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Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe
Guía para el
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Índice
Prefacio
Presentación
Preámbulo
Objetivos	
¿Cómo usar esta guía?	
1 Introducción	
1.1	 Definición de sustentabilida...
5 Participación social y
	autodiagnóstico
5.1 	 El municipio como espacio idóneo 	
	 para la participación social
5.2	 Ret...
Elaborado por Capital Sustentable S.C.
Guillermo Velasco Rodríguez
Luis Eduardo Gómez García
Fabiola Hernández Álvarez
Jul...
Guía para el desarrollo local sustentable © 2011
Banco Mundial; Secretaría de Desarrollo Social
Ciudad de México, México.
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Prefacio
Uno de los más graves problemas asociados a la pobreza es el
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Presentación
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Local Multisectorial y Multiparticipativo en los Mun...
El capítulo 4 representa el núcleo conceptual de la Guía pues
comprende recomendaciones de política pública para la cons-
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CAPÍTULO 0 GUÍA PARA EL DESARROLLO
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Preámbulo
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¿Cómo usar esta guía?
El principal mensaje de esta guía es:
Conoce...
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CAPÍTULO 0GUÍA PARA EL DESARROLLO
LOCAL SUSTENTABLE
El concepto y el contexto. Define y dimensiona la importancia del d...
Introducción
CAPÍTULO 1
1.1	 Definición de sustentabilidad
1.2	 Principios generales	
1.3 	 Gestión local de la Agenda 21
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LOCAL SUSTENTABLE
1.1 Definición de sustentabilidad
El desarrollo sustentable es un ...
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INTRODUCCIÓN
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INTRODUCCIÓN
La siguiente tabla muestra la posición que ocupa cada...
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Las acciones contra la pobreza y la degradación
ambient...
Marco jurídico del municipio
CAPÍTULO 2
2.1	 Marco jurídico del municipio
2.2	 Ámbitos de acción municipal
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CAPÍTULO 2 GUÍA PARA EL DESARROLLO
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En México, el Municipio es el orden de gobierno más cercano
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  1. 1. Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe
  2. 2. Guía para el Desarrollo Local Sustentable
  3. 3. Índice Prefacio Presentación Preámbulo Objetivos ¿Cómo usar esta guía? 1 Introducción 1.1 Definición de sustentabilidad 1.2 Principios generales 1.3 Gestión local de la Agenda 21 1.4 Diagnóstico general de la sustentabilidad en México 1.5 Pobreza y medio ambiente 2 Marco jurídico del municipio 2.1 Marco jurídico del municipio 2.2 Ámbitos de acción municipal 2.3 Control jurisprudencial sobre la emisión de reglamentos municipales 2.4 Guía para la elaboración de reglamentos 2.5 Competencia de los municipios en materia ambiental, desarrollo urbano y económico 2.6 Finanzas municipales 3 Cambio climático y sustentabilidad 3.1 Mitigación 3.2 Vulnerabilidad de México al cambio climático 3.3 Adaptación 4 Principales temáticas de sustentabilidad municipal 4.1 Agua 4.2 Aire 4.2.1 Aire interior 4.2.2 Aire Exterior 4.3 Energía 4.4 Suelo 4.4.1 Manejo del suelo 4.4.2 Ordenamiento Territorial 4.4.3 Biodiversidad y áreas de conservación 4.4.4 Residuos sólidos (basura) 4.4.5 Desarrollo urbano 4.4.6 Edificación 11 12 14 15 16 20 20 21 23 26 32 33 34 35 37 41 47 48 53 58 71 71 76 81 88 88 95 105 112 120 131 11 - 17 202 - 228 20 - 29 32 - 43 46 - 54 58 - 137 154 - 172 176 - 199 140 - 150
  4. 4. 5 Participación social y autodiagnóstico 5.1 El municipio como espacio idóneo para la participación social 5.2 Retos en la participación ciudadana 5.3 La escalera de la participación 5.4 Metodología general de autodiagnóstico 5.5 Análisis de FODA municipal 5.6 Comités de autodiagnóstico 5.7 Esquema operativo del Comité de Autodiagnóstico 5.8 Círculo Virtuoso de la Participación Social 6 Metodología para promover la sustentabilidad en los proyectos 6.1 Establecimiento de objetivos 6.2 Tamaño y localización del proyecto 6.3 Definición del producto 6.4 Establecimiento del marco institucional 6.5 Identificación de agentes implicados 6.6 Elaboración del diagnóstico sistémico del proyecto 6.7 Analizar los límites e impactos potenciales del proyecto. 6.8 Identificación de las opciones ambientales estratégicas 6.9 Adecuaciones al proyecto y nuevo diagnóstico. 6.10 Informar e influenciar la toma de decisiones. 6.11 Monitoreo y evaluación 6.12 Ejemplo: Construcción de un conjunto habitacional 7 Experiencias nacionales e internacionales 7.1 Casos de éxito nacional 7.1.1 Adopción de tecnologías de agua en Zinacantán, Chiapas 7.1.2 Protegiendo la biodiversidad a través de la pesca sustentable en la Reserva de la Biósfera de Sian Ka’an 7.1.3 Programa regional de manejo campesino de recursos naturales y sistemas agroalimentarios en Centro Montaña, Guerrero 7.1.4 Plan de manejo y protección forestal en Nuevo San Juan Parangaricutiro, Michoacán 7.2 Casos de éxito internacional 7.2.1 En camino hacia una urbe sustentable: Manizales, Colombia 7.2.2 Contaminación sanitaria en India: manejo de residuos y generación de ingresos 7.2.3 Aldea de salud y bienestar en la Isla Tiwai: ecoturismo medicinal 7.2.4 “De vacas a kilowatts”: el rastro Bodija en Ibadán, Nigeria Anexo I: 100 preguntas para verificar la sustentabilidad de los municipios Anexo II: Inventario de ecotecnias Bibliografía 140 141 142 144 146 146 148 149 154 155 155 155 155 155 157 157 158 158 158 158 176 176 178 180 184 188 188 191 193 195 202 207 220
  5. 5. Elaborado por Capital Sustentable S.C. Guillermo Velasco Rodríguez Luis Eduardo Gómez García Fabiola Hernández Álvarez Julieta Leo Lozano Ariadna Reyes Sánchez Ana Margarita Romo Ortega Jorge Urdapilleta Carrasco Sofía Viguri Gómez SEDESOL Coordinación: Unidad de Planeación y Relaciones Internacionales César Nájera Tijera Blanca Lilia García López Marisse del Olmo Crenier Almudena Suárez Fernández Magdalena Ortiz Salomón Anneliesse Pfennich Participantes: Dirección General de Desarrollo Territorial José Luis Escalera Morfín Juan Carlos Zentella Gómez Jessica Karina Bautista Vergara Camilo de la Garza Guevara Unidad de Programas de Atención a la Pobreza Urbana María Eugenia González Alcocer Hélène Dupré Miguel Ángel Ferrer Martínez Tomás Camarena Maqueda
  6. 6. Guía para el desarrollo local sustentable © 2011 Banco Mundial; Secretaría de Desarrollo Social Ciudad de México, México. Coordinación editorial: BLANC @ www.bl-nc.com Copyright © 2011 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial Departamento de México y Colombia / Región de América Latina y El Caribe 1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433, U.S.A. www.bancomundial.org.mx Todos los derechos reservados Primera edición en español: Noviembre de 2011 El Banco Mundial y la Secretaría de Desarrollo Social, no aceptan res- ponsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación.El Banco Mundial y la Secretaría de Desarrollo Social no garantizan la exactitud de la información incluida en esta publicación y no aceptan responsabilidad alguna por cualquier consecuencia deriva- da de su uso o interpretación. Loslímites,loscolores,las denominacionesydemásinformaciónconte- nida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la situación legal de cualquier terri- torio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este li- brosonensutotalidaddelosautoresynodebenseratribuidasenforma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miem- bros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que representan. Derechos y Permisos El material de esta publicación está protegido por el derecho de propie- dad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse a Oficial de Comunicaciones Fer- nanda Zavaleta de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y México al Fax (55) 5480-4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y li- cencias debe ser dirigida al Banco Mundial en México en el número de fax referido o con Marisse Del Olmo en la Dirección de Cooperación Téc- nica y Acuerdos Internacionales de la Secretaría de Desarrollo Social, al correo: marisse.delolmo@sedesol.gob.mx Esta publicación ha sido producida gracias a la contribución del Go- bierno de España, A través del Fondo Español para América Latina y el Caribe. Guía para el desarrollo local sustentable © 2011 World Bank; Secretaría de Desarrollo Social Ciudad de México,México. Editorial Coordination: BLANC @ www.bl-nc.com Copyright © 2010 by The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 1818 H Street,N.W. Washington,D.C.20433,U.S.A. Internet: www.worldbank.org.mx All Rights Reserved Printing and Manufactured in Mexico / 2011 First Printing: November,2011 The findings, interpretations, and conclusions expressed in this book are entirely those of the authors and should not be attributed in any manner to the World Bank,to its affiliated organizations,or to members of its Board of Executive Directors or the countries they represent. The views in this docu- ment do not necessarily reflect those of the Secretaría de Desarrollo Social. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this publication and accepts no responsibility for any consequence of their use. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply on the part of theWorld Bank Group any judgment on the legal status of any territory or the endorsement or ac- ceptance of such boundaries. Rights and Permissions The material in this publication is copyrighted. The World Bank encourages dissemination of its work and normally will promptly grant permission to reproduce portions of the work.For permission to reprint individual articles or chapters, please fax a request with complete information to Fernanda Zavaleta, Communications Officer – The World Bank Colombia and Mexico Fax (55) 5480-4222. All other queries on rights and licenses should be ad- dressedtotheCommunicationsOfficer,TheWorldBankMexicoattheabove faxed to (55) 5480-4222 or with Marisse Del Olmo at the Head Department for Technical Cooperation and International Agreements at Secretaría de Desarrollo Social: marisse.delolmo@sedesol.gob.mx This publication has been produced thanks to the contribution of The Go- vernment of Spain, through the Spanish Fund for Latin America and the Caribbean.
  7. 7. Prefacio Uno de los más graves problemas asociados a la pobreza es el deterioroambiental.Conscientedeesto,laSedesol,conrecursos aportados por el Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe a través del Banco Mundial, integró esta Guía para el Desarrollo Local Sustentable que me es grato poner a disposición del públi- co en general. A pesar de la amplia biodiversidad que caracteriza a México, existe un alto número de especies en peligro de extinción, y te- nemos el segundo lugar en deforestación en América Latina. El 40% de los acuíferos están sobreexplotados, y sólo 35% de los residuos sólidos se disponen en sitios adecuados. La pérdida económica anual a causa del deterioro ambiental se estima en 10% del PIB. Por otra parte, continúa el proceso de ocupación irregular en las zonas urbanas y el crecimiento acelerado y desordenado de las ciudades. En las ciudades se genera el 70% de las emisio- nes de gases de efecto invernadero. El cambio climático, cuyos impactos se dejan sentir ya con grandes inundaciones y severas sequías, afecta particularmente a los pobres que constituyen el sector de la población más vulnerable frente a este fenómeno. Diversos estudios dan cuenta de la relación positiva entre de- sarrollo socioeconómico, competitividad y preservación de los recursos naturales; deterioro ambiental y pobreza, son dos fac- tores profundamente interdependientes. Estos y otros temas son abordados en esta Guía, que no sólo hace un recuento de los retos ambientales que enfrenta México, sino que propone soluciones concretas y reseña experiencias exitosas articuladas desde la perspectiva de los gobiernos loca- les, porque es ahí donde detonan los problemas y donde pueden emerger las mejores iniciativas y respuestas de política pública. Esta Guía es no sólo un testimonio de lo que ya estamos hacien- do conjuntamente los tres órdenes de gobierno en esta materia, sino una abierta convocatoria a todos los actores a fortalecer las acciones con objeto de proteger los bienes naturales que son pa- trimonio de las futuras generaciones de mexicanos. Con esta Guía, la Sedesol refrenda su compromiso con la instrumentación de una política social que coadyuve a la con- servación de nuestro vasto capital natural, y con la difusión de prácticas y métodos de desarrollo sustentable que las autorida- des locales pueden impulsar en sus respectivos ámbitos estatales y municipales en beneficio de las comunidades que gobiernan y de nuestro país. HeribertoFélixGuerra SecretariodeDesarrolloSocial
  8. 8. Presentación A través del Proyecto “Enfoque de Desarrollo Sustentable Local Multisectorial y Multiparticipativo en los Municipios más Pobres de México”, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDE- SOL), el Banco Mundial y el Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe, buscan generar herramientas útiles y prácticas para que los municipios de México tengan la posibilidad de medir su grado de sustentabilidad e identificar maneras de mejorar las condicionessociales,económicas,yambientalesdesusregiones y poblaciones. La SEDESOL y el Banco Mundial coincidieron en la pertinen- cia de diseñar una Guía para el Desarrollo Local Sustentable a fin de dar a conocer y aplicar lineamientos de sustentabilidad en la gestión pública municipal. La Guía para el Desarrollo Local Sustentable que se presenta en este documento está dirigida principalmente a autoridades municipales ubicadas en zonas marginadas, aunque es de utili- dad para el resto de los municipios en el país. Brinda herramien- tas que permiten aprovechar el potencial de desarrollo de estas comunidades para satisfacer las necesidades de la generación actual sin afectar las oportunidades de generaciones futuras. Procura el equilibrio entre lo económico y lo ambiental, vincu- lado al abatimiento de la pobreza desde una óptica democrática en la que prevalece una constante participación ciudadana en la toma de decisiones. Los objetivos de la Guía son: • Impulsar el progreso sustentable en las localidades urba- nas y rurales; • Fomentar un desarrollo económico respetuoso del medio ambiente y de la población, en congruencia con el marco legal vigente; • Diseñar políticas públicas y regulaciones que fomenten la sustentabilidad; • Fortalecer las capacidades institucionales locales y los pro- cesosparticipativosquegaranticenlaaplicaciónybuenfun- cionamiento de dichas políticas y reglas; • Difundircriteriosylineamientosparaquelasobraspúblicas y privadas de infraestructuras garanticen la sustentabilidad local; • Lograr un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales ; • Evaluar los proyectos públicos y privados en su relación con la sustentabilidad regional. En el capítulo 1 se precisan una serie de definiciones, como el concepto mismo de sustentabilidad. Asimismo, se define y di- mensiona la importancia del desarrollo sustentable como tema de política pública en México y el mundo, así como su vincula- ción con las comunidades más pobres del país. En el capítulo 2 se describe el marco jurídico que le permite al municipio actuar a favor de un desarrollo más equilibrado entre economía, sociedad y medio ambiente. El capítulo 3 se aboca al tema del cambio climático y la nece- sidad urgente de actuar ahora para mitigar los efectos de este fe- nómeno que afecta sobre todo a la población más pobre del país. Se reconoce que uno de los mejores mecanismos de adaptación alcambioclimático,ydecontribuirarevertirlo,esprecisamente el ejercicio de una gestión pública ambientalmente responsable. SaraTopelsonFridman SubsecretariadeDesarrolloUrbanoyOrdenacióndelTerritorio MarcoAntonioPazPellat SubsecretariodeProspectiva,PlaneaciónyEvaluación
  9. 9. El capítulo 4 representa el núcleo conceptual de la Guía pues comprende recomendaciones de política pública para la cons- trucción de obras públicas y dotación de servicios, así como para un desarrollo económico e institucional que procure la susten- tabilidad en los temas de agua, aire (tanto en el ámbito del hogar como externo), energía y suelo. En este último tema se profun- diza sobre el ordenamiento territorial, ordenamiento ecológico, conservación de recursos naturales y preservación de la biodi- versidad, manejo integral de residuos sólidos, desarrollo urba- no y edificación. La vivienda, así como el medio ambiente, son temas totalmente transversales y atraviesan todos y cada uno de los apartados que integran este capítulo. En la vivienda y su localización, se materializan tanto el patrimonio de las familias como el potencial para modificar las formas y elementos que in- tervienen en su edificación y en los hábitos de consumo de los hogares para lograr un entorno sustentable tanto a nivel de la vivienda, como a nivel de la comunidad y en última instancia, a nivel de la localidad. Con la interrogante sobre ¿Cómo saber qué hacer? Conócete a ti mismo, el capítulo 5 propone un modelo para el autodiag- nóstico participativo de la comunidad, de tal manera que el co- nocimiento local y la diversidad de opiniones ayude a identificar y legitimar los proyectos más urgentes y factibles para lograr que la misma comunidad se los apropie y los haga suyos. El capítulo 6 retoma la pregunta de ¿cómo hacerlo? y cons- tituye una propuesta metodológica para evaluar y modificar proyectos concretos. Se detalla, paso a paso, cómo analizar un proyecto municipal, identificando los elementos que puedan modificarse para que sea sustentable y aceptado por la sociedad. El capítulo 7 presenta experiencias de éxito nacional e inter- nacional y describe cómo algunos municipios en México y en el resto del mundo, han logrado materializar el desarrollo susten- table a través de proyectos concretos, beneficiando la economía, la comunidad y el medio ambiente, aun contando con recursos escasos. La Guía incluye dos Anexos en donde se desglosa una lista de verificación, con el objetivo de llevar a cabo una evaluación pre- liminardelasáreasdeoportunidadparaeldesarrollosustentable del municipio. Además se proporciona una lista de tecnologías ecológicas sencillas que son útiles para atender algunas de las principales problemáticas ambientales de los municipios. Estamos convencidos de que este instrumento contribuirá en la generación y desarrollo de las capacidades locales de los mu- nicipios y las microrregiones a lo largo del país, donde se busca una gestión sustentable del territorio. Finalmente, invitamos a adaptar la Guía a las condiciones económicas, sociales y ambientales específicas de cada muni- cipio que permita lograr un cambio en los patrones de consu- mo y a promover visiones de planeación y presupuestación de mediano y largo plazo. Esperamos sinceramente que esta Guía sea ampliamente utilizada por los tomadores de decisión y por la sociedad en las distintas regiones, municipios y localidades, en beneficio de nuestro país.
  10. 10. 14 CAPÍTULO 0 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE Preámbulo México requiere abatir la pobreza mediante la creación de opor- tunidades económicas al alcance de todos los miembros de la población. Además, necesita expandir la infraestructura y la oferta de servicios públicos para atender las necesidades de cada unodesusciudadanos.Todoelloenelcontextodeunpaísmega- diverso, con abundantes recursos naturales y ecosistemas valio- sos,nosóloparalaNación,sinoparaelrestodelplaneta.Conuna visión puesta en el futuro y trabajando en el presente, el reto es conseguir un desarrollo que satisfaga las necesidades actuales, sin sacrificar la habilidad de las generaciones futuras para cum- plir con las propias. En la visión de sustentabilidad, el desarrollo económico, la justicia social y la protección ambiental avanzan paralelamente. Advirtiendo que los descubrimientos científicos han definido que la calidad de vida está íntimamente ligada a la calidad am- biental y que las personas menos favorecidas económicamente son las más vulnerables a la degradación ambiental, es que las estrategias de sustentabilidad toman mayor relevancia. Por ello, la Secretaría de Desarrollo Social, el Banco Mundial y el Fondo Español para América Latina y el Caribe han sumado esfuerzos para poner al alcance de las comunidades más vulne- rables de México una Guía para el Desarrollo Local Sustentable. A través de ella se busca inspirar un desarrollo social capaz de conservar el equilibrio ecológico y al mismo tiempo aprovechar las oportunidades económicas que surgen de proteger el medio ambiente. La presente guía, dirigida principalmente a las autoridades municipales de zonas marginadas rurales y urbanas, reúne he- rramientas que facilitan la introducción de criterios de sustenta- bilidadalosprocesosdeplaneación, particularmenteenmateria de desarrollo económico y crecimiento de la infraestructura pú- blica. Estas herramientas incluyen principios, políticas públicas, ordenamientos jurídicos, iniciativas económicas y reformas ins- titucionales que ayudarán a liberar el potencial de estas localida- des sin afectar el desarrollo de generaciones futuras. Con el propósito de ser un documento útil para los funciona- rios públicos, la Guía para el Desarrollo Local Sustentable ha sido elaborada con base en experiencias instrumentadas con éxito en varios sitios de la República o en lugares con características si- milares al contexto mexicano. Tomando en cuenta las limitantes económicas de los municipios, se han elegido prácticas costo- efectivas, autofinanciables o propensas a recibir financiamiento. Con esto en mente, la guía establece líneas de acción para que losmunicipioselevensusustentabilidadyadministrenmejorsus recursos presupuestales. Los pasos a seguir aquí propuestos de ninguna manera pre- tenden fijar un camino único para el desarrollo de las comuni- dades; esta guía reconoce que son los propios habitantes de las localidades quienes pueden realizar el mejor diagnóstico sobre sus necesidades económicas y condiciones ambientales. La in- tención del documento es mostrar una opción bajo la cual el desarrollo local se puede lograr mediante un equilibrio entre lo económico, lo social y lo ambiental, partiendo de una óptica de- mocrática en la que prevalece una constante participación ciu- dadana en la toma de decisiones. El verdadero viaje de descubrimiento no es buscar nuevas tierras, sino ver con nuevos ojos. -MarcelProust
  11. 11. 15 CAPÍTULO 0GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE Objetivos 1 4 5 6 2 3 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE LA GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE tiene como objetivo fortalecer las capacidades de los muni- cipios para fomentar un crecimiento económico armonioso con el medio ambiente, particularmente en las comuni- dades que se encuentren en una etapa temprana de desarrollo. En específico, la guía es una herramienta que orienta y auxilia a las autoridades municipales que desean: Fomentar un desarrollo eco- nómico respetuoso del medio ambiente y de la población, en congruencia con el marco legal vigente; Diseñar políticas públicas y regulaciones que prioricen la sustentabilidad, preferentemente en un marco de coordinación intermunicipal; Establecer instituciones, pro- cesos participativos y meca- nismos de financiamiento que garanticen la aplicación, buen funcionamiento y continuidad de dichas políticas y reglas; Transformar las obras públicas y privadas en infraestructuras que apoyen la estrategia de sustentabilidad local; Ordenar el aprovechamiento de los recursos naturales; Evaluar los proyectos públicos y privados en su relación con la sustentabilidad regional.
  12. 12. 16 CAPÍTULO 0 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE ¿Cómo usar esta guía? El principal mensaje de esta guía es: Conocer y aplicar los lineamientos de la sus- tentabilidad es indispensable para una buena gestión municipal. A diferencia de tiempos pasados, en la actualidad ya es muy no- toria la relación entre un menor rendimiento de las actividades productivas, el conflicto social por los recursos naturales y la de- gradación ambiental. La economía, la sociedad y la protección al ambiente actúan como tres poleas que necesitan ser jaladas al mismo tiempo para subir un cubo de agua. La herramienta es el desarrollo sustenta- ble, el resultado es la calidad de vida. ¿Por qué un sistema de poleas? Porque las relaciones entre los trestemasnoestansencilla.Hayconexionesdirectas,perotam- bién indirectas que no son identificables fácilmente. Para ser sustentable es necesario mirar diferente, desde una perspectiva de largo plazo donde esas conexiones ocultas sean más claras. La intención de esta guía es, precisamente, ofrecer herramientas conceptuales, metodológicas y técnicas para cambiar la manera en la que se formula un proyecto municipal.
  13. 13. 17 CAPÍTULO 0GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE El concepto y el contexto. Define y dimensiona la importancia del desarrollo sustentable como tema de política pública en México y el mundo, así como su vinculación con las comunidades más pobres del país. Las leyes y normas para un desarrollo sustentable. Describe el margen jurídico que le permite al municipio actuar a favor de un desarrollo más equilibrado entre economía, sociedad y medio ambiente. La urgencia de un cambio. Comenta algunos de los efectos del cambio climático para el territorio mexicano, señalando al desarrollo sustentable como una estrategia de urgente adaptación a los cambios que se avecinan. ¿Por dónde empezar? Los temas clave. Este es el núcleo conceptual de la guía; comprende recomendaciones de: política pública, obras y servicios, desarrollo económico e institucional para procurar la sustentabilidad en los temas de: ¿Cómo saber qué hacer? Conócete a ti mismo. Propone un modelo para el autodiagnóstico participativo de la comunidad, de tal manera que el conocimiento local y la diversidad de opiniones ayuden a identificar los proyectos más importantes y factibles. ¿Cómo hacerlo? Pensando diferente. Esta sección es una propuesta metodológica para evaluar y modificar proyectos concretos. Se detalla, paso por paso, cómo analizar un proyecto municipal, buscando elementos que puedan modificarse para que sea sustentable y aceptado por la sociedad. ¡Dame un ejemplo! Describe cómo municipios en México y el resto del mundo, aún contando con escasos recursos, han logrado aterrizar el desarrollo sustentable en proyectos concretos, beneficiando la economía, la comunidad y el medio ambiente. Más herramientas para estar “listo”. En los anexos se incluye una lista de 100 preguntas para verificar la sustentabilidad del municipio, que servirá como una evaluación preliminar de las áreas de oportunidad para el desarrollo sustentable. Además se proporciona una lista de ecotecnias, tecnologías sencillas que sirven para atender algunas de las principales problemáticas ambientales de los municipios. CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 CAPÍTULO 6 CAPÍTULO 7 ANEXOS Agua Basura Aire interior Ordenamiento territorial Conservación y biodiversidad Desarrollo urbano Edificación Aire exterior Energía Suelo
  14. 14. Introducción CAPÍTULO 1 1.1 Definición de sustentabilidad 1.2 Principios generales 1.3 Gestión local de la Agenda 21 1.4 Diagnóstico general de la sustentabilidad en México 1.5 Pobreza y medio ambiente 20 20 21 23 26
  15. 15. 19 CAPÍTULO 0GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE
  16. 16. 20 CAPÍTULO 1 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE 1.1 Definición de sustentabilidad El desarrollo sustentable es un modelo de crecimiento que con- siste en atender las necesidades de la generación presente sin poner en riesgo la capacidad -entendida como recursos y opor- tunidades- de las generaciones futuras para satisfacer sus nece- sidades de crecimiento y desarrollo. La sustentabilidad fomenta el progreso desde un enfoque amplio, tomando en cuenta tres dimensiones: social, económica y ambiental. Un gobierno local con enfoque de sustentabilidad evalúa y apoya toda iniciativa buscando un equilibrio entre estas tres dimensiones; así, el bienestar social y el desarrollo econó- mico quedan inevitablemente vinculados a un medio ambiente de calidad. Al ser la figura gubernamental más cercana a las personas, es importante que las actividades del funcionario municipal sean llevadas a cabo pensando en la relación directa que existe entre elhombreysumedio,pueselmedioambienteconstituyelabase de todo progreso y bienestar social. Considerando que la na- turaleza es un capital de todos y los problemas ambientales no conocen fronteras, es importante que los municipios establez- can mesas de trabajo y/o alianzas con otros municipios a fin de planear e implementar soluciones comunes, uniendo esfuerzos y recursos. EL “DEBER SER” DEL MUNICIPIO SUSTENTABLE Una autoridad municipal que desea ser sustentable evaluará las propuestas de planes y programas para su gobierno tomando en cuenta criterios que van más allá del análisis costo-beneficio convencional.Enprimerlugar,revisaráquelaspropuestascuen- ten con un proceso de toma de decisiones respecto a los planes y programasarealizar,elcualdebeestarbasadoenunaevaluación del impacto social y ambiental; después, privilegiará inversiones en infraestructura ecológica, se esforzará por cambiar los patro- nesdeconsumo,otorgaráfinanciamientoparabienesyservicios ambientales, así como para acciones de mejoramiento y preser- vación ambiental. En todo momento, la participación social ju- 1.1 definición de sustentabilidad 1.2 principios generales 1.3 gestión local de la agenda 21 1.4 diagnóstico general de la sustentabilidad en méxico 1.5 pobreza y medio ambiente gará un papel fundamental en la toma de decisiones, para que de esta forma la población asuma parte de la responsabilidad por la implementación de los programas. La gestión ambiental municipal cumple una doble función: fijar reglas y operar programas; para ser sustentable, necesita un proceso sistemático de planeación que se fundamente en el uso eficiente de los recursos. Esto incluye la elaboración de planes de aprovechamiento y conservación del ambiente, así como una supervisión constante de la manera en la que se ejercen los re- cursospresupuestalesyhumanosdelosprogramasambientales. 1.2 Principios generales En años recientes, el concepto de sustentabilidad no sólo se ha ligado a las dimensiones social, económica y ambiental del de- sarrollo; su complejidad ha aumentado al agregar otras perspec- tivas como la cultural, la demográfica, e incluso la espiritual y la búsqueda de la felicidad del ser humano. En ese sentido, para alcanzar un desarrollo sustentable se deben garantizar todas las dimensiones del bienestar para las sociedades actuales y futuras. Un referente indispensable de la sustentabilidad es la capa- cidad de carga, es decir, qué tanto puede la naturaleza soportar una actividad humana sin quedar afectada de manera perma- nente. Puesto que los recursos naturales son finitos y algunos no son renovables, tienen un límite de tolerancia a las actividades humanas o de explotación. En un municipio, la capacidad de carga sería el consumo - moderado, equilibrado y equitativo Introducción Un municipio sustentable es aquel que en sus ac- tividades de administración, operación y ejercicio de los recursos, se preocupa por la participación ciudadana, la conservación de la naturaleza y la mejora del medio ambiente, considerándolos elementos indispensables del desarrollo local y del bienestar humano.
  17. 17. 21 CAPÍTULO 1GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE – de los recursos naturales que el territorio puede sostener sin desequilibrar el funcionamiento y la productividad de los eco- sistemas. Por ello, el desarrollo económico desde la visión de la sustentabilidad implica limitar el crecimiento económico a la capacidad de carga de los ecosistemas. La incorporación de principios de sustentabilidad a los facto- res de crecimiento y evolución en el campo de las políticas pú- blicas, obras, servicios, instituciones y programas de desarrollo económico, garantiza: protección ambiental, equidad, justicia apuesta a que sean los propios ciudadanos quienes lleven a cabo lareflexiónylaacción,siendoéstasfacilitadasygarantizadaspor los representantes políticos. La autoridad municipal juega un papel fundamental como órganodeconcientizaciónatravésdelaeducaciónydelfomento de una cultura ambiental. Es preciso que empuje un cambio de hábitos, especialmente en los patrones de consumo, para procu- rar formas de vida más conscientes y amigables con el entorno. Para ello es necesario que la ciudadanía se involucre en las accio- nes de recuperación, aprovechamiento sustentable y conserva- ción de los recursos naturales y a la vez condene prácticas que dañan el medio ambiente. La erradicación de la pobreza se considera el mayor desafío desde la perspectiva del desarrollo sustentable. Solamente un crecimiento económico que favorezca y consolide vínculos po- sitivos entre medio ambiente, creación de empleos y una mejor distribución de los ingresos será efectivo en este objetivo. 1.3 Gestión local de la Agenda 21 ANTECEDENTES En 1968 se creó el Club de Roma, una asociación compuesta por científicos, empresarios y políticos encargados de analizar lo que se empezaba a considerar como dos de los mayores problemas del planeta: pobreza y deterioro medioambiental. En 1972 se emitió un primer informe titulado “Los límites del crecimiento”, en el cual se concluye que: “Si se mantienen las tendencias ac- tualesdecrecimientodelapoblaciónmundial,industrialización, contaminación ambiental, producción de alimentos y agota- miento de los recursos, este planeta alcanzará los límites de su crecimiento en el curso de los próximos cien años”. Este informe tuvo como consecuencia la celebración de la primera Reunión Mundial sobre Medio Ambiente titulada “Conferencia sobre Me- dio Humano”, llevada a cabo en 1972 en Estocolmo. Es ahí que por primera vez el tema ambiental se pone en un alto nivel de discusión y se utiliza el término desarrollo sustentable. Como resultado de la Conferencia de Estocolmo se instauró el ProgramadelMedioAmbientedelasNacionesUnidas(PNUMA), y la ONU estableció en 1983 la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y el Desarrollo. El primer informe titulado “Nuestro Futuro Común” (también llamado Informe Brundtland) se pu- blicaen1987.Estedocumentoplanteólanecesidaddeestablecer políticaspúblicasdesustentabilidadyestableciólaimposibilidad de separar los temas del desarrollo económico y el medio am- biente. social, participación ciuda- dana y calidad de vida. Con el objetivo de in- tegrar adecuadamente los principios del desarrollo sustentable al actuar local es necesario tener claros otros conceptos como: Servicios ambientales; son los servicios que nos brinda el medio ambiente y que muchas veces no son cuantificados en términos económicos; sin embargo, tienen un enorme valor para la vida del hombre. Por ejemplo, la producción de aire limpio, agua, paisaje y conservación de la biodiversidad. Participación ciudadana; debe ser pilar del proceso para ge- nerar un desarrollo local sustentable, por lo que la autoridad municipal tiene como tarea primordial generar espacios de in- teracción efectiva. En esos foros, la ciudadanía podrá integrarse de forma activa en problemas y decisiones, asegurando que las acciones a emprender sean aprobadas y apoyadas por la comu- nidad. La solución a los problemas ambientales se encuentra en la corresponsabilidad, es decir, una responsabilidad compartida tanto del gobierno como de la sociedad. Además, son los ciu- dadanos quienes deben vigilar la actuación gubernamental y la continuidad de los programas a lo largo de diferentes adminis- traciones. Esto se realizaría mediante la sensibilización, involucramien- to y articulación de la población en las cuestiones relativas a la sustentabilidad y el medio ambiente; a través de su participa- ción en el diseño de programas y políticas públicas municipales, así como su apoyo en la evaluación y modificación de proyec- tos, mejorarán continuamente las decisiones que se tomen. Se La sustentabilidad da mayor importancia al desarrollo humano, al mejoramiento de la calidad de vida y a la equidad social frente al crecimiento econó- mico; el ser humano y su medio son los elementos centrales.
  18. 18. 22 CAPÍTULO 1 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE INTRODUCCIÓN En 1992, la Comunidad Internacional representada por 179 paí- ses, personas y organizaciones no gubernamentales participó en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, también llamada “Cumbre de la Tierra”, entre sus principales resultados se encuentran: la Declaración de Río y el Programa 21 también llamado Agenda 21 (en alusión al siglo XXI). AGENDA 21 La Agenda 21 fija la necesidad de reducir el desperdicio, para en su lugar fomentar un desarrollo más consciente de la escasez de recursos naturales. Surge como un programa para alcanzar el desarrollo sustentable; es decir, un plan de acción para transfor- mar el modelo tradicional de desarrollo - basado en la explota- ción de los recursos naturales como si fuesen ilimitados – en un modelo de desarrollo eficiente, equitativo, racional y duradero. En su capítulo 28, la Agenda 21 reconoce que los gobiernos locales desempeñan una función fundamental en la promoción del desarrollo sustentable a través de la educación y la moviliza- ción de la ciudadanía. El contacto directo con la población hace que los municipios tengan un enorme potencial para impactar y transformar los esquemas de producción y consumo. Es por ello que la Agenda 21 plantea la necesidad de elaborar planes de sustentabilidad a nivel local, en el marco de un ejercicio inclu- yente y participativo que establezca objetivos compartidos para contribuir localmente al desarrollo sustentable, concretando así la frase “pensar globalmente y actuar localmente”. ¿CÓMO SE CONSTRUYE UNA AGENDA 21 MUNICIPAL? La Agenda 21 local es una respuesta a la invitación que las Nacio- nesUnidashicieronenelaño1992durantelaCumbredelaTierra con el fin de que las ciudades elaboraran planes y acciones para afrontar los retos socio-ambientales del siglo XXI. Este compro- miso implicó la transición gradual hacia un modelo de desarrollo sustentable, mediante un proceso participativo e intersectorial de gestión. El ICLEI 1 , el Centro de Investigación sobre Desarrollo Inter- nacional y el Programa de Medio Ambiente de la ONU 2 , propo- nen una guía para la planificación y gestión integral de las agen- das locales, la cual está basada en nueve puntos elementales: 1 Acordar una filosofía: es imprescindible contar con una visión conjuntayunafirmevoluntadporpartedelgobiernomunicipal, las ONG, las instituciones educativas y la sociedad en general, para proponer, generar e impulsar iniciativas en materia de me- dio ambiente. 2 Identificar problemas y causas: el diagnóstico debe realizarse con base en un análisis objetivo que tenga como fundamento la observación directa de los problemas ambientales, reflejada en datos cuantificables y verificables. Asimismo, es necesario inte- graraesteconocimientolapercepcióndelacomunidadrespecto a los problemas de su entorno social, económico y ambiental. 3 Definirobjetivosgenerales:debenestablecersedemaneracla- ra y precisa: qué se pretende realizar, por qué y cómo se llevará a cabo la propuesta. 4 Priorizar problemas: se deberá dar mayor importancia a los temas que requieran acciones inmediatas, considerando la gra- vedad del problema y la posibilidad de que tenga efectos irrever- sibles. 5 Establecer objetivos específicos: éstos deben ser alcanzables, medibles y tener un plazo temporal fijo, para así poder evaluar y dar seguimiento a la evolución de las iniciativas. 6 Crear programas para abordar los objetivos: en ellos se deli- nearán actividades concretas. Es necesario prever los instru- mentos utilizados, recursos, impacto ambiental, presupuesto, actores, indicadores y estrategias de comunicación y participa- ción con los ciudadanos. 7 Formalizar un plan de acción: es el producto final y meta del proceso. El plan debe ser sometido a la opinión pública antes de su aprobación definitiva. 8 Aplicar y comprobar: la puesta en marcha de los objetivos planteados en el plan de acción marcará los pasos a seguir o co- rregir. 9 Evaluar y retroalimentar: esto se hará mediante los indicado- res establecidos en el plan de acción, con el fin último de obtener resultados puntuales para retroalimentar las iniciativas estable- cidas. Para que la Agenda 21 se refleje en los diversos sectores de la sociedad debe llevarse a cabo un proceso de consultas con re- presentantes de cada uno de los sectores de la comunidad y eventualmente lograr un consenso en donde todos participen en las decisiones, planificación y ejecución del mismo. El proceso 1 El ICLEI (Gobiernos Locales por la Sustentabilidad) es una organización no guberna- mental (ONG) que representa a los gobiernos locales en foros nacionales e internacio- nales en temas de desarrollo sustentable.Tiene como objetivo principal lograr mejoras concretas en las condiciones ambientales locales y en el desarrollo sustentable global a través de acciones locales. 2 ICLEI, IDRC & PNUMA (1996) The Local Agenda 21 Planning Guide: an introduction to sustainable development. IN (IDRC), I. D. R. C. (Ed.).Toronto, Canadá, International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI), International Development Research Centre (IDRC) & United Nations Environment Programme (UNEP).
  19. 19. 23 CAPÍTULO 1INTRODUCCIÓNGUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE de consulta servirá también para aumentar la conciencia de los habitantes respecto a las cuestiones relativas al desarrollo sus- tentable. Los programas, políticas, legislación y reglamentaciones de lasautoridadeslocalesparalograrlasmetasdeAgenda21seeva- luarán y modificarán tomando como referencia los programas establecidos en el plan local de sustentabilidad; después, estos resultados se empatarán con la normatividad ambiental como lo es el Bando Municipal de Buen Gobierno, el Código Reglamen- tario de la Administración Municipal y/o Reglamentos Munici- pales. AGENDA 21: LA PUESTA EN PRÁCTICA Se recomienda que la Agenda 21 local se lleve a cabo a inicios de la administración municipal; sin embargo, nunca es tarde para empezar el proceso de consulta e insertarlo como parte del Plan Municipal de Desarrollo. El primer paso debiera ser preguntar a la población cómo quisiera ver a su localidad en el corto, media- no y largo plazo. A partir de ello se planteará una estrategia que se adapte a la diversidad y complejidad de la comunidad; ésta deberá contar con un calendario de cumplimiento para cada ac- ción, así como los instrumentos que servirán para alcanzar las metas planteadas. Es también muy recomendable que a raíz de este trabajo de consultasecreeunConsejoMunicipaldeDesarrolloSustentable. Dichos consejos ciudadanos están contemplados en la Ley Ge- neral de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEE- PA) y juegan un papel fundamental en la creación y aplicación de políticas a favor del medio ambiente; pueden actuar también como una contraloría ciudadana que supervisa el actuar de las autoridades. Existen ciudades que ya han llevado a cabo este ejercicio y puede ser relevante conocer de su experiencia, sus dificultades y retos, así como la manera en que llevaron a cabo el proceso participativo de extender el debate hacia la ciudadanía; se reco- mienda revisar el caso de la ciudad colombiana de Manizales en el capítulo final de esta guía. El éxito de la Agenda 21 local dependerá de la participación constanteentodoslosnivelesparalaadopciónyelcumplimien- to de decisiones que tienen incidencia en sus vidas. De ahí que temas como la educación y concientización ambiental resultan mecanismos sumamente importantes para generar un cambio de hábitos en las decisiones personales. 1.4 Diagnóstico general de la sustentabilidad en México El uso y conocimiento de la diversidad biológica, así como su vinculación con los distintos actores sociales y las instituciones, sonfundamentalesparaeldesarrollodeunpaís.Deacuerdoalos principios del desarrollo sustentable, hay tres condiciones es- trechamente relacionadas al bienestar de la población: 1) la con- servación de la diversidad biológica; 2) la utilización sostenible de sus componentes y 3) la repartición justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilización de los recursos naturales. Para lograr estos objetivos, es necesario contar con información que permita a los gobiernos locales fijar una postura y determi- nar acciones para la conservación y el uso sustentable de sus re- cursos. México es una nación privilegiada; la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) afirma que es el país con mayor diversidad biológica de América Latina y el Caribe. Con apenas 1.5% de la superficie terrestre del plane- ta,secalculaque60decada100especiesconocidasenelmundo se encuentran en México 3 . Aunque la oferta natural del país es muy grande, el estado de conservación de los ecosistemas presenta un deterioro im- portante. Es uno de los cuatro países que registra más especies animales y vegetales en peligro de extinción, pues de las 64 mil especies conocidas, 3,563 se encuentran amenazadas 4 . México ocupa el segundo lugar en deforestación en América Latina y el sexto lugar a nivel mundial. Con una pérdida de en- tre 600 y 800 mil ha/año de cubierta forestal, durante el periodo 1976-2000, cada año desapareció, en promedio, una extensión forestalsemejantealasuperficiedeestadoscomoAguascalientes o Colima. En estos años, se han perdido cerca de 85 mil km2 de bosques y selvas (5% de la superficie total del país) y en contras- te, se han ganado 145 mil km2 de tierra para cultivos y pastizales inducidos (ver gráfica 1). Además, es importante resaltar que cerca de 31% de las emi- siones de gases de efecto invernadero (GEI, gases asociados con el fenómeno de cambio climático) están vinculadas con la defo- 3 Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONABIO (2006), Capital natural y bienestar social, México, SEMARNAT. 4 Diario Oficial de la Federación DOF (2002), NOM-059-SEMARNAT-2001, México, SEGOB.; Comisión Nacional para el Uso y Conocimiento de la Biodiversidad CONABIO (2009) Cuarto Informe Nacional de México al Convenio sobre Diversidad Biológica, México, SEMARNAT; Unión para la Conservación de la Naturaleza, UICN: Defining pro- tected areas an international conference in Almeria, Spain, mayo 2007, UICN.
  20. 20. 24 CAPÍTULO 1 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE INTRODUCCIÓN restación. México ocupa el lugar 89 en países con mayores emi- siones per cápita de CO2 equivalente, uno de los gases de efecto invernadero, cuya generación para 2007 fue de 4.39 toneladas/ año/hab 5 . Loscostoseconómicosdeldeterioroambientalduranteelpe- riodo 1996-2003 representaron, en promedio cada año, aproxi- madamente 10% del Producto Interno Bruto (PIB) de México. Hay que tomar en cuenta que la pérdida de biodiversidad no sólo reduceelvalorproductivodelosecosistemas,sinoquelosdeses- tabiliza y debilita, creando una espiral negativa de degradación. Los ecosistemas debilitados tienen menos capacidad para resis- tir desastres naturales como inundaciones y sequías, y resienten más las presiones de la actividad humana como la contamina- ción y el cambio climático 6 . A pesar de que los esfuerzos institucionales para remediar la degradación ambiental iniciaron desde la década de los 90, los indicadoresmuestranqueésteesunretopendienteparaMéxico. De los 653 acuíferos del país, de los cuales 100 están sobreexplo- tados y se están originando grandes conflictos y situaciones de crisis en algunos estados, especialmente en el norte; menos de 10% de las aguas utilizadas en el país se trata de forma adecuada y únicamente 42% de las aguas residuales municipales se dis- pone apropiadamente. En el entorno urbano, los contaminantes atmosféricos están por encima de los límites permitidos, parti- cularmente en las zonas metropolitanas 7 . El desarrollo sustentable incluye el principio de equidad so- cial; por tanto, para evaluarlo deben tomarse en cuenta el con- junto de políticas sociales y económicas que tienen por objetivo reducir la desigualdad y la pobreza. En México, se observa que a medida que la tasa de deforestación y deterioro ambiental au- mentan, la pobreza y la desigualdad también lo hacen. Desdedelaprimeramitaddeladécadadelosnoventayhasta 2010, el PIB per cápita ha crecido de forma sostenida: pasando de 58,800 pesos/año a 78,000 pesos/año 8 . Esto no significa que los recursos sean distribuidos de manera equitativa, ya que de acuerdo al Índice de Gini entre 1992 y 2000 alrededor del 60% del ingreso estuvo en manos del 20% de la población; y más re- cientementeen2008el20%deloshogaresmásricosconcentra- ron el 50% de los ingresos. Esto explica por qué de 1992 a 2005 la proporción de pobres en el país se mantuvo igual, a pesar del crecimiento económico; y con la reciente crisis financiera mun- dial se elevó el número de pobres del 44.5% de la población en 2008 al 46.2% en 2010. Por otro lado, la experiencia indica que mientras más inequitativa es la distribución del ingreso, mayor eslapérdidadecapitalecológicovaloradaenelsistemadecuen- tas nacionales, es decir, existe una depreciación ambiental (ver gráfica siguiente). 5 Comisión Nacional para el Uso y Conocimiento de la Biodiversidad CONABIO (2009) Cuarto Informe Nacional de México al Convenio sobre Diversidad Biológica, México, SEMARNAT. 6 Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONABIO (2006), Capital natural y bienestar social, México, SEMARNAT. 7 CONAGUA 2011: Estadísticas del agua en México. 8 Estimación con datos de CONAPO Indicadores demográficos básicos 1990-2030 Co- misión Nacional de Población, y CEFP Producto Interno Bruto por Actividad Económica 1993-2010. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Gráfica 1. Tasa de cambio de uso de suelo 1976-2000 Fuente: Elaboración propia con base en Velásquez, A. y otros (2002)
  21. 21. 25 CAPÍTULO 1INTRODUCCIÓNGUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE Con esto se hace evidente que la estrategia de desarrollo no ha sido adecuada, pues para crecer económicamente se han sacri- ficado los recursos naturales. En México, por mucho tiempo no se consideró la capacidad de los ecosistemas al momento de pla- near su desarrollo, lo cual ha resultado en una reducción veloz de los recursos que permiten la actividad productiva en el país. RECURSOS NATURALESYDESARROLLO EN MÉXICO De acuerdo a la distribución del territorio en el país, 58% de la superficie se encuentra bajo condiciones áridas, semiáridas y templadas subhúmedas; ahí se desarrollan la actividad ganade- ra y la agricultura mediante el uso intensivo de agroquímicos y agua. Ello ha generado problemas de contaminación, acumula- ción de sales y erosión, lo cual a su vez provoca una disminución Gráfica 2. Depreciación ambiental y distribución del ingreso en México 1996-2002 Fuente: Elaboración propia con base en (INEGI 2011, CONEVAL 2005 y Banco Mundial).
  22. 22. 26 CAPÍTULO 1 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE INTRODUCCIÓN de la productividad de la tierra. Como resultado, se han buscado nuevos suelos para las actividades primarias, lo cual por lo ge- neral ha significado una reducción de las zonas con cobertura vegetal. En contraste, la superficie con bosques, selvas y litorales está desaprovechada. En el caso de la silvicultura, se estima un po- tencial productivo de 2,800 millones de m3 en rollo, pero úni- camente se producen entre 7 y 9 millones de m3 . Por tanto, a pesar de que los recursos existen, 40% de la demanda nacional es importada. Otro ejemplo es la actividad pesquera. En el país hay 10,143 kilómetros de litoral marino, pero su aportación a la economía nacional es mínima (0.32% del PIB); aunque se esti- man 305 especies comerciables, la producción pesquera se basa fundamentalmente en 67 y de éstas, sólo 5 representan el 70% del valor de la producción (camarón, sardina, anchoveta, atún y escamas) 9 . Laleccióndeestascontradiccioneseslaurgentenecesidadde regular el uso de suelo y las actividades productivas en el marco de una política integral de desarrollo sustentable; esto, a partir de procesos de planeación participativa que logren un compro- miso por parte de la población para aprovechar los recursos na- turales de manera sustentable. 1.5 Pobreza y medio ambiente Hasta antes de la Cumbre Mundial de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992, los temas de pobreza y medio ambiente ha- bían sido analizados de manera separada. El debate sobre desa- rrollosustentableenesaCumbretuvocomoresultadoelrecono- cimiento del importante papel que juega el medio ambiente en la situación de pobreza, así como el impacto que tiene la pobreza sobre las condiciones ambientales 10 . En México, aun cuando es una de las 15 más grandes econo- mías del mundo, es imposible negar que la pobreza representa un problema grave y estructural. Las estimaciones más conser- vadoras declaran que existen 11.7 millones de personas en po- breza extrema, 10.4% del total de población 11 . Las condiciones de pobreza se comparten entre los grupos ruralesyurbanos.Sinembargo,hayunaposturageneralizadade que la población más desprotegida se localiza en las zonas ru- rales; donde se calcula que el nivel de pobreza extrema es casi siete veces mayor. Esto es importante porque los problemas am- bientales son diferentes para ambas zonas: en el campo son más frecuentes los problemas de apropiación de los recursos, defo- restación y adaptación; en las ciudades, se sufre por la contami- nación del agua, aire y suelo. No obstante, en ambos casos existe una falta de recursos para tomar acciones que alivien los daños y permitan ajustarse a nuevas condiciones 12 . En las zonas urbanas, la pobreza se traduce en reducido ac- ceso a servicios de vivienda y saneamiento básicos (agua y dre- naje), lo cual a su vez provoca la contaminación en cuerpos de agua, un aumento en los asentamientos no regulares sobre áreas naturales sin servicios y disposición de residuos sólidos a cielo abierto; es decir, se multiplica la exposición directa a focos de contaminación con impactos directos a la salud 13 . Para la población sumida en pobreza extrema, la sobreviven- cia implica satisfacer las necesidades básicas de agua, alimenta- ción y refugio; aplicar medidas para el cuidado y la conservación de los recursos naturales es visto como un lujo. Por ello, es común que los recursos se exploten intensivamente en el presente, aun cuando se sepaqueenelmedianoplazo se agotarán y con esto se re- duzcan sus expectativas fu- turas de mejora. El principal problema de ello es que la explotación desmedida de los recursos naturales no da tiempo suficiente a la naturaleza para recuperar- se y los ciclos naturales se estancan. Las urgentes necesidades económicas han resultado en el consumo abusivo de productos químicos y pastoreo excesivo, provocando erosión en los suelos; el agua, además de desperdi- 9 Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONABIO (2006), Capital natural y bienestar social, México, SEMARNAT. 10 La pobreza se define con base en el acceso a bienes materiales básicos como agua, energía, aire limpio y alimento; un acceso adecuado permite tener niveles aceptables de nutrición, salud y protección ante las inclemencias del medio ambiente. La pobreza extrema, es decir, la carencia de estos recursos naturales básicos, se relaciona directamente con la desnutrición y la propensión a enfermedades, lo que impide a las personas generar energía suficiente para ejercer sus capacidades físicas y/o intelec- tuales, protegerse de la contaminación o curarse. Al mismo tiempo, son las capacida- des físicas e intelectuales las que, a su vez, abren oportunidades para la adquisición y el acceso a un mínimo de bienes y servicios. Es decir, la pobreza significa la reducción de alternativas para el desarrollo. Boltvinik, J. (1991), Pobreza y necesidades básicas, conceptos y métodos de medición, Caracas, PNUD. 11 CONEVAL (2010) Porcentaje de la población en pobreza según entidad federativa, 2010. Estados Unidos Mexicanos., Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. 12 Guevara, A. (2003), Pobreza y Medio Ambiente en México.Teoría y evaluación de una teoría pública, México, INE. 13 Consultar: www.coneval.mx Si se usaran de ma- nera sustentable, los recursos se regenera- rían y podrían saciar las necesidades de hoy y de mañana.
  23. 23. 27 CAPÍTULO 1INTRODUCCIÓNGUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE 14 Op.Cit. Guevara, 2003. 15 Margulis, S. (1992): Estimaciones preliminares sobre los costos del daño ambiental en México. Banco Mundial, México. 16 Secretaría de Salud (2008): Prevención y detección temprana del cáncer de pulmón en el primer nivel de atención, México. 17 Op. Cit. Margulis, S. (1992) 18 Este índice conjuga el esquema “Presión estado-respuesta” de la OCDE y la estructu- ra del Environmental Sustainability Index con base en 52 variables en indicadores so- bre calidad ambiental, sistemas territoriales y biodiversidad, presiones demográficas, emisiones y descargas contaminantes, salud, nutrición, ciencia y tecnología, gestión, regulación, información y compromisos internacionales. El ISA se integra a partir de tres componentes, desagregados cada uno en indicadores específicos: 1) presiones sobre el capital ecológico, 2) estado del capital ecológico y 3) respuestas y vulnerabili- dad (para ampliar, ver: CESPEDES, 2001). mas, con recursos disponibles y agua de buena calidad, genera oportunidades para su desarrollo: los niños podrían dedicar más tiempo a la educación y las mujeres tendrían oportunidades para desarrollarse en otras actividades, reduciendo con ello los ries- gos de la maternidad. Igualmente, son las mujeres y los niños quienes están más expuestos al desarrollo de enfermedades respiratorias agudas y gastrointestinales. En el primer caso, un factor importante es la exposición directa al humo por el uso del fogón tradicional de tres piedras; dicha práctica tiene impactos irreversibles en las vías respiratorias y en muchos casos resulta en cáncer de pul- món 16 . De acuerdo al Índice de Sustentabilidad Ambiental (ISA) para las entidades federativas mexicanas 17 , la relación entre susten- tabilidad ambiental, competitividad y desarrollo económico es positiva; es decir, las entidades con mejores niveles socioeco- nómicos presentan condiciones ambientales más favorables que aquellas entidades con altos índices de marginación y pobreza. Esto demuestra que el desarrollo económico y el cuidado del medio ambiente no son contrarios, sino interdependientes. En contraposición, sí existe un circuito negativo entre po- breza, presión demográfica, deterioro ambiental e incapacidad de cambio o evolución institucional. El ISA confirma la relación estrecha que hay entre pobreza y degradación ambiental; por ejemplo, una entidad con alto nivel de marginación como Chia- pas presenta mayor sobreexplotación de acuíferos, disposición inadecuada de residuos y alto nivel de perturbación forestal; en comparación, un Estado como Nuevo León cuyo PIB per cápita ocupa el segundo lugar a nivel nacional y su nivel de margina- ción es muy bajo, que presenta un nivel de perturbación forestal bajo. ciarse, es mal manejada después de ser utilizada, lo cual provoca uncambioensusnivelesdesalylehaceperdersucalidad.Como consecuencia, los ingresos de la población que utiliza estos re- cursos para sobrevivir se reducen, dejando claro que la erradi- cación de la pobreza y el hambre requieren de ecosistemas no degradados 14 . El caso que mejor ejemplifica dicha relación es la deforesta- ción. Como resultado de malas prácticas que buscan un bene- ficio inmediato de los recursos maderables, el capital se agota. Ejemplo de esto son la tala y extracción clandestina para venta, el uso de la madera como combustible o para autoconstruir re- fugios, la expansión de actividades agrícolas y pecuarias, etc. A medida que el bosque disminuye su densidad, su fragilidad au- menta; se desencadenan procesos de deterioro que en algunos casos es irreversible, como en el caso de la desertificación, un estado en el que la tierra ha perdido por completo su fertilidad. Al mismo tiempo se agotan los mantos freáticos, se rompe la ca- dena biológica de las especies y se pierde la biodiversidad que es fuente de ingreso económico para las comunidades. Las poblaciones de mayor marginación son también las más vulnerables, pues no cuentan con las capacidades físicas y eco- nómicas para defenderse de los daños sociales, económicos y de salud provocados por el deterioro ambiental. Es muy difícil controlar los contaminantes en lugares con infraestructura in- suficiente; pues en la mayoría de los casos, estas comunidades no disponen de servicios como agua y drenaje, sus hogares no cuentan con cimentación adecuada ni tienen acceso a agua de calidad aceptable. Por lo general, tampoco pueden mantener las condiciones mínimas de higiene para evitar la transmisión y propagación de enfermedades, principalmente las respiratorias y gastrointestinales. Ello repercute directamente en la producti- vidad de las personas, pues disminuye su condición física y con ello su capacidad para desarrollarse. Margulis 15 proporciona un dato que permite dimensionar la capacidad económica que se necesitaría para controlar los im- pactos de la contaminación en la salud: estima que el costo anual en México para enfrentar las enfermedades gastrointestinales por contaminación de agua es del orden de 12,300 millones de pesos.Estacuestiónmuestralaconvenienciaeconómicadepen- sar en la protección ambiental como medida preventiva, no sólo correctiva. En materia de vulnerabilidad, las mujeres y los niños son los grupos que invierten más tiempo y energía en la búsqueda de agua, leña y alimentos. Por tanto, una mejora en los ecosiste-
  24. 24. 28 CAPÍTULO 1 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE INTRODUCCIÓN La siguiente tabla muestra la posición que ocupa cada estado de la república en términos de sustentabilidad. En el primer decil, es decir, en los 10 primeros estados mejor posicionados o con mejores condiciones ambientales (Baja California Sur, Nuevo León, Coahuila, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas, Durango, Baja California, Jalisco y Chihuahua), los grados de marginación son bajos y muy bajos; en cambio, en el tercer decil – esto es, los 10 estados menos sustentables – se ubican aquellos con mayores niveles de pobreza y donde la marginación se califica predomi- nantemente alta y muy alta (ver tabla siguiente). Grado de sustentabilidad (ISA) Entidad PIB per cápita Grado de marginación Nivel de perturbación forestal ª 1º Baja California Sur 114 294 Bajo Media 2º Nuevo León 182 778 Muy Bajo Baja 3º Coahuila 122 591 Muy Bajo Baja 4º Quintana Roo 123 256 Bajo Alta 5º Sonora 109 111 Bajo Baja 6º Tamaulipas 109 336 Bajo Baja 7º Durango 88 635 Medio Baja 8º Baja California 101 061 Muy Bajo Media 9º Jalisco 97 856 Bajo Media 10º Chihuahua 103 217 Bajo Baja 11º Distrito Federal 226 160 Muy Bajo Baja 12º Campeche 70 764 Alto Alta 13º Sinaloa 87 462 Medio Media 14º Colima 91 993 Bajo Media 15º Yucatán 82 635 Alto Alta 16º Nayarit 64 715 Medio Alta 17º Aguascalientes 105 305 Bajo Baja 18º Tabasco 173 980 Alto Media 19º Querétaro 114 518 Medio Media 20º Guerrero 49 903 Muy alto Alta 21º Oaxaca 46 054 Muy alto Alta 22º San Luis Potosí 82 257 Alto Baja 23º Tlaxcala 52 257 Medio Baja 24º México 68 423 Bajo Media 25º Guanajuato 78 957 Medio Baja 26º Michoacán 64 389 Alto Alta 27º Puebla 65 607 Alto Alta 28º Zacatecas 66 791 Medio Baja 29º Veracruz 69 720 Alto Media 30º Morelos 70 974 Bajo Alta 31º Chiapas 43 798 Muy alto Alta 32º Hidalgo 65 447 Alto Alta Tabla 1. Sustentabi- lidad ambiental por entidades federativas Elaboración propia con base en CESPEDES, 2001; CONAPO 2005; INEGI 2009, INEGI 2010 ª El nivel de perturbación forestal está basado en el índice normalizado del ISA.
  25. 25. 29 CAPÍTULO 1INTRODUCCIÓNGUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE Las acciones contra la pobreza y la degradación ambiental deben diseñarse conjuntamente. Las políticas de desarrollo que ignoren el impacto ecológico que tiene la falta de alimento, ingreso y patrimonio, no podrán obtener resultados satis- factorios ni permanentes. LOS SERVICIOS AMBIENTALES Y EL COMBATE A LA POBREZA La experiencia acumulada a nivel internacional confirma que las condiciones y la gestión de los servicios de los ecosistemas son factores decisivos para el éxito o fracaso de las acciones de combate a la pobreza. De hecho, la degradación de los servicios ambientales ya se considera un obstáculo para alcanzar los Ob- jetivos del Milenio. Hastalaprimeramitaddeladécadadelosnoventa,lapolítica ambientalestuvocentralizadayregidaporunsistemadenormas y castigos. Se procuraba aplicar el principio de “quien contami- na, paga”, pero sin considerar primero cómo se podría hacer efectivo este principio bajo condiciones de creciente pobreza y marginación. En los últimos 10 años, esta visión de política pública ha re- conocidoelcombatealapobrezacomocondiciónnecesariapara el aprovechamiento sustentable de la naturaleza y para garanti- zar de recursos para las generaciones venideras. Por ello se han orientado recursos a fomentar el cuidado y la conservación del medio ambiente en el ámbito rural – precisamente donde se focaliza la pobreza extrema -, usando esquemas como el pago por servicios ambientales, proyectos productivos sustentables y tecnologías alternativas como las estufas ahorradoras y los sani- tarios ecológicos. Las políticas de desarrollo social y ambiental dirigidas a la conservación y manejo adecuado de los recursos naturales, son la herramienta más importante para alcanzar un desarrollo eco- nómico que sea eficiente, equitativo y de largo plazo en las co- munidades más pobres del país.
  26. 26. Marco jurídico del municipio CAPÍTULO 2 2.1 Marco jurídico del municipio 2.2 Ámbitos de acción municipal 2.3 Control jurisprudencial sobre la emisión de reglamentos municipales 2.4 Guía para la elaboración de reglamentos 2.5 Competencia de los municipios en materia ambiental, desarrollo urbano y económico 2.6 Finanzas municipales 32 33 34 35 37 41
  27. 27. 32 CAPÍTULO 2 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE En México, el Municipio es el orden de gobierno más cercano a la mayoría de los mexicanos, en él se generan las bases pri- marias para permitir un desarrollo integral en materia de sus- tentabilidad. A continuación se analizarán las disposiciones legales aplicables, desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución) y leyes generales que distri- buyen competencias entre los diferentes órdenes de gobierno en materia ambiental, de desarrollo urbano y económico, hasta la normatividad estatal y local aplicable. Siendo así, se establece la siguiente estructura: I. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; II. Ley General de Asentamientos Humanos; III. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; IV. Ley General de Vida Silvestre; V. Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; VI. Ley General para la Prevención y la Gestión Integral de los Residuos; VII. Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable; VIII. Ley de Aguas Nacionales; IX. Legislación sobre contribuciones federales relaciona- das con las materias objeto del presente estudio, que mediante la coordinación fiscal recaudan los munici- pios; X. Legislación estatal, y XI. Disposiciones municipales 2.1 Marco jurídico del municipio El Estado Mexicano es una Federación (Artículos 39 al 114 de la Constitución) en tanto que está constituido por Estados Libres y Soberanos y por el Distrito Federal (Artículos Artículo 40 y 116 de la Constitución); asimismo, dichos Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y adminis- trativa al Municipio Libre, de conformidad con lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De esta manera se constituyen los tres órdenes de gobierno. 2.1 marco jurídico del municipio 2.2 ámbitos de acción municipal 2.3 control jurisprudencial sobre la emisión de reglamentos municipales 2.4 guía para la elaboración de reglamentos 2.5 competencia de los municipios en materia ambiental, desarrollo urbano y económico Marco jurídico del municipio ESTADO FEDERAL SOBERANO INDEPENDIENTE Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículos 39 al 114 MUNICIPIOS LIBRES Constitución Política E.U.M Artículos 115 ENTIDADES FEDERATIVAS LIBRES Y SOBERANAS En lo concerniente a su régimen interior, unidos en una Federación Constitución Política E.U.M. Artículo 40 Y 116 Ahora bien, una vez que el artículo 115 de la Constitución Federal establece y reconoce al municipio como un nivel de go- bierno, el siguiente ámbito de competencia son las Constitucio- nes Políticas de los 31 estados de la federación, quienes regulan la estructura municipal con la finalidad de reconocerlos como municipios integrantes de la entidad y por otra parte, para esta- blecerles los elementos generales de su estructura de su gobier- no en cuanto a su administración y facultades, con el espíritu de
  28. 28. 33 CAPÍTULO 2GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE consolidar una congruencia entre niveles de gobierno. De esta forma, se emiten por parte delaslegislaturasloca- les las Leyes Orgánicas Mu- nicipales. Posteriormente, los mu- nicipios con fundamento en los tres ordenamientos arri- ba citados, uno de orden fe- deral y dos de orden estatal, su primer acto como facul- tad reglamentaria es relativa a la emisión del Bando de Policía y Buen Gobierno. Una vez que se ha constituido el Ayuntamiento, entendido éste como órgano de gobierno de municipio, el cabildo en turno tendrá la facultad para aprobar la elaboración y/o modificación y vigencia de los planes de desarrollo, reglamentos, ordenanzas, circulares y cualquier otro tipo de documento administrativo de competencia municipal. 2.2 Ámbitos de acción municipal El siguiente listado sobre la competencia municipal señala los elementos con los que debe contar el Municipio como ámbito de gobierno: I. Ejercicio de la Función Normativa: expedición de re- glamentos y disposiciones internas. II. Ejercicio de la Función Jurisdiccional: control de la le- galidad de los actos administrativos emanados de las autoridades municipales. III. Ejercicio de la Función Administrativa: 1. Control del patrimonio municipal. 2. Regulación del sistema económico y financiero del Municipio. 3. Celebración de convenios y contratos municipales, estableciendo sus modalidades. 4. Presentación de los servicios públicos a su cargo. 5. Realización de obras públicas de urbanización, equipamiento, infraestructura y diseño. 6. Promoción de actividades artesanales e industriales mediante campañas para aprovechamiento de los recursos naturales de la región (ferias, concursos, exposiciones). 7. Vigilancia. a) En materia de propiedad, lo relativo a construccio- nes. b) De edificios en vía pública: reparación o demolición de edificios que amenazan ruina. c) En materia sanitaria: En general,el cumplimiento de las disposiciones federales en materia de salud. d) De las costumbres: moralidad pública. Juegos, es pectáculos públicos. Labor de parto y prevención. e) En materia del trabajo: atribuciones con relación a horarios de trabajo y actividad comercial.Vigilancia en el cumplimiento del artículo 123 Constitucional. f) En materia de educación. g) En materia de cultos. 8. Seguridad pública. 9. Fomento de la actividad cultural: escuelas de artes y oficios, conciertos, exposiciones, conferencias, etc. 10. Incremento de la asistencia social. 11. Régimen de transportes. Servicio urbano y/o dentro de la circunscripción del Municipio.Terminales o cen- trales. 12. Regulación sobre el uso de la vía pública. 13. Dotación y mantenimiento del mobiliario urbano: pos- tes, semáforos, depósitos de basura, bancas, casetas de teléfonos, lavaderos, piletas, entre otros. 14. Medidas de protección y educación peatonal: señali- zaciones, descansos, etc. 15. Medio ambiente en general. Prevención y control de la contaminación de los recursos naturales y del en torno. 16. Nomenclatura de avenidas, ejes viales o peatonales, calles y callejones, andadores. 17. Participación en materia se asentamientos humanos. 18. Fomento de actividades económicas en el orden local. 19. Ejercicio del poder de la policía de seguridad pública, ambiental y tránsito y auxiliar. 20. Las demás que constitucionalmente se establezcan y señales las normas secundarias. Ahorabien,demaneraesquemáticasepresentanlosinstrumen- tos legales administrativos de los Municipios: La ley establece que el Cabildo está facultado para emitir su Plan de Desarrollo Municipal, y asimila- dos a éste, diversos planes en distintas materias: ambiental, urbano, económico, de seguridad y pro- tección civil, etc.
  29. 29. 34 CAPÍTULO 2 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO Por otra parte, se presenta una guía que señala algunas materias sobre las cuales los municipios podrán expedir reglamentos, con base en las leyes estatales y federales aplicables: • Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales • Alumbrado público • Desarrollo rural • Turismo • Ordenamiento territorial y desarrollo urbano sustentable • Medio ambiente • Desarrollo económico • Deporte y cultura física • Igualdad de derechos y oportunidades entre mujeres y hombres • Agropecuario • Residuos sólidos urbanos (Basura) • Atención para personas con discapacidad • Educación • Protección civil • Seguridad pública • Responsabilidades de los servidores públicos • Información, transparencia y acceso a la información pública • Asistencia social y protección de datos personales 2.3 Control Jurisprudencial sobre la emisión de Reglamentos Municipales CREACIÓN DE REGLAMENTOS La Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió un criterio ju- risprudencial sobre la extensión normativa de los reglamentos derivados del principio constitucional señalado en la fracción II del artículo 115 Constitucional, en tal virtud, los Municipios de- Bando de Policía y Buen Gobierno Reglamento Interior del Ayuntamiento Reglamento de la administración pública municipal Reglamentos Interiores de las unidades administrativas Reglamentos que regulan la prestación de servicios y funciones públicas Reglamentos que establecen la relación con la población Circulares y disposiciones administrativas Disposiciones administrativas La organización política y administrativa del municipio, integra las obligaciones y derechos de los habitantes y competencias de la autoridad municipal Las atribuciones individuales y colegiadas de los miembros del Ayuntamiento La estructura de la administración pública municipal y las atribuciones generales de cada unidad administrativa Las atribuciones de cada unidad administrativa y las de sus integrantes de manera específica Forma de prestación de los servicios y funciones públicas El desarrollo de actividades de producción, bienes o servicios y conductas vinculadas con la vecindad y vida cotidiana de habitantes Instrucciones o reglas dirigidas por órganos superiores a inferiores para especificar interpretaciones de normas, acuerdo ejecutivo o procedimientos Emitidas fundamentalmente con carácter de urgente con efectos a particulares
  30. 30. 35 CAPÍTULO 2GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO berán respetar las bases generales que establezcan tanto la legis- latura local y por consiguiente, las del Congreso de la Unión, con elobjetodedaruniformidadalosMunicipiosdeunEstadoensus aspectosfundamentales. EstaJurisprudencia(P./J. 55/2008)es- tableció que la reglamentación municipal no es ilimitada ya que debe ser acorde a las bases generales administrativas estableci- das por las Legislaturas Locales. El argumento consiste en que a éstas últimas les corresponde constitucionalmente la función de uniformidad,esdecir,generarunidadgubernamentalalinterior de la entidad. AUSENCIA DE REGLAMENTO MUNICIPAL. Por otro lado, en caso de que la autoridad municipal carezca de su propio reglamento en la materia de que se trate, la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que (P./J. 131/2005) los Ayuntamientos podrán fundamentar su actuación en las leyes estatales con el objeto de no paralizar sus funciones y fortalecer el principio de juridicidad, es decir, que los actos de autoridad se encuentren en una norma jurídica. 2.4 Guía para la elaboración de reglamentos Resulta muy importante considerar diversos aspectos para ela- borarlanormatividadreglamentariaalinteriordeunmunicipio, de tal forma que en el espíritu de trabajar para los principios de eficiencia y eficacia de la administración pública municipal, se desglosan los siguientes pasos para lograrlo: 1 EXAMINAR Examinar el marco legal de la materia que se trate. 2 DEFINIR Definirlascarenciasytemasdefondoquemotivanlacreaciónde un nuevo reglamento, para dimensionar el tema y no crear nor- mas inaplicables. 3 PUNTUALIZAR Puntualizar los límites del reglamento para no generar dispo- siciones que contravengan normas de orden público, omitan la jerarquía del sistema jurídico o regulen temas que sean compe- tencia ajena a la del Ayuntamiento. 4 DAR CLARIDAD Dar claridadal proyecto del reglamento, para que sea contunden te, definido y congruente entre la problemática y lo que se pre- tende ordenar. 5 DEBATIRYDELIBERAR Debatir y deliberar el proyecto del reglamento a través de la ins- talación de sesión de Cabildo con el objeto de compartir opinio- nes y enriquecer el reglamento. 6 CONSULTA PÚBLICA Consulta pública y en su caso, instalación de consejo ciudadano, parahacerobservacionesyensucaso,realizarmodificacionesal proyecto. 7 FUNDAMENTARYMOTIVAR Fundamentar y motivar el documento legal final, así como esta- blecer el periodo de vigencia. 8 APROBAR Aprobar en sesión de cabildo. 9 PROMULGARLOYPUBLICARLO PromulgarloypublicarlomediantelafirmadelPresidenteMuni- cipal en el diario oficial, boletín oficial o gaceta de gobierno mu- nicipal; también podrá solicitar que se publique en diario oficial, boletín oficial o gaceta de gobierno de orden estatal.
  31. 31. 36 CAPÍTULO 2 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO Figura 2.1 Pasos para la elaboración de un reglamento Elaboración propia
  32. 32. 37 CAPÍTULO 2GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO 2.5 Competencia de los municipios en materia ambiental, desarrollo urbano y económico Existen artículos de la Constitución General de la República que incidenenlamateriamunicipal,comoelapartadoa)delartículo 26, en materia de planeación para el desarrollo urbano; párra- fo tercero del artículo 27, para la expedición de reglamentos y disposiciones administrativas en materia de desarrollo urbano; fracción XXIX-C del artículo 73, para la concurrencia en ma- teria de asentamientos humanos y la fracción XXIX-G de ese mismo artículo para la concurrencia en materia de protección al ambiente; artículo 116, que establece el régimen estatal para ce- lebrar convenios de asunción de funciones con sus municipios; y fundamentalmente el artículo 115 de la Constitución General de la República que señala de manera general las competencias conferidas a los municipios en materia ambiental, desarrollo ur- bano y económico, entre otras. Derivado de ello, se asientan las bases generales que por principio común establecen las entida- des federativas al ámbito jurídico local, siendo las más impor- tantes las siguientes: Unadelastareasmásimportantesdelaautoridadmunicipalesla preservación, conservación y aprovechamiento de los recursos naturales municipales, bajo principios de sustentabilidad am- biental que mejoren la calidad de vida de sus habitantes y ase- guren su conservación para las futuras generaciones. Por ello, porreglageneralydemaneraestratégica,lacompetenciaeneste rubro se divide en cuatro áreas: 1. Planeación ambiental Internalizacióndepolíticaambiental Establecer que la tarea de cuidar el medio ambiente no sea una función exclusiva del área de ecología o de medio ambiente mu- nicipal,sinoquesearesponsabilidaddetodaslasáreasdelAyun- tamiento; procurando el desarrollo del municipio y la conserva- ción de los recursos naturales. Modificacioneslegislativas Eláreadeecologíaodemedioambientemunicipal,atravésdesu titular, puede proponer al Ayuntamiento que solicite a la Legis- latura Local las modificaciones a la legislación vigente derivados deloscriteriosambientalesquesegenerencomoresultadodelos estudios e investigaciones científicas aplicables al territorio mu- nicipal. Coordinacióninterinstitucional El área de ecología o de medio ambiente municipal, a través de su titular, podría proponer al Ayuntamiento coordinarse con las autoridades federales, estatales y municipales contiguas, en la vigilancia y cumplimiento de la legislación ambiental vigente y demás disposiciones aplicables. Hay asuntos que deben de tra- tarse con el apoyo de los tres niveles de gobierno, como sería el caso de áreas naturales ubicadas en el territorio de dos munici- pios. CatálogodeProgramasAmbientalesMunicipales El área de ecología o medio ambiente municipal puede elaborar una especie de catálogo o índice de programas ambientales, por ejemplo: si llevan un programa de separación de basura y en qué lugareslorealizan,sicuentancontalleresdeeducaciónambien- tal o cursos como los talleres semanales a escuelas. El objetivo es publicar todas las actividades ambientales que realizan. PlanAmbientalMunicipal Elaborarundocumentoqueplanteeensuprimerapartelasitua- ciónactualdelMunicipio,suscondicionesnaturalesysuproble- mática; y en su segunda parte, las estrategias ambientales para combatirlos. Este documento tiene relevancia porque es el so- porte para desarrollar proyectos y solicitar la entrega de apoyos estatales o federales. ConsejoMunicipaldeDesarrolloSustentable(COMDES) Integrar un consejo ciudadano que esté cercano a las decisio- nes del cabildo y del área de medio ambiente municipal, a fin de participar con sus propuestas tanto en el campo reglamentario como en el de la concertación ciudadana. Otras responsabilidades de planeación ambiental son: • Coordinar acciones y cumplir las obligaciones derivadas de los convenios y acuerdos de colaboración, coordinación o concer- taciónformuladosentreelAyuntamientoylossectorespúblico, social y privado. • Elaborar y aplicar un programa estratégico municipal de pro- tección ambiental y desarrollo sustentable. • Expedir un programa de acción relativo al cambio climático municipal, acorde con el nacional y en su caso, con el estatal. • Emitir el dictamen para la factibilidad ambiental en la instala- ción de anuncios espectaculares. • Promover las políticas públicas tendientes a propiciar el reúso y reciclado de materiales. • Evaluar el cumplimiento de la normatividad ambiental para la apertura de establecimientos comerciales. • Formular y conducir la política municipal de información y pro- moción en materia ambiental.
  33. 33. 38 CAPÍTULO 2 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO • Fomentar la promoción, investigación y educación en materia ambientalencoordinaciónconlossectorespúblico,socialypri- vado. 2. Sistemas de manejo y aprovechamiento de los recursos naturales ProgramadeOrdenamientoEcológicodelterritoriomunicipal Consiste en generar un instrumento legal que regule o induzca el uso de suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente, la preservación y el aprovecha- miento sustentable de los recursos naturales. Se puede firmar un convenio con el gobierno estatal para orientar la integración del ordenamiento y solicitar su apoyo en la gestión de los recursos para su elaboración. Autorizacionesparaincisión,poda,trasplanteoderribo,restitucióny sustitucióndevegetaciónenvíapúblicaypropiedadprivada. Consiste en emitir las autorizaciones para cualquier tipo de ac- tividad sobre la vegetación urbana en vía pública y dentro de las propiedades privadas, a su vez, podrá emitir un reglamento de especies recomendadas y el tipo de compensación que pedirá por cada árbol con solicitud para derribo, así como sus pautas de manejo. Colaborar con la autoridad estatal para el cumplimiento de la mani- festacióndeimpactoambiental. La autoridad municipal podrá emitir un oficio a la autoridad estatal de medio ambiente para que libere la condicionante de cubrir el porcentaje requerido para área verde y a su vez, podrá firmarunconvenioconelusuarioafindeconservarunáreaver- de de manera permanente. Celebrar un convenio en materia de asunción de funciones en admi- nistracióndeáreasnaturalesprotegidasycuerposdeagua. La autoridad municipal podrá firmar un convenio con la auto- ridad estatal y en su caso con la federal, a fin de que éste pueda delegar la administración de un área natural protegida o algu- na otra área federal como un cuerpo de agua al municipio, esto implica que transfiera los recursos autorizados para tal fin y la responsabilidad de su protección. Otras consideraciones de manejo y aprovechamiento de los re- cursos naturales son las siguientes: • Expedir autorizaciones de pesca en cuerpos de agua ubicados enterritoriomunicipal,siempreycuandoseadesucompetencia. • Establecer y difundir los programas de reforestación y de pro- tección al ambiente. • Aplicar disposiciones jurídicas en materia de conservación y aprovechamiento de los elementos naturales, entre los que se incluyen agua, suelo, flora y fauna, conforme a la legislación aplicable. • Vigilar y asegurar, mediante las medidas correspondientes, que las actividades relativas a la crianza, producción y pose- sión de animales dentro del territorio municipal, se realicen en los términos previstos en la legislación ambiental vigente. • Colaborar con la autoridad estatal, cuando sea necesario, me- diante la entrega de información ambiental para la expedición de la declaratoria del área natural protegida estatal dentro del territorio municipal. • Colaborar con la autoridad estatal en la implementación de las medidas correspondientes para el caso de contingencias am- bientales. • Declarar, proteger y conservar las áreas de preservación eco- lógicas municipales, acorde a las disposiciones legales de ca- rácter federal y estatal,así como el programa de manejo de las mismas. 3. Regulación y control de las actividades industriales, comer- ciales y de servicios Expedirunalicenciaambientalmunicipal Para todos aquellos establecimientos o industrias que cumplan con la normatividad municipal vigente. Sirve como una regula- ción ambiental que bien podría pedirse como un requisito de la licencia de funcionamiento. Mientras que otras facultades en la Regulación y control de las actividades industriales, comerciales y de servicios: • Prohibir, sancionar y establecer medidas de prevención relati- vas a la quema de residuos orgánicos e inorgánicos. • Prevenir y controlar la contaminación visual, así como la ori- ginada por gases, humos, polvos, ruidos, vibraciones, energía térmica y lumínica, radiaciones electromagnéticas y olores en el ambiente, cuando provengan de actividades, procesos o es- tablecimientos de su competencia y de acuerdo a las disposi- ciones jurídicas en la materia. • Preservarelequilibrioecológicoporlosefectosdelserviciopú- blico municipal de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastro, tránsito y transportes locales. • Participar en la prevención y control de la contaminación del suelo,regulando las fuentes generadoras y transportadoras de residuos.
  34. 34. 39 CAPÍTULO 2GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO • Vigilar que los residuos sólidos urbanos, agropecuarios y de actividades de construcción y obra pública en general se reco- lecten y dispongan conforme a la legislación aplicable. • Colaborar con el área de servicios públicos municipales, en la formulación y vigilancia del programa municipal de manejo in- tegral de residuos sólidos. • Aplicar la normatividad correspondiente, a fin de asegurar el control sobre los niveles máximos permisibles de las fuentes contaminantes en sus diversas ramas. • Establecer y operar, con el apoyo técnico de la autoridad es- tatal, el monitoreo de la contaminación de la atmósfera en el Municipio. 4. Área jurídica Levantarprocedimientosyemitirresolucionesadministrativas De acuerdo a las órdenes de verificación realizada por los ins- pectores competentes del área, iniciar procedimientos por in- cumplimiento a la norma y en su caso, emitir una resolución administrativa con las sanciones correspondientes establecidas preferentemente en su reglamento municipal. Otras facultades del área jurídica son: • Ordenar, llevar a cabo y dar seguimiento a las diligencias de inspección y verificación en materia de protección al ambiente, exceptuando aquellas exclusivas a la federación o al gobierno estatal. • Expedir dictámenes técnicos para la cuantificación de los da- ños causados al medio ambiente, de competencia municipal. • Asesorar y establecer los criterios y mecanismos de preven- ción y control ambiental en la prestación de los servicios públi- cos municipales,así como en la planeación de proyectos y obra pública. • Revocar y en su caso, dejar sin efectos los registros, licencias, vistos buenos y dictámenes emitidos en materia ambiental, cuando no se cumplan las condicionantes establecidas. • Dejar sin efectos una sanción que hubiera quedado firme, de oficio o a petición de parte, cuando se trate de un error mani- fiestooelparticulardemuestrequeyahabíadadocumplimien- to con antelación. B) Desarrollo urbano Lacompetenciamunicipalenmateriadedesarrollourbanoseha caracterizado a través de los años por una gran complejidad, por lo que en la actualidad y por regla general, se divide estratégica- mente en cinco áreas operativas y un área técnica jurídica: 1. De planeación y control urbano Proponer actualizaciones o en su caso, expedición del Plan de Desa- rrolloUrbanoMunicipal Es el documento que integra las características generales (carto- grafía urbana), las condiciones y las estrategias para desarrollar la actividad urbana y económica del municipio pero con un es- tricto cumplimiento al uso de suelo. Otras facultades del área son: • Emitir el Plan de Imagen Urbana con enfoque de protección a zonas de patrimonio municipal. • Integrar un padrón de alineamientos y números oficiales a pre- dios. • Declarar bienes con la categoría de históricos, artísticos y pro- tegidos dada la importancia cultural para el municipio; y apro- bar y supervisar la obra de aquellos proyectos arquitectónicos cercanos a esos bienes • Emitir autorizaciones para el régimen de propiedad en condo- minio. • Autorizar la colocación de anuncios, previa entrega de cálculos dimensionales,pago de derechos y demás requisitos de la nor- matividad aplicable. • Integrar un padrón de las constancias de uso de suelo de con- formidad con el Plan de Desarrollo Municipal. • Integrar un padrón de las licencias de construcción, con base en los lineamientos señalados por las entidades federativas. • Gestionar la electrificación para las colonias, pueblos o comu- nidades, ante las dependencias federales correspondientes. • Integrar un cuerpo de inspectores, notificadores y verificado- res que participarán en el levantamiento de reporte para inicio de procedimientos correspondientes de manera general para el desarrollo urbano y en la ejecución de las resoluciones que contengan sanciones o medidas de seguridad. 2. Fraccionamientos Emitireldictamendeproyectodefraccionamiento Inspeccionar y verificar que los fraccionamientos cuenten con las licencias de construcción y de uso de suelo de orden munici- pal,asícomotambiénhayanentregadolassuperficiesparaáreas comunes, de esparcimiento y educativas, conforme a la norma aplicable.
  35. 35. 40 CAPÍTULO 2 GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO Otras facultades del área son: • Expedir un dictamen relativo al proyecto urbano del fracciona- miento. • Informar a la dependencia estatal en caso de que los fracciona- mientos no hayan cumplido con su impacto regional original. • Verificar durante la construcción de los fraccionamientos que se construyan conforme a las licencias de uso de suelo y cons- trucción, en forma cuantitativa y cualitativa. • Asistir en la entrega de los fraccionamientos concluidos. • Integrar un sistema estadístico de fraccionamientos autoriza- dos y entregados. 3. Uso de Suelo, subdivisiones y fusiones Constanciasdeusodesuelo Analizar, autorizar y entregar las constancias de uso de suelo, así como también las subdivisiones, fusiones y adecuaciones de predios. 4. Licencias de construcción Licenciadeconstrucción Entregarlalicenciadeconstrucciónparaelcasodequeseaprue- beelproyectodeconstrucciónoremodelacióndebienesinmue- bles. 5. Alineamientos y número oficiales Alineamientosdeprediosyvialidades Entregar los alineamientos de frentes de predios sobre la vía pú- blica así como sus números oficiales respectivos. Establecer los alineamientos de vialidades de acuerdo al plan municipal que se emita para tal efecto. 6. Área jurídica Levantarprocedimientosyemitirresolucionesadministrativas De acuerdo a las órdenes de verificación realizadas por los ins- pectores competentes del área, iniciar procedimientos por in- cumplimiento a la norma y en su caso, emitir una resolución administrativa con las sanciones correspondientes establecidas preferentemente en su reglamento municipal. Otras facultades del área son: • Asesorar en materia normativa a las distintas áreas que inte- gran el área de desarrollo urbano municipal. • Coordinarseconeláreageneraldeasuntosjurídicosygobierno del Ayuntamiento para defender los intereses del municipio en materia de desarrollo urbano. • Revisar y validar la legalidad de los convenios que en materia de desarrollo urbano suscriba el Ayuntamiento. • Proponer reformas y adiciones a los instrumentos legales en materia de desarrollo urbano. • Revocar y en su caso, dejar sin efectos, las licencias y cons- tancias cuando se revelen datos falsos proporcionados por el usuario. C) Económico Por regla general, se separa en tres grandes áreas el sector eco- nómico municipal: 1. Fomento o desarrollo económico Fortalecerlapolíticaeconómica Establecer, ordenar y fomentar la política de industria y comer- cio del municipio con el objeto de incrementar el padrón de em- presas con impacto en la generación de empleo. En muchos de los casos, se internaliza a través de un Plan Municipal de Desa- rrollo Económico y se promueve al municipio a nivel nacional, estatal y regional para captar inversiones productivas. LicenciadeFuncionamiento Expedir y renovar la Licencia de Funcionamiento a las empre- sas, bajo los términos que señale su reglamento respectivo, y en algunodeloscasos,previoinformedeproteccióncivilybombe- ros. Consiste en el documento que autoriza la apertura y la ope- ración del establecimiento o industria. Otras facultades del área son: • Asesorar a los establecimientos e industrias en la gestión ad- ministrativa ante autoridades gubernamentales. • Proponer al Ayuntamiento la entrega de apoyos o incentivos a empresarios que se hayan constituido dentro del municipio, con apego a lo establecido por la ley. • Entregar programas de financiamiento para las personas que pretendan establecer su negocio. • En coordinación con el área de planeación municipal, propo- ner al Ayuntamiento la creación de ciudades metropolitanas así como de parques industriales que incrementen la actividad productiva dentro del municipio. • Coordinar y proporcionar programas de capacitación en mate- ria de planificación y planeación estratégica empresarial con el objeto de elevar la producción industrial. • Involucrar a los sectores participantes a fin de fortalecer las cadenas productivas. • Elevar la competitividad del comercio local, a través de estu-
  36. 36. 41 CAPÍTULO 2GUÍA PARA EL DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO dios de mercado de la región, para la exportación. • Suscribir convenios que permitan mayor inversión y vigilar que se cumplan las obligaciones contraídas. • Planear políticas que aseguren el abasto oportuno de produc- tos en el comercio local que permita promover su venta a nivel nacional. • Invitar a los establecimientos y sector industrial a participar en programas de apoyo financieros de orden estatal y federal. • Convocar a los establecimientos y sector industrial en las dife- rentes ferias, exposiciones y eventos similares para la promo- ción de sus productos. • Constituir un Comité o Consejo Económico integrado por repre- sentantes de establecimientos industriales, sector comercial y autoridades del área municipal, a fin de generar acuerdos y compromisos que faciliten el desarrollo económico. 2. Proyectos de Inversión Extranjera Dar a conocer al extranjero las políticas de fomento industrial Promover a través de congresos, foros y talleres de orden inter- nacional o en general, cualquier otro en el extranjero, en el que sepuedadifundirelapoyoqueelgobiernomunicipalotorgaalos empresarios que deseen invertir dentro del municipio. Otras facultades del área son: • Atender a los inversionistas extranjeros, asegurándoles una eficiencia administrativa mediante la asesoría de áreas de oportunidad de mercado y requisitos legales de orden local, estatal y federal. • Establecer una estrecha relación con autoridades estatales y federales que tengan representación en el extranjero. • Formular convenios en materia de desarrollo económico de or- den internacional. • Conocer de los convenios, tratados y acuerdos de orden inter- nacional,conelobjetodesolicitarapoyosy/oactualizarlosins- trumentos legales aplicables. • Coordinar el asesoramiento en materia de inversión extranjera alasdemásdependenciasdelaadministraciónpúblicamunici- pal,encoordinaciónconeláreadegobiernoyasuntosjurídicos. • Investigar sobre los avances tecnológicos y científicos para in- ternalizar la producción local en ese rubro. 3. Turismo PromociónturísticadelMunicipio Explicación: Informar, ordenar y promover la riqueza natural, el patrimonio histórico y los destinos turísticos del municipio. Otras facultades del área son: • Proporcionarasesoríayentregarapoyosaproyectosquetenga por objeto la prestación de servicios turísticos. • Integrar dentro de las ferias municipales, un área de informa- ción turística del municipio. • Elevar la competitividad de los servicios turísticos a través de cursos de capacitación y adiestramiento para prestadores de dichos servicios. 2.6 Finanzas municipales Se refiere al sistema jurídico que regula el sistema hacendario en nuestro país, parte de la Constitución Política en su artículo 115, derivándosedeestalaLeydeCoordinaciónFiscal,elPresupuesto de Egresos de la Federación, Constituciones de las entidades fe- derativas, Ley Orgánica Municipal, Ley de Hacienda Municipal, Ley Estatal de Deuda Pública y Ley de Ingresos Municipales. El tema fundamental para las finanzas municipales consiste en incrementar la recaudación de impuestos locales. El objetivo debe ser que la recaudación propia sea suficiente para mantener en buen funcionamiento los servicios a la población. Con relación a lo anterior, los ingresos municipales se pueden dividir en dos categorías: 1) por el origen, en: ordinarios y ex- traordinarios y, 2) por la fuente, en: ingresos propios e ingresos participables y federalizados. Aquellos que el municipio recauda de forma directa se llaman propios,mientrasquelosdelasaportacionesfederalesyestatales y financiamiento se refieren a las participables. Los ingresos participables (que suelen ser los más importan- tes) son los recursos transferidos a la hacienda municipal para utilizarse en cualquiera de las funciones del ayuntamiento y los recursos etiquetados son los que están señalados claramente en la Ley de Coordinación Fiscal. Se explica con la siguiente tabla:
  • hugoquinterom

    Dec. 18, 2015

Interesante guia para gobiernos locales en la implementación del desarrollo sustentable

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