INVALSI: Il documento integrale deI motivi aggiunti ricorso al Tar del Lazio della Flc - Cigl contro il DPR 28/03/2013 n.80

1. STUDIO LEGALE
ANGIOLINI & ASSOCIATI
20122 MILANO-Via Chiossetto, 14
Tel. +390276317842 - Fax +3902798409
AII'Ecc.mo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Roma -Sez.1
ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI
Nel ricorso R.G. n. 8998/2013, promosso da
- Federazione Lavoratori della Conoscenza FLC-CGIL, rappresentata e
difesa, anche disgiuntamente, come da delega in calce al ricorso introduttivo,
dal Prof. Avv. Vittorio Angiolini (C.F. NGLVTR55C26L833G, fax 02/796409,
P.E.C. vittorio.angiolini@milano.pecavvocatLitit) e dagli Avv.ti Isetta Barsanti
Mauceri (C.F. BRSSTT66S53D612T, fax 05/5588820,
isetta.barsantimauceri@firenze.pecavvocatLit), Luca Formilan
FRMLCU67E23L157B, fax 02/796409,
luca.formilan@milano.pecavvocati.it), Alessandro Basilico
P.E.C.
(C.F.
P.E.C.
(C.F.
BSLLSN85R11B300W, fax 02/796409, P.E.C.
alessandro.basilico@milano.pecavvocati.it) e Francesco Americo (C.F.
MRCFNC77C14D643F, fax 06/96708512, P.E.C.
francescoamerico@ordineavvocatiroma.org), con domicilio eletto presso lo
studio di quest'ultimo (Studio Aiello) in Roma, via Cosseria n. 2;
contro
- Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio p.t.;
- Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, in persona del
Ministro p.t.;
entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e ivi
domiciliati a Roma, via dei Portoghesi, n. 12
perl'annullamento
- del Decreto del Presidente della Repubblica n. 80 del 2013;
e per l'annullamento, previa cautela. con il presente atto di motivi aggiunti
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2. - della Direttiva n. 11 del 18.09.2014 del Ministro dell'Istruzione, dell'Università
e della Ricerca avente a oggetto «Priorità strategiche del Sistema Nazionale di
Valutazione per gli anni scolastici 2014/15,2015/16,2016/17»;
- della Circolare n. 47 del 21.10.2014 (prot. 6257) del Ministero dell'Istruzione,
dell'Università e della Ricerca, Dipartimento per il sistema educativo di
istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la
valutazione del sistema nazionale di istruzione, avente a oggetto «Priorità
strategiche della valutazione del Sistema educativo di istruzione e formazione.
Trasmissione della Direttiva n. 11 del 18 settembre 2014»;
e di ogni atto antecedente, presupposto, consequenziale o comunque
connesso, ivi compresi tutti gli atti mai conosciuti o comunicati alla ricorrente,
con riserva di motivi aggiunti per quanto non è dato conoscere.
FATTO
Con il ricorso introduttivo la Federazione Lavoratori della Conoscenza CGIL (di
seguito, FLC) ha impugnato il DPR n. 80 del 2013 con cui è stato adottato il
Regolamento sul sistema nazionale di valutazione in materia di istruzione e
formazione professionale.
L'atto viene censurato, in primo luogo, perché istituisce due organi non previsti
dalla legge, la Conferenza per il coordinamento funzionale del SNV e i nuclei di
valutazione esterna, e affida loro compiti che il legislatore ha invece assegnato
ad altri organi. In secondo luogo, perché regola la valutazione dei dirigenti
scolastici in maniera difforme dalla legge, sia sul piano dei criteri di giudizio, sia
su quello degli organi chiamati a concorrere a tale funzione. Inoltre, perché
lascia del tutto indeterminati i criteri e i parametri in base ai quali verrà effettuata
la valutazione delle istituzioni scolastiche e del personale che vi opera. Infine, si
rileva che il DPR è viziato da incompetenza ed eccesso di potere perché
adottato da un Governo dimissionario.
Soprattutto, viene censurata l'impostazione di fondo del DPR, che da un lato
contempla una valutazione delle singole istituzioni scolastiche - mentre il
legislatore ha riferito la valutazione al sistema d'istruzione e formazione nel suo
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3. complesso - e dall'altro ricollega tale valutazione ai risultati dell'apprendimento
degli studenti, senza tenere conto di altri fattori, tra cui gli eventuali ostacoli di
ordine economico e sociale che questi possono incontrare.
Dando attuazione al DPR impugnato, il MIUR ha emanato la direttiva n. 11
del 18.09.2014, impugnata con il presente atto di motivi aggiunti, la quale
è viziata da illegittimità derivata, oltre a presentare vizi propri.
La direttiva individua le priorità strategiche della valutazione del Sistema
educativo di istruzione e formazione che costituiscono il riferimento per le
funzioni di coordinamento svolte dall'INVALSI; i criteri generali per assicurare
l'autonomia del contingente ispettivo; i criteri generali per la valorizzazione delle
scuole del sistema scolastico nazionale, statali e paritarie, nel processo di
autovalutazione.
La prima parte è dedicata all'attività di autovalutazione che le istituzioni
scolastiche sono chiamate a effettuare a partire dall'anno scolastico 2014-2015,
elaborando un rapporto di autovalutazione contenente gli obiettivi di
miglioramento, che sarà reso pubblico attraverso l'inserimento nel portale
«Scuola in chiaro» e nel sito della singola scuola.
" Ministro ha quindi definito i principi e criteri generali per il soggetti del Sistema
nazionalè di valutazione e per la Conferenza per il coordinamento funzionale di
tale sistema, stabilendo che l'lnvalsi sosterrà il processo di autovalutazione
«fornendo strumenti di analisi dei dati resi disponibili dalle scuole, dal sistema
informativo del Ministero e dalle rilevazioni nazionali e internazionali degli
apprendimenti», definirà un «quadro di riferimento, corredato di indicatori e dati
comparabili» e renderà disponibile alle scuole il «format» di cui queste
dovranno avvalersi per l'elaborazione del rapporto. Inoltre, il Sistema nazionale
di valutazione si avvarrà di una piattaforma operativa unitaria predisposta dal
MIUR per la gestione del flusso d'informazioni e per l'elaborazione dei dati.
Infine, il MIUR avvierà «piani di formazione per tutte le scuole, con particolare
attenzione ai dirigenti scolastici».
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4. La previsione comprime l'autonomia delle istituzioni scolastiche, riconosciuta
dall'art. 117, co. 3, Cost" costringendo la loro attività autovalutativa nelle
strettoie di un «format» unico e uguale per tutte, elaborato a livello centrale.
Inoltre, anch'essa si rivela sostanzialmente indeterminata sul piano più
importante, quello dei criteri di valutazione, come già messo in luce per il
Regolamento di cui è attuazione dal Consiglio di Stato in sede consultiva e dal
Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione (sul punto si v. il ricorso, p. 17).
Non si comprende quindi quali siano gli «indicatori» e i «dati comparabili» sulla
base dei quali l'lnvalsi dovrebbe elaborare il quadro di riferimento per
l'autovalutazione e si ha la sensazione, confermata dalle altre prescrizioni della
direttiva, che il peso predominante debba essere attribuito al criterio
dell'apprendimento.
La direttiva regola anche la valutazione esterna delle scuole, stabilendo che la
Conferenza di coordinamento adotterà entro marzo 2015, su proposta
dell'lnvalsi, i protocolli di valutazione delle scuole e gli indicatori di efficienza e
di efficacia per individuare le scuole da sottoporre a verifica esterna. Nel
prossimo triennio, le scuole da sottoporre a verifica esterna saranno al massimo
il 10 per cento del totale, di cui il 7 per cento attraverso gli indicatori di efficienza
ed efficacia e il 3 per cento su base casuale.
Tale attività viene affidata ai <muclei di valutazione» costituiti dai dirigenti
tecnici, che ne assumono il coordinamento, e da esperti che «dovranno essere
dotati di adeguata esperienza e competenza in materia di valutazione esterna
dei sistemi scolastici e/o delle organizzazioni complesse» e saranno selezionati
sulla base di modalità stabilite dall'lnvalsi. I nuclei saranno poi formati dallo
stesso Invalsi sulla base di criteri definiti dalla Conferenza.
Nel ricorso si è già messo in luce come la stessa istituzione dei «nuclei esterni
di valutazione» sia di per sé illegittima, perché non prevista dalla legge, la quale
affida la funzione ispettiva a un <<corpo ispettivo», autonomo e indipendente.
Risultano illegittime e irragionevoli anche le modalità della loro composizione, le
quali non assicurano la selezione di soggetti provenienti dal mondo della scuola
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5. o comunque esperti in materia d'istruzione e formazione, nonché dotati
d'indipendenza.
Il riferimento a una «adeguata esperienza e competenza in materia di
valutazione esterna dei sistemi scolastici», infatti, rischia di rimanere sulla carta,
considerato che la valutazione esterna viene avviata proprio con gli atti
impugnati e quindi non si comprende come sia possibile trovare persone dotate
di «adeguata esperienza» in quest'ambito (d'altra parte, se tale esperienza
fosse stata acquisita all'estero, essa comunque sconterebbe la necessità di un
adattamento alle peculiarità del sistema italiano, stanti le differenze esistenti tra
i sistemi d'istruzione dei vari Paesi).
Il che lascia presumere che la maggior parte degli esperti sarà scelta tra
soggetti che vantano una particolare esperienza nella valutazione «delle
organizzazioni complesse», identificabili per lo più con altre amministrazioni
pubbliche o persino con imprese private.
In altre parole, la direttiva ammette che soggetti del tutto estranei al
mondo dell'istruzione e della formazione e ignari delle sue dinamiche e
della sua complessità valutino coloro che da anni vi lavorano.
Sottoposti a questa valutazione saranno anche i dirigenti scolastici: la direttiva
ribadisce anche che, come stabilito dall'art. 3 del DPR n. 80 del 2013, l'lnvalsi
stabilirà «gli indicatori per la valutazione dei dirigenti scolastici» sulla base di un
modello che presti attenzione «agli obiettivi di miglioramento della scuola
individuati attraverso il rapporto di autovalutazione e alle aree di miglioramento
organizzativo e gestionale delle istituzioni scolastiche direttamente riconducibili
all'operato del dirigente scolastico, ai fini della valutazione della sua azione
dirigenziale, secondo quanto previsto dall'articolo 25 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165».
Eppure, come già argomentato, il d.lgs. n. 165 del 2001 disciplina in maniera
del tutto differente l'attività di valutazione dei dirigenti scolastici.
D'altro canto, la generalità dei criteri e l'apertura dei «nuclei esterni di
valutazione» anche a soggetti esperti di «organizzazioni complesse» diverse
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6. dalle istituzioni scolastiche rafforza la previsione che la valutazione dovrà
fondarsi in maniera preponderante sui livelli di apprendimento raggiunti dagli
studenti delle singole scuole, l'unico dato agevolmente interpretabile da chi non
è insegnante o dirigente scolastico.
E se ne ha la certezza laddove la direttiva conferma che nel corso del triennio
scolastico 2014-2017 proseguiranno le rilevazioni nazionali degli apprendimenti
a carattere censuario sulla base della direttiva n. 85 del 12.10.2012 (che fa
riferimento pressoché esclusivamente alle rilevazioni nazionali e internazionali
sugli apprendimenti) e stabilisce che «la restituzione dei risultati delle rilevazioni
degli apprendimenti alle singole scuole sarà oggetto di particolare attenzione da
parte deIl'lNVALSI, in modo che i risultati stessi possano costituire, unitamente
agli altri elementi conoscitivi in possesso delle scuole, la base per l'avvio dei
processi di autovalutazione e di miglioramento per tutte le istituzioni
scolastiche».
Non deve ingannare il riferimento agli «altri elementi conoscitivi in possesso
delle scuole» il quale, essendo del tutto indeterminato, conta assai poco, anche
perché mal si concilia con l'obbligo di adottare un «format» unico predisposto
dal MIUR.
La direttiva si propone di definire anche i criteri generali per assicurare
l'autonomia del contingente ispettivo, nell'ambito del quale i dirigenti tecnici
dovranno operare secondo le linee guida emanate con l'atto di indirizzo
adottato con decreto ministeriale n. 60 del 2010.
Di tali criteri, tuttavia, non vi è traccia: l'atto impugnato si limita ad assegnare ai
dirigenti tecnici il compito di coordinare i nuclei di valutazione, rinvia a un futuro
decreto ministeriale per l'individuazione del numero di dirigenti tecnici cui sarà
assegnata l'attività di valutazione e stabilisce che, in sede di prima
applicazione, tutti i dirigenti tecnici vi parteciperanno.
Si aggiunge che gli incarichi di funzione dirigenziale non generale ai dirigenti
tecnici che verranno a far parte del contingente ispettivo saranno conferiti, per
un triennio, dal direttore generale per l'amministrazione scolastica centrale e
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7. dagli Uffici scolastici regionali per quella periferica «utilizzando criteri che
valorizzino esperienze e competenze pregresse in materia di valutazione e nel
rispetto del principio della rotazione degli incarichi». Com'è evidente, si tratta di
criteri volti ad assicurare la fedeltà dei dirigenti all'amministrazione centrale, più
che la loro autonomia.
Soprattutto, non viene fatta menzione dei criteri che dovrebbero assicurare
l'indipendenza anche dei membri esterni dei «nuclei di valutazione esterna»
che, potendo procedere a «visite» nelle scuole ai sensi dell'art. 6 del DPR n. 80
del 2013, svolgeranno anch'essi attività ispettiva nelle scuole.
La compressione dell'autonomia scolastica e la scelta irragionevole di
fondare la valutazione pressoché esclusivamente sui risultati
dell'apprendimento è confermata dalla circolare n. 47 del 21.10.2014 (prot.
6257), anch'essa impugnata con il presente atto di motivi aggiunti.
Sotto il primo profilo, la circolare precisa che l'elaborazione del rapporto di
autovalutazione che ciascuna scuola dovrà elaborare consisterà
sostanzialmente nella compilazione di un modello online preconfezionato
dall'amministrazione centrale.
Viene inoltre previsto un'ulteriore organo dedicato all'attività di valutazione, una
«unità di autovalutazione» di cui ogni istituto sarà chiamato a dotarsi.
I dati su cui il «format» elaborato dall'lnvalsi si baserà saranno «livelli di
apprendimento, organizzazione didattica, esiti scolastici, utilizzo delle risorse
umane e finanziarie» messi già a disposizione dal MIUR sul sito internet
«Scuola in chiaro», dallo stesso Invalsi e da altri soggetti istituzionali.
Viene quindi ribadita la centralità dei livelli di apprendimento e degli esiti
scolastici degli studenti, come evidenziati dalle prove standardizzate, senza
tenere in adeguato conto in contesto in cui tali dati siano maturati.
La circostanza è confermata dall'esclusione della scuola per l'infanzia - per la
quale non vi sono rilevazioni esterne degli apprendimenti - dal Sistema
nazionale di valutazione.
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8. La circolare inoltre precisa che le attività di valutazione esterna prenderanno
avvio nell'a.s. 2015-2016 e si fonderanno essenzialmente sulle visite alle scuole
dei nuclei di valutazione esterna, i quali utilizzeranno un protocollo di
valutazione adoltato dalla Conferenza per il coordinamento funzionale del
Sistema nazionale di valutazione.
Alla luce dei dati raccolti - e quindi essenzialmente sulla base dei livelli di
apprendimento - e di quanto emerso dalle eventuali visite dei nuclei di
valutazione esterna, le scuole pianificheranno e avvieranno le azioni di
miglioramento.
Infine, la circolare specifica che nell'a.s. 2016-2017 le scuole elaboreranno un
primo rapporto di rendicontazione quale ultima fase del procedimento di
valutazione. Tale rapporto, secondo quanto dispone l'art. 6, co. 1, lett. d), del
DPR n. 80 del 2013, sarà pubblicato, con diffusione dei risultati raggiunti.
È evidente che, come già denunciato nel ricorso (p. 18), la pubblicazione dei
risultati sulla performance della singola scuola, formati in base a criteri generici
che si risolvono essenzialmente nei livelli di apprendimento raggiunti dagli
studenti, può cagionare un danno all'immagine della scuola stessa e del
personale che vi lavora.
Le scuole italiane si avviano dunque a essere classificate secondo criteri che, in
quanto appesi al rendimento dei discenti in modo pressoché esclusivo,
giocoforza penalizzeranno le realtà scolastiche le quali lavorano con maggiore
difficoltà, non perché meno capaci e meritevoli, ma perché inserite in un
contesto socio-economico meno favorevole.
Senza contare che, a seguito dell'entrata in vigore del decreto legge n. 104 del
2013. convertito con modificazioni dalla legge n. 128 del 2013, il personale
scolastico potrà essere coinvolto in attività di formazione e aggiornamento
obbligatori al fine, tra l'altro, di «migliorare gli esiti delle nelle valutazioni
nazionali svolte dall'Istituto nazionale di valutazione del sistema educativo di
istruzione e formazione {/NVALS/J e degli apprendimenti, in particolare nelle
scuole in cui tali esiti presentano maggiori criticità». Come se l'apprendimento
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9. dei discenti dipendesse esclusivamente dall'insegnante, e non dal contesto
socio-economico e culturale in cui la scuola è inserita,
È perciò smentita anche la rassicurazione formulata dal MIUR nella parte finale
della circolare impugnata, secondo cui il procedimento di valutazione non si
concluderebbe con un giudizio,
AI contrario, tale processo incide direttamente sull'immagine e sulla situazione
lavorativa di docenti e dirigenti scolastici e questo rende ancora più
preoccupante il vistoso scostamento tra gli atti impugnati e l'attività di
valutazione del sistema scolastico come disegnata dal legislatore,
La direttiva n, 11 del 18,09.2014 e la circolare n, 47 del 21,10.2014 emesse dal
MIUR sono dunque illegittime per le seguenti ragioni, come integrate dalla
narrativa dei fatti.
DIRITTO
1. Illegittimità derivata. Violazione di legge: artt. 3, 33, 97 e 117, co. 3,
Cast.; art. 2, co. 4-undevecies, del decreto legge n. 225 del 2010
(convertito con modificazioni dalla legge n. 10 del 2011); d.lgs. n. 286 del
2004; art. 17 del d.lgs. n. 213 del 2009; art. 51 del decreto legge n. 5 del
2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 35 del 2012; art. 21 della
legge n. 59 del 1997; art. 6 del DPR n. 275 del 1999; art. 397 del d.lgs. n.
297 del 1994; art.
Gli atti impugnati sono affetti da illegittimità derivata in quanto costituiscono
diretta attuazione del DPR n. 80 del 2013, censurato con il ricorso introduttivo, e
ne mutuano i vizi.
Viene innanzitutto confermato il fraintendimento dei fini dell'attività di
valutazione, che il legislatore ha configurato riferendola all'intero sistema, e
dunque come valutazione complessiva di sintesi, non come riferita alla singola
istituzione scolastica o, peggio ancora, al singolo docente o al singolo dirigente.
Il d.lgs. n. 286 del 2004, infatti, è inequivocabile nell'istituire il Servizio nazionale
di valutazione «del sistema educativo di istruzione e di formazione con
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10. l'obiettivo di valutarne l'efficienza e l'efficacia, inquadrando la valutazione nel
contesto internazionale».
Veniva quindi significativamente superata la previsione di senso opposto, ma
altrettanto chiara, dell'art. 1 del d.lgs. n. 258 del 1999 (abrogato dal d.lgs. n. 286
del 2004), che attribuiva all'Istituto nazionale per la valutazione del sistema
dell'istruzione la funzione di valutare l'efficienza e l'efficacia «del sistema di
istruzione nel suo complesso ed analiticamente, ove opportuno anche per
singola istituzione scolastica, inquadrando la valutazione nazionale nel contesto
internazionale».
L'affidamento agli insegnanti della valutazione degli apprendimenti è
espressione dell'autonomia didattica riconosciuta alle singole scuole dall'art. 21
della legge n. 59 del 1997 e dall'art. 6 del DPR n. 275 del 1999 nonché, più in
generale, della libertà d'insegnamento riconosciuta dall'art. 33 Cost.. La stessa
valutazione affidata agli insegnanti è altresì garanzia per i discenti, per l'essere
l'unica che può tener conto della situazione concreta, anche familiare, sociale e
culturale, in cui si svolge l'apprendimento.
Allo stesso modo, l'adozione di «procedure e strumenti di verifica e valutazione
della produttività scolastica e del raggiungimento degli obiettivi» è un obbligo di
risultato posto a carico della singola istituzione scolastica, che rimane
comunque libera di determinare i mezzi e i modi per perseguirlo nell'esercizio
dell'autonomia didattica e organizzativa che le viene riconosciuta dal già citato
art. 21 della legge n. 59 del 1997 e dall'art. 117, co. 3, Cost..
Le disposizioni richiamate rendono evidente l'illegittimità della direttiva e della
circolare impugnata che comprimono l'autonomia didattica e organizzativa degli
istituti obbligandoli ad adottare uno specifico strumento di verifica della
produttività scolastica e del raggiungimento degli obiettivi, il «format»
predisposto dall'amministrazione centrale e reso disponibile online.
Peraltro, che la valutazione, come configurata dal legislatore, abbia a oggetto il
sistema d'istruzione e formazione nel suo complesso non significa certo che le
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11. singole scuole e perfino i singoli insegnanti - oltre ovviamente ai dirigenti, come
si vedrà - siano sottratti a controlli.
L'altro lato dell'autonomia scolastica è infatti la previsione di una funzione
ispettiva, la quale concorre alla realizzazione delle finalità d'istruzione e
formazione ai sensi dell'art. 397 del d.lgs. n. 297 del 1994 e dell'art. 9 del DPR
n. 98 del 2014. Essa è esercitata da ispettori tecnici che, tra l'altro, «svolgono
attività di assistenza tecnico-didattica a favore delle istituzioni scolastiche ed
attendono alle ispezioni disposte dal Ministero della pubblica istruzione»,
redigendo una relazione sull'andamento generale dell'attività scolastica e dei
servizi al termine di ogni anno scolastico.
Si comprende così come gli atti impugnati siano illegittimi, così come lo è il
Regolamento su cui si fondano, anche perché affidano compiti di valutazione e
ispettivi a organi diversi da quelli cui tali funzioni sono demandate dalla legge.
L'art. 2, co. 4-undevecies, del decreto legge n. 225 del 2010, di cui il DPR n. 80
del 2013 è attuazione, articola il sistema nazionale di valutazione nell'Istituto
nazionale di documentazione, innovazione e ricerca educativa, nell'lnvalsi (con
compiti di predisposizione di prove di valutazione degli apprendimenti, di
partecipazione alle indagini internazionali, di prosecuzione delle indagini
nazionali periodiche sugli standard nazionali) e nel «corpo ispettivo, autonomo
e indipendente», con il compito di valutare le scuole e i dirigenti scolastici
secondo quanto previsto dal d.lgs. n. 150 del 2009.
Gli atti impugnati al contrario demandano a un organo non previsto in alcun
modo dalla legge, la Conferenza per il coordinamento funzionale del Sistema
nazionale di valutazione, la competenza ad adottare «i protocolli di valutazione
delle scuole e gli indicatori di efficienza e di efficacia per individuare le scuole
da sottoporre a verifica esterna».
Inoltre, essi affidano le «attività di valutazione esterna» ai «nuclei di
valutazione» (formati da un dirigente tecnico e da due esperti «esterni») i quali
sono autorizzati addirittura a effettuare «visite» nelle scuole, esercitando così
una competenza che la legge attribuisce al «corpo ispettivo».
11

12. In questo modo, come ha sottolineato il Consiglio di Stato in sede consultiva
(doc. 3 depositato con il ricorso), «viene utilizzata un'espressione differente da
quella prevista dalla fonte legislativa» e questo, lungi dal rappresentare una
mera questione nominalistica, determina un'illegittimità sostanziale, perché la
legge «fa riferimento al compito, attribuito al corpo ispettivo, di valutare -
direttamente. e non attraverso i "nuclei" - le scuole e i dirigenti scolastici».
Gli atti cesurati sono illegittimi anche perché, in questo modo, omettono di
tutelare adeguatamente l'autonomia e l'indipendenza del corpo ispettivo, come
invece richiesto dall'art. 2, co. 4-undevecies, del decreto legge n. 225 del 2010.
Infatti, la direttiva non indica alcun criterio volto ad assicurare l'indipendenza dei
dirigenti tecnici con funzione ispettiva - limitandosi a definire parametri quali le
«esperienze e competenze pregresse in materia di valutazione» che si
riferiscono più alla loro professionalità - e soprattutto non pone alcun requisito
d'indipendenza degli «esperti» che formeranno, insieme ai dirigenti, i «nuclei di
valutazione esterna» ritrovandosi addirittura in maggioranza alloro interno.
Per queste ragioni la direttiva e la circolare, così come il Regolamento di cui
costituiscono attuazione, sono illegittime e meritevoli di annullamento.
2. Violazione di legge: art. 25 del d.lgs. n. 165 del 2001; art. 5 del d.lgs. n.
150 del 2009; art. 2, co. 4-undevecies, del decreto legge n. 225 del 2010,
convertito con modificazioni dalla legge n. 10 del 2011; d.lgs. n. 286 del
2004; art. 1, co. 613, della legge n. 296 del 2006.
Le illegittimità denunciate sinora ricadono anche sulla parte della direttiva
dedicata alla valutazione della dirigenza scolastica.
Si ribadisce infatti che tale valutazione sarà svolta sulla base degli indicatori
definiti dall'lnvalsi in attuazione dell'art. 3, lett. e), del Regolamento, e che dovrà
prestare attenzione «agli obiettivi di miglioramento della scuola individuati
attraverso il rapporto di autovalutazione e alle aree di miglioramento
organizzativo e gestionale delle istituzioni scolastiche direttamente riconducibili
all'operato del dirigente scolastico».
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13. Gli atti impugnati sono illegittimi, innanzitutto, perché la legge non demanda
all'lnvalsi il compito di definire «gli indicatori» per la valutazione dei dirigenti,
quanto piuttosto «le procedure da seguire» (art. 1, co. 613, della legge n. 296
del 2006). Gli obiettivi, secondo la previsione generale posta dall'art. 5 del d.lgs.
n. 150 del 2009, sono definiti dagli organi d'indirizzo politico (e tale non è
l'lnvalsi).
Inoltre, se si considera che il modello di valutazione della dirigenza dovrà
prestare attenzione agli obiettivi di miglioramento della scuola individuati
attraverso il rapporto di autovalutazione e che quest'ultimo è redatto sulla base
di criteri che tengono inevitabilmente conto anche dei dati derivanti dalle visite
dei «nuclei», si comprende come l'illegittimo affidamento di una funzione
ispettiva a questo organi ricada direttamente anche sulla valutazione della
dirigenza, così come configurata dagli atti impugnati.
AI contrario, l'art. 25 del d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che i dirigenti sono
valutati «sulla base delle verifiche effettuate da un nucleo di valutazione istituito
presso l'amministrazione scolastica regionale, presieduto da un dirigente e
composto da esperti anche non appartenenti all'amministrazione scolastica»,
un nucleo che è organo ben diverso da quello previsto dal DPR n. 80 del 2013
(come rilevato a p. 14 del ricorso).
3. Violazione di legge: artt. 3 e 97 Cost.; art. 3 della legge n. 241 del 1990;
d.lgs. n. 286 del 2004; violazione dei principi di eguaglianza e
ragionevolezza, imparzialità e buon andamento. Eccesso di potere per
difetto d'istruttoria, difetto di motivazione e mancata fissazione di
autolimiti.
Con il ricorso introduttivo si è osservato, in accordo con i pareri del Consiglio di
Stato e del Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione, come il DPR n. 80 del
2013 non indicasse in maniera precisa (e inverno, nemmeno in modo generico)
i criteri e i parametri da adottare per la valutazione.
Tali criteri non sono definiti nemmeno dagli atti impugnati con il presente atto di
motivi aggiunti, fatto salvo il costante riferimento alle rilevazioni degli
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14. apprendimenti e il vago richiamo ai «modelli sperimentati in oltre 1.500 scuole»
operato dalla circolare.
Il che è particolarmente grave, perché l'lnvalsi e la Conferenza per il
coordinamento funzionale rimangono del tutto liberi di stabilire le modalità con
cui configurare il «format» che le scuole dovranno obbligatoriamente adottare
per l'autovalutazione e di fissare gli indicatori il cui mancato raggiungimento
esporrà gli istituti a un danno all'immagine e alla «verifica esterna», nonché i
loro dirigenti a un giudizio negativo. che può avere ripercussioni negative sul
rapporto di lavoro.
Gli atti impugnati, così come il Regolamento di cui rappresentano l'attuazione,
sono quindi illegittimi per eccesso di potere e irragionevolezza, in quanto non
predeterminano i confini entro cui la discrezionalità dell'lnvalsi e della
Conferenza dovrà esplicarsi.
Inoltre, essi risultano viziati anche da difetto di motivazione, perché non
spiegano quali siano i «modelli sperimentati in oltre 1.500 scuole» di cui si
avvarrà l'lnvalsi né indicano le ragioni che conducono l'amministrazione a
continuare ad avvalersene.
Infine, essi appaiono inficiati anche da difetto d'istruttoria: considerato che il
d.lgs. n. 286 del 2004 impone d'inquadrare la valutazione «nel contesto
internazionale», il MIUR avrebbe dovuto accertare le modalità di valutazione
adottate in altri Stati - quantomeno, in alcuni Stati membri dell'Unione europea
- al fine di scegliere più consapevolmente i criteri su cui dovrà essere impostata
l'attività di valutazione.
4, Violazione di legge: artt, 3, 33, 97 e 117, co. 3, Cost.; violazione del
principio di ragionevolezza.
L'unico criterio chiaramente indicato dagli atti impugnati per lo svolgimento della
valutazione consiste nella rilevazione degli apprendimenti dei singoli studenti.
La direttiva infatti vi fa riferimento nell'indicare gli strumenti mediante i quali
l'lnvalsi sosterrà il processo di autovalutazione delle scuole; nel richiamare la
direttiva n. 85 del 2012 (pressoché interamente dedicata a tale criterio);
14

15. nell'affermare esplicitamente che «la restituzione dei risultati delle rilevazioni
degli apprendimenti alle singole scuole sarà oggetto di particolare attenzione da
parte del/'Invalsi». I rari riferimenti al «contesto territoriale» o ai non meglio
precisati «altri elementi conosciti in possesso delle scuole», che dovrebbero
completare il quadro, rischiano di rimanere sulla carta a causa della loro
genericità.
L'interpretazione è confermata dalla circolare, la quale esclude i dati provenienti
dalla scuola dell'infanzia dal «format» elaborato dall'lnvalsi per
l'autovalutazione, proprio perché tale ciclo d'istruzione non è soggetto alla
rilevazione periodica degli apprendimenti.
Inoltre, è avvalorata anche dalla composizione dei «nuclei di valutazione
esterna», ciascuno dei quali sarà composto, oltre che da un dirigente tecnico,
da due «esperti» dotati di adeguata esperienza e competenza «in materia di
valutazione esterna dei sistemi scolastici e/o delle organizzazioni complesse».
Come già osservato, è altamente probabile che questi non provengano dal
mondo della scuola e che quindi siano portati a leggere gli unici dati
agevolmente comprensibili ai profani, appunto gli esiti degli apprendimenti.
In sostanza, la direttiva e la circolare mirano a valutare gli insegnanti e i
dirigenti scolastici sulla base dei risultati raggiunti dai singoli studenti
nelle prove standard elaborate dall'lnvalsi.
Una simile previsione è illegittima perché lede direttamente l'autonomia
didattica delle istituzioni scolastiche (art. 117, co. 3, Cost.) e la libertà
d'insegnamento dei singoli docenti (art. 33 Cost.), chiamati tutti a conformarsi al
modello didattico e valutativo espresso a livello centrale dall'lnvalsi.
Inoltre, essa è illegittima perché, trascurando di adottare anche indicatori
differenti (come invece avviene all'estero: sul punto si v. il doc. 6 depositato con
il ricorso), ignora gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto il
diritto all'istruzione e l'eguaglianza nel suo godimento.
In questo modo, l'amministrazione rinuncia a rimuovere tali ostacoli e si
accontenta di evidenziare «le aree critiche e di eccellenza del sistema
15

16. educativo del nostro Paese», senza tuttavia porsi nelle condizioni d'indagare in
maniera effettiva sulle cause delle diseguaglianze che emergeranno dai rapporti
di autovalutazione.
Gli atti impugnati risultano quindi irragionevoli perché non predispongono mezzi
adeguati per il conseguimento dell'obiettivo di valutare in maniera attendibile la
funzionalità del sistema scolastico nel suo complesso e della singola scuola e,
in definitiva, di assicurare a tutti il diritto costituzionale all'istruzione.
Istanza cautelare
Gli argomenti esposti inducono a ritenere fondate le censure formulate dalla
FLC anche a seguito di una loro valutazione sommaria, propria della fase
cautelare.
Vi è inoltre anche l'urgenza della cautela, in quanto l'attuazione degli atti
impugnati è iniziata sin dal corrente anno scolastico, nel quale le singole scuole
saranno chiamate a dotarsi di un'unità di autovalutazione e a redigere un
rapporto di autovalutazione sulla base del «format» predisposto dall'lnvalsi.
La lesione all'autonomia didattica e or'ganizzativa della scuola e dei singoli
insegnanti è quindi immediata.
Vi è inoltre da considerare l'onerosità, in termini organizzativi, del sistema di
valutazione configurato dalla circolare e dalla direttiva, nonché il rilievo pubblico
dei fini perseguiti, i quali inducono a ritenere che, qualora si desse agli atti
impugnati, si produrrebbe un pregiudizio grave e irreparabile.
Un simile pregiudizio sarebbe subito anche dagli insegnanti che ai sensi dell'art.
16 del decreto legge n. 104 del 2013 saranno sottoposti, già dal corrente anno
scolastico, ad attività di formazione e aggiornamento obbligatorie «per
migliorare gli esiti nelle valutazioni nazionali» svolte sulla base di criteri che
vedono un rilievo preponderante dei livelli di apprendimento raggiunti dagli
studenti.
P.Q.M.
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17. Voglia codesto Ecc.mo Tribunale amministrativo accogliere il ricorso e per
l'effetto annuI/are gli atti impugnati anche con il presente atto di motivi aggiunti,
previa cautela.
Con vittoria di spese, diritti e onorari.
In via istruttoria, si producono i documenti come da separato elenco.
I difensori della ricorrente chiedono di essere sentiti in camera di consiglio.
Ai fini delle disposizioni in materia di spese di giustizia, si dichiara che il presente ricorso
rientra nella voce «altri casi non previsti dalle letlere precedenti» e pertanto l'importo
dovuto è pari a euro 650,00.
Milano-Roma/Ii 1~embre 2014
.L .
Prof. Avv. ~torio ngiolini Avv. Isetta Barsanti Mauceri
Avv. Luca Formilan Avv. Alessandro Basilico
Avv. Francesco Americo
17

18. RELAZIONE DI NOTIFICA
lo sottoscritto, Aw. Vittorio Angiolini, autorizzato ai sensi della legge n. 53 del 1994 ed in virtù
dell'autorizzazione del Consiglio dell'Ordine degli Awocati di Milano del 20 febbraio 2006, ho
notificato per conto di Federazione Lavoratori della Conoscenza CGIL il su esteso atto di motivi
aggiunti a:
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore,
domiciliato ex lege presso l'Awocatura Generale dello Stato, Via dei Portoghesi n. 12 - 00186
Roma, a mezzo del servizio postale con raccomandata R.R. n. 76635041915-3, spedita dall'ufficio
postale Milano 2 - L.go Corsia dei Servi 3, in data corrispondente a quella del timbro postale.
Tale notifica è iscritta al n. 1729 del mio registro cronologico.
Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore,
domiciliato ex lege presso l'Awocatura Generale dello Stato, Via dei Portoghesi n. 12 - 00186
Roma, a mezzo del servizio postale con raccomandata R.R. n. 76635041916-4, spedita dall'ufficio
postale Milano 2 - L.go Corsia dei Servi 3, in data corrispondente a quella del timbro postale.
Tale notifica è iscritta al n. 1730 del mio registro cronologico.