan por relaciones de poder basadas en la negociación y regidas por el
principio de subsidiaridad.
Entre las federaciones más significativas de nuestros días tenemos la de
la Nación Argentina (1853), República Federativa do Brasil (1988), Estados
Unidos Mexicanos, (1917), Estados Unidos de América, (1887), por nombrar
algunas, las cuales más adelante compararemos estas experiencias jurídicas
exitosas que sustentan el beneficio de la presente monografía para Panamá.

21
21
1.3.1.3. Estado regional
Cuando la región revela cierto grado de autonomía en el ejercicio de
determinadas competencias, puede llegar a constituir también, como en el
régimen federal una forma de descentralización sobre base territorial que se
configura en Estado regional.
El Estado Regional (llamado en ocasiones Estado unitario con
autogobierno o Estado autonómico) es una forma de Estado intermedia entre el
Estado federal y el Estado unitario que busca compatibilizar la idea de unidad y
descentralización o autonomía.
Este tipo de estado, habitualmente, posee divisiones territoriales
denominadas regiones. En la doctrina se señalan como ejemplos de estados
regionales (o estados unitarios con autogobierno) a España, Francia, Italia y el
Reino Unido, entre otros.
Para algunos no habría una diferencia fundamental entre un Estado
federal y uno regional. La única diferencia sería el origen de las atribuciones:
mientras en el Estado federal, son los Estados federados los que deciden ceder
parte de sus atribuciones a la federación, en el regional es el Estado central el
que las cede a las entidades subnacionales que lo componen.

22
22
Sin embargo, en general, se considera que un Estado regional es más
centralizado que uno federal y menos centralizado que un Estado unitario. Para
algunos autores, el Estado regional no es más que un sub-tipo de Estado
unitario en que existe un importante grado de descentralización.
1.3.2. Sistema de gobierno
En la bibliografía estudiada encontramos que el pensamiento expuesto
por Herodoto, Platón, Aristóteles, Santo Tomás de Aquino, Montesquieu y otros,
ha procurado expresar la tipología de las formas de gobierno. Sin embargo, en
la actualidad esas especulaciones clásicas acerca de las formas de gobierno,
tienen un alcance reducido frente a las complejidades morfológicas y funcionales
de la realidad política de nuestros días; es decir, sólo conservan un valor
ilustrativo acerca de la sabiduría y experiencias políticas del pasado.
Desde el momento en que consideramos el Estado como la forma política
institucionalizada más amplia y comprensiva, reconocemos en él su carácter
englobante, y por lo tanto inclusivo de la forma de gobierno, o más bien, del
sistema de gobierno. Con esta designación entendemos, como dice VERÚ “la
organización (normativo – institucional) del funcionamiento de los controles
relativos al proceso de orientación política”21
.
21
VERDÚ, Pablo Lucas. Principios de Ciencia Política. Editorial Tecnos, Madrid, 1971, Pág.
94.

23
23
La noción de sistema de gobierno trasciende la expresión estática de
forma de gobierno al manifestar un contenido no sólo institucional sino también
dinámico. En efecto, en dicho concepto, confluyen elementos jurídicos en
cuanto instituciones normas y elementos políticos que conciernen al proceso de
orientación política, entre los cuales se establece una estrecha correlación.
De lo anterior resulta el juego de las normas referidas a los controles y
responsabilidades que se hallan institucionalizadas en la constitución, y que al
entrar en contacto con el contenido y los sujetos del proceso de orientación
política adquieren una expresión cabal de dinamismo que garantiza su identidad
y coherencia. Convenientemente estos son los mecanismos de control: legal
(Constitución), político (sistema de representación), social (sociedad
organizada), transversal (juntas directivas), horizontal (ejecutivo, legislativo,
judicial, defensoría, contraloría, procuraduría y fiscalías) y vertical (elecciones).
Teniendo en cuenta dichos elementos, cabe distinguir tres tipos
principales de sistemas de gobierno: parlamentario, presidencialista y de
asamblea o convencional22
.
1.3.2.1. Parlamentario
Con este tipo de gobierno se trata de establecer en el seno del
parlamento un equilibrio entre la asamblea y el gabinete (ejecutivo), este
22
Ibídem.

24
24
equilibrio se practica mediante la fusión de ambos órganos en el Parlamento, en
el sentido de los integrantes del gabinete, son a su vez, miembros de la
asamblea.
Esta circunstancia no quita independencia (en todo caso se da una
interdependencia funcional por integración) a dichos órganos, pues ambos están
separados funcionalmente; más bien lo que hace es facilitar su responsabilidad
política en virtud de un recíproco control.
Las forma más drásticas del control recíproco al que hacemos referencia,
son para la asamblea el voto de censura a la política del gabinete, pudiendo
provocar la dimisión, para el gabinete o ejecutivo, la disolución de la asamblea,
lo que significa aplicar el control del pueblo soberano expresado en el electorado
y manifestado en el llamado a nuevas elecciones.
El sistema de gobierno parlamentario descansa en una conformación
triangular del poder del electorado, la Asamblea y el Gabinete. En el primero
(expresión del pueblo), reside el principio de legitimidad basado en el consenso
como base cierta de orientación política. En el segundo (la Asamblea), la
representatividad fundada y actualizada en el procedimiento de elección y
mediatizada en virtud del sistema partidos. En este tercero la operatividad
exteriorizada en la acción del gobierno.

25
25
Anotemos que en este sistema de gobierno el jefe de Estado, simboliza
la unidad nacional que mantiene y asegura la continuidad del sistema político
actuando como nexo entre el Estado-comunidad y el Estado-aparato.
En consecuencia, se le reconoce la atribución de nombrar al jefe de
gobierno (primer ministro, canciller, presidente federal, jefe de estados),
designación que no es arbitraria, sino que recae en el líder del partido o coalición
mayoritaria.
1.3.2.2. Sistema presidencialista
La característica principal de este sistema de gobierno es el principio de
separación de funciones. El Presidente, Vicepresidente y sus ministros no
forman parte del Congreso, Parlamento o Asamblea Nacional; existe una
recíproca independencia entre ambos órganos institucionales, ni el presidente
está sujeto al voto de censura del Congreso o Asamblea Nacional, ni ésta está
expuesta a disolución por parte del Órgano Ejecutivo.
Entendemos que la dinámica del sistema de gobierno presidencialista
exige para su funcionamiento que se establezca una interdependencia por
coordinación, en donde cumple un importante rol el sistema de partidos.
Como dice VERDÚ, “Justamente esa interdependencia por coordinación,
que es inherente al sistema político americano, ha entrenado al pueblo

26
26
americano en el arte necesario del compromiso político. El partido es la correa
de trasmisión para transformar el liderazgo político del jefe del gobierno en el
actuar del Congreso”23
.
La estructura orgánica de un Estado con sistema presidencial consiste
fundamentalmente en el Órgano Ejecutivo encabezado por un Presidente de la
República que a su vez ejerce las funciones de Jefe de Estado y Jefe de
Gobierno, es en consecuencia quien ocupa la más alta magistratura del país.
Es elegido por votación popular que puede ser directa, como por ejemplo,
en el caso de Panamá, en donde la población vota directamente por el candidato
de su preferencia, o de manera indirecta como sucede en los Estados Unidos
de América, donde los electores votan para representantes al Colegio Electoral,
los que a su vez eligen al presidente.
Independientemente de los dos sistemas utilizados (votación directa o
indirecta), el resultado será la voluntad de la población expresada en las urnas,
por lo que es correcto decir que el Presidente sólo responde al pueblo que lo
eligió.
El Presidente es elegido en conjunto con su vicepresidente (caso
panameño), y le corresponde designar al resto de los miembros del Órgano
Ejecutivo denominados Ministros.
23
Ibídem. Pág.134.

27
27
1.3.2.3. Gobierno de asamblea o convencional
Este sistema teóricamente se sustenta en una asamblea elegida por el
electorado, ante el cual es responsable, contando al menos formalmente, con un
dominio absoluto sobre los demás órganos estatales. Es lo mismo que un
régimen, que define esencialmente por el dominio sin contrapeso de la
Asamblea, Convención o Parlamento, sobre todos los demás órganos de
gobierno. Se trata de un organismo que sólo es responsable ante el pueblo
soberano encargado de elegirlo.
La principal característica de este sistema, es que el gobierno se
encuentra sometido estrictamente a la Asamblea, la cual lo nombra y lo destituye
discrecionalmente, lo que puede hacer en cualquier momento. El gobierno en
cambio carece de facultad para disolver la Asamblea. El gabinete por ende no es
más que un delegado administrativo de dicha asamblea, que no puede
contravenirla. Asimismo, ningún órgano estatal puede interferir en la autonomía
de que goza y en el monopolio del poder que ejerce la asamblea.
El gobierno de asamblea aparece por primera vez durante la revolución
francesa, como expresión democrática y constitucional. En el año 1793 la
Convención adoptó este régimen en la Constitución, de allí su denominación de
convencional. Posteriormente muchos procesos revolucionarios han tratado de
establecer este régimen, el ejemplo más notable fue el de las constituciones que
imperaron en la ex Unión de Repúblicas Soviéticas (URRS).

28
28
1.4. Gobernabilidad y Gubernamentalidad
1.4.1. Enfoque sistemático de la gobernabilidad local
En la Primera Cumbre Latinoamericana de “Desarrollo Local / Regional y
Descentralización”, celebrada en Arequipa, Perú, Junio de 2003, conocimos la
visión de Flisfish, quién presenta la gobernabilidad democrática en un enfoque
sistémico del modelo teórico de gobernabilidad local, según el cual existe la
necesidad de “Ejercer un buen gobierno local, eficiente, eficaz, transparente,
participativo, que optimice y movilice los recursos locales existentes” Casas24
.
Como se puede ver en la figura (No.1) que presentamos en la página
siguiente, la forma de gobierno de este enfoque teórico se expresa con la
siguiente ecuación, que le da mayores responsabilidades decisorias, operativas
en la producción, distribución de bienes y servicios públicos a los sistemas de
gobernabilidad local (gobiernos locales)25
:
GOBIERNO LOCAL = BUEN GOBIERNO + CIUDADANÍA + COMPETITIVIDAD
Como se puede ver, tanto la fórmula presentada como el esquema
muestran que el ejercicio de un buen gobierno guarda relación con la
participación activa de la ciudadanía y un nivel aceptable de competitividad de
los agentes económicos locales.
24
CASAS, César. Gobernabilidad Local. Un modelo para el debate. Proyecto Calll, USAID –
CECODEL. 2002, Pág.10.
25
Ibídem, Págs.12, 13 y 14.

29
29
Fig. 1. Esquema. Modelo Teórico de Gobernabilidad Local
ENFOQUE SISTÉMICO DEL MODELO TEÓRICO DE GOBERNABILIDAD LOCAL. CECODEL.
Fuente: Centro de Competitividad y Desarrollo Local, de Casas. Trazado por Luis Antonio Daniel De León.
De nuestras experiencias académicas en Ingeniería de Plantas, este
modelo, es una adaptación a la sociedad del enfoque sistémico de Ingeniería de
Operaciones. Muestra las materias primas a la entrada, las salidas como
resultados esperados, a corto y largo plazo, en pos del Desarrollo Sostenible, el
nivel de bienestar, la capacidad de autogobierno, la correspondencia de actores,
el consenso y la legitimidad.
En el centro la gran caja circular verde, que a nuestra interpretación, es
en donde se da la interacción de las fuerzas vivas, estáticas y dinámicas, la
comunidad, ciudadanía activa consciente de sus deberes y derechos, del nuevo
rol de co-gobierno que debe asumir respecto al desarrollo local para mejorar la
gobernabilidad local.
OESC
GL
GL
OE
Salida
DESARROLLO HUMANO
SOSTENIBLE
CORTO PLAZO
Nivel de bienestar
Capacidad de autogobierno
Correspondencia de actores
Consenso y legitimidad
LARGO PLAZO
Bienestar
Capital Humano
Capital Social
Capacidades
Locales
Uso renovable
de recursos
humanos y
naturales de la
localidad
Nivel de
participación
Situación de la
localidad
Entrada
CompetitividadCiudadanía
Gobernabilidad MundialGobernabilidad Nacional
Articulación y
complementariedad con planes
nacionales y regionales
Reforma del Estado y
descentralización Gobernabilidad Local
GL= Gobierno Local SC= Sociedad Civil OE= Organizaciones Económicas
Valor
agregado
Legitimidad/
Redistribución
Co-Gestión
SC
GL
SC
OE
Buen Gobierno

30
30
BAREINSTEIN, citado por CASAS señala “que la importancia estratégica
de la gobernabilidad en los procesos de desarrollo, es ahora ampliamente
reconocida”; específicamente dice que, “El concepto de gobernabilidad cumple,
ciertamente, con el criterio de utilidad, ya que puede acompañar bien en la
orientación de la investigación hacia cuestiones hoy prioritarias, como límites de
intervención gubernamental, la búsqueda de nuevos equilibrios entre Estado,
Sociedad Civil y los problemas de la transición hacia los mecanismos de
mercado”26
, dando la relevancia para interacción de los actores en lo local.
1.4.2. Gubernamentalidad y enfoque de clases
El sociólogo, filósofo e historiador francés, Michael Foucault, en su
exposición realizada en el Colegio de Francia en enero de 197827
sobre La
Gubernamentalidad, analizó la seguridad, la población y el gobierno,
destacando tres (3) aspectos fundamentales28
:
a). El conjunto de instituciones, procedimientos, análisis y reflexiones,
cálculos y tácticas, que han permitido ejercer esta forma específica,
por forma principal de saber, la economía política y por instrumentos
técnicos esenciales, los dispositivos de seguridad,
26
Ibídem. Pág. 11.
27
Foucault, Michael. La Gubernamentalidad. Revista. Tareas No.106: 5-25,2000). Centro de
Estudios Latinoamericanos. Cela. “Justo Arosemena. Panamá: 2000, Pág. 5. Apud. Michael
Foucault, et al (1991), Espacios de Poder, Ediciones La Piqueta, N
o
. 6. Madrid.
28
Adames Mayorga. Matriz Político Institucional de la Gobernabilidad en Panamá. Revista.
Tareas No.106: 63-90,2000). Centro de Estudios Latinoamericanos. Cela. “Justo Arosemena.
Panamá: 2000, Pág. 67.

31
31
b). La tendencia que en occidente no ha dejado de conducir, desde
hace mucho tiempo, hacia la preeminencia de este tipo de poder que
se puede llamar gobierno sobre todos los otros – soberanía,
disciplina, obediencia, autoridad, que ha implicado, por una parte, el
desarrollo de toda una serie de aparatos específicos de gobierno y,
por otra, el desarrollo de un conjunto de saberes.
c). El proceso o mejor, el resultado del proceso a través del cual el
Estado de justicia del Medievo, convertido en Estado administrativo
en los siglos XV, y XVI, se encuentra poco a poco
gubernamentalizado.
Como se puede ver, la gubernamentalidad se refiere a los aspectos de
institucionalidad, poder, economía y desarrollo, lo cual está muy ligado a las
realidades sociales, políticas e históricas de cada país, y por ende a la formación
de las clases sociales y la lucha por el poder.
Reconocidos abogados mentores nuestros entre ellos Joaquín Roger
Pérez, insisten en lo conveniente que resulta hacer un análisis materialista,
punto de vista de Carlos Marx y Federico Engels, autores de las ciencias
sociales en Alemania, consideran que se aplica a la naturaleza, al mundo de la
materia bruta y viva, así como a las realidades sociales e históricas.

32
32
Para los enciclopedistas de la Quillet, la historia de las sociedades se ha
producido, como toda la realidad, por una serie de crisis nacidas de la lucha
entre dos fuerzas antagonistas.
Esto es materialismo histórico que “Por encima de esa base fundamental,
de esa infraestructura económica, se desarrollan otras fuerzas políticas,
religiosas, morales, artísticas, científicas, todo un conjunto de superestructuras
ideológicas. Entre las infraestructuras económicas y las superestructuras
ideológicas se producen incesantes acciones y reacciones, la última palabra
vendrá de las fuerzas productoras, que son las fuerzas más primitivas”29
.
Con respecto a la formación de las clases, intereses dominantes y
desarrollo económico, la Enciclopedia Quillet dice que: “En una sociedad dada,
los hombres que tiene la misma función económica forman una clase, los
intereses económicos opuestos se manifiestan por la lucha de clases, el
derecho, el régimen político y la ideología oficial representan los intereses de la
clase dominante, al menos durante algún tiempo, porque cuando la clase
oprimida llega a conquistar un desarrollo económico suficiente, y adquiere
conciencia de sí misma, puede por la violencia, acabar con el orden establecido,
substituyéndolo por un orden nuevo, que será la síntesis, a su vez provisional,
de la contradicción que destruyó el orden anterior”30
.
29
QUILLET. Enciclopedia Autodidáctica. Tomo IV, Talleres Litoarte, México: 1964, Pág. 249.
30
Ibídem.

33
33
Sobre la base de lo anterior, analicemos como politólogos, el triunfo de
Ricardo Martinelli, en las elecciones de mayo de 2009, un líder empresarial, con
poca experiencia política, el cual con sus consignas de con los zapatos del
pueblo y los Locos somos más, logra mezclarse con el populismo de izquierda
y de derecha, aprendiendo de las miserias, lamentaciones, alegrías y vicisitudes,
generando gran expectativa en la población.
Por mandato de la ley, para participar crea su partido el “Cambio
Democrático”, medio para formar alianzas y alcanzar el poder político, conforme
al derecho público, constitucional, electoral, administrativo, político en la
democracia panameña.
Derrota a la partidocracia existente, igual que reduce a ciertos partidos
tradicionales, dada la falta de lealtad, credibilidad, de respeto a principios de
renovación de líderes por negar la oportunidad a otros actores copartidarios, la
creciente violación de derechos políticos dentro de las elecciones primarias con
silencio cómplice del Tribunal Electoral, permiten desigualdades, exclusiones
y discriminaciones que originan explosiones sociales con el voto castigo y la
factura política.
Como es sabido, el Partido Arnulfista fue salvado en la Embajada de los
Estados Unidos, orientados a unirse al cambio, y el Partido Revolucionario
Democrático se hunde en el caciquismo, no visto, la pérdida era inminente.

34
34
Así las cosas, Martinelli se convirtió, en la voz de lo que anhela la clase
media, los profesionales, el sector informal, microempresarios que aspiran a ser
los ricos, empresarios de primer mundo con verdadera seguridad, libre de
ilegalidad, corrupción nula, con oportunidad de los lideres para ser
emprendedores, en un sistema con igualdad de oportunidades sin ungidos.
Ahora tomemos en cuenta a los politólogos y científicos sociales del
continente americano, en foro de ciencia política, en el cual participamos sobre
las realidades de regionales de como hablar de gobernanza sin desarrollo.
1.5. Desafíos de la Gobernanza y Desarrollo en un mundo Globalizado
En el IV Congreso de la Asociación Latinoamericana de Ciencias
Políticas, ALACIP (2008), celebrado en Costa Rica, con el lema Gobernanza sin
Desarrollo Repensar el Bienestar en América Latina, la discusión planteo los
cambios acontecidos en los últimos años en la escena mundial, como la
globalización económica y financiera.
Considerando los avances tecnológicos que producen alteraciones en
todo tipo de intercambio, el apogeo de los organismos no gubernamentales, el
renovado papel político de la sociedad civil, que reflexionamos nosotros
seriamente excluida por los grupos con poderes relevantes, que no quieren
ceder espacios. Caso de los partidos políticos que ofertan candidaturas donde
uno elige el más bueno de los malos, verbi gratia, PRD, PA u otros de Panamá.

35
35
De acuerdo a los resultados del referido congreso, obliga a la revisión
profunda de los conceptos, de análisis de los procesos políticos, “la ciencia
política no puede evadir la reflexión sobre este tema, so pena de caer en
planteamientos y teorizaciones inadecuadas para la realidad política”31
. Por
tanto el congreso fue un espacio de reflexión, dialogo, debate en el abordaje de
los desafíos del desarrollo democrático latinoamericano en un mundo
globalizado.
Colegimos, que el concepto gobernanza designa entonces tanto la acción
y el efecto de gobernar como, en un sentido más amplio, las nuevas
modalidades de dirección y coordinación intersectoriales entre políticas e
intereses diversos que se observan en múltiples niveles, tanto en el plano local
como nacional e internacional, y que articulan una relación compleja que
promueve un equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad civil.
1.5.1. Visión del Banco Mundial y de otros organismos
Internacionales
Los organismos internacionales como las Naciones Unidas, el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, preocupados por el destino de
las democracias más débiles, proponen medidas relacionadas con reformas
estatales vinculadas a la gobernabilidad democrática por ellos concebidas,
31
ALACIP. Gobernabilidad sin Desarrollo. Repensar el Bienestar de América Latina. IV
Congreso de la Asociación Latioanmericana de Ciencias políticas. Costa Rica, 2008, Pág.
Editorial.

36
36
tendientes a responder de manera eficaz a las demandas sociales, con
transparencia, rendición de cuentas y amplios consensos de parte de los actores
políticos y sociales32
, [receta perjudicial a los interés de las clases medias].
Indica VALENCIA ESCAMILLA “…las reformas estatales se vinculan con
la gobernabilidad democrática, en tanto que buscan establecer equilibrios entre
gobernantes y gobernados, entre intereses particulares e intereses generales, a
fin de generar mayores consensos entre la ciudadanía y reducir, en la medida de
lo posible, la resistencia social a los cambios”33
.
Destacaremos como CAMOU, citado por VALENCIA, es más directo en
sus aseveraciones, considera “que tales deficiencias están relacionadas con la
falta de gobernabilidad democrática porque, al carecer de equilibrios entre la
efectividad y eficiencia de las tareas gubernamentales, la respuesta social al
déficit es la desconfianza de la población que puede llegar a no deslegitimizar al
régimen, lo que produce conatos de inestabilidad e incluso violencia” 34
, [criterio
que para nuestra realidad, no lo maquillaremos al poner el pueblo sus
32
SALCEDO AQUINO, Roberto en VALENCIA ESCAMILLA, LAURA. Rendición de cuentas en
el Diseño. Vigilancia y Transparencia de la Gobernabilidad Democrática. Reforma del
estado para la Gobernabilidad Democrática en México. En actas del XI Congreso
Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de
Guatemala, 7-10 de noviembre de 2006. Pág. 13.
33
VALENCIA ESCAMILLA, Laura. Reforma del estado para la Gobernabilidad Democrática
en México. Política y Cultura, primavera, número 029. Red de Revista Científicas de América
latina y el Caribe, España y Portugal. Universidad Autónoma Metropolitana – Xochimilco. Distrito
Federal, México: 2008, Pág.13.
34
CAMOU, Antonio en VALENCIA ESCAMILLA, LAURA. Gobernabilidad y Democracia.
Reforma del estado para la Gobernabilidad Democrática en México. Cuadernos de
divulgación de la cultura democrática, número 6, Instituto Federal electoral, México: 2003,
Pág.13.

37
37
esperanzas en respuesta reales a sus necesidades familiares, sean de trabajo,
educación, jubilación, salud, seguridad de vida y bienes, que no son satisfechas
en la modernización del Estado lo que se revela como explotación de todos].
Los puntos estratégicos del Banco Interamericano de Desarrollo llaman
Modernización del Estado, a la propuesta constituida el 23 de julio de 2003,
acuerdo que establece cuatro líneas de acción delineados para reformar los
Estados en la región latinoamericana, los cuales son35
:
a). La reforma democrática: busca por un lado, la estabilidad democrática
de la región y, por el otro, mayor inclusión política.
b). La Reforma judicial: con objeto para el desarrollo de un sistema de
justicia independiente, eficaz, confiable, ágil, accesible, sin discriminaciones de
género, raza y otra índole.
c). La reforma económica y social: con programas que desarrollan
instituciones, políticas públicas que proporcionen las condiciones
indispensables, sistema de incentivos apropiados para lograr un funcionamiento
eficiente, competitivo dentro de la economía global y la inclusión de amplios
sectores de la población.
d). La reforma de la gestión pública: relacionada con la administración
pública y la necesidad de constituir la plataforma institucional para la elaboración
e implantación de políticas públicas que respondan a los intereses generales de
la sociedad, con subordinación plena a la legalidad.
35
Ibídem.

38
38
Distingamos, que las líneas de acción trazadas para esta transformación
se delinean en: el desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de servicio civil
bajo criterios de mérito y flexibilidad; el fortalecimiento de la capacidad fiscal del
Estado para mejorar la eficiencia como la transparencia de la gestión del gasto;
la mejora de la capacidad de formulación, coordinación de estrategias y políticas
públicas; en la modernización de las formas de gestión de los servicios públicos
como en el aprovechamiento del potencial de la sociedad del conocimiento y de
las tecnologías de la información, entre otros.
1.5.2. Políticas de Desarrollo de las Naciones Unidas
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, Dirección
de Políticas de Desarrollo, con Kofi Annan (2001), propugnó el Fondo Fiduciario
Temático. Gobernabilidad Democrática, con las siguientes líneas de servicios:
Línea de servicios 1: Legislaturas.
Línea de servicios 2: Sistemas y Procesos Electorales.
Línea de servicios 3: Acceso a la Justicia y Derechos Humanos.
Línea de servicios 4: Acceso a la Información.
Línea de servicios 5: Descentralización y Gobernabilidad Local.
Línea de servicios 6: Administración Pública y Reforma de los Estatuto de
los Estados36
.
36
ONU. Sitio Web: http://www.undp.org/

39
39
Con base en lo anterior, la Organización de las Naciones Unidas debe
crear las bases para erradicar la esclavitud económica de la globalización,
reducir la tendencia neoliberal, combatir el neocolonialismo, el injusto
intercambio comercial, la amenaza por apoderarse de recursos energéticos y
acuíferos, así como propiciar el cumplimiento de beneficios del Protocolo de
Kyoto, con reorientación de sus propuestas, para beneficio global.
1.6. El Bien Común, Demanda Social y el hombre pactual
KURI BREÑA, en su libro Introducción Filosófica al Estudio del Derecho.
La Esencia del Derecho y los Valores Jurídicos, cuando se refiere al bien común,
a sus relaciones con el Derecho y la fundamentación sociológica del mismo,
parte de las necesidades que tienen los hombres.
Estas “se gradúan según los fines hacia los que se dirigen como:
necesidades físicas, biológicas, intelectuales, estéticas, psicológicas, espirituales
sobrenaturales.”37
[Agregaremos nosotros ambientales-espaciales, por
considerar el cambio climático y los avances en la exploración del universo
(espacio)].
A cada tipo o categoría de necesidades le corresponderá una actividad
específica humana, de lo que resultarán instituciones burocráticas dentro de las
dimensiones, en las cuales el hombre se apoya, digamos lo social, lo político, lo
37
KURI BREÑA, Daniel. Introducción Filosófica al Estudio del Derecho. La Esencia del
derecho y los Valores Jurídicos. 1ra edición, Estudios Jurídicos 15, México: 1970, Pág.195.

40
40
económico, lo cultural, y recientemente la conciencia por lo ambiental, buscando
resolver los ejes principales de sus aspiraciones de educación, salud, trabajo y
mejoras de movilización de la población, en cuanto a transporte, seguridad, el
control de la contaminación ambiental y libertad de expresión.
Pero la realidad actual es otra, más escándalos, impunidades, protección
de los delincuentes contra sus víctimas, hambre, pobreza (extrema, rural,
urbana), demasiada corrupción, gran apatía, demagogia, desconsideración a la
opinión pública, sinvergüencería política y otros. La respuesta son nuevas
formas de explosión social: conformismo; violencia intrafamiliar; divorcios por
problemas sociales; más prostitución; asaltos de banco; secuestros; terrorismo;
contrabando; tumbes de droga; lavado de dinero; tráfico de personas y órganos,
todo converge a la devaluación de los valores de la supervivencia.
Reconocemos que GUERRA, doctrinalmente considera en los principios
generales del derecho, su reclamo, el centro de atención en el hombre, ligado a
un antropocentrismo filosófico jurídico “...pues de todas las formas de interacción
humana posible presentan al hombre pactual– ser de pactos y entendimientos –
entablando relaciones frente a otros hombres (estatuto de los pactos o
convencional), frente al poder político o el gobierno (estatuto gubernativo o del
poder), frente a la familia (estatuto familiar) y la sociedad (estatuto personal)”38
.
38
GUERRA MORALES, Silvio. Derecho Procesal Punitivo. Primera Edici{on, C{ordoba: M-
E.L. Editor; Argentina: 2005, Pág.30 y 31.

41
41
1.6.1. Seguridad humana y alimentaria, cambio climático y
gobernabilidad
Abordemos este punto refiriéndonos a la película de Hollywood, Un día
después de mañana, la cual nos enseña el cambio climático con una lluvia de
rocas de hielo; para asombro, el 11 y 24 de julio de 2009, llueve granizo en
Panamá, en Tocumen, la gente decía cayó tucos de hielo; mientras en Clayton,
un bloque de casi 20 cms, [evento que puede destruir edificaciones].
El desafío de la gobernabilidad federal ante el reto de garantizar la
seguridad humana (desarrollo seguro para subsistencia), plantea al Estado la
obligación impostergable de construir los refugios, acceso al agua, garantizar la
seguridad alimentaria (acceso físico, social y económico a los alimentos
suficientes, inocuos y nutritivos) por ser la ruta de conexión de otras ciudades.
Entonces plantear la distribución geográfica del poder político, requiere
conocer las amenazas, riesgos, vulnerabilidades para con adaptabilidad
preparar el manejo de los entes públicos, y crear patrióticamente capacidad local
para sobreponerse, recuperarse, y adaptarse a las adversidades (resiliencia).
Enfáticamente el tema de los desastres, es noticia, en el Canal 2 el 13 de
julio de 2009, en el espacio meteorológico, Annette Queen destacó, que es
evidente el inicio del cambio climático e insta a realizar los planes familiares de
emergencia, es un hecho el incremento de los niveles del mar.

42
42
En las figuras 2 y 3 presentadas a continuación, podemos familiarizarnos
con las trayectorias de los huracanes y tormentas en la zona de convergencia,
que amenazan la seguridad humana en nuestro territorio, habrá múltiples
explicaciones y dudas pero es conveniente que sepamos que las estaciones del
año, el día y la noche, como el cambio de inclinación del eje de la tierra, nos
introducen y sacan de la zonas de movimientos de huracanes y tormentas.
Fig. 2. Mapa. Trayectoria de los Huracanes en Centroamérica 1951 – 2004
FUENTE: Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental, PREVDA.

43
43
Corroboramos de acuerdo a estos eventos naturales, que tanto los
huracanes como las tormentas tropicales son una amenaza real y permanente
para toda Centroamérica incluyendo a Panamá, afecta la estabilidad de
gobiernos. Según los datos que sustentan la figura No.3, entre 1886 y el 2006,
se han registrado unos 1105 eventos en el área con un promedio de 9.2 al año.
Y sin alarmar, vendrán más, los polos se derriten y nuestras los poblados en
zonas costeras, se inundaran, obligando al Estado y su gobierno, ser diligente
implementando acciones en sus políticas presupuestarias de Estado.
Fig. 3. Mapa. Tormentas Tropicales y Huracanes en el Atlántico 1886 – 2006
FUENTE: Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental, PREVDA.

44
44
Asimismo como centroamericanos enfrentamos el desafío de valorar
nuestra riqueza hídrica, no regalarla y menos pelearla entre nosotros. La
próxima guerra ha de ser por el agua. Entonces, cuidar las riquezas existentes,
con la Gestión Integral del Recurso Hídrico, significa garantizar la seguridad
humana, la alimentaria, intentando las acciones para reducir los efectos
destructivos de estos peligros en las comunidades, que puedan originar hambre,
epidemias, y exterminio.
En conclusión, los cambios que se observan en el medio natural, que
afectan nuestras viviendas, son el reflejo de una desmedida depredación que
atenta contra la especie humana, poniendo en peligro su existencia, lo cual crea
la necesidad urgente de educarnos, poner en marcha estrategias que aseguren
el progreso político real necesario sin afectar la estabilidad social y familiar.
En consecuencia para efectos de la distribución geográfica de la
gobernabilidad debemos estudiar la zona de convergencia intertropical y velar
por el adecuado uso de los recursos, resaltando el desarrollo sostenible seguro.
Conscientes de esta realidad, en el siguiente capítulo, proponemos la solución
con distribución del poder político sobre la base territorial, con una opción real
descentralizadora, esto es a través del antiguo sistema federal, para bienestar
general, desconcentración del poder y desarrollo de la dignidad humana.

45
45
CAPÍTULO 2
PROPUESTA DE REPÚBLICA FEDERAL DE PANAMÁ CON SOBERANÍA
ÚNICA

46
46
2.1. Panamá en el Sistema de Integración Regional
El avance del Estado unitario, Presidencialista, nos ha llevado a construir
un gobierno central estructurado en Consejo de Gabinete, Secretarías
Nacionales, Ministerios, Organizaciones Autónomas, semiautónomas, gobiernos
locales, estos entes burocráticos, entidades públicas para cumplir tanto los fines
del Estado, en coordinación con el Órgano Legislativo, Judicial, respetando los
mecanismos de control.
Juristas y políticos panameños no han considerado, una opción
federal, descentralizada, libre de imposiciones y de caprichos políticos
propios de la partidocracia existente. Ante esta realidad a nuestro juicio la
respuesta para superar el modelo actual, está en una propuesta democrática
revolucionaria, consistente en una República Federal con soberanía única,
es decir, cambio en la forma de estado y de gobierno.
Hay ejemplos en países como Estados Unidos, México, Brasil,
Argentina, y Venezuela, que en la actualidad tienen ventajas en su desarrollo
como nación siguiendo dicho sistema. Superada esta fase enfocar a la
Integración Centroamericana exigencia del comercio globalizado para
después consagrar la Confederación Latinoamericana, al final lograr la Unión
Americana.
Los actores políticos patrios por falta de conocimiento temen hacer
realidad el Sistema de la Integración Centroamericana, producto final de

47
47
cualquier nuevo pacto social territorial, como de los nuevos órdenes
económicos globales; estos sistemas de distribución de poder social,
económico, cultural y político para los países de Centroamérica deben ser
tomados en cuenta.
El 13 de diciembre de 1991, con la suscripción del Protocolo a la Carta de
Estados Centroamericanos (ODECA) o Protocolo de Tegucigalpa, que reforma
la suscrita en Panamá el 12 de diciembre de 1962, iniciativa respaldada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, que opera para la unificación de la
región, se incluyen las lecciones aprendidas de los hechos históricos,
geográficos y políticos de la zona, mencionando la crisis política, los conflictos
bélicos y los regímenes dictatoriales de Gobierno.
Según el referido Protocolo, se hace necesario hacer transformaciones
constitucionales y transiciones democráticas, para culminar el objetivo de “la
realización de la integración de Centroamérica, para constituirla en una Región
de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo, sustentado firmemente en el respeto,
tutela y promoción de los derechos humanos.”39
Hay deficiencias en el Parlamento Centroamericano, que desacreditado,
debilita la integración, siendo catalogado de inoperante, de no discutir los
39
ODECA. Protocolo de Tegucigalpa. 13 de diciembre de 2001, disponible en
http://www.sice.oas.org/trade/sica/SG121391.asp

48
48
problemas apremiantes de la región, no instrumenta la educación de la opinión
pública, que lo ve como refugio de inmunidad de triviales políticos, todo por
marcadas carencias en la divulgación de los planes y programas integrales.
Además, un comercio globalizado exige actuar en bloques económicos,
en las negociaciones con la Unión Europea la exigencia, es formar parte del
Sistema de Integración Económica Centroamericano, SIECA, organismo en
estos momentos ignorado por el anterior y actual gobierno panameño. Para los
Estados Unidos su opción es negociar individualmente, criterio que nos perjudica
como Estado libre o integrado, y que debemos reconsiderar minuciosamente.
Fig. 4. Mapa. Región Centroamericana.
Fuente: Almanaque 2008.

49
49
En la actualidad la Región de Centro América, está formada por veinte
(20) estados independientes, y doce (12) dependencias (Fig. 4), en cuanto a los
países independientes encontramos que son Monarquía Británica, Monarquías
Constitucionales, Democracia Constitucional, Democracia Constitucional
Parlamentaria, República dentro de Commonwealth, República, República
Democrática, nombrados:
Antigua y Barbuda; Bahamas; Barbados; Belice; Costa Rica; Cuba; Dominica; El
Salvador; Granada; Guatemala; Haití; Honduras; Jamaica; Nicaragua; Panamá;
República Dominicana; San Kitts y Nevis; San Vicente y las Granadinas; Santa
Lucía; Trinidad y Tobago.
Como países dependencias, aspecto de importancia para las
consideraciones de Derecho Internacional Público, y la completa Integración
Centroamericana, encontramos que:
Dos (2), son dependencias de Estados Unidos de América: Puerto Rico - Libre
Asociación; Islas Vírgenes -Territorio organizado y no incorporado.
Dos (2) del Reino de Países Bajos Territorio autónomo: Antillas Holandesas y
Aruba.
Dos (2), de los Departamentos Franceses de Ultramar: Guadalupe; Martinica.
Seis (6), del Estatuto de Territorio Británico dependientes: Anguila; Islas Caimán;
Islas Vírgenes Británicas; Monserrat; Turcas y Caicos.
Para nosotros este hallazgo en la región, demuestra las acrobacias
legales con que se fijaron las llamadas zonas exclusivas, de neutralidad, tal

50
50
materia del Derecho Internacional Público; en las zonas hídricas más codiciadas,
ello complica la unión regional, por el intervencionismo de las potencias.
La existencia de monarquías que rejuvenecen las nuevas formas de
colonialismo, coartan a la población estimada de la Región para el año dos mil
diez (2010), de ochenta y seis millones cuatrocientos diecinueve mil (86
419,000) habitantes, por tanto, hace que la Liga Centroamericana sea una
contradicción, en virtud del bloqueo económico, se engrandece la dependencia,
reduciendo el sentido de pertenencia a una unión centroamericana menos
caribeña todo tras cinco siglos de recelos y conflictos culturales.
2.1.1. Localización de la República de Panamá
La República de Panamá en el mapa político Centroamericano se sitúa
entre los 7º12’07” y 9º38’46” de Latitud Norte, y entre los 77º09’24” y 83º03’07”
de Longitud Oeste. Limita al Norte con el Mar Caribe, al sur con el Océano
Pacífico, al Este con la República de Colombia y al Oeste con la República de
Costa Rica. Cubre una superficie de 75,517km²; con un mar territorial de 12
millas náuticas de longitud y 319,823.9 Km² de superficie.
La actual División Política de Panamá (Fig.5) está formada por nueve (9)
provincias, setenta y cinco (75) distritos o municipios, seiscientos veinticinco
(625) corregimientos. Tenemos cinco (5) comarcas indígenas, ya sumadas en
las cifras, de las cuales son tres (3) a nivel de provincia (Guna Yala, Emberá

51
51
Wounaan, y Ngöbe Buglé), dos (2) a nivel de corregimiento (Guna de
Madungandí y Guna Wargandí).
2.2. Redistribución de la División Política
Compartir el poder político como principal, sigue lo económico y social,
accesoriamente en cualquier redistribución de la actual división política, el
cambio de la estructura política, requiere un cambio constitucional. La Fig.5
división política administrativa base de la conformación de Circuitos Electorales
como veremos en el Capítulo 3 de estudio, esto es, un reparto territorial del
poder.
Tomemos en cuenta que la unidad de distribución del poder actual
panameña más pequeña está en el corregimiento, gobierno local, independiente
de su tamaño, de su población; hay unos con menos de doscientos habitantes
(Pucuru y Paya), otros de más de sesenta mil (Las Cumbres y Juan Díaz), que
eligen sus representantes de corregimiento, como mandato constitucional del
Régimen Municipal.
Ahora será conveniente demostrar los criterios que regirán las
consideraciones de apoyo como de respaldo a tan complicada propuesta, desde
nuestra punto de vista, realizable, dado el poder económico del gobierno estatal
secuestrado por las inexactitudes en el cumplimiento de las demandas sociales
y de progreso del pueblo panameño.

52
52
Fig.5. Mapa. División Política de la República de Panamá
Fuente: Instituto Geográfico Tommy Guardia
Esta monografía plantea el debate de descentralización del poder sobre la
base territorial, un poder popular político en los Consejos Municipales, todos
integrantes de las respectivas provincias, dirigidas éstas por el Gobernador
electo, que a su vez responderán a su Presidente Federado Elegido de la
provincia elevada a Estado Federal, y estos al Presidente Federal Electo, como
forma de cambio de Estado y controlados por el sistema de gobierno
parlamentario, bajo una soberanía única como Nación.

53
53
Estamos convencidos, que el artículo 233 de la Constitución nacional,
donde se establece el Ejecutivo garantizará el cumplimiento del proceso de
descentralización de la competencia, función pública promovida por el Estado
panameño, basados en principios de autonomía, sostenibilidad y eficiencia,
pueden confundirse con el co-gobierno, además, es un enredo constitucional,
por ello, recomendamos el sistema federalista, por ser liberal, descentralizado,
como efectivo, por lo que la suspendida descentralización debe ser abolida.
Pensamos que el perfeccionamiento de la democracia, con una real
distribución geográfica del poder político, social y económico por vía federal, es
la ruta que debe seguirse para lograr los objetivos de un país realmente
descentralizado, sobre una base histórica, científica, técnica, demográfica,
cultural, etnográfica, antropológica de nuestra variada y cosmopolita sociedad.
El medio para alcanzar el fin es convocar a una Asamblea Constituyente
Originaria ampliamente tratada por profesores como Miguel Antonio Bernal,
Rubén Darío Rodríguez Patiño, Rigoberto González Montenegro, Raúl
González, el sindicalista Saúl Méndez, el economista Juan Jované entre otros.
2.3. El Proyecto de Descentralización suspendido
El Ministerio de Economía y Finanzas llevó a cabo en el año 2008, el
proceso de estructuración de lineamientos básicos para la formulación e

54
54
implementación de la Política Pública de Descentralización y sus
compromisos con el Poder Popular.
Dicha iniciativa, permitió la participación de diversas instancias públicas,
privadas, de cooperación internacional, así como de la Asociación de Municipios
de Panamá, la Red de Gestores Ambientales Municipales, Directores Ejecutivos,
Alcaldes y Representantes de corregimientos, que aportaron a su discusión.
La Ley Marco de Descentralización de las funciones públicas, contiene el
Código de Régimen Municipal; la participación Ciudadana; la Contraloría Social;
la Justicia (comunitaria) Administrativa de Paz; la regulación de la administración
pública provincial; de la administración del gobierno municipal como
disposiciones generales sobre la organización y administración local del
corregimiento en un determinado municipio.
La propuesta de Ley de Gestión Local, como fue definida por sus
promotores, abordó desde sus inicios puntos controvertidos que pueden
considerarse claves en la descentralización; entre éstos:
1º. La estrategia para acercar la administración a la ciudadanía y fortalecer la
democratización de las instituciones públicas.
2º. La búsqueda de medios para superar la pobreza.
3º. Una estrategia para combatir las brechas territoriales al aprovechar las
potencialidades regionales.

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55
4º. El mecanismo para potenciar la participación y la incidencia ciudadana
en las decisiones públicas.
5º. Un instrumento para garantizar mayor eficiencia y eficacia en la
asignación del gasto público.
6º. La inclusión de mecanismos que garanticen el carácter gradual del
modelo y la capacidad local en su ejecutoria.
7º. La certificación como instrumento para medir y valorar las capacidades
municipales en el desempeño de responsabilidades.
8º. Una Política de Inversión Integral y de Impacto, mediante la creación de
un Fondo de Desarrollo Territorial Municipal (FDTM) como estrategia para
evitar la dispersión y atomización de los recursos.
9º. La construcción de un modelo planificado a nivel municipal, con el fin de
consolidar las vocaciones y las visiones territoriales.
En definitiva la Descentralización de la Administración Pública fue
aprobada el 29 de junio de 2009 mediante la Ley No
. 37, lo que aseguraba la
transferencia de competencias, traducido en programas, proyectos, prestación
de servicios o políticas públicas y sus correspondientes recursos para
ejecutarlas.
Daba competencia a los Consejos Provinciales, sobre los fondos de salud
y educación, del Programa de Desarrollo Comunitario, materializado con aportes
de Canal.

56
56
Esto genera protestas por parte de algunos sectores de la población,
dando motivo al Presidente, en ese entonces Martín Torrijos, para que la vetará
parcialmente, después, el presidente electo Ricardo Martinelli, la suspende hasta
el 30 de junio de 2014 con auxilio de la Ley No
. 77 de 27 de noviembre de 2009.
Todos estos esfuerzos nos llevan a visualizar la urgente necesidad de
llamar a una Constituyente Originaria, que elabore un pacto social de
descentralización, bajo un sistema federal que estructure una efectiva y
fiscalizable gestión pública.
La actual ordenación constitucional inoperante, llena de parches, y
desaciertos de los que tienen la función legislativa, por lo tanto, sólo puede ser
corregida, por el derecho público, de esta forma construir la cuarta república.
2.4. El Antiguo Federalismo Panameño - 1852
Don Justo Arosemena en su obra El Estado federal de Panamá, estudió
el sistema federal predominante en 1852, cuando Panamá era un departamento
de la República de Nueva Granada, situación que contribuyó a nuestro progreso
político en una época donde la novedad del federalismo fue ampliamente
conocida internacionalmente, tal “fuerza exterior, buen gobierno interior; soltura
en los miembros, y fortaleza en el conjunto del cuerpo que se llama Nación.”40
40
AROSEMENA, Justo. El Estado Federal de Panamá. Ediciones Manfer, S.A., Panamá:
1998, Pág. 8.

57
57
Con vigencia efímera según nuestro criterio, al compararlo con otras
democracias federales implantadas en América, a manera de ejemplo,
Estados Unidos, la Nación de Argentina, Brasil, y México.
Según Arosemena, no favorecía al Gobierno Supremo41
con sede en
Bogotá, “que buscaba reservarse el principio de la propiedad, con las
utilidades provenientes de la ruta interoceánicas privando a los Istmeños de
todas las ventajas otorgadas de la explotación de la posición geográfica y
comercial, esto es, de celebrar por su cuenta un contrato como el que hoy
tiene celebrado el Gobierno Nacional colombiano, que beneficiaba a sus
arcas”42
Sigue diciendo el citado autor, “La vía interoceánica era de tierra, y pronto
sería de hierro, se considerada la topografía del Istmo una mina, cuyos
productos son más seguros que los demás, y que sobre éstas lleva la ventaja
de dar el metal amonedado”43
. [El subrayado es nuestro]
Durante la época del Estado Federal, eran comunes las condicionales
exoneraciones a los istmeños de toda contribución para el erario nacional;
pero esto sólo eran distracciones sobre las grandes utilidades que Bogotá
esperaba percibir del futuro ferrocarril. A lo interno, los habitantes en las
provincias del Istmo, no recibían atención debida a sus necesidades básicas.
41
AROSEMENA, Justo. Op. Cit. pág. 65.
42
Ibídem.
43
Ibídem.

58
58
Arosemena denunció fallas al presupuesto, las rentas esperadas no eran
acordes a lo proyectado, se daban evasiones en el pago de los tributos, sumado
a los excesivos gastos que el Tesoro tenía que hacer en “mantención de los
presos de las cárceles, los empleados de la policía, los sobresueldos de
militares, la capitanía de puerto, los alguaciles, los porteros, la manumisión, los
gastos de obras públicas, de imprenta, de locales y de materiales de oficina”44
.
Estas trabas presupuestarias, causan perjuicio para desestabilizar la
descentralización federada al incumplirse las demandas sociales; el sistema
sanitario colapsaba, las calles estaban sucias por falta del tratamiento adecuado
de las aguas servidas y otras complicaciones que se acrecentaban con la gran
afluencia de personas que cruzaban el Istmo, hoy en día población flotante, en
tránsito o turística, dada su condición de ruta obligada.
La frase del célebre Rufino Cuervo, “quién quiera conoce a Panamá [sic],
corra, por que se acaba”45
, es un claro reflejo de lo que se vivía en el Istmo en
esa época; la referida crítica no hace más que llamar la atención sobre la
situación difícil del momento, debido a una planificación inadecuada.
En este contexto, Colombia se encargaba del “negocio de relaciones
exteriores”46
; reservado al gobierno general en un pacto federativo, mientras se
44
Ibídem, Pág. 64.
45
Ibídem, pág. 62.
46
Ibídem, pág. 59.

59
59
le impuso al Istmo contribuir con las utilidades provenientes del ferrocarril para
fortalecer las arcas del gobierno colombiano.
Con respecto al centralismo y al descentralismo en las actividades del
Estado, TOCQUEVILLE dice: “La soberanía es ilimitada, y es así cuando se trata
de un gobierno central, pero en el federal la soberanía de los Estados se halla
restringida por la de la nación y la de ésta por aquéllos”47
.
El citado estudio de Arosemena, por su parte describe el centralismo
contra la federación, reconoce que el paso del centralismo a la federación
implica emancipar los municipios, admitirlos en el pacto, sin sacrificar sus
gobiernos especiales, aporta una definición de municipio como la verdadera
sociedad, aseverando que “la Nación no es sino una pura idealidad, una
abstracción, a la cual no debe subordinarse los intereses de la ciudad o del
común”48
.
Insiste el referido autor, “Emancipemos pues las ciudades, o grupos de
poblaciones dependientes entre sí por igualdad de situación y de necesidades.
Dondequiera que hay una comarca de regular extensión, de clima y
producciones análogas en toda ella, bien demarcada por la naturaleza y
homogénea en su fisonomía, en sus costumbres, en sus intereses, allí está el
47
Ibídem, pág. 61. Apud. Tocqueville en la Democracia en los Estados Unidos.
48
Ibídem, pág.8.

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