Sintetica esposizione della riforma del Codice dell'Amministrazione Digitale, intervenuta nel 2016. Video integrale del convegno: https://www.youtube.com/watch?v=AuxVQd8Fm7w&feature=share
5. Il Codice dell’Amministrazione Digitale (D.
Lgs. 82/2005) fu adottato per rendere organica
la frammentata disciplina previgente: dal
Codice Civile (art. 2712) alla Legge 59/1997,
dal D.P.R. 513/1997 al D.P.R. 445/2000, si
erano accumulate diverse previsioni legislative
sull’informatica, che andavano ricondotte ad
unità.
6. Il Decreto Legislativo 30.12.2010, n. 235
apportò il primo correttivo organico al CAD.
Si era reso necessario, infatti, aggiustare il tiro,
in base all’esperienza applicativa dei cinque
anni antecedenti. E’ merito, ad esempio, di tale
correttivo l’introduzione dei concetti di
duplicato e copia informatici, di firma
elettronica avanzata, di posta elettronica
7. Il Decreto Legge 29.08.2016, n. 179 ha
provveduto ad una generale riforma del
Codice dell’Amministrazione Digitale.
Ciò è avvenuto sia per esigenze di
adeguamento alla novità tecnologiche, sia ad
esigenze di raccordo con le previsioni del
Regolamento eIDAS n. 910/2014 dell’Unione
Europea.
9. Il Codice dell’Amministrazione Digitale è suddiviso in
Capi:
Capo I – Principi generali
Capo II – Documento informatico e firme elettroniche;
trasferimenti di fondi, libri e scritture
Capo III – Formazione, gestione e conservazione dei
documenti informatici
Capo IV – Trasmissione informatica dei documenti
Capo V – Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi
in rete
Capo VI – Sviluppo, acquisizione e riuso di sistemi
informatici nelle pubbliche amministrazioni
Capo VII – Regole tecniche
Capo VIII – Sistema pubblico di connettività
Capo IX – Disposizioni transitorie e finali e abrogazioni
10. Il Capo dedicato ai Principi Generali non si limita,
in realtà, a soli principi, ma regola i seguenti
aspetti fondamentali:
Definizioni: enuncia la nozione dei singoli
istituti;
Ambito applicativo: il CAD si applica alle PA e,
in larga parte, anche ai privati;
Diritti: espressamente sancito il diritto all’uso
delle tecnologie;
Domicilio digitale;
Pagamenti telematici;
Indirizzi della Pa;
Uso della PEC
Partecipazione democratica elettronica
11. Il Capo II è dedicato al documento informatico e alle
firme elettroniche, che si applica anche ai privati e ai
gestori di pubblici servizi, non solo alle PA:
Documento informatico: definisce il valore dei
documenti informatici, delle copie informatiche ed
analogiche, dei duplicati. Precisa la differenza tra
documento informatico sottoscritto e non sottoscritto.
Regola, inoltre, il documento amministrativo
informatico.
Firme elettroniche: ancorché ne parli al plurale,
disciplina esclusivamente il valore della firma
digitale, stabilisce le modalità per la sua
autenticazione e fissa le regole per i Certificatori.
12. Il Capo III è dedicato alla formazione, gestione e
conservazione dei documenti informatici, nonché al
procedimento amministrativo informatico. In parte si
applica anche ai privati, limitatamente agli articoli:
Art. 40 – Formazione dei documenti informatici: obbliga
le PA a formare i propri atti in modalità digitale.
Art. 43 – Riproduzione e conservazione dei documenti:
dispone l’equivalenza tra la conservazione digitale dei
documenti rispetto a quella analogica, purché rispettate
determinate regole tecniche.
Art. 44 – Requisiti per la gestione e conservazione dei
documenti informatici: fissa gli standard basilari che
vanno rispettati affinché sussista una corretta gestione
informatica dei dati e documenti.
13. Il Capo IV è dedicato alla trasmissione dei documenti
informatici, stabilendo le differenze tra posta
elettronica ordinaria e certificata.
Art. 45 – Valore giuridico della trasmissione: opera
una presunzione di trasmissione, secondo cui un
messaggio si intende spedito, allorché inviato al
proprio gestore, e consegnato, quando messo a
disposizione presso l’indirizzo dichiarato dal
ricevente.
Art. 48 – Posta elettronica certificata: resta
disciplinata dal DPR 68/2005, ma il CAD precisa che
la PEC costituisce lo strumento da utilizzare qualora
sia necessario avere una ricevuta di invio e di
consegna di un messaggio.
14. Il Capo V è dedicato ai servizi digitali erogati dalle PA.
Di particolare rilevanza sono:
Art. 62 – Anagrafe nazionale della popolazione
residente: istituisce un’anagrafe informatizzata unica a
livello nazionale.
Art. 64 – Sistema pubblico per l’identità digitale:
prevede il sistema SPID, definendone i principi di
funzionamento e i contenuti.
Art. 65 – Istanza e dichiarazioni presentate alle
pubbliche amministrazioni per via telematica: è la
disposizione che regola le modalità di formazione e
trasmissione di istanze e dichiarazioni telematiche alla
PA, affinché siano valide e riconoscibili.
15. La struttura del CAD è rimasta invariata, ma il contenuto è stato
modificato nel 2016 in ragione delle novità apportate dal Reg.
eIDAS.
Il Regolamento eIDAS n. 910/2014 dell’Unione Europea è stato
adottato per istituire un quadro giuridico unitario in tema di
transazioni elettroniche, forme digitali e firme elettroniche.
Introduce importanti principi di non discriminazione del
documento elettronico e delle firme elettroniche.
16. L’art. 3, par. 1, n. 35 del Reg. eIDAS
introduce la definizione di documento
elettronico, inteso come “qualsiasi contenuto
conservato in forma elettronica, in particolare
testo o registrazione sonora, visiva o
audiovisiva”.
Il Regolamento contiene un
lungo elenco di altre definizioni,
in modo da armonizzare negli ordinamenti
comunitari le nozioni base inerenti gli strumenti
fondamentali del mondo digitale.
17. Conseguentemente, all’art. 1 del CAD è stato
aggiunto il comma 1-bis, secondo cui
prevalgono le definizioni individuate dal Reg.
eIDAS.
E’ stata, dunque, modificata la definizione di
documento informatico offerta dal CAD.
L’art. 1 del CAD, alla lett. p), ora
Descrive il documento informatico
come il “documento elettronico che contiene la
rappresentazione informatica di atti, fatti o dati
18. L’art. 20 del CAD non ha subìto profondi
mutamenti, continuando a stabilire che
“L’idoneità del documento informatico a
soddisfare il requisito della forma scritta e il
suo valore probatorio sono liberamente
valutabili in giudizio, in relazione alle sue
caratteristiche oggettive di qualità,
sicurezza, integrità e immodificabilità”
Esso regola il documento informatico non
sottoscritto con firme elettroniche.
19.
20. L’art. 21 del CAD pre-riforma statuiva che “Il
documento informatico sottoscritto con firma
elettronica avanzata, qualificata o digitale,
formato nel rispetto delle regole tecniche di cui
all’articolo 20, comma 3, che garantiscano
l’identificabilità dell’autore, l’integrità e
l’immodificabilità del documento, ha l’efficacia
prevista dall’articolo 2702 del codice civile.
L’utilizzo del dispositivo di firma elettronica
qualificata o digitale si presume riconducibile al
titolare, salvo che questi dia prova contraria.”
21. L’art. 21 del CAD post-riforma statuisce ora che
“Il documento informatico, cui è apposta una firma
elettronica, soddisfa il requisito della prova scritta e sul
piano probatorio è liberamente valutabile in giudizio,
tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di
qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità”.
Il documento informatico sottoscritto con firma
elettronica avanzata, qualificata o digitale, formato nel
rispetto delle regole tecniche di cui all’articolo 20,
comma 3, ha l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del
codice civile. L’utilizzo del dispositivo di firma
elettronica qualificata o digitale si presume
riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova
contraria. Restano ferme le disposizioni concernenti il
deposito degli atti e dei documenti in via telematica
secondo la normativa anche regolamentare in materia di
processo telematico.”
22. Sono creati direttamente in formato elettronico, ad
esempio tramite i consueti programmi di
videoscrittura (MS Office, OpenOffice,
LibreOffice).
Sono creati elettronicamente anche in altri formati,
non limitati all’aspetto testuale tipico dei programmi
di videoscrittura.
Sono documenti nativamente
informatici anche immagini, file di
log, video, database, e-mail, instant
messaging come Whatsapp, registrazioni
23. Trattasi delle riproduzioni elettroniche di atti
originariamente cartacei.
Possono essere di due tipi:
Copia informatica “pura”: “documento informatico
avente contenuto identico a quello del documento
analogico da cui è tratto”;
Copia informatica per immagine: “documento
informatico avente contenuto e forma identici a quelli
del documento analogico da cui è tratto”.
In assenza di declaratoria di conformità del P.U., opera
la presunzione di conformità di cui all’art. 2712 c.c.,
fino a disconoscimento
24. “Le copie per immagine su supporto informatico
di documenti originali formati in origine su
supporto analogico hanno la stessa efficacia
probatoria degli originali da cui sono estratte,
se la loro conformità è attestata da un notaio o
da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, con
dichiarazione allegata al documento informatico
e asseverata secondo le regole tecniche stabilite
ai sensi dell’articolo 71”
25. “Le copie e gli estratti informatici del
documento informatico, se prodotti in
conformità alle vigenti regole tecniche di cui
all'articolo 71, hanno la stessa efficacia
probatoria dell'originale da cui sono tratte
se la loro conformità all'originale, in tutti le
sue componenti, è attestata da un pubblico
ufficiale a ciò autorizzato o se la conformità
non è espressamente disconosciuta”
26. Nessun cambiamento per quanto riguarda i
duplicati informatici.
Essi sono riproduzioni esattamente identiche del
documento informatico,poiché
aventi la medesima sequenza
binaria.
“I duplicati informatici hanno il medesimo valore
giuridico, ad ogni effetto di legge, del documento
informatico da cui sono tratti, se prodotti in
conformità alle regole tecniche di cui all’articolo
71.”
27. Trattasi delle riproduzioni cartacee di atti
originariamente digitali.
Similmente a quanto previsto
per le copie informatiche di
documento analogico, l’articolo 23 del CAD
sancisce che le copie e gli estratti analogici del
documento informatico hanno la stessa
efficacia dell’originale, laddove non
espressamente disconosciuti ovvero qualora la
conformità all’originale sia attestata da un
Pubblico Ufficiale.
28. La novità apportata all’articolo 23 del CAD concerne, invece,
il c.d. contrassegno o glifo elettronico.
Dispone il comma 2-bis: “Sulle copie analogiche di documenti
informatici può essere apposto a stampa un contrassegno, sulla
base dei criteri definiti con le regole tecniche di cui all’articolo
71, tramite il quale è possibile accedere al documento
informatico, ovvero verificare la corrispondenza allo stesso
della copia analogica. Il contrassegno apposto ai sensi del
primo periodo sostituisce a tutti gli effetti di legge la
sottoscrizione autografa del pubblico ufficiale e non può essere
richiesta la produzione di altra copia analogica con
sottoscrizione autografa del medesimo documento
informatico.”
29. Il Regolamento eIDAS incide anche sulle firme
elettroniche.
Esso abroga la Direttiva 1999/93/CE, che le
regolava in precedenza, unificando in maniera
diretta definizioni, valore ed applicabilità delle
firme e dei sigilli elettronici in ambito europeo.
Rimangono invariate le strutture più diffuse di
firme digitali:
CADES e PADES.
30. La novella 2016 è intervenuta anche
sull’art. 3 CAD, che sancisce il diritto
all’uso delle tecnologie, distinguendo
quattro facoltà:
generale diritto all’uso dell’informatica;
diritto di verificare anche con mezzi
telematici lo stato del procedimento;
diritto all’identità digitale;
diritto ad un domicilio digitale.
31. Il DPCM 24.10.2014 ha istituito il
Sistema Pubblico per l’Identità Digitale.
E’ un sistema che, sulla base dell’identità
fisica, crea un mezzo di identificazione
digitale.
L’obiettivo è quello di fornire un unico
account di accesso ai servizi in rete
erogati dalle Pubbliche Amministrazioni,
in luogo degli attuali diversi account
necessari e distinti per ogni PA.
32. La riforma del CAD ha, inoltre, dato
un’ulteriore spinta alla creazione del
domicilio digitale.
Esso consiste in un indirizzo PEC o altro
servizio di recapito elettronico certificato.
E’ diritto di ciascuna persona fisica
indicare tale domicilio al proprio
Comune, affinché sia inserito nell’ANPR
e valga come domicilio informatico unico
per le comunicazioni.
33. L’art. 65 CAD disciplina le modalità di
presentazione delle istanze alla PA, stabilendo che
sono valide in quattro casi:
se sottoscritte con firma digitale;
se il dichiarante è identificato con SPID, CIE o
CNS;
se l’atto sottoscritto è accompagnato da copia di
un documento di identità;
se trasmesse con PEC-ID.
Si ricordi, poi, che le comunicazioni tra PA e
imprese sono obbligatoriamente telematiche (art.
5bis CAD e DPCM 22.07.2013)