1. Filip Mitrović
Uticaj ekonomskih i političkih faktora
na krizu upravljanja plafonom duga u SAD
[Effects of economic and political factors:
Causes of Debt Ceiling Crisis]
Abstrakt: Rad se kroz analizu većeg broja faktora koji utiču na podizanje javnog duga
u SAD, bavi uzrocima neeefikasnih javnih finansija. Posmatra ekonomski i politički
aspekt ove diskusije i pokušava da kroz analizu evidentiranih uzroka, ukaže na
potencijalna rešenja koja mogu da vode prevazilaženju problema koji ozbiljno preti
da uzdrma spori oporavak najveće svetske ekonomije iz jedne od najtežih finansijskih
i ekonomskih kriza u modernoj istoriji sveta.
Ključne reči: plafon duga, ekonomski i politički faktori, kontrola nad kongresom,
Abstract: By analyzing multiple variables, paper focuses on issues concerning debt
ceiling debate in US, and tries to identify reasons for public debt raising
mismanagement in recent years. Are those reasons of financial or political nature? In
an effort to identify causes of the debt ceiling gridlock, paper also makes an effort to
point out some of the possible solutions to problems seriously threatening to
undermine prolonged recovery of world's largest economy, after one of the most
devastating economic crisis in modern history.
Key Words: debt ceiling, economic and political factors, republicans, democrats,
election reform, and debt ceiling reform

2. Sadržaj
Sadržaj...............................................................................................................................................................................2
Grafici................................................................................................................................................................................2
Tabele.................................................................................................................................................................................2
Uvod...................................................................................................................................................................................3
Politički kontekst............................................................................................................................................................6
Plafoni se postavljaju da bi se probili ...................................................................................................................11
Istorija zaduživanja – uspostavljanje plafona .......................................................................................... 13
Novčić od bilion dolara .................................................................................................................................. 14
Postavka modela..........................................................................................................................................................15
Prikupljanje i kvalitet podataka..........................................................................................................15
Testiranje hipoteza..................................................................................................................................15
Determinante plafona duga............................................................................................................................ 19
Moguća alternativna objašnjenja podizanja plafona duga................................................................... 25
Zaključak .......................................................................................................................................................................27
Literatura........................................................................................................................................................................29
Grafici
Grafik 1 Podrška uvećanju plafona zaduživanja prema partijskoj pripadnosti u
Kongresu SAD.......................................................................................................7
Grafik 2 Kretanje nivoa plafona zaduživanja u posmatranom periodu ......................12
Tabele
Table 1 Sastav Kongresa i Senata u periodu od 1981. do 2012. ...........................................9
Table 2 Rezultati testiranja jediničnog korena ........................................................................18
Table 3 Ocena Parametara .............................................................................................................23
Table 4 Očekivani znakovi primenjenih varijabli u modelu 4.......................................26

3. Uvod
Rad pokušava da odgovori na pitanje u koji faktori utiču na donošenje odluka u
upravljanju javnim dugom u SAD. Ponašanje donosioca odluka možda je najbolje
posmatrati kroz dva cilja koji oni žele da postignu: ispunjenje svoje stranačke
ideologije kao prvi i samoodržanje na vlasti kao drugi cilj.
Prvo, kako se sve stranke mogu podeliti po liniji na stranke leve i desne orijentacije,
njihovo ponašanje, pogotovo u dvopartijskim sistemima1
može se vezati za
promovisanje smanjenja nezaposlenosti po cenu povećanja inflacije, što su potezi koje
preferiraju levičarske stranke, odnosno desničarska orijentacija na smanjenje inflacije
žrtvovanjem povećanja stope nezaposlenosti.
Tako da poslednja rasprava o plafonu zaduživanja (debt ceiliing) koja u SAD traje
gotovo već dve godine se može povezati sa borbom ove dve (desničarske i levičarske)
političke ideologije. Iako kriza koja je izazvana problemima u vođenju fiskalne
politike u SAD, daleko prevailazi negativne efekte koji se mogu osetiti lošim
odlukama donetim u bilo kojoj drugoj državi, njen ishod je i dalje neizvestan upravo
usled duboko suprotstavljenih ideologija. Problemi koji su nastali u pregovorima o
podizanju plafona zaduživanja tokom 2010. godine imali su negativne efekte ne samo
na čuveni AAA kreditni rejting SAD, već i na vrednosti berzanskih indeksa, stopu
privrednog rasta SAD i možda i najvažnije, buduće probleme i korake koje će
zakonodavni i izvršni organi vlasti SAD imati prilikom rešavanja ovog pitanja2
.
Problem u ovoj dovostranoj analizi ideologija i poteza koje vlade preferiraju, nastaju
kada se na isti način analiziraju višestranački sistemi, poput domaćeg, gde članice
koalicije imaju različite ideologije i ciljeve ka kojima se kreću.
Primera ima mnogo, kao što je u vođenju fiskalne politike, gde Srbija ima dva
usvojena zakona: Zakon o javnom dugu i Zakon o budžetskom sistemu. U članu 27e.
Zakona o budžetskom sistemu stoji odredba da javni dug ne sme preći iznos od 45%
od BDP-a - limita koji je zemlja bez ikakvih poteškoća uspešno preskočila još krajem
2011. godine, bez ikakvih zakonskih posledica po one koje su u takav korak napravili.
Danas stopa zaduženja iznosi po poslednjem pregledu Uprave za javni dug 60,5%3
.
Iako je stepen zaduženosti zemlje bila jedna od glavnih tema predizborne kampanje u
2012. godini, nakon završetka izbora, najveći kritičari probijanja granice zaduženja,
nastavili su da sprovode politiku svojih prethodnika, daljeg podizanja stope
zaduženja.
Drugi cilj, održanje na vlasti, deluje kao jednako veliki ili čak i veći motivator za
donosioce odluka. Da bi se održali na vlasti oni moraju pridobiti glasače. Postoje
radovi koji iznose dokaze upravo u korist značaja samoodržanja, tako da u nekim
situacijama političari su spremni da se ponašaju suprotnom svojim političkim
ideologijama kako bi se održali na vlasti.
Ponašanje političara u borbi za vlast, bazira se na njihovoj percepciji ponašanja
glasača. Političke teorije pretpostavljaju različite načine ponašanja glasača: od
lakovernih glasača koji se opredeljuju na osnovu politike koju vlada vodi u kratkom
roku pred izbore (Political Business Cycle Theory), preko racionalnih glasača koji
nisu dovoljno informisani da bi donosili u potpunosti racionalne odluke (Rational
1 Alesina, na str 60
2 Standard & Poor's Ratings Services, dostupno na www.standardandpoors.com
3 Uprava za javni dug, dostupno na http://www.javnidug.gov.rs

4. Political Business Cycle Theory), do apsolutno racionalnih glasača koji glasaju za
ideološki opredeljene političare (Rational Partisan Theory).
Rad će se baviti pitanjem vođenja fiskalne politike SAD kroz podizanje plafona
zaduživanja. Pokušaće da predstavi uzroke političkog sukoba, koji utiču na pomeranje
ove granice, odnosno da li se ova granica pomera na osnovu ekonomskih parametara
(odnosno da li su se donosioci političkih odluka u ovoj oblasti ponašali isključivo
razmišljajući o stanju javnih finansija), kao što je nivo rasta troškova federalnog
budžeta SAD, nivo rasta BDP-a, kretanja kamatnih stopa, ili je važan deo odluka koje
se donose u interesu poreskih obveznika SAD vezan za političke njihove političke
idologije i interes da kroz sukob sa drugom stranom dođu na vlast.Rad će analizirati i
odnose predstavnika ovih političkih partija u donjem ili gornjem domu Kongresa
(odnosno Senata) i njihovih predstavnika u Beloj Kući.
Pitanje uticaja poličkih ideologija na javne finansije se duže vreme razmatra. U svom
radu Stasavage4
uzroke uspešne otplate i povećanja javnog duga vidi prvenstveno u
dugogodišnjoj stabilnoj vladavini jedne partije u Velikoj Britaniji. Autor kroz ARCH-
M model pokazuje značajnost političke prevlasti jedne stranke u Britanskom
parlamentu na objašnjavanje loma u trendu koji dug Velike Britanije ima u tom
periodu. Kao i u slučaju Velike Britanije koji istražuje Stasavage i u SAD postoji
"podeljeno društvo" sa pojedincima koji su podeljeni i po ekonomskim i po ne-
ekonomskim pitanjima. U Velikoj Britaniji to su u posmatranom trenutku bili
Torijevci, kao stranka kojom su dominirali zemljoposednici, koji su se protivili
zaduživanju, jer bi to u sledećoj iteraciji moglo da znači podizanje poreza na njihovu
imovinu i sa druge strane Vigovci (Whig Party) koji su predstavljali heterogenu
koaliciju koja se pored otplate duga i razvoj kroz nova zaduživanja, zalagala i za
verske slobode, ustavnu reformu i slične liberalne zahteve.
Podela na konzervativnu republikansku partiju koja ima slične vrednosti i delom
slično glasačko telo, kao britanska Torijevska stranka i demokratsku stranku koja liči
na Vigove i dalje je prisutna u SAD. Razlike u modelima između radova postoje usled
dostupnijeg broja podataka za modernu ekonomiju SAD i razlika u razvoju
ekonomskog i političkog sistema u ove dve zemlje.
Na osnovu dostupnih podataka i radova iz ove oblasti, rad pruža argumente koji
pokazuju da na upravljanje dugom, značajan uticaj imaju političke ideologije, pre
svega članova Kongresa SAD i njihov odnos sa biračima, odnosno motivi
samoodržanja na sadašnjim izabranim funkcijama.
Radovi iz oblasti političkih nauka koji su se bavili problemom podizanja plafona
duga, pokazuju da postoje razlike u ponašanju i glasanju republikanca i demokrata,
odnosno metoda koji oni koriste da bi zadržali poverenje glasača i istovremeno se
zalagali za sprovođenje mera u skladu sa političkim ideologijama levice i desnice koje
zastupaju. Tako Weisberg i Asher5
argumentuju važnost koji za predstavnike u
Konrgesu svake stranke ima partijska pripadnost predsednika SAD. Tako republikanci
glasaju mnogo homogenije uz republikanske predsednike i jednako homogeno protiv
povećanja duga kada su u Beloj Kući predsednici, izabrani kao kandidati demokratske
stranke.
Neke od pomenutih teorija kvalitetnije objašnjavaju odnose izabranih funkcionera sa
glasačima i njihove postupke u donošenju ekonomskih odluka u jednim političkim
sistemima, nake u drugim. U različitim političkim sistemima, političkim ideologije i
njihovo sprovođenje je vidljivije, poput dvopartijskih sistema SAD i Velike Britanije,
4 Stasavage, na str 123-153.
5 Asher, na str. 391-425..

5. dok je u izrazito višeđartijskim sistemima poput Srbije, gde preko 44 političke stranke
imaju svoje predstavnike u parlamentu, praćenje ovakve podele teže ili nemoguće.

6. Politički kontekst
Na opštim izborima za Kongres, Senat i na Predsedničkim izborima, održanim tokom
2012. godine, predsednički kandidat demokratske stranke na izborima dobio je
podršku 51,1% građana, u poređenju sa kandidatom republikanske stranke koji je
dobio poverenje oko 47,2% građana6
, većina koju je demokratska stranka imala u
Senatu uvećana je sa 51 na 53 Senatora koji pripadaju većini ove stranke7
. U
Kongresu većinu su ponovo osvojili pripadnici republikanske partije, doduše izgubili
su par mesta pa je njihov broj u odnosu na 2010. smanjen za 8 mesta. Međutim i
pored toga što je postojalo pet mesta u Kongresu za koja u crvenim izbornim
jedinicama (izbornim jedinicama u kojima glasa pretežno republikansko biračko telo,
nasuprot "plavih" izbornih jedinica gde je biračko telo pretežno demokratsko), glasači
demokratske stranke, sve i da su hteli nisu mogli da u njima daju svoj glas za
kandidate demokratske stranke za Kongres, jer se u njima nijedan demokrata nije ni
kandidovao, ukupan broj glasova koji je dat za kandidate demokratske stranke za
Kongres na poslednjim izborima 2012, veći za preko1,3 miliona glasova od onog koji
je dat za kandidate republikanske stranke.
Tako da iako na prvi pogled deluje da su birači u SAD glasali za podelu odgovornosti
i kompromis između dve najjače političke partije u SAD, podelom većine u
predstavničkim domovima između dve najveće političke partije, detaljnijom analizom
rezultata dolazimo do toga da su oni značajnom većinom glasali za predstavnike
demokratske stranke.8
Razloge takvom trendu možemo tražiti u mnogim činjenicama: boljoj komunikaciji sa
mladim biračima, ženama, manjinama, ali isto tako i pitanjima kao što su ženska
prava, pravo na imigraciju i pitanje rata u Iraku i Avganistanu.
Koje god uzroke uzmemo za relevantne, ostaje činjenica da volja glasača nije
proporcionalno raspoređena u broju mesta u Kongresu koje imaju demokratska i
republikanska stranka. Razlog tome leži prvenstveno u procesima gerrymandering-a i
redistricting-a, nad kojima na osnovu sprovedenog cenzusa ima većina u Kongresu.
Postoji evidentna razlika u ponašanju Kongresmena iz republikanske i demokratske
stranke. Kao što je prikazano na Grafiku 1, republikanci se kroz dugi niz godina
daleko snažnije drže svoje partijske linije i discipline, ne obazirući se na dihotomiju
koju njihovi postupci stvaraju u trenucima kada predstavljaju poziciju, u odnosu na
one kada su opozicija u predsedniku SAD. Njihove aktivnosti su daleko povezanije sa
partijskom politikom, a njihovi glasači ne traže konzistentnost odlučivanja, već
primenu ideologije za koju su dobili podršku.
Tako da menjanjem izbornih jedinica, republikanska manjina uspeva da zadrži većinu,
čuvajući na taj način glasove svoje tvrdokorne stranačke baze, kako ne bi bili izazvani
u primarnim izborima u svojim jedinicama od strane konzervativnijih kandidata, zato
što su pravili kompromise oko stranačke ideologije. Ovaj snažan nagon i inicijativa za
samoodržanjem, koji motiviše republikanske kongresmene, da menjajući sastav svojih
izbornih jedinica komuniciraju samo sa glasačima koji većinski dele njihove
vrednosti, ne prilagođavajući se većini, je kontraproduktivno za potencijalne
kandidate republikanske stranke koji nemaju tu mogućnost izbora svojih izbornih
jedinica, jer se biraju na nivou država članica ili na federalnom nivou.
6 National Archives and Records Administration, dostupno na: www.archives.gov
7 Ericson, dostupno na: http://elections.nytimes.com
8 US House of Representatives: History, Art & Archives, dostupno na: http://history.house.gov

7. Međutim iako predstavnici republikanske stranke na mnogim nivoima traže način da
sačuvaju svoju većinu iako su u manjku sa glasovima, predstavnici demokratske
većine ne preduzimaju korake u ovoj oblasti. To govori da oni na drugi način
posmatraju svoje birače, ne obraćajući se samo onim demografskim grupama koje ih
tradicionalno podržavaju.
Republikanci su u cilju samoodržanja, još u pre opštih izbora 2012, u preko 30
saveznih država članica, u zakonodavnim telima u kojima su na tom nivou imali
većinu usvojili tzv. "Zakone za borbu protiv prevara na glasanju"9
koji su zahtevali da
se po prvi put svim glasačima koji su upisani u birački spisak pri glasanju traži lična
isprava koja sadrži fotografiju. Pošto u većini slučajeva se ova vrsta identifikacije
izdaje za vozače, siromašni i studenti, inače najčešće glasači demokratske stranke, su
ovakvim novim zakonima najčešće pogođeni i dovedeno je u pitanje njihovo biračko
pravo. Tako da je navodno boreći se sa prevarom u vezi sa glasanjem, za koju se
pretpostavlja da se dešava u manje od deset promila slučajeva, onemogućeno glasanje
stotinama hiljada potencijalnih glasača.
Drugi način na koji su predstavnici republikanske stranke pokušavali da spreče
glasače demokratske stranke da izraze svoju izbornu volju je kroz skraćivanje
vremena na koje su otvorena birališta i skraćivanje mogućnosti ranog glasanja
poštom, koje kao institut u američkom izbornom sistemu postoji dosta dugo, pošto se
izbori održavaju utorkom, koji je radni dan. Takođe u nekim državama pribegli su i
smanjenju broja biračkih mesta, što je stvaralo dodatne neprijatnosti glasačima.10
Pored svih napora, na izborima 2012, izašao je rekordan broj glasača, jednim delom i
revoltirani svim nastojanjima da im se onemogući ovo ustavno pravo i ponovo
izabrali Baraka Obamu, demokratskog predsednika, pored lošeg stanja nacionalne
ekonomije i visoke nezaposlenosti.
Najnoviji napori republikanske stranke koji su usmereni umesto prema promeni
političke platforme, prema izmeni zakona država članica, kojima će se elektorski
glasovi za predsedničke predsedniče izbore deliti prema kongresnim izbornim
jedinicama.
9 Ansolabehere, na str 170
10 Campbell, dostupno na: http://www.huffingtonpost.com

8. 11
11 Asher, na str. 391-425
GODINA
R = Republikanci A = Svi (All) D = Demokrate
%Kongresmenakojipodržavajupovećanjeplafonazaduživanja
Grafik 1 Podrška uvećanju plafona zaduživanja prema partijskoj pripadnosti u Kongresu SAD

9. Table 1 Sastav Kongresa i Senata u periodu od 1981. do 2012.
Godina Partija
predsednika
SAD
Saziv Kongresa Kongres Senat
Demokratska
Stranka
Republikanska
Stranka
Ostali Demokratska
Stranka
Republikanska
Stranka
Ostali
1981* R (Reagan) 97-mi D-242 R-192 1 R-53 D-46 1
1983 R (Reagan) 98-i D-269 R-166 0 R-54 D-46 0
1985 R (Reagan) 99-i D-253 R-182 0 R-53 D-47 0
1987 R (Reagan) 100-ti D-258 R-177 0 D-55 R-45 0
1989 R (Bush) 101-i D-260 R-175 0 D-55 R-45 0
1991* R (Bush) 102-i D-267 R-167 1 D-56 R-44 0
1993* D (Clinton) 103-i D-258 R-176 1 D-57 R-43 0
1995* D (Clinton) 104-i R-230 D-204 1 R-52 D-48 0
1997** D (Clinton) 105-i R-226 D-207 2 R-55 D-45 0
1999* D (Clinton) 106-i R-223 D-211 1 R-55 D-45 0
2001** R (Bush) 107-i R-221 D-212 2 D-50 R-50 0
2003*** R (Bush) 108-i R-229 D-204 1 R-51 D-48 1
2005 *** R (Bush) 109-i R-232 D-202 1 R-55 D-44 1
2007 **** R (Bush) 110-i D-233 R-202 0 D-49 R-49 2
2009 ***** D (Obama) 111-i D-256 R-178 0 D-55 R-41 2
2011 **** D (Obama) 112-i D-193 R-242 0 D-51 R-47 212
* Jedan nezavisan pripadnik Kongresa
** Dva nezavisna pripadnika Kongresa (Independent i Independent Socialist)
*** Po jedan nezavisna član Kongresa i Senata
**** Dva nezavisna pripadnika Senata
***** Dva nepopunjena mesta u Senatu i dva nezavisna člana
12 U.S. House of Representatives, Office of the Clerk, dostupno na: http://clerk.house.gov/member_info

10. Odgovor demokrata se pre svega odnosi na direktnu komunikaciju sa glasačima, i
pokretanje građana da vrše organizovan pritisak na svoje izabrane predstavnike u
Kongresu i Senatu, za inicijative koje pokreće prvenstveno predsednik SAD.
Društvo sa tako dugom izbornom tradicijom teško menja tradicionalne zakone, ali su
određene korekcije neophodne.
Granice izbornih jedinica, bi očigledno trebalo da se menjaju na nepristrasan način i
na osnovu pravila koja ne favorizuju ni kongresnu većinu ni manjinu. Druga bitna
promena mora da se odnosi na nepristrasnost pri ostvarivanju prava glasa. Glasanje
mora da bude dostupno svima, bez obzira na ekonomsku situaciju, pripadnost
nacionalnoj zajednici i saveznu državu u kojoj glasač živi.
U suprotnom, trenutna nesposobnost Kongresa, Senata i predsednika da postignu bilo
kakvu vrstu kompromis, čak i oko i najvažnijih pitanja, poput donošenja novog limita
za plafon zaduživanja, gde se rešavanje problema samo kratkoročno odlaže, bez
napora ili mogućnosti da se nađe kompromisno rešenje. Takva situacija u kojoj ne
postoji namera da se problemi reše nego da se oko glavnih tački zateže, dugoročno
pravi probleme prvenstveno na polju javnih finansija.
Ako se nastavi ovim trendom, demokrate će se osloniti na demografske promene, koje
donose i nove mlade glasače koji će u nepromenjenoj situaciji crvene izborne
jedinice, pretvarati u ljubičaste a nakon toga i u plave. Druga mogućnost za promene
pat pozicije u kojoj se politički sistem SAD nalazi odnosi se na sledeći popis
stanovištva, koji je planiran za 2021. godinu, nakon kojeg se ponovo iscrtavaju
kongresne izborne jedinice, pa da u tom slučaju ih demokrate iscrtaju u svoju korist,
odnosno da ravnopravnije predstavljaju većinu američkog izbornog tela.

11. Plafoni se postavljaju da bi se probili
Plafon duga je iznos zaduženja koji posebnim zakonom postavi Kongres i daje
odrešene ruke Trezoru (koje je pandan ministarstvima finansija u kontinentalnoj
Evropi) da se zadužuje na najpovoljniji mogući način do tog iznosa.
Kao i sa većinom pravnih akata, da bi nacrt (bill) postao zakon (law) on mora da
prođe procedure usvajanja u oba doma parlamenta, Kongresu i Senatu SAD, a mora
da bude na kraju verifikovan i potpisom od strane predsednika države.
Zbog ustavom usvojene podele moći, svaka od ovih grana države ima mogućnost da
blokira bilo koji nacrt zakona i da na taj način utiče na donošenje, odnosno ne
donošenje odluka.
Iako predstavlja oproban metod kontrole i balansiranja zakonodavnog procesa (checks
and balances), ovaj pristup dovodi i do čestih proceduralnih zastoja, čak i kada jedna
od dve većinske partije u SAD (demokratska i republikanska) ima kontrolu nad sve tri
zakonodavne institucije. Češći je slučaj da bar jednu od ovih zakonodavnih institucija
kontroliše suprotna partija, što zbog suprotnih ideologija stvara teškoće pri donošenju
zakona.(Tabela1)
Umesto potrebnih dogovora i kompromisa, dolazilo je i do zatvaranja delova savezne
vlade, kada je zbog nemogućnosti dogovora o nastavku finansiranja federalnih
funkcija tokom 1995. i 1996.
Kada ne postoji dogovor o zakonu kakav je podizanje ili probijanje plafona
zaduženosti onda borba o pitanjima ideologija dobija ozbiljne posledice koje ovakvi
potezi ostavljaju na vođenje fiskalne ekonomije i najvažnije, na realnu ekonomiju.
U sukobu između republikanskog Kongresa i predsednika iz demokratske stranke,
Klintona došlo do delimičnog gašenja nekih federalnih službi i programa. U periodu
od 13. novembra 1995 do 6. januara 1996, gašenje federalne vlade, najduže je u
istoriji SAD. Bez plate u tom periodu ostalo je preko 1.200.000 zaposlenih u javnom
sektoru i nastale su posledice i na život običnih Amerikanaca: Centar za kontrolu
bolesti nije obavljao sve svoje aktivnosti, službe za javnu bezbednost nisu nastavile sa
gonjenjem hiljada krivičnih slučajeva, zatvoreni su nacionalni parkovi i muzeji,
konzularna predstavništva nisu obradila preko 200.000 zahteva za vize u tom periodu,
ratni vojni veterani nisu primali zakonom dodeljene pomoći, a izvođači radova nisu
dobijali isplate po situacijama gde je kašnjenje u isplatama iznosilo preko 20 milijardi
USD.13
Pitanje zaduživanja predstavlja jedno od najvažnijih pitanja u odnosu između
zakonodavnih tela i trenutak donošenja ili odlaganja donošenja ove vrste zakona
donosi najdramatičnije posledice izvan političkih krugova u Vašingtonu (beltway).
Projekcije potrebnog duga i upravljanje dugom je u nadležnosti Trezora, koji obavlja
operacije na tržištu kako bi pod najpovoljnijim uslovima obezbeđivao sredstva do
iznosa dozvoljenog poslednjim odobrenjem plafona zaduživanja. Međutim plafon
zaduživanja, nije određen isključivo faktorima kojima se projektuje trenutak do kojeg
će sredstva za koja se Trezor može zaduživati biti dovoljna da se pokriju troškovi
nastali donošenjem drugih zakona koji su doneti u trouglu Kongres – Senat –
Predsednik.
13Kosar,na str 1-6

12. 14
14 Historical Tables, The White House, dostupno na: http://www.whitehouse.gov/omb/budget
Grafik 2 Kretanje nivoa plafona zaduživanja u posmatranom periodu

13. Rad će pokazati da se odluka o novom plafonu zaduženja ne donosi isključivo na
osnovu procena kapaciteta države da u narednom periodu otplati preuzete obaveze, u
skladu sa procenjenim rastom planiranih prihoda i kretanjem projektovanih rashoda,
već da su odluke o plafonu zaduživanja, vezane za političke kampanje i obećanja data
tokom kampanja, kao i ideologiju stranke kojom većina u nekom predstavničkom
domu pripada.
Istorija zaduživanja – uspostavljanje plafona
Do ulaska u Prvi svetski rat, Kongres koji po Ustavu SAD jedini ima pravo da
odobrava zaduživanje savezne države, odobravajući svaku pojedinačnu odluku o
zaduživanju, odnosno kreditu. U međuvremenu, zbog novonastalnih ratnih okolonosti
u kojima je trošenje sredstava postalo dinamičnije, pojavila se potreba za većom
fleksibilnošću upravljanja dugom, kako bi se finansirali ratni napori. Zato je 1917.
godine usvojen First Liberty Loan Act (Prvi zakon o zaduživanju za slobodu) kojim je
omogućeno da se organi države zadužuju na način koji je u tom trenutku najpovoljniji
na tržištu, uz obavezu da iznos zaduženja, u skladu sa tada prvi put usvojenim
plafonom zaduživanja, ne pređe 9,5 milijardi USD.
Ovi iznosi odobrenog plafona su se povećavali godinama, tako da su nakon velike
ekonomske krize 30-ih, 1938. iznosili dozvoljenih 45 milijardi USD, nakon čega
usled priprema za još jedan svetski sukob se izmenio još jednom način donošenja
plafona duga, pred početak novog ciklusa ratne privrede.
Do kraja Drugog svetskog rata, iznosi zaduženja donošeni su na osnovu novog zakona
– Public Debt Act (Zakon o javnom dugu) kojim je plafon ukupnog duga bio određen
na 300 milijardi USD, ali je dodata još jedna bitna izmena - Trezor je postao jedini
državni organ sa odborenjem da obavlja poslove na tržištu u cilju prikupljanja
dodatnih sredstava. Tako da se današnja procedura probijanja ili podizanja plafona
zaduživanja primenjuje od kraja Drugog svetskog rata i ista je u poslednjih skoro 60
godina (Grafik 2).
Kao što je napomenuto, pored jasnih projekcija koje nadležne službe savezne države
pripremaju, pitanje duga u nekim situacijama postaje političko pitanje.
Opisana situacija gašenja dela federalne vlasti, iz 1995. pretila je da se ponovi tokom
2011. godine. Kongres je kontrolisala, kao i pre 15 godina, republikanska većina, dok
su Senatom i Belom Kućom upravljale demokrate.
Međutim, ekonomija SAD je bila u daleko težem stanju i insistiranje republikanaca da
se pre izglasavanja povećanja plafona zaduživanja napravi dogovor o štednji u
programima pre svega zdravstvene i socijalne zaštite (Social Security, Medicare,
MedicAid) ozbiljno je otvaralo mogućnost da se zemlja koja se nalazila u procesu
sporog oporavka, nakon jedne od najjačih finansijskih kriza, u trenutku dok se kriza u
EU i dalje razvijala, vrati u još jednu recesiju. Tada je postignut dogovor o
sekverstaciji, koja stupa na snagu 1. januara 2013, ako se prethodno ne postigne
dogovor o uštedama i porezima savezne države.
Pošto dogovor nije bio postignut, kraj 2012. i početak 2013. godine doneo je još jednu
brigu porodicama koje pripadaju srednjoj i nižoj klasi, ali i preduzećima u realnom i
finansijskom sektoru u SAD. Početkom nove 2013. godine, pošto u ranijim
pregovorima koji su vođeni o poreskoj reformi tokom 2011 i povećanju poreskog
plafona nije postignut napredak, planiran, kao potez koji primorava obe strane na
dogovor, ovo automatsko smanjenje rashoda za iznos od 1,2 biliona USD, kao i
isticanje roka za koji su bile propisane poreske olakšice za veliki deo stanovništva

14. (Bush tax cuts) dovelo bi do nove recesije za privredu zemlje. Zato se često ova
nemogućnost dogovora označavala kao fiskalna provalija(fiscal cliff). 15
Dogovor, po navici, polovičan, postignut je tek 2. Januara 2013, kada je republikanska
stranka posle nekoliko meseci manevrisanja podlegla pod pritiskom privrede i
javnosti i usvojila predloge koje je predsednik Barak H. Obama izneo pred Kongres.
Odustali su od namere da se kroz polemiku o fiskalnoj provaliji bore za uštede u
programima za čije se umanjenje kao stranka dugo zalažu. Međutim za još jednu
debatu o plafonu zaduživanja čuvaju upravo ovakve zahteve. Po procenama Trezora
naredno povećanje plafona zaduživanja biće potrebno tokom februara meseca 2013.
Već sada od strane republikanske većine u Kongresu postoje najave da će podići nivo
plafona, tako da se debata koju žele da povedu odloži za još tri meseca, do maja 2013.
16
Novčić od bilion dolara
Tokom poslednje 2 godine, politička retorika u Vašingtonu se drastično pooštrila. Iako
političari sa obe strane političkog spektra poseduju značajna znanja u oblasti fiskalne
ekonomije, a tema plafona duga retko je pre ovog perioda postajala teren za političke
poene i manevre, ovaj trend se tokom ovih godina menja ka politizaciji i ovog važnog
pitanja.
Zbog nemogućnosti dogovora između strana u zakonodavnom procesu, prvo se tiho
pominjao, a onda je u jednom trenutku postao jedno od zastupljenih rešenja u debati o
plafonu zaduživanja - novčić od bilion dolara. Čak je i nobelovac Pol Krugman17
pozivao predsednika SAD da iskoristi pravne praznine Zakona o denominacijama (31
USC § 5112 - Denominations, specifications, and design of coins) kako bi iskoristio
mogućnost da iskuje platinimski metalni novčić, bilo koje denominacije. Po
Krugmanu i drugim zagovornicima ovog pristupa, predsednik bi trebalo da naloži
sekretaru Trezora, da iskuje novčić od 1 biliona USD (1 trillion dollar coin), položi ga
u Trezor i na taj način omogući dodatna sredstva, koja posle omogućavaju dodatno
štampanje novca i izbegne turbulencije na tržištima. Prvesntveno ovakav hiopotetički
potez bi izbio argument u debati republikanskoj većini u Kongresu, koja je tokom te
iste rasprave pokazivala spremnost da ne odobri dalje probijanje plafona, po cenu
neotplaćivanja dugova suverena.
Konačno su početkom 2013 godine predstavnici Bele Kuće i Trezora izdali zvanično
saopštenje da neće tražiti bilo koje drugo rešenje za povećanje plafona zaduživanja,
do procedure donošenja zakona u oba tela parlamenta i na osnovu potpisanog zakona
od strane predsednika SAD. Tako je ideja o najvrednijem platinumskom novčiću
ostala samo na papiru.
Dešavanja koja možda spadaju u deo novog političkog folkora u unutrašnjoj politici
SAD, čini se imaju bar kroz anegdotalne dokaze jak uticaj na proces vođenja fiskalne
politike.
Kako bi se pokazao uticaj različitih faktora, kako onih koji bi u skladu sa
ekonomskom logikom trebalo da imaju značajan uticaj na visinu duga, (odnosno u
slučaju SAD, dozvoljeni plafon duga) tako i uticaj i značajnost političkih faktora na
efikasno upravljanje dugom i vođenje javnih finansija, postavljen je model koji
posmatra političke i ekonomske promenjive, kako bi utvrdio uzroke za donošenje
različitih nivoa plafona zaduživanja.
15Scott, dostupno na: http://www.natlawreview.com
16Lawder, dostupno na: http://www.reuters.com
17Krugman, dostupno na: http://www.nytimes.com

15. Postavka modela
Prikupljanje i kvalitet podataka
Podaci su preuzeti od Kancelarije za upravljanje budžetom (Office for Budget
Management) koja je osnovana kao deo administracije Bele Kuće. Istorijski podaci za
fiskalne godine sumirani su na osnovu finansijskih izveštaja institucija savezne vlade,
podnošenih od strane Trezora SAD.
Podaci su konzistentni sa podacima koje na mesečnom nivou objavljuje Služba za
finansijsko upravljanje (Financial Management Service) pri Trezoru u okviru
Mesečnih izveštaja Trezora (Monthly Treasury Statement). Eventualne razlike koje
nastaju između ovih godišnjih i pomenutih mesečnih podataka, uzrokovane su malim
brojem klasifikacijskih i izveštajnih razlika koje su uzrokovane kontinuelnim
mesečnim usklađivanjem metodologije Trezora.
Istorijski podaci su usklađeni sa klasifikacijama i strukturom poslednjeg usvojenog
fiskalnog budžeta, kako bi se uskladili i sa organizacionom strukturom i izmenama
koje vremenom sprovodi administracija.
Deo podataka koje su korišćeni u pripremi rada pripada bazama podataka Svetska
banke (World Bank). Podaci prikupljeni od strane Svetske banke, mogu imati
određene nekonzistentnosti, zbog korišćenja podataka iz različitih izvora. Podaci su
prikupljeni iz publikacija World Development Indicators i Global Development
Finance koje sadrže podatke iz zvaničnih izvora, koji su donekle izmenjeni, kako bi
se uskladile fiskalne i kalendarske godine. Podaci za nacionalne račune dolaze iz dva
izvora: aktuelnih izveštaja koje pripremaju kancelarije Svetske banke, po zemljama
članicama i iz zvaničnih izvora pojedinačnih zemalja.
Testiranje hipoteza
Povezani uticaj političkih i ekonomskih faktora, najvidljiviji je kroz posmatranje
različith modela koji su u radu predstavljeni, koji govore o uspešnosti objašnjavanja
uzroka za pomeranje plafona zaduživanja. Možemo pretpostaviti, da kada bi se
fiskalna politika vodila samo na osnovu ekonomskih parametara, političari, kao
edukovani donosioci odluka ponašali bi se ekonomski racionalno. Međutim, kako
kroz empirijske tako i anegdotalne dokaze, jasno je da oni nisu u potpunosti usvojili
ovu vrstu ponašanja.
Postavlja se u tom slučaju pitanje, da li bi uopšte bilo potrebno u toj situaciji birati
nove donosioce odluka na izborima, ili izbore uopšte održavati.
Racionalno ponašanje u odabiru poreskih rešenja za prikupljanje javnih prihoda
podrazumeva izbor onih koja ostavljaju najmanje negativnih efekata na poreske
obveznike, dok istovremeno postavlja najefikasniju alokaciju rashoda, ali
podrazumevaju i sprovođenje alokacije u skladu sa principom pravičnosti kako bi
omogućila maksimizaciju pozitivnih efekata na društvo. Mnoge ekstremne opcije
alokacije, koje iako daju veliku efikasnost se ne implementiraju u modernim
demokratijama, jer ne zadovoljavaju princip pravičnosti.
Političke ideologije koje dovode do sve žešće debate između demokrata i
republikanaca u političkom sistemu SAD, postavljaju pravac donošenja odluka
vezanih za javne finansije zemlje. Predstavnici ovih političkih stranaka oslanjaju se na
svoje ideološke preferencije, jer smatraju da je to najbolji način za održanje poverenja
sopstvenih glasača (pogotovo, kako je prethodno u radu objašnjeno, predstavnici

16. republikanske stranke) i nisu spremne da usled problema i izazova menjaju svoj
pristup fiskalnoj politici i upravljanju dugom.
Osnovno pitanje koje se postavlja kroz analiziranje ovog model je: koji faktori
najbolje opisuju proces postavljenja plafona zaduživanja u SAD – ekonomski, u
smislu preferencija željenog ekonomskog stanja zasnovanog na političkim
ideologijama?
Početna (nulta) hipoteza je da je vođenje javnih finansija, racionalno, zavisi od uticaja
prvenstveno relevantnih makroekonomskih indikatora (kao što su stopa rasta BDP-a,
kamatne stope, suficit i deficit budžeta, stopa inflacije i kretanje javnih rashoda).Da bi
se ona odbacila, potrebno je pokazati da politički faktori, koji često vode javni diskurs
u politici SAD, značajno utiču na stepen podizanja duga. U političke faktore ubrajaju
se ekonomski trendovi koji su aktuelni za vreme izbora, oni koji utiču na donošenje
odluka u postizbornom periodu (Lame Duck Session) i vladajuće većine u
predstavničkim domovima.
Kako bi se utvrdio uticaj političkih faktora na vođenje fiskalne politike, testiran je
model18
uticaja ekonomskih i političkih parametara na donošenje odluka o probijanju
fiskalnog plafona.
Kao zavisna varijabla uzeta je visina dozvoljenog plafona duga u periodu od 1982. do
2011(Dceiling – Debt Ceiling) dok su objašnjavajuće varijable posmatrane u istom
periodu, ekonomskog i političkog karaktera:
1. Ekonomske varijable su: Indeks potrošačkih cena (CPI – Chained Price
Index), ukupni rashodi savezne države u SAD (ETotal - Total Federal
Government Expenditure), rashodi savezne vlade za odbranu (EDef -
Expenditure Defense), rashodi savezne vlade za zdravstvo i socijalnu zaštitu
(EHealth - Expenditure for Health Programs), bruto domaći proizvod (GDP –
Gross Domestic Product), bruto domaći proizvod u periodu dve godine pre
posmatranog (GDP(t-2)), budžetski deficit ili suficit u odnosu sa ostvarenim
BDP-om (SD – Surplus or Deficit as a % of GDP), budžetski deficit ili suficit
u odnosu sa ostvarenim BDP-om u periodu dve godine pre posmatranog (SD(t-
2)), ukupni godišnji broj odobrenih probijanja plafona zaduživanja tokom
godine (DNoI – Number of Times Debt Ceiling Lifted), realna kamatna stopa19
(Irir – Real Interest Rate);
2. U političke objašnjavajuće promenjive spadaju: partija kojoj pripada aktuelni
predsednik (POTUS – President of United States Party Affiliation), partija
kojoj pripada aktuelni predsednik u periodu godinu dana pre posmatranog
(POTUSld – Lame Duck President of United States Party Affiliation), partijska
kontrola nad Senatom (USS – United States Senate Party Affiliation) i
partijska kontrola Kongresa (HoR – House of Representatives Party
Affiliation). Političke promenjive su uvedene kao veštačke (dummy) kako bi se
dodatno objasnili politički uticaj na vođenje fiskalne politike. Kako bi se
održala uniformnost predstavljanja podataka, u godini kada su bilo koji od
izabranih organa kontrolisali predstavnici demokratske stranke (Democratic
Party), ona je u vremenskoj seriji dobijala vrednost 1, dok je u vreme kontrole
republikanske stranke (Republican Party, GOP), oznaka za kontrolu bila 0. U
radu ne postoje druge vremenske serije koje su veštačke promenjive.
18 Koristeći redukovani model vremenske serije
19Kamatna stopa korigovana za godišnju inflaciju – prema Country. "Real interest rate (%), dostupno na:
http://data.worldbank.org/

17. Za varijablu Irir, koristila se WDI baza podataka Svetske Banke, dok je većina
podataka, preuzeta je sa zvaničnih prezentacija Bele Kuće20
. Podaci za veštačke
promenjive o većini u oba doma parlamenta, Kongersu i Senatu, preuzeti su od strane
arhive Elektorskog koledža, koji dodeljuje tzv. "elekotrske glasove" kandidatima za
predsednika SAD, po svakoj pojedinačnoj saveznoj državi21
.
Za svaku promenjivu postoje podaci za ceo period od 1982. do 2011. godine, na
godišnjem nivou, ovaj period je uzet, kako bi se dobio veliki uzorak (n>30).
Pre nego što je primenjena regresija na vremenske serije, kako bi se proučio uticaj
političkih faktora na upravljanje dugom i fiskalnom politikom u SAD, proverena je
integracija individualnih serija, pošto je metodologija validna i model stabilan samo u
sličaju stacionarnih varijabli.
Tabela 2 predstavlja rezultate testa nulte hipoteze da je posmatrana vremenska serija
stacionarna. Pažljivo ispitivanje serija za koje je KPSS22
odbacuje nultu hipotezu
stacionarnosti ukazuje na prisustvo strukturnih lomova.
Da bi se kontrolisali strukturni lomovi, primenjen je Zivot i Andrews-ov test, a
rezultati pokazuju stacionarnost svih serija.
20Historical Tables | The White House, dostupno na: http://www.whitehouse.gov/omb/budget/
21National Archives and Records Administration, dostupno na:http://www.archives.gov/
22Kwiatkowski, str: 159-178

18. Table 2 Rezultati testiranja jediničnog korena
Parametar/Test KPSS Zivot-Andrews
CPI 0.069059 0.027932***
EDef 0.154934
GDP 0.175484
EHealth 0.105249
Dceiling 0.161046
Irir 0.094502
SD 0.172377 0.052048***
ETotal 0.158821
* značajan na nivou od 10% ** značajan na nivou od 5% *** značajan na nivou od 1%
Pri KPSS testu, stacionarna nulta hipoteza je testirana naspram alternative jediničnog korena
Zivot-Andrews t(α) test: H0:I(I)bez lomova, H1:I(0) sa jednim endogenim lomom

19. Determinante plafona duga
U Tabeli 3 predstavljeni su glavni rezultati. Posmatrana su četiri modela, za koje su
date osnovne statistike, kako bi se ispitala autokorelacija, heteroskedastičnost i
normalnost rasporeda.
U zaključcima rada objašnjavaju se rezultati na osnovu Modela 4, u kojem su
ispitivane pretpostavke koje u najvećoj meri uzimaju u obzir značajaj uticaja
političkih faktora, posmatranih kroz objašnjene političke varijable na donošenje
odluka o probijanju plafona zaduživanja.
Različiti znaci i vrednosti koeficijenata, pokazuju smer i intenzitet koje promenjive
imaju na promene plafona zaduživanja. U Modelu 4 većina promenjivih je značajna i
imaju očekivane znakove u skladu sa postojećom empirijskom i političkom
literaturom i ekonomskom i političkom logikom.
Jednačina koja pokazuje odnos između promenjivih u modelu je:
𝑦𝑡 = 𝛽1 𝐶𝑃𝐼+𝛽2 𝐷 𝑁𝑜𝐼+𝛽3 𝐺𝐷𝑃( 𝑡−2)+𝛽4 𝐸 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙+𝛽5 𝐸 𝐷𝑒𝑓 𝑅
+𝛽6 𝐸 𝐻𝑒𝑎𝑙𝑡ℎ+𝛽7 𝐸 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙+𝛽8 𝐸( 𝑡−2)+𝛽9 𝐼 𝑟𝑖𝑟+𝛽10 𝑃𝑂𝑇𝑈𝑆𝑙𝑑+𝛽11 𝑈𝑆𝑆+𝛽12 𝐻𝑜
Svaki od uključenih parametara ima logičko objašnjenje značajnosti i razlog za
učešće u modelu (Tabela 4):
 CPI (Indeks potrošačkih cena) na više načina utiče na dug. Pored činjenice da
predstavlja meru kretanja cena potrošačkih dobara i usluga, koja se u SAD
objavljuje još od 1919. godine, ujedno je i najpopularnija mera inflacije. Pored
uticaja na cenu duga, inflacija merena putem CPI, ima još jedno mesto u
podizanju plafona duga. Naime, CPI je pominjan i u pregovorima oko
prevazilaženja fiskalne provalije. Jedan od zahteva u pripremi paketa mera, za
prevazilaženje problema u javnim finansijama SAD, bio je i uvođenje CPI
uvezanog sa mesečnim promenama ne samo u indeksu nego i korpi dobara na
osnovu koje se indeks meri. Pretpostavka je da bi se na taj način smanjio rast
CPI, i da bi se smanjili troškovi države za transfere za zdravstvo i socijalnu
zaštitu, čije uvećanje prati CPI.
 ETotal (ukupni rashodi savezne države) predstavljaju ukupne izdatke savezne
države po svim osnovama (uključujući i rad agencija koje je savezna
administracija, tokom godina osnivala). U skladu sa Modelom 4, njihov rast
negativno utiče na rast zaduživanja, što iz perspektive ekonomske logike može
biti i kontrainuitivno, ali uzimajući u obzir političku logiku kojoj je povećanje
potrošnja automatski alarm za štednju, negativni predznak ima svoju
opravdanost.
 EDef (rashodi savezne vlade za odbranu) predstavljaju jednu od najznačajnijih
stavki u godišnjim troškovima SAD i preko 40% svetskih troškova u oblasti
odbrane23
. Međutim, koeficijent ispred ove promenjive je pozitivan, a
značajnost ispod kritičnih vrednosti verovatnoće. Može se zaključiti da ovi
pokazatelji imaju smisla, samo ako se posmatraju kroz političku prizmu,
napora republikanaca u oba doma parlamenta, da svoj stav o spoljnoj politici,
poznatoj kao vojni sokolovi (Defense Hawks) iskazuju neopadajućom
podrškom za vojne rashode. Drugi deo objašnjenja leži u jakoj odbrambenoj
23 SIPRI, dostupno na: http://www.sipri.org

20. industriji, čiji je najveći kupac savezna vlada SAD, čija postrojenja znače
radna mesta za glasače u ruralnim izbornim jedinicama iz kojih se mnogi
republikanski kongresmeni biraju. Primer je i pokušaj nabavke novih borbenih
aviona, koji su prvenstveno pravljeni za potencijalni sukob sa SSSR-om
vredan 2 milijarde USD24
. Iako je očigledno da ova oprema nije potrebna za
modernizaciju vojnih snaga, izabrani funkcioneri su pokušavali da uvrste
nabavku ovih aviona kako bi pomogli očuvanju radnih mesta u svojim
izbornim jedinicama.
 EHealth (rashodi savezne vlade za zdravstvo i socijalnu zaštitu) su među
najvišim stavkama u saveznom budžetu. Programi koji spadaju u ovu
kategoriju su tzv. entitlements programi (Medicare, Medicaid i Social
Security), koji omogućavaju osnovno penziono i zdravstveno osiguranje. SAD
imaju najviše troškove zdravstvenog osiguranja u svetu i jedan od načina na
koji pokušavaju da se izbore sa ovim problemom je i donošenje kontraverznog
zakona o dostupnoj zdravstvenoj nezi (Affordable Care Act), koji daje veća
prava korisnicima. I dalje traje debata o dobrim i lošim efektima ovog zakona.
Model 4 pokazuje da troškovi zdravstvene zaštite istorijski nemaju uticaj na
donošenje odluka o probijanju plafona zaduživanja, iako su u pomenutim
slučajevima iz 2011. i 2013, upravo ovi rashodi navođeni kao "rak rana"
američke fiskalne politike. 25
Povećanje ovih troškova je jedan od razloga koje
su republikanci navodili kao uzrok njihove odluke da se dozvoli i sekvestracija
i smanjenje kreditnog rejtinga 2011.
 GDP (bruto domaći proizvod), odnosno GDP(t-2) (bruto domaći proizvod u
periodu dve godine pre posmatranog) je uzet kao bolja objašnjavajuća
promenjiva, zbog načina na koji se biraju članovi Kongresa. Pretpostavka je
da se kandidati za Kongres ponašaju u skladu sa obećanjima koja su dali
tokom predizborne kampanje (koja se odigravala dve godine pre posmatrane),
a koja su zasnovana na stanju ekonomije u tom periodu. Naime izbori za
članove Kongresa, održavaju se na svake 2 godine. Predsednik se bira na
svakih četiri, dok se članovi Senata biraju na svakih šest. Glasači u SAD,
prvenstveno odlučuju o svojim predstavnicima na osnovu ekonomskih i
društvenih stavova. To posebno važi za predstavnike Kongresa, koji se biraju u
svojim manjim izbornim jedinicama, za razliku predstavnika u Senatu, za koje
glasaju na nivou država članica, dok predsednika biraju sve države kroz
elektorski koledž. Izborne jedinice za predstavnike Kongresa, na osnovu broja
ljudi u svakoj državi članici, dele upravo članovi Kongresa koji čine vladajuću
većinu, kroz proces redistriktinga (redistricting). Tako imaju mogućnost da u
svojoj izbornoj jedinici, na osnovu rezultata prethodnih glasanja, sebi ostave
većinu glasača koji naginju njihovoj stranci i tako u velikoj meri predodrede
rezultate generalnih izbora (gerrymandering). Kongresmeni u najvećoj meri
brinu o izborima unutar svoje stranke (primary elections). Glasači koji
pripadaju bazi republikanske stranke, su konzervativni, veruju u smanjivanje
državne administracije i državnih programa, pa su samim tim protiv povećanja
poreza. Pošto na izbore izlaze dve godine pre posmatranog perioda, članovi
Kongresa daju predizborna obećanja biračima, prvenstveno u
unutrastranačkim izborima, na osnovu stanja ekonomije u tom trenutku (čije je
merilo u ovom modelu stopa BDP-a). U slučaju bivšeg predsednika Džordža
24Drew, dostupno na: http://www.nytimes.com
25Ryan, dostupno na: http://budget.house.gov

21. Buša strarijeg, koji je tokom kampanje rekao čuvenu rečenicu: „Čitajte mi sa
usana – nema novih poreza“26
a posle je usled recesije bio primoran da kroz
povećanje poreza, umanji budžetski deficit što je bilo dovoljno da izgubi
izbore nakon prvog mandata. Mnogi Kongresmeni upravo vođeni potrebom da
se dodvore svojim tvrdokornim glasačima, koji ih mogu izbaciti iz trke još
tokom primarnih, unutarstranačkih izbora, ne odustaju od svojih obećanja,
napravljenih u toku izbrone kampanje, bez obzira na recesije i deficite, koji
mogu da pogode javne finansije tokom njihovog dvogodišnjeg mandata.
 SD (budžetski deficit ili suficit u odnosu sa ostvarenim BDP-om) zbir
istorijskih javnih deficita u vremenu t i indikator pravca u kojem država treba
da preduzima mere, kako bi reagovala na pojavljivanje strukturnih deficita,
prvenstveno. Uzrok deficita je različit u vremenima ekonomskog rasta i
izražene ekonomske krize. U vremenima ekonomske krize država najčešće
pravi napore da se povećanjem deficita pokrene potrošnja. Deficit je tokom
poslednjih nekoliko decenija, postao ključno pitanje za fiskalne konzervativce
i pitanje na osnovu kojeg okupljaju svoju političku bazu u zahtevima za
smanjenjem troškova države prvenstveno u oblastima socijalne i zdravstvene
zaštite.
 SD(t-2) (budžetski deficit ili suficit u odnosu sa ostvarenim BDP-om u periodu
dve godine pre posmatranog) kao i sa GDP(t-2) SD se uzima sa periodom t-2,
kao objašnjavajuća varijabla u Modelu 4, kako bi se ispratio izborni ciklus za
Kongresmene i dodatno objasnio otpor ili zalaganje za povećanje plafona
zaduživanja u SAD.
 DNoI (ukupni broj odobrenih probijanja plafona zaduživanja tokom godine)
pokazuje broj odobrenih probijanja plafona tokom određene godine
 Irir (realna kamatna stopa) je pokazatelj cene duga i na osnovu toga, spremnosti
da se određeni novi limit duga usvoji.
 POTUS (Predsednik SAD) je veštačka promenjiva gde 1 predstavlja godinu u
kojoj je demokrata na čelu Bele Kuće, dok je 0 godina u kojoj je kancelariju
predsednika SAD vodio predstavnik republikanske stranke.
 POTUSld (Predsednik SAD Lame Duck) izbori u SAD se održavaju na svake
dve godine, kada se bira deo Senatora i svi Kongresmeni. Izborni dan je uvek
drugi utorak u novembru, svake parne godine. Pošto se izabrani novi
predstavnici zaklinju i postaju Kongresmeni/Senatori tek početkom januara
naredne godine, u periodu od ta dva meseca, u novembru i decembru i dalje
zasedaju stari sazivi oba doma parlamenta. Taj period zasedanja popularno se
naziva lame duck session. Tokom njega u Kongresu ili Senatu većinu može
imati jedna politička stranka koja zna da će u roku od nekoliko nedelja izgubiti
kontrolu nad tim domom. Ako stranka koja gubi većinu u jednom od
predstavničkih tela, pripada istoj političkoj partiji kao i predsednik, oni u tom
periodu imaju motiv da realizuju značajne zakonodavne poduhvate. Poslednji
primer ovakvog ponašanja je iz 2010, kada je usvojen veliki broj zakona.
Među njima su i pomenute poreske olakšice, kao jedna od osnovnih odlika
američkog poreskog zakonodavstva još od početka mandata Džordža Buša
Mlađeg. Tokom te 2010, demokratska stranka je na izborima na polovini
mandata predsednika Baraka Obame, izgubila većinu u Kongresu i donela
26Darman, na str 37

22. odluku da tokom novembra i decembra 2010, završi započete zakonske
reforme27
.
 USS (Senat SAD) je veštačka varijabla koja pokazuje godine u kojima je
kontrolu nad gornjim domom parlamenta imala demokratska stranka i tim
godinama je dodeljena jedinica, dok su kao i u slučaju POTUS varijable
vrednosti nula dodeljene onim godinama u kojima je većinu u Senatu imala
republikanska stranka. Iako kontrola nad Senatom ne pokazuje značajnost pri
donošenju odluka o povećanju duga i visini plafona zaduživanja, Senat ima
značajnu ulogu u zakonodavnom procesu, jer u slučaju da jedna od stranka
nema većinu od 60/100 senatora (supermajority) svaki senator može da
blokira bilo koji akt koji je na dnevnom redu, kroz pravo veta (fillibuster) tako
da senatori kao pojedinci mogu značajno da utiču na blokiranje određenih
zakona, pravo čije se korišćenje u poslednjoj deceniji izuzetno učestalo.
 HoR (partijska kontrola Kongresa) je najznačajnija uvedena politička varijabla
u model, pošto Kongres u skladu sa Ustavom SAD jedini ima pravo da dozvoli
štampanje novca i donosi odluke o zaduživanju. U pitanju je veštačka
varijabla koja pokazuje godine u kojima je kontrolu nad Kongresom imala
demokratska stranka i tim godinama je dodeljena jedinica, dok su kao i u
ostalim slučajevima, varijable vrednosti nula dodeljene onim godinama u
kojima je većinu u senatu imala republikanska stranka. Rezultati dobijeni kroz
Model 4 pokazuju da kontrola nad Kongresom na nivou značajnosti od 5%
utiče na donošenje odluka o probijanju plafona zaduživanju i visini tog
probijanja.
27Corn, na str: 113

23. Table 3 Ocena Parametara
Parametar/Test Model 1 Model 2 Model 3 Model 4
Zavisna Varijabla:
Dceiling
Objašnjavajuće varijable
Konstanta 0,050
(3,710)
-0,060
(-0,466)
CPI 1,613
(1,077)
2,102
(1,556)
-0,340
(-0,512)
ETotal -0,270
(-0,529)
0,139
(0,407)
-0,576
(-3,046)
EDef 0,352
(1,929)
-0,066
(-0,316)
0,105
(0,860)
EHealth -1,196
(-0,537)
0,323
(0,144)
2,054
(3,530)
GDP -0,482
(-0,367)
-0,075
(-0,086)
GDP(t-2) -1,001
(-1,940)
SD -1,211
(-2,904)
0,619
(1,064)
SD(t-2) 0,792
(2,485)
DNoI 0,041
(9,974)
0,133
(6,036)
0,046
(11,944)
Irir 0,396
(0,317)
-0,548
(-0,595)
0,178
(0,325)
POTUS 0,018
(0,512)
POTUSld -0,038
(-2,599)
-0,032
(-1,497)
USS -0,009
(-0,604)
-0,063
(-1,255)
-0,040
(-1,240)
HoR -0,008
(-0,462)
0,097
(1,917)
0,077
(2,464)
Period posmatranja
1982 -2011
BG(3) 5,108
(0,026)
3,723
(0.079)
9,674
(0,022)
4,414
(0,220)
JB 47,379
(0,000)
3,344
(0,081)
17,693
(0,000)
4,767
(0,092)
White 3,490
(0,012)
0,850
(0,506)
12,403
(0,334)

24. -.04
-.02
.00
.02
.04
.06
-.1
.0
.1
.2
.3
4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30
Residual Actual Fitted
Grafik 3 Prikaz Reziduala u Modelu 4

25. Očigledno je da sve varijable pokazuju veću značajnost kada se upodobe sa
pretpostavkom da politički faktori imaju značajan uticaj na koje imamo o ponašanju
Kongresmena. Oni su ključna karika u lancu donošenja odluka o plafonu zaduživanja.
Ni jedan aktuelni predsednik neće dozvoliti kao predstavnik izvršne vlasti, zatvaranje
kompletne ili samo delova savezne administracije.
Ako je smanjenje troškova deo političke agende aktuelnog predsednika SAD, on će
takve ciljeve ostvarivati kroz dugogodišnje uštede ili izmene poreske politike, ne kroz
otezanja sa donošenjem odluke o plaćanju javnih računa koje su kroz svoje odluke,
sva zakonodavna tela u SAD već izglasala i potvrdila.
Objašnjavajuće promenjive postavljene su tako da simuliraju u što većoj meri uslove
u kojima su donošene političke, pored ekonomskih odluka. Iako su kroz zakonodavni
sistem usvojeni jasni kriterijumi na osnovu kojih se može odlučiti o potrebnom
uvećanju plafona zaduživanja, jasan plan otplate deficita na desetogodišnjem nivou,
očigledno je da politička logika ima značajan udeo u odlukama koje su donete u
posmatranim serijama (Grafik 3).
Moguća alternativna objašnjenja podizanja plafona duga
Alternativna objašnjenja za granice duga mogu da budu prikazana kroz ostale
predstavljene modele, pored Modela 4.
Jedno od alternativnih objašnjenja je da je za povećanje duga potrebno posmatrati
samo ekonomske parametara. Prikaz ovakvog pristupa dat je kroz postavku Modela 1.
Međutim, kao što je prikazano u podacima o ovom modelu, ovi parametri izdvojeni,
slabo objašnjavaju pomeranje plafona duga (stepen objašnjenosti, je nizak).
U modelu 2 prikazano je delovanje samo političkih faktora, na povećanje plafona
duga. Usled velikog broja veštačkih varijabli, dobija se lažni privid bolje
objašnjenosti modela, ali nedovoljno da bi objašnjenje bilo prihvatljivo.
Još jedna mogućnost prikazana je u Modelu 3, gde su dati podaci koji nemaju
vremensko zaostajanje (lagged series), koji predstavljaju kombinovani uticaj
političkih i ekonomskih faktora. Iako ovaj model bolje objašnjava odnos između
zavisne i objašnjavajućih varijabli, očigledno je da je Model 4 daje optimalan prikaz
posmatranih odnosa.

26. Table 4 Očekivani znaci primenjenih varijabli u modelu 4
Varijabla Model 4 Očekivani znak Opis
Dceiling
Konstanta
CPI (-) (-) Rast inflacije trebalo bi da utiče na smanjenje javne potrošnje, samim tim i
zaduživanja usled većih kamatnih stopa
ETotal (-) (-) Ukupan porast troškova budžeta je upozorenje za smanjenje daljeg rasta i
kroz smanjenje zaduženja
EDef (+) (+) Povećanje plafona zaduženja, trebalo bi da predstavlja veće rashode u ovoj
oblasti koja ima posebnu političku težinu za predstavnike demokratske
stranke
EHealth (+) (+) Povećanje plafona zaduženja, trebalo bi da predstavlja veće rashode u ovoj
oblasti koja ima posebnu političku težinu za predstavnike republikanske
stranke
GDP(t-2) (-) (-) Povećanje BDP-a trebalo bi da utiče na smanjenje potrebe za zaduživanjem,
jer se obaveze države mogu finansirati iz klasičnih fiskalnih prihoda
SD(t-2) (+) (-) Povećanje deficita trebalo bi da utiče negativno na rast plafona zaduživanja,
kao alarm za promenu kursa fiskalne politike
DNoI (+) (+) Veći broj uvećanja tokom godine, indicira viši plafon duga
Irir (+) (-) Rast kamatnih stopa trebao bi negativno da utiče na dalji rast zaduženja
POTUSld (-) nejasno
USS (-) nejasno
HoR (+) nejasno

27. Zaključak
Rezultati posmatranog modela pokazuju snažnu vezu između političkih faktora i
kretanja dozvoljenog plafona javnog duga u SAD. Takav trend je argument u
korist tvrdnje da donosioci odluka i kroz oblast javnih finansija ispunjavaju
sopstvene (opisane) ciljeve: ispunjenje političkih ideologija koje zastupaju i
održanje na vlasti.
Predlozi koji dolaze od zakonodavaca u SAD (prvenstveno od predstavnika
republikanske stranke u Kongresu) vezanih za javne finansije, poput agresivnog
smanjenja rashoda za socijalno osiguranje, ili povećavanje starosne granice za
odlazak u penziju nemaju za cilj smanjenje potrebe za zaduženjem, odnosno
smanjenje javnih deficita. To su neka od mogućih rešenja za smanjenje deficita i
nivoa zaduženja savezne vlade SAD, ali uobičajeno je da administracija
predsednika predstavi desetogodišnji plan sa uštedama i planiranim dodatnim
troškovima obaveza na osnovu novih zakona koje ona uvodi u državni pravni
sistem, čiji proračun priprema nezavisno, nestranačko telo. Iako imaju
mogućnost da koriste usluge iste službe, republikanski Kongresmeni uz svoje
predloge uglavnom ne prilažu ovakve proračune.
Na osnovu radova Alesine (1989) iz ove oblasti koje potrđuju rezultati
posmatranog modela, može se zaključiti da je cilj rasprave u oblasti javnih
finansija njihovo pretvaranje u još jedan poligon za demonstriranje političkih
ideologija i stvaranje poverenja kod birača.
Prosečan član Kongresa provede u njemu 10,1 godinu. Za to vreme on prođe kroz
izborni ciklus 5 puta u tom periodu, pa je od svih izabranih predstavnika na
federalnom nivou najčešće u kontaktu (i na proveri) kod svojih glasača. Usled ove
učestalosti izbornog ciklusa, može se objasniti i značaj stavova Kongresmena u
vreme predizborne kampanje na pomeranje granice duga iskazanog u modelu.
Njihova obećanja, zbog kratkog trajanja perioda između dva izborna ciklusa
glasači najteže zaboravljaju, pa oni samim tim imaju najveći pritisak da ne
odstupe od stavova i vrednosti iznetih biračima u predizbornoj kampanji.
Međutim, način na koji republikanski Kongresmeni ostvaruju svoj cilj
samoodržanja na izabranim pozicijama je štetan i za republikanske kandidate za
Senatore i za njihove potencijalne predsedničke kandidate. Oni, da bi imali šanse
za uspeh na izborima ne mogu da se oslone na većine koje republikanci imaju u
kongresnim izbornim jedinicama, već moraju da poboljšaju svoj položaj kod svih
demografskih grupa kod kojih su predstavnici demokratske stranke u izuzetnoj
prednosti (što bi bili svi osim grupe muškaraca bele rase). Zbog veličine izbornog
tela kojima se oni obraćaju (koje podrazumeva nivo savezne države, odnosno
država članica) moraju se prilagoditi demografskim trendovima i približiti svoje
političke ideologije "političkom centru". Samo tako mogu postati prihvatljivi
većini nacionalnog biračkog tela, pa su metodi koje i dalje koriste republikanski
Kongresmeni kontraproduktivni. Sukob koji trenutno izbija oko reforme
imigracionih zakona u okviru republikanske stranke to i pokazuje.
Problem sa nedemokratskim metodom izmene granica izbornih jedinica, kako bi
se ostvario povoljniji izborni rezultat, mora se razrešiti jer on pored iskrivljene
slike koju daje o željama glasača u predstavničkim telima na duži rok može
ozbiljno da ugrozi kako zakonodavni proces, tako i stabilnost donošenja odluka u

28. predstavničkim i izvršnim telima savezne države, nevezano za stranačku
pripadnost onih koji se takvim metodima služe.
Iznuđene ideje, poput platinumskih novčića od trilion dolara, samo su panični
predlozi, dok dugoročno rešenje za situaciju u kojoj pokušava da se izbegne
fiskalna provalija, još duži vremenski period neće biti moguće. Čak i ako bi se
poseglo za tako dramatičnim koracima, kao što je kovanje novčića neverovatne
denominacije, ona mogu da se iskoriste jednom, drugi put opozicija će naći način
da ovaj mehanizam blokira.
Način na koji se sada ostvaruju ciljevi donosilaca odluka i po pitanju sprovođenja
političkih ideologije levice i desnice, ali i ostanka na vlasti, ugrožava vođenje
javnih finansija. Ako oblast upravljanja javnim sredstvima trajno postane arena
za političke okršaje, oni će svojom dugotrajnošću i isključivošću narušiti
efikasnot i pravičnost u odnosu prema poreskim obveznicima.

29. Literatura
 Alesina, Alberto, James Mirrlees, and Manfred J. M. Neumann. "Politics and
Business Cycles in Industrial Democracies." Economic Policy 4.8 (1989): 55-
98. http://www.jstor.org. Web. 18 Apr. 2013.
 Ansolabehere, Stephen and Persily, Nathaniel, Vote Fraud in the Eye of the
Beholder: The Role of Public Opinion in the Challenge to Voter Identification
Requirements (February 21, 2008). Columbia Public Law Research Paper No.
08-170. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1099056 or
http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1099056
 Asher, Herbert B., and Herbert F. Weisberg. "Voting Change in Congress:
Some Dynamic Perspectives on an Evolutionary Process." American Journal
of Political Science Vol. 22.No. 2 (1978): 391-425. Print.
 Campbell, Janie, and Joey Francilus. "10 Florida Republicans Who Helped
Make Voting More Difficult." Breaking News and Opinion on The Huffington
Post. N.p., n.d. Web. 29 Jan. 2013.
<http://www.huffingtonpost.com/2012/11/09/florida-voting-
republicans_n_2101802.html>.
 Corn, David. "3." Showdown the inside story of how Obama fought back
against Boehner, Cantor, and the Tea Party. New York: William Morrow, 2012.
113. Štampano
 Darman, Richard. Who's in Control: Polar Politics and the Sensible Center..
Reprint. ed. Collingdale: Diane Publishing Company, 1999. Štampano..
 David Stasavage (2007). Partisan politics and public debt: The importance of
the ‘Whig Supremacy’ for Britain's financial revolution. European Review of
Economic History, 11, pp 123-153. doi:10.1017/S1361491606001900.
 Drew, Christopher. "Senate Votes to Eliminate Money for Additional F-22
Fighter Jets - NYTimes.com." The New York Times - Breaking News, World
News & Multimedia. N.p., 21 July 2009. Web. 27 Jan. 2013.
<http://www.nytimes.com/2009/07/22/business/22defense.html?ref=f22airplan
e&_r=0>.
 Ericson, Matthew, Jacob Harris, Alan Mclean, Kevin Quealy, Jennifer
Steinhauer, Jeremy White, Derek Willis, And Jeff Zeleny. "Senate Ratings -
Election 2012 - NYTimes.com." President Map - Election 2012 -
NYTimes.com. N.p., n.d. Web. 29 Jan. 2013.
<http://elections.nytimes.com/2012/ratings/senate>.
 Historical Tables | The White House - The White House. N.p., n.d. Web. 26
Jan. 2013. <http://www.whitehouse.gov/omb/budget/
 Kosar, Kevin R.. "Shutdown of the Federal Government: Causes, Effects, and
Process." CRS Report for Congress 1 (2004): 1-6. Štampano.
 Krugman, Paul. "Coins Against Crazies - NYTimes.com." The New York
Times - Breaking News, World News & Multimedia. NYTimes, 10 Jan. 2013.
Web. 23 Jan. 2013. <http://www.nytimes.com/2013/01/11/opinion/krugman-
coins-against-crazies.html?ref=paulkrugman>.
 Kwiatkowski, Denis, Peter Phillips, Peter Schmidt, and Yongcheol Shin.
"Testing the null hypothesis of stationarity against the alternative of a unit root

30. : How sure are we that economic time series have a unit root?." Journal of
Econometrics 54.1-3 (1992): 159-178. Štampano.
 Lawder, David. "House Republicans seek vote to extend debt limit to May 19|
Reuters." Business & Financial News, Breaking US & International News |
Reuters.com. N.p., n.d. Web. 23 Jan. 2013.
<http://www.reuters.com/article/2013/01/22/us-usa-fiscal-debtlimit-
idUSBRE90K0NO20130122>.
 Party Divisions | US House of Representatives: History, Art & Archives. - US
House of Representatives: History, Art & Archives. N.p., n.d. Web. 29 Jan.
2013. <http://history.house.gov/Institution/Party-Divisions/Party-Divisions/>.
 Real interest rate (%) | Data | Table. - Data | The World Bank. N.p., n.d. Web.
26 Jan. 2013. <http://data.worldbank.org/indicator/FR.INR.RI
 Ryan, Rep. Paul, and James T. Bates. "Budget Conference - No Entitlement
Reform." Republican Caucus - The Committee On The Budget. N.p., n.d.
Web. 27 Jan. 2013. <budget.house.gov/uploadedfiles/no_entit
 Scott, Jeremy R.. "Fiscal Cliff, Taxmageddon, Sequestration – What Does It
All Mean? | The National Law Review." National Law Review: business law
articles and legal analysis for legal research. N.p., 12 Nov. 2012. Web. 23 Jan.
2013. http://www.natlawreview.com/article/fiscal-cliff-taxmageddon-
sequestration-what-does-it-all-mean
 The 15 countries with the highest military expenditure in 2011 (table) —
www.sipri.org. - Welcome to SIPRI — www.sipri.org. N.p., n.d. Web. 27 Jan.
2013.
<http://www.sipri.org/research/armaments/milex/resultoutput/milex_15/the-
15-countries-with-the-highest-military-expenditure-in-2011-table/view>.
 U. S. Electoral College. - National Archives and Records Administration. N.p.,
n.d. Web. 29 Jan. 2013. <http://www.archives.gov/federal-register/electoral-
college/2012/popular-vote.html>.
 U. S. Electoral College: Historical Election Results. - National Archives and
Records Administration. N.p., n.d. Web. 26 Jan. 2013.
<http://www.archives.gov/federal-register/electoral-college/historical.html>.
 United States of America Long-Term Rating Lowered To 'AA+', Outlook
Negative. - Standard & Poor's Ratings Services. N.p., 11 Aug. 2011. Web. 22
Jan. 2013.
<www.standardandpoors.com/ratings/articles/en/eu/?articleType=HTML&asse
tID=1245316815902>.