En el presente documento se presentan las observaciones del Equipo Gestor de la Ley de Probidad Pública al anteproyecto de Ley Integral de Probidad, elaborado por la Corte Suprema de Justicia (CSJ), siguiendo el mismo orden de los títulos y capítulos del documento sometido a consulta. Es importante reconocer que el anteproyecto tiene varios elementos positivos que deberán conservarse en la versión que sea finalmente presentada a la Asamblea Legislativa, los cuales en su mayoría han sido retomados del anteproyecto de “Ley de Probidad Pública” elaborado por el Equipo Gestor, el cual es fruto de un largo y minucioso trabajo de análisis de varios años que empezó en 2013 entre los miembros del Equipo con expertos internacionales y nacionales, en el que se realizaron consultas y sesiones de discusión con personeros de la Fiscalía General de la República y de la Cámara de lo Civil, funcionarios de la Corte de Cuentas de la República y de la Sección de Probidad de la CSJ, entre otros.

1. 1
OBSERVACIONES DEL EQUIPO GESTOR DE LA LEY DE PROBIDAD PÚBLICA
AL ANTEPROYECTO DE LEY INTEGRAL DE PROBIDAD, ELABORADO POR LA CSJ
Introducción
En el presente documento se presentan las observaciones del Equipo Gestor de la Ley de Probidad
Pública al anteproyecto de Ley Integral de Probidad, elaborado por la Corte Suprema de Justicia
(CSJ), siguiendo el mismo orden de los títulos y capítulos del documento sometido a consulta.
Es importante reconocer que el anteproyecto tiene varios elementos positivos que deberán
conservarse en la versión que sea finalmente presentada a la Asamblea Legislativa, los cuales en su
mayoría han sido retomados del anteproyecto de “Ley de Probidad Pública” elaborado por el Equipo
Gestor, el cual es fruto de un largo y minucioso trabajo de análisis de varios años que empezó en
2013 entre los miembros del Equipo con expertos internacionales y nacionales, en el que se
realizaron consultas y sesiones de discusión con personeros de la Fiscalía General de la República y
de la Cámara de lo Civil, funcionarios de la Corte de Cuentas de la República y de la Sección de
Probidad de la CSJ, entre otros.
Entre los elementos positivos, está lo relativo a la publicidad de las declaraciones, así como de sus
verificaciones. También se considera importante que se establezca que la Dirección de Probidad
podrá requerir información de todo tipo, tanto a sujetos de derecho público como a particulares,
incluyendo información calificada como reservada o amparada por el secreto fiscal y el secreto
bancario, ya que sin ello sería difícil llegar a la verdad material. En materia sancionatoria, también
se considera positivo el establecimiento de una sanción de multa para los titulares de las
instituciones y para las personas que no proporcionen la información requerida por la Dirección de
Probidad para completar las investigaciones, y la sanción de la destitución para quienes no
presenten su declaración patrimonial o la presenten incompleta, en los términos dispuestos por la
ley. Asimismo, se considera importante que se haya conservado un amplio catálogo de sujetos
obligados, así como el uso de la tecnología para la presentación y procesamiento de las
declaraciones, como por ejemplo el establecimiento de la declaración en formato digital. La
inclusión de la obligación de revelar los conflictos de interés y de incluirlos en la declaración es
positivo, aun y cuando requieran de mayor desarrollo.
1-Título preliminar:
La definición de “presunción de enriquecimiento sin causa” que establece el art. 7 señala como un
elemento a considerar “el aumento (…) de endeudamiento del sujeto obligado”, cuando este fuere
notablemente superior al que normalmente hubiere podido tener en virtud de los sueldos y
emolumentos, entre otros. No se considera que un aumento en el endeudamiento sea un elemento
a considerar para presumir enriquecimiento sin causa, sino más bien un aumento del gasto y una
disminución del endeudamiento, lo cual sí refleja riqueza.

2. 2
2- Título I, Autoridades Competentes y Título II, Prevención de la Corrupción:
Si bien estamos convencidos de que es necesario crear un Sistema Integral de Transparencia y Lucha
contra la Corrupción en el país, que articule de mejor forma el trabajo de las distintas instituciones
que trabajan estos temas, no nos parece adecuada la regulación que se propone en el anteproyecto,
por razones de fondo.
Al respecto, hay que recordar que, de conformidad con el numeral 3 del art. 133 de la Constitución
(Cn.), la CSJ solo tiene iniciativa de ley en materias relativas “al Órgano Judicial, al ejercicio del
notariado y de la abogacía, y a la jurisdicción y competencia de los tribunales”, por lo que la CSJ no
puede crear o suprimir competencias de otros órganos o instituciones del Estado.
Además, el sistema de probidad que pretende crearse carece de la regulación adecuada (arts. 10 al
12 y 24 al 34). Un sistema que funcione debe incluir un listado de atribuciones, una distribución de
competencias, el detalle de las obligaciones compartidas, así como de los mecanismos de
articulación entre las instituciones participantes, entre otros. Además, los ejemplos que el derecho
comparado ofrece como exitosos, incluyen en su estructura orgánica entes de representación y
participación de la sociedad civil, como por ejemplo, el Sistema Integral de Transparencia de México.
Por otra parte, actualmente existe un Grupo de Trabajo Interinstitucional Anticorrupción (GTIAC),
el cual, si bien aún no es un sistema integral, es un proceso que ha comenzado y que se espera que
culmine de forma satisfactoria. En el marco de las acciones del GTIAC se está elaborando la
normativa correspondiente a su funcionamiento, por lo que la creación del Sistema Orgánico de
Probidad establecido en el anteproyecto vendría a duplicar un esfuerzo que ya está en marcha, sin
ser necesariamente mejor que el GTIAC, por lo que consideramos que debe eliminarse del
anteproyecto.
3-Título II, Prevención de la Corrupción:
Este capítulo debe eliminarse por completo, por cuanto duplica normativa existente como la Ley de
Ética Gubernamental, las Disposiciones Generales de Presupuestos, la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública y retoma elementos del Anteproyecto de Ley del
Servicio Público, sin establecer una mejor regulación ni un mejor sistema de sanciones. Por otra
parte, tal como se mencionó en el numeral 2 de estas observaciones, el articulado es insuficiente
para regular un verdadero sistema de infracciones, sanciones y órganos competentes para la
prevención de la corrupción en el país. Debería establecerse mayor coordinación y armonía con la
normativa existente, para no crear duplicidades o vacíos, que terminan favoreciendo la corrupción.
Por otra parte, si verdaderamente se desea establecer un régimen de prevención de la corrupción,
hay otros elementos que podrían considerarse, como por ejemplo, un régimen de dedicación
exclusiva para ciertos cargos, como existe en Costa Rica y España para los parlamentarios. También
podría considerarse la apertura de una cuenta bancaria única u otros mecanismos bancarios, que
permita rastrear el patrimonio de los servidores públicos más expuestos, como los de mayor
jerarquía o los que administran grandes cantidades de dinero, tal como recomendaron algunos
miembros de la anterior Comisión de Ética y Probidad de la CSJ.

3. 3
4-Título III, Patrimonio e Intereses Particulares:
Debe establecerse con más claridad que existirá un formato único de declaración, la cual será
presentada en un formulario digital, proporcionado y custodiado por la Dirección de Probidad,
dotado de las garantías tecnológicas suficientes para evitar su manipulación de forma ilegítima. En
el anteproyecto parece haber una contradicción entre los artículos 41 y 44 con relación a la forma
de presentación de la declaración patrimonial, por lo que habrá que mejorar la redacción para dejar
bien claro este punto. Cabe agregar que, si bien contamos con una Ley de Firma Electrónica, esta
no ha sido implementada y en el país no se ofrece por el momento firma electrónica certificada. Se
destaca como positiva la creación de oficinas departamentales de la Dirección de Probidad, las
cuales facilitarán en gran manera la presentación de la declaración patrimonial en el interior del
país.
También debe de armonizarse el artículo 44 con el 51, ya que ambos mencionan la publicidad de las
declaraciones. En el numeral 2 del art. 44, habrá que mencionar que se subirá al portal la versión
pública de la declaración.
En el art. 36 debe agregarse dentro del listado de supuestos que habilitan la presentación de la
declaración, la actualización que debe hacerse para los cargos que duren más de 5 años, como los
comisionados del IAIP o los magistrados de la CSJ, así como al cese del cargo, durante los 9 años
siguientes. En este mismo sentido, habrá que modificar el numeral 2 del art. 40, para que la
actualización pueda hacerse hasta los 9 años contados desde el cese del cargo y no 5 años como se
propone, para armonizar con los 10 años de prescripción establecidos en el art. 240 de la
Constitución.
Hace falta establecer el plazo para la comprobación de las declaraciones a que se refiere el art. 50.
5-Capítulo II, Conflictos de Interés:
Se considera muy atinada la incorporación de una regulación sobre conflictos de interés, que incluya
la obligación de revelarlos en la declaración de inicio de un cargo, así como en sus actualizaciones.
La omisión de declararlos habilitará la aplicación de la sanción que corresponde a una declaración
incompleta. Sin embargo, consideramos que la autoridad competente para conocer de las
violaciones a los conflictos de interés debería ser la CSJ y no el Tribunal de Ética Gubernamental,
quien conforme con su ley de creación, solo conoce de los supuestos en ella regulados. Por otra
parte, también cabe considerar la ineficacia mostrada por dicha institución al conocer sobre
violaciones a la ética pública, que no han sido sancionadas en gran medida por dicha institución.
6-Título IV, Sanciones:
El art. 56 incluye la inhabilitación dentro del catálogo de sanciones, pero no establece los supuestos
en los que corresponderá aplicarla, como por ejemplo, la omisión en presentar una declaración de
cese o la violación reiterada a las obligaciones impuestas por esta ley. El único desarrollo se
encuentra en el art. 88, c), relativo al contenido de la sentencia.
El art. 59, que establece sanciones en caso de denuncias o de información falsa sobre posibles
hechos de enriquecimiento ilícito, debería eliminarse, porque puede servir para la persecución de

4. 4
los denunciantes, quienes, con base en los estándares internacionales y en el derecho comparado,
deben gozar de protección. Este es un elemento fundamental en un régimen de lucha contra la
corrupción exitoso. Los EE.UU. e India tienen una ley que regula la protección de los denunciantes
y la Unión Europea está discutiendo la aprobación de una normativa comunitaria sobre el mismo
tema (Ver https://whistleblowerprotection.eu/blog/future-of-whistleblower-directive/ ).
La presentación de una declaración falsa establecida en el art. 63 también debería incluir la
obligación de dar aviso a la FGR.
En la parte relativa a la imposición de sanciones, como por ejemplo en el art. 66, se hace una
enumeración innecesaria e incompleta de los derechos del presunto infractor, a quien le
corresponden todas las garantías constitucionales del debido proceso, como en cualquier régimen
sancionador, con la diferencia de la inversión de la carga de la prueba, en virtud de la presunción
constitucional del art. 240 Cn.
En el art. 76 se regula el plazo de la prescripción para iniciar el procedimiento sancionador, así como
para aplicar las sanciones, el cual en ambos casos es de 3 años, se considera que debe ampliarse
necesariamente a 10 años, tal como señala el art. 240 Cn. Asimismo, deben regularse los supuestos
que la interrumpen y en el numeral 4 de este mismo artículo deben normarse supuestos de casos
de especial complejidad que permitan ampliar el plazo de forma extraordinaria, previo a declarar la
caducidad.
7-Título V, Enriquecimiento sin Causa:
Este título es, a nuestro juicio, el mayor problema que presenta el anteproyecto de Ley Integral
de Probidad e incurre en una evidente inconstitucionalidad al eliminar el juicio civil por
enriquecimiento sin causa justa, por lo que debe eliminarse y reescribirse para ser congruente con
la jurisprudencia constitucional emitida sobre la Ley de Probidad aprobada en diciembre de 2015
que fue declarada inconstitucional (Inc. 6-2016 del 09.02.2018) y sobre las reformas a la Ley de
Extinción de Dominio, también declaradas inconstitucionales (Inc.146-2014 del 28.05.2018).
En virtud de lo anterior, es necesario que cualquier proyecto de ley que se pretenda aprobar para
regular el enriquecimiento sin causa, incluya el juicio civil como vía procesal para determinarlo y
sancionarlo, ya que la jurisprudencia del máximo intérprete de la Constitución así lo ha establecido
en la sentencia de inconstitucionalidad 6-2016 del 9 de febrero de 2018, en la que se señala que la
Ley de Probidad aprobada por la Asamblea Legislativa el 15 de diciembre de 2015, adolece de una
inconstitucionalidad, por haber “omitido regular el juicio civil por enriquecimiento sin causa
establecido por el Constituyente en los incisos 1° y 4° del art. 240 Cn. lo cual implica en términos
prácticos suprimir la competencia de la CSJ para ordenarlo”. Dicha jurisprudencia de obligatorio
cumplimiento erga omnes, impone la aprobación de una ley que incluya el juicio civil como vía
procesal para establecer y sancionar el enriquecimiento sin causa. La omisión del juicio civil en el
anteproyecto de Ley Integral de Probidad incurre en una inconstitucionalidad por omisión y viola
de entrada la jurisprudencia constitucional, la cual cabe recordar, no puede ser modificada por
una norma secundaria.
En segundo lugar, la jurisprudencia constitucional ha señalado en el proceso de
inconstitucionalidad 146-2014 del 28 de mayo de 2018, que la acción de extinción de dominio y el
enriquecimiento sin causa no son sustituibles entre sí, por lo que no puede pretenderse que la

5. 5
regulación desarrollada por el anteproyecto de Ley Integral de Probidad, que se enfoca
exclusivamente en la acción de extinción de dominio para la recuperación de los bienes ilícitamente
obtenidos por el presunto infractor, constituya una vía procesal sustitutiva del juicio por
enriquecimiento sin causa conforme con la Constitución. En su parte más relevante, la mencionada
sentencia ha establecido lo siguiente: “También hay diferencias entre la extinción de dominio y el
enriquecimiento sin justa causa previsto en el art. 240 Cn. El aspecto diferencial más relevante entre
ambas figuras es que el enriquecimiento ilícito es una acción constitucional y la extinción de dominio
es una figura legal que persigue fines constitucionalmente legítimos. En razón del carácter
constitucional del enriquecimiento ilícito, la extinción de dominio no puede pretender anular la
aplicabilidad del art. 240 Cn., porque ello implicaría desconocer la supremacía de esta disposición
frente a toda la LEDAB”. Por lo tanto, la acción de extinción de dominio no puede regularse como
sustituto al juicio por enriquecimiento sin causa, que tiene su asidero en la Constitución misma.
8-Otros aspectos relativos al juicio por enriquecimiento sin causa:
a) Además del factor cronológico, relativo al orden de presentación de las declaraciones,
deben regularse los criterios para priorizar su verificación, la cual constituye la fase inicial
de la etapa administrativa. Esto permitiría reducir la discrecionalidad, al mismo tiempo que
hablita a la Dirección de Probidad a enfocarse en los casos de mayor relevancia en función
del sujeto o de los montos involucrados, o en aquellos que estén próximos a prescribir.
b) También habría que establecer que en los casos en los que un sujeto obligado no presente
su declaración de cierre o finalización del cargo, la Dirección de Probidad iniciará una
investigación de oficio durante la cual estará habilitada para requerir información a las
entidades públicas y privadas correspondientes, para evitar que esta omisión sea utilizada
como mecanismo para burlar la aplicación de esta ley. La Dirección podrá realizar el cotejo
entre la información proporcionada por los entes requeridos y la declaración de inicio y
seguirá el mismo procedimiento.
c) Por otra parte, existen otros aspectos que debería incluir el anteproyecto, como por
ejemplo, la obligación de la CSJ de dar aviso a la FGR cuando en la fase administrativa o
judicial del proceso existan indicios de la existencia de delitos de relevancia penal, en línea
con lo dispuesto en el literal j) del art. 17 del anteproyecto.
d) En el numeral 2 del art. 88, deberá agregarse que “quedará libre de todo nuevo proceso por
enriquecimiento sin causa por el mismo motivo, salvo que se establezca judicialmente la
falsedad de la documentación o de la información obtenida durante la investigación”.
e) No se comprende por qué no se aceptarán como pruebas las intervenciones telefónicas
legítimamente obtenidas, por lo que debe eliminarse el art. 98, pues las mismas constituyen
herramientas efectivas para investigar actos de enriquecimiento ilícito.

6. 6
9- Disposiciones finales:
Dado que esta ley sería posterior a la entrada en vigencia de la Ley de Procedimientos
Administrativos, debería hacerse un esfuerzo por compatibilizarla en todas sus partes desde un
principio, para no tener que incluir una cláusula que prácticamente deja la tarea al aplicador y al
intérprete de la norma.
Además, debe incluirse expresamente cuál será el derecho común aplicable a las etapas procesales,
prueba, recursos, etc., para facilitar su aplicación.
San Salvador, 12 de junio de 2019