Los correos electrónicos institucionales y el Acceso a la Información Pública

LOSCORREOSELECTRÓNICOS
INSTITUCIONALESYELACCESOALA
INFORMACIÓNPÚBLICA
Análisis
legale
institucional
Estudios
Legales
Febrero de 2014 • No. 158
I. Introducción
La Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) cumplirá
3 años de vigencia en mayo de este año. El tiempo
transcurrido ha mostrado que el cambio de una cultura del
secretismo a una cultura de transparencia, no es fácil. Sin
embargo, la sociedad civil salvadoreña ha impulsado esta
transición, al adquirir mayor conciencia sobre los beneficios
que esta ley le aporta, ya sea para servir un interés
particular o para conocer con detalle cómo se desempeña
la Administración Pública.
En este recorrido de tres años, la LAIP se ha encontrado
con la resistencia de varios funcionarios que, si
bien públicamente tienen un discurso a favor de la
transparencia, en la práctica hacen todo lo posible
por no adoptarla como un principio rector de sus
labores. En este sentido, algunos no divulgan de oficio
la información que la ley les obliga, aplican mal las
causales de reserva previstas por esta, invocan supuestas
violaciones constitucionales o simplemente no entregan la
información. Asimismo, diversas instituciones públicas se
han negado a cumplir las medidas dictadas por el Instituto
de Acceso a la Información Pública (IAIP), entidad garante
del cumplimiento de la LAIP. Ejemplos de ello han sido
la Asamblea Legislativa, que se negó a publicar su lista
de asesores1 y de entregarle una copia de esta al IAIP, y
la Fuerza Armada, que tampoco ha querido proporcionar
información sobre operativos militares realizados en el
pasado, aduciendo su inexistencia pero impidiendo que el
IAIP realizara inspecciones para verificarlo2. Sin embargo, es
importante resaltar que no todo es negativo, ya que también
existen ejemplos de instituciones que han cumplido las
disposiciones de la LAIP.
Recientemente, la Corte Suprema de Justicia (CSJ), se
negó a dar información pública contenida en los correos
electrónicos de dos exfuncionarios de dicha institución, la
cual había sido solicitada por el Centro de Asesoría Legal
Anticorrupción (ALAC), de la Fundación Nacional para el
Desarrollo (FUNDE). Ante esta situación, el Grupo Promotor
de la LAIPA
, del cual también forma parte FUSADES, emitió
un comunicado en el cual sostuvo que el correo electrónico
de los funcionarios es información pública, al ser una
herramienta de envío, recepción y almacenamiento
de comunicaciones de funcionarios o empleados
públicos en el ejercicio de sus funciones, cuyo titular
es la institución en la que se desempeñan3. En el mismo
sentido se pronunció el Instituto Iberoamericano de
Derecho Constitucional (IIDC).
A Forman también parte del Grupo Promotor: la Asociación Nacional de la Empresa
Privada (ANEP), la Asociación de Periodistas de El Salvador (APES), la Asociación
Salvadoreña de Radiodifusores (ASDER), el Centro de Estudios Jurídicos, la Fundación
Nacional para el Desarrollo (FUNDE), la Fundación Democracia Transparencia y Justicia
(DTJ), el Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional (IIDC), la Universidad Dr.
José Matías Delgado, y la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.
1

Como parte de la contribución permanente de FUSADES
para impulsar una cultura de acceso a la información en
el país, se ha considerado necesario realizar un análisis
jurídico de este caso. Con base en los elementos técnicos
que se desarrollarán en este documento, se determina
que toda información pública debe divulgarse,
independientemente del soporte en el que se encuentre,
limitándose única y exclusivamente a las excepciones
que establece la LAIP.
Primero se hará un desarrollo cronológico completo del
caso para presentar todos los sucesos; luego se expondrán
algunas consideraciones constitucionales sobre el tema
y otras valoraciones a la luz de la LAIP, para continuar con
un breve recorrido por las mejores prácticas en el derecho
comparado en materia de acceso a la información pública
en correos institucionales. Acto seguido, se harán algunas
consideraciones sobre el cambio de criterio que el IAIP
mostró en su resolución del recurso de revocatoriaB
, para
finalizar con unas reflexiones finales del tema.
II. Caso ALAC vs. CSJ
El 23 de octubre de 2013, el ALAC solicitó a la CSJ una
copia de los correos electrónicos oficiales intercambiados
entre el expresidente de la institución, Salomón Padilla, y
el exgerente de asuntos jurídicos de la CSJ, Orestes Ortez
Quintanar, durante el período comprendido entre el 1 y el 15
de octubre de 2013. La Unidad de Acceso a la Información
Pública (UAIP) de la CSJ, por medio de un escrito de fecha
5 de noviembre de 2013, denegó dicha solicitud. Sustentó
que conceder la solicitud atentaría contra el art. 24 Cn.,
B Aunque este análisis corresponde al mes de febrero y la resolución del recurso de
revocatoria presentado por la CSJ fue resuelto hasta el 21 de marzo del 2014, hemos
considerado importante incorporar estos hechos, dada la trascendencia de dicha
resolución.
pues se vulneraría el derecho a la inviolabilidad de la
correspondencia, lo cual es“justa causa para la destitución
inmediata”del funcionario que lo infrinja4.
Ante esa respuesta, ALAC presentó una nueva solicitud
el 27 de noviembre de 2013, haciendo una mayor
fundamentación jurídica de su pretensión. La institución
solicitante justificó que“ni se están interfiriendo las
comunicaciones”de los referidos funcionarios,“ni se está
ante la interrupción indebida o ilegal de estas”, por lo que
pidió nuevamente que se le entregara la información5.
La UAIP de la CSJ, de nuevo, respondió negativamente,
alegando que, según la Ley Especial para la Intervención
de las Telecomunicaciones, debido al derecho a la
inviolabilidad de la correspondencia, era necesaria una
autorización judicial para dar la información que se había
pedido.“Los correos electrónicos son señales escritas
transmitidas por un mecanismo electrónico y, por constituir
comunicaciones privadas que se ubican en casillas
particulares, están reservadas al conocimiento del remitente
y receptor, no del público en general (…), aunque dicha
comunicación se haya efectuado en un espacio público
supervisado y controlado por un servidor del Órgano
Judicial,”plasmó la UAIP en su decisión6.
El 16 de diciembre de 2013, ALAC apeló esta resolución ante
el IAIP, el cual admitió el recurso y como medida cautelar,
ordenó a la CSJ que: i) tomara las medidas necesarias para
resguardar la información solicitada, y ii) entregara al IAIP
una copia en formato electrónico de la misma. El día 23
del mismo mes, la Corte en Pleno acordó, con el voto
de 9 magistrados, no cumplir con la medida cautelar,
y así lo comunicó al IAIP7. Este no hizo uso del recurso
de revocatoria legalmente establecido contra la medida
cautelar (art. 453 C.Pr.C.yM.)8.
2
AnálisislegaleinstitucionalNo.158 • febrerode2014

El 14 de febrero de 2014, el IAIP emitió su resolución final,
en la que determinó que“el derecho a la información
tendrá preeminencia respecto del derecho a la intimidad
(…) siempre que exista un interés público legítimo que
justifique la publicidad de la informaciónC
”, ordenando que
la CSJ entregara el contenido de los correos electrónicos
al solicitante, e inició un proceso sancionatorio en contra
de los 9 magistrados de la CSJ que firmaron el acuerdo
de desobedecer la medida cautelar del IAIPD
. El IAIP dejó
claramente establecido, en este primer momento, que la CSJ
debía resguardar los datos privados que no tuvieran relación
con las actuaciones propias de los funcionarios públicos,
debiendo crear para ese motivo una“versión pública”o
censurada del documento a ser entregado al solicitante9.
No obstante, el 20 de febrero de 2014, la CSJ presentó un
recurso de revocatoria firmado por 8 de los 9 magistrados
que aprobaron el referido acuerdo, en contra de la
resolución final del IAIP. En dicho recurso de revocatoria, la
CSJ inició por reconocer que la regla general es“permitir
el acceso ciudadano a todos los documentos públicos”,
pero consideró que los correos electrónicos tienen la
característica de ser“documentos meramente preparatorios”
y además que“el hecho de que un tercero pretenda analizar
C El planteamiento del IAIP debe interpretarse de conformidad con la jurisprudencia
emitida por la Sala de lo Constitucional, en el sentido que ningún derecho es superior
a otro al considerarlos en abstracto, por lo que las colisiones de derechos se deben
valorar para cada caso concreto. Primero se debe buscar un equilibrio entre ambos y
si esto no es posible, ponderar cual debe prevalecer en ese caso particular (Inconsti-
tucionalidad con ref. 91-2007).
D El Comisionado Jaime Mauricio Campos emitió un voto disidente en cuanto a la
decisión de iniciar el proceso sancionatorio, ya que a su juicio “en el expediente no ha
quedado evidenciada una conducta real de incumplimiento de la medida”, ya que no fue
“sino hasta en la resolución definitiva que se decide rechazar el argumento de la inviolabil-
idad de la correspondencia”. A juicio del Comisionado Campos, esto “genera inseguridad
jurídica al destinatario, ya que de haber sido acogido favorablemente aquel argumento
la presunta infracción carecería de trascendencia para la tutela efectiva del derecho de
acceso a la información.”
el contenido [de los correos enviados y recibidos desde un
correo institucional, para así determinar si contienen datos
íntimos de la vida privada que deban resguardarse, tal
como ordenó el IAIP] implica una intromisión indebida en la
correspondencia”10.
Finalmente, con 3 votos a favor y 2 en contra, el IAIP resolvió
dicho recurso el 21 de marzo de 2014, revocando su propia
resolución del 14 de febrero de 2014, en la cual se ordenaba
que la CSJ entregara al solicitante una copia de los correos
electrónicos intercambiados entre los dos funcionarios
mencionados. El IAIP no explicó por qué cambió su postura
inicial a partir de los nuevos alegatos presentados por las
partes, por lo que la primera falencia de esta resolución es
que no fue debidamente razonada, tal como se analizará en
el apartado VI del presente análisis.
III. Consideraciones
constitucionales sobre
los derechos en supuesta
colisión
Luego de conocer los principales argumentos de ALAC, la
CSJ y los del IAIP hasta antes de la resolución del recurso
de revocatoria, es pertinente entrar a discutir cómo
está configurado en nuestro ordenamiento jurídico el
derecho de acceso a la información pública, el derecho a
la inviolabilidad de la correspondencia y el derecho a la
intimidad y al honor, específicamente en el caso de los
funcionarios y empleados públicos. Luego se determinará si
en el presente caso existe o no una colisión de derechos, y
cuál es la salida constitucional a esta problemática.
3
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i. El derecho de acceso a la información
El derecho de acceso a la información no se encuentra
recogido de manera expresa en la Constitución de la
República; sin embargo, la Sala de lo Constitucional ha
sentado en su jurisprudencia importantes precedentes
con respecto al derecho fundamental de acceso a la
información. En la sentencia de inconstitucionalidad
91-2007, del 24 de septiembre de 2010, por medio de
la cual se determinó la inconstitucionalidad del inciso
tercero del art. 191 del Código Penal, se reconoció como
derecho fundamental el acceso a la información pública,
vinculado con el derecho de libertad de expresión,
regulado en el art. 6 Cn. Posteriormente, en la sentencia
de inconstitucionalidad con ref. 1-2010, del 25 de
agosto de 2010, por medio de la cual se determinó la
inconstitucionalidad de artículos de la Ley de Presupuesto
para el Ejercicio Financiero Fiscal 2010, la Sala enfatizó que
la transparencia, la rendición de cuentas y la publicidad
de las actuaciones públicas constituyen principios básicos
de la democracia, del Estado de derecho y del régimen
republicano, de acuerdo con el art. 86 Cn.
En el proceso de inconstitucionalidad con ref. 13-2012,
la Sala de lo Constitucional de la CSJ hace un análisis
específico sobre el derecho de acceso a la información, en
el que reafirma que este derecho encuentra su asidero en
la disposición constitucional que estatuye la libertad de
expresión –art. 6 inc. 1°–, ya que “la libertad de expresión
tiene como presupuesto el derecho de investigar o buscar
y recibir informaciones de toda índole, pública o privada,
que sean de interés para la colectividad” 11. Define este
derecho de la siguiente manera: “El derecho de acceso a
la información pública consiste en la facultad de solicitar o
requerir información bajo control o en poder del Estado, con el
deber correlativo de este de garantizar su entrega oportuna
o fundamentar la imposibilidad de acceso, con base en una
causa prevista por la ley compatible con la Constitución” 12.
En cuanto al objeto de este derecho, la Sala expresa que
“…la información es un concepto extensivo, que incluye
una gama lo más amplia de los materiales de donde
surge la información que tiene el Estado, sin reducirla a
materiales escritos”, de lo cual se desprende la fuerza
expansiva de este derecho13.
El derecho de libertad de expresión, del cual se deriva
el derecho de acceso a la información, “no sólo es un
derecho de libertad, es decir, que se satisfaga con la
mera abstención de los poderes públicos de interferir en
su ejercicio, sino que también es un derecho a acciones
positivas del Estado, en la medida en que, por ejemplo,
el Estado debe expedir leyes para su mayor eficacia o
protección (tales como las leyes relativas a la prensa, al
derecho de acceso a la información…)”14.
Precisamente con esa filosofía fue emitida la LAIP, pero
de nada sirve contar con esta ley si algunos órganos e
instituciones del Estado no garantizan un cumplimiento
efectivo de la misma. La Sala ha destacado que “en una
sociedad democrática, es deber del Estado garantizar
la transparencia en la actuación de los funcionarios
públicos en el desempeño de sus funciones oficiales, así
como la publicidad en la administración y destino de
los recursos (…). Este deber de transparencia está en
íntima conexión de interdependencia con el derecho
de acceso a la información de interés público. (…)
Por lo tanto, el derecho de acceso a la información es un
derecho fundamental de la población a estar debidamente
informada de los asuntos de interés colectivo. 15”No en vano
ha tildado la Sala de lo Constitucional a la información
como el“oxígeno de la democracia”16.
4

En la sentencia de amparo con ref. 356-2012, la Sala de
lo Constitucional estableció además que “la libertad de
información asegura la publicación o divulgación, con respeto
objetivo a la verdad, de hechos de relevancia pública que
permitan a las personas conocer la situación en la que
se desarrolla su existencia, de manera que, en cuanto
miembros de la colectividad, puedan tomar decisiones libres,
debidamente informados. La referida libertad se manifiesta
en dos derechos: (i) el de comunicar libremente la información
veraz por cualquier medio de difusión; y (ii) el de recibir o
acceder a dicha información en igualdad de condiciones”.
Más adelante también se establece que “la información
pertenece a las personas, no es propiedad del Estado y el
acceso a ella no se debe a la gracia o favor del gobierno.
(…) Este nivel de contraloría ciudadana incentiva a los
gobiernos a utilizar los recursos estatales efectivamente
para el bien colectivo y reduce los espacios para la corrupción.
17 ”Lo importante “es generar una opinión pública libre en la
que se discutan —tan intensamente como sea posible—
los aspectos relativos a la conducción de la cosa pública (…)” 18.
En el caso ALAC vs. CSJ, nos encontramos con un ciudadano
que ejerce su derecho al acceso a una información que
consideró pública. Al recibir esta solicitud, la UAIP de la CSJ,
por el contrario, estimó que la información solicitada no
era pública, sino del ámbito privado de los funcionarios,
y justificó su negativa a dar acceso a la misma, no con
base en las excepciones del acceso a la información
contenidas en la LAIP, sino con fundamento en otro derecho
constitucionalmente protegido: el de inviolabilidad de la
correspondencia.
ii. La inviolabilidad de la correspondencia
La Constitución política de El Salvador de 1886, se limitaba
a establecer que“la correspondencia epistolar y telegráfica
es inviolable. La correspondencia interceptada no hace fe
ni podrá figurar en ninguna especie de actuación.”El objeto
de protección fue ampliado en constituciones posteriores,
y así podemos encontrar que las constituciones de 1950
y 1962 establecen que“la correspondencia de toda clase
es inviolable; interceptada no hará fe ni podrá figurar
en ninguna actuación, salvo en los casos de concurso y
quiebra.”Finalmente, la Constitución de 1983, con una
posterior reforma introducida en 2009, actualmente
establece lo siguiente:
“Artículo 24.- La correspondencia de toda clase es
inviolable, interceptada no hará fe ni podrá figurar en
ninguna actuación, salvo en los casos de concurso y
quiebra.
Se prohíbe la interferencia y la intervención de
las telecomunicaciones. De manera excepcional
podrá autorizarse judicialmente, de forma escrita y
motivada, la intervención temporal de cualquier tipo
de telecomunicaciones, preservándose en todo caso
el secreto de lo privado que no guarde relación con el
proceso. La información proveniente de una intervención
ilegal carecerá de valor.
La violación comprobada a lo dispuesto en este artículo,
por parte de cualquier funcionario, será causa justa para
la destitución inmediata de su cargo y dará lugar a la
indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.
Una ley especial determinará los delitos en cuya
investigación podrá concederse esta autorización (…).”
5
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Legales

6
La Sala de lo Constitucional ha establecido que la
inviolabilidad de las comunicaciones es“una faceta de
la intimidad (…), se erige como una barrera frente a
las actuaciones de los poderes públicos y frente a los
particulares”19. La intimidad, según las mismas líneas
jurisprudenciales, “afecta dos esferas: (i) la esfera íntima,
que comprende la faceta sexual, mental y sentimental de
las personas. Afectan esta esfera los datos relativos a la
enfermedad, nacimiento, muerte, vida sexual y desnudez de
los individuos. Como es natural, esta esfera debe gozar de la
máxima protección legal; (ii) la esfera privada, que trasciende
la interioridad del individuo, refiriéndose a su círculo de
parientes, amigos y conocidos cercanos. Aquí evidentemente
también debe existir tutela, aunque menos intensa que en el
anterior ámbito. Pero una vez se ingresa al ámbito social o
público, referido a las relaciones sociales de las personas,
se cae fuera del campo del derecho a la intimidad.20”
En consecuencia, al ser la inviolabilidad de la
correspondencia una proyección del derecho a la
intimidad, que tiene como sujeto de derecho al
ciudadano, a quien protege frente a intromisiones del
Estado y de terceros, este derecho no protege al Estado
y a sus funcionarios frente al soberano cuando este
solicita, en ejercicio de su derecho a la información, conocer
lo público. En otras palabras, el derecho de inviolabilidad
de la correspondencia puede alegarse únicamente ante
quien ingresa ilegalmente a conocer el contenido de una
comunicación personal en la que se intercambian datos
de la esfera íntima o privada de una persona; pero no
en este caso, en el que un ciudadano, haciendo uso de
las herramientas que le otorga la LAIP, busca ejercitar un
derecho humano para acceder a la información pública
contenida en correos electrónicos oficiales.
iii. Limitaciones al derecho al honor y a la
intimidad de los funcionarios públicos
Habiendo descartado una vulneración a la inviolabilidad de
la correspondencia, por no ser este un derecho del Estado
frente al pueblo soberano, debemos pasar a analizar si existe
una colisión entre el derecho de acceso a la información y
los derechos al honor y a la intimidad de los funcionarios
públicos, siendo necesario hacer una ponderación de
derechos a la luz de la jurisprudencia constitucional.
La jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional establece
que “en caso de conflicto de normas iusfundamentales, debe
buscarse un equilibrio entre ellas o, si dicho equilibrio
no es posible, decidirse en el caso concreto, teniendo
en cuenta las circunstancias de éste, cuál norma debe
prevalecer.21”
En cuanto a la protección de los derechos al honor y a
la intimidad de los funcionarios públicos, la Sala de lo
Constitucional ha expresado que estos no gozan del mismo
grado de protección que los particulares. En la sentencia de
inconstitucionalidad con ref. 91-2007, la Sala estableció: “no
es lo mismo que el sujeto pasivo sea un particular a que
sea un funcionario público. Este último goza –respecto a
ese derecho (al honor)- de un ámbito de protección menor
que los particulares: quien llega a un cargo público, se
expone a un escrutinio público (…)”22.
Asimismo, al ponderar específicamente el derecho o
libertad de información ante un conflicto con los derechos
a la intimidad y al honor, la Sala de lo Constitucional
estableció que “los derechos en conflicto deben ceder
limitadamente en su ejercicio en la medida estrictamente
necesaria, mediante la ponderación de la autoridad

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judicial competente, que será la que en definitiva valore en
cada caso concreto, entre otros factores: si la información
que está en juego es o no de interés público o colectivo;
si se trata o no de un funcionario o autoridad pública;
si es o no una persona particular con vida pública o con
vida privada sin ninguna relevancia pública, etc.(…) Es
precisamente a través de la ley y de la interpretación
judicial que deberá resolverse.” 23
En efecto, el art. 246 inc. 1º Cn. habilita al Órgano Legislativo
para que, por medio de una ley, pueda establecer
limitaciones o restricciones de derechos. Y fue precisamente
el legislador quien, al aprobar la LAIP vigente, estipuló
que la información protegida por el derecho a la intimidad
personal y al honor, entre otra, es información confidencial
(art. 24 LAIP), la cual es una razón legítima para negar el
acceso a información solicitada por un ciudadano. Además,
la LAIP dispone que“en caso que el ente obligado deba
publicar documentos que contengan en su versión original
información reservada o confidencial, deberá preparar
una versión en que elimine los elementos clasificados con
marcas que impidan su lectura (…),”art. 30 LAIP. De esta
manera, la misma ley establece un mecanismo que permite
balancear dos derechos contrapuestos.
Todo lo anterior permite complementar la tesis general,
según la cual podemos afirmar que cuando se solicita
conocer el contenido de una correspondencia pública
intercambiada entre funcionarios públicos, que
documenta el ejercicio de sus facultades o actividades,
prevalece el interés general por encima del derecho –no
anulado, pero sí limitado- a la privacidad del funcionario
públicoE
. Tampoco es necesario, como argumentó la CSJ
E Carece de fundamento jurídico la afirmación que el representante de la CSJ realizó
en la audiencia ante el IAIP, tal como consta en la resolución final, que aunque los
correos solicitados se encuentran en los servidores de la institución, los titulares de
las cuentas ya no laboran para el ente obligado, y en consecuencia, obtener tales
en su revocatoria, contar previamente con una autorización
judicial y estar en la persecución de un delito, ya que esta
disposición de la Ley Especial para la Intervención de las
Telecomunicaciones opera únicamente cuando es necesario
intervenir telecomunicaciones privadas.
En este sentido se ha pronunciado la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, al establecer que “los funcionarios
públicos en una sociedad democrática, tienen un umbral
distinto de protección, que les expone en mayor grado al
escrutinio y a la crítica del público, lo cual se justifica por el
carácter de interés público de las actividades que realizan,
porque se han expuesto voluntariamente a un escrutinio
más exigente(…)24”, y en consecuencia, “sus actividades
salen del dominio de la esfera privada para insertarse en
la esfera del debate público.25”
IV. Otras consideraciones a
la luz de la Ley de Acceso a
la Información Pública
La LAIP define como información pública“aquella en poder
de los entes obligados contenida en documentos, archivos,
datos, bases de datos, comunicaciones y todo tipo de
registros que documenten el ejercicio de sus facultades
o actividades, que consten en cualquier medio” (Art. 6,
literal c, LAIP). Además, establece el principio básico de la
máxima publicidad, según el cual“la información en poder
de los entes obligados es pública y su difusión irrestricta,
salvo las excepciones expresamente establecidas por la ley”
correos implicaría interceptar sus telecomunicaciones. Al contrario, este argumento
deja en manifiesto que los correos institucionales no son documentos electróni-
cos privados de los funcionarios, sino que son propiedad del Estado por estar en
servidores establecidos y mantenidos con fondos de los contribuyentes, y por lo tanto,
son susceptibles de acceso a la información.

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(Art. 4, literal a, LAIP). A su vez, el art. 331 del Código Procesal
Civil y Mercantil establece que“instrumentos públicos son
los expedidos por notario que da fe, y por autoridad o
funcionario público en el ejercicio de su función.”
El art. 71 inciso 2º LAIP, establece que en la resolución
debe decidirse: a) si se niega el acceso a la información con
base en una clasificación de reserva preexistente; b) si la
información es de carácter confidencial; o c) si se concede
el acceso a la misma. La UAIP de la CSJ no justificó con
una de estas causales (reserva o confidencialidad)
la denegatoria, por lo que esta denegatoria no tiene
fundamento con base en la LAIP. En lugar de ello, se
hizo una aplicación directa de la Constitución, alegando
equivocadamente una afectación a la inviolabilidad de la
correspondencia.
En cuanto al argumento planteado en el recurso de
revocatoria, sobre el hecho de que los correos son
“documentos meramente preparatorios”, debe aclararse
que la LAIP otorga la calidad de“información reservada”a
toda aquella que“contenga opiniones o recomendaciones
que formen parte del proceso deliberativo de los servidores
públicos”; sin embargo, se restringe dicha reserva a un
plazo determinado,“en tanto no sea adoptada la decisión
definitiva”, art. 19 literal e), LAIP. Esto implica que no puede
hacerse una denegatoria general de todos los correos
electrónicos con el argumento de que son documentos
preparatorios, sino que deberá especificarse si en
determinado tema no hay aún una decisión definitiva, y
reservar esos correos hasta que no se adopte la misma.
Otro argumento que la CSJ plantea en su recurso, es que los
correos electrónicos se utilizan como un canal cerrado para
que haya un destinatario determinado, por lo que existe
una“expectativa del secreto.”Al respecto, se considera que
esa“expectativa del secreto”es un resabio del pasado
que claramente atenta contra el principio republicano
de publicidad de los actos del Gobierno, y escapa de
las limitaciones establecidas por la LAIP. Tal como se ha
expresado previamente, el acceso a la información busca,
entre otros objetivos, que se conozca qué uso se le ha
dado a los recursos públicos -en este caso a los correos
institucionales-, los cuales no son creados con el objetivo de
intercambiar información de índole privada, sino pública.
El mismo IAIP ha sentado un importante precedente
de acceso a información pública contenida en correos
electrónicos de funcionarios públicos. Ante una solicitud
que hizo un ciudadano al IAIP para que le brindaran una
información intercambiada en los correos electrónicos de
los Comisionados del IAIP, el Instituto emitió una resolución
por medio de la cual informó que no existían cuentas
institucionales, pero sí una cuenta de correo electrónico que
había sido creada para usos institucionales, comisionados.
iaip@gmail.com. Por lo tanto, el IAIP determinó que era
procedente“entregar los correos electrónicos enviados y
recibidos desde la cuenta, desde la fecha de creación de
dicho correo electrónico para fines institucionales (…).26”
De esta forma, el IAIP estableció que la información
era pública en sí por su contenido; en este punto, es
importante destacar que no fue relevante el hecho de
que el medio por el cual la misma ha sido transmitida es
un medio privado, que no es financiado ni administrado
con fondos públicos de los contribuyentes, pero que sí
ha sido creado para fines institucionales. Tampoco fue
un obstáculo, como sí lo terminó siendo en este caso, el
hecho que el IAIP“no ha emitido lineamiento o directriz
alguna sobre el uso de las cuentas institucionales,”como
justificó el IAIP al cambiar de criterio27.

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En definitiva, toda la información pública puede estar
sujeta a las causales de reserva de información o constituir
información confidencial de acuerdo a la LAIP, pero “estas
excepciones solo pueden deberse al contenido, y no
al medio”28, que en el caso que se analiza, es un correo
electrónico institucional. Es importante que estos criterios
sean adoptados por las Unidades de Acceso a la Información
Pública, ya que tal como ha manifestado en ocasiones
anteriores FUSADES, el principal reto que enfrenta la LAIP es
la falta de voluntad para implementarla y cumplirla, a pesar
de que está clasificada como la 5ª mejor del mundo en un
listado de 95 países 29.
V. Derecho comparado
Esta discusión ha sido abordada y superada en varios países
precursores de la transparencia, en los que se ha optado
por garantizar el acceso a la información contenida en los
correos electrónicos institucionales o público-estatales, tal
como se detalla en la siguiente tabla.
México
-Se considera que los correos electrónicos de los servidores públicos son documentos
gubernamentales, susceptibles de acceso a la información.
-Condición sine qua non: que registren el ejercicio de las facultades; es decir, funciones, actividades y
decisiones.
-No son admisibles solicitudes genéricas de correos electrónicos. Debe determinarse, al menos: i) de
qué funcionario(s); ii) tiempo; iii) temática.
Estados Unidos
-La Freedom of Information Act (FOIA), que es la ley encargada de brindar el derecho de acceso a la
información del Gobierno Federal, fue reformada en 1996, con el propósito de incluir la información
electrónica.
- Un Tribunal de Apelaciones determinó que los correos electrónicos constituyen expedientes
públicos bajo la Federal Records Act.
Canadá
-La Biblioteca y Archivos de este país elaboró un documento para facilitar la “Política sobre la Gestión
de la Información Gubernamental”, en la que se establece que “las instituciones deben administrar
los mensajes electrónicos oficiales de manera que se garantice la memoria institucional del
Gobierno,” ya que un gran número de decisiones importantes se toman y se documentan en ellos.
Suecia
-La Freedom of the Press Act, o Ley de Libertad de Prensa, establece que cualquier persona pueda leer
los documentos en posesión de las autoridades, incluida la correspondencia oficial, en cualquier
medio, recibida por un servidor público y que trate sobre la gestión o servicio de la autoridad.
Reino Unido, Noruega,
entre otros.
-Los correos oficiales tienen inscrita una advertencia de que toda la información que se transmita por
ese medio, podrá ser conocida a través del derecho de acceso a la información pública.
Tabla 1.
Fuente:elaboraciónpropiaapartirdel“Estudioyconsideracionessobrelapublicidaddelcorreoelectrónicodelosservidorespúblicos,realizadoporlaSecretaríade
AcuerdosMexicana.(2007).Disponibleen:http://inicio.ifai.org.mx/Estudios/estudio3153-07.pdf

10
el cumplimiento de los fines institucionales para los cuales
están destinados”.
El ejercicio de un derecho fundamental no puede anularse
ante una omisión de emitir“lineamientos”, y esta nueva
postura es totalmente contradictoria a lo manifestado por
el IAIP en su primera resolución, en la que estableció que
las cuentas de los correos institucionales“no deberían –en
puridad- contener más elementos que los estrictamente
relacionados con el ejercicio de la función pública (…), estas
no les pertenecen y son susceptibles de ser auditadas por
la ciudadanía en el ejercicio de un derecho fundamental. 31”
Además, al existir regulación que sanciona el uso indebido
de los correos electrónicos, este argumento es insostenible.
También es criticable el segundo alegato del IAIP,
al establecer que, debido a que las personas que
intercambiaron los correos solicitados ya no son
funcionarios públicos,“debe solicitarse su autorización
para abrir los correos institucionales intercambiados durante
su gestión (…).”El IAIP estaría sosteniendo entonces que
el titular de la información en poder de las entidades
públicas es el particular que funge momentáneamente
como funcionario público. Pero lo que se establece en la
ley y lo que ha establecido la jurisprudencia constitucional
es totalmente opuesto: la información pública es un bien
público y todos los ciudadanos tienen derecho de accederla,
salvo las limitaciones previamente establecidas en la ley. Lo
sostenido por el IAIP en esta resolución es, a nuestro juicio,
una interpretación errónea de la LAIP, por los motivos que ya
han sido ponderados en el presente análisis.
Estos países han demostrado en su normativa una verdadera
apertura y respeto al derecho de acceso a la información
pública, convirtiéndose actualmente en modelos en materia
de acceso a la información. Estas buenas políticas deben ser
tomadas en consideración en nuestro país.
VI. Consideraciones sobre el
cambio de criterio del IAIP
Tal como mencionamos, el IAIP, a partir de una escueta
fundamentación, cambió de decisión en la resolución
del recurso de revocatoria planteado por la CSJ,
haciendo uso de dos argumentos que, a nuestro juicio,
carecen de sustento jurídico adecuado. En primer lugar,
alega que por el momento“no ha emitido lineamiento o
directriz alguna sobre el uso de las cuentas institucionales”,
por lo que debe regularse ese tema“antes de abrir este
tipo de información.”Por ende, ordena al Pleno de la CSJ
a que, en el plazo de 30 días hábiles, emita una política
de uso de correos institucionales“en la que se especifique
la información que debe circular por dichos medios, y en
la que se reafirme la publicidad de las conversaciones ya
terminadas. 30”Sin embargo, sí existe regulación al respecto,
como bien señalan en su voto disidente los 2 comisionados
que no acompañaron la decisión, ya que el art. 4 literal l)
de la Ley de Ética Gubernamental, prevé que los servidores
públicos deben de“utilizar los recursos del Estado de
manera adecuada para el cumplimiento de los fines
institucionales.”También, el art. 5 del mismo cuerpo legal
establece que “toda persona sujeta a esta Ley debe cumplir
los siguientes deberes éticos: a) Utilizar los bienes, fondos,
recursos públicos o servicios contratados únicamente para

11
• Los correos electrónicos oficiales sirven como medio para las comunicaciones internas y externas
de las entidades públicas, documentan el ejercicio de las funciones de los servidores públicos,
son pagados con fondos públicos y son resguardados en servidores del Estado, por lo que son
documentos públicos susceptibles de acceso a la información.
• Es indispensable que todas las instituciones del Estado acaten la LAIP y se abstengan de continuar
con prácticas que atenten contra el derecho fundamental de acceso a la información pública y las
potestades legales del IAIP.
• Es necesario que la CSJ atienda las mismas líneas constitucionales fijadas en la vasta jurisprudencia
emitida por la Sala de lo Constitucional, en el tema de acceso a la información pública, y que no
aplique reglas distintas en los casos que le atañen directamente.
• En el marco de las facultades de autoorganización, dirección y control de los distintos órganos
del Estado, autónomas y demás instituciones, debe propiciarse una mayor regulación del uso y
conservación de los correos electrónicos. Sin embargo, no puede alegarse actualmente que por un
mal uso que se ha hecho de ese recurso del Estado, no pueda conocerse su contenido.
• Debe avanzarse en la construcción de una cultura nacional de transparencia y rendición de cuentas, en
la que prive la contraloría social sobre la resistencia por parte de algunos funcionarios públicos que se
aferran a la antigua manera“secreta”de hacer las cosas.
• Es importante que el IAIP, como institución garante del derecho de acceso a la información pública,
sea el primer obligado a garantizar el principio de máxima publicidad en sus resoluciones. Es difícil
comprender el cambio de postura del IAIP, ya que su interpretación en este caso se aleja de los
principios y fines que persigue la LAIP, y constituye un retroceso en la aplicación y defensa del acceso a
la información pública.
VII. Reflexiones finales

Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena,
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366
www.fusades.org
Coordinador
Luis Nelson Segovia
Director
Javier Castro De León
Departamento de Estudios Legales
Investigadores
Lilliam Arrieta de Carsana
Roberto Vidales Gregg
Marjorie de Trigueros
Oscar Pineda
Gina Maria Umaña
Carmina Castro de Villamariona
Carlos Alberto Guzmán
José Miguel Rengifo
1 Redacción de Diario La Página. (31 de agosto de 2013). Asamblea Legislativa se niega a proporcionar información sobre salarios de asesores. Disponible en: http://www.lapagina.
com.sv/nacionales/86228/2013/08/30/Asamblea-Legislativa-se-niega-a-proporcionar-informacion-sobre-salarios-de-asesores
2 IAIP. (23 de enero de 2014). Comunicado de prensa: Ministro de la Defensa niega acceso al IAIP a archivos militares. Disponible en: http://www.transparenciaelsalvador.org/images/
ciaipene14.pdf
Aráuz, Sergio (9 de febrero de 2014). Fuerza Armada y presidente se contradicen sobre quién está negando información sobre las masacres. Disponible en: http://www.elfaro.net/
es/201402/noticias/14555/
3 Grupo Promotor. Comunicado: Los correos electrónicos oficiales son información pública. Disponible en: http://www.transparenciaelsalvador.org/images/documentos/cc3.pdf
4 Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ. Resolución de las nueve horas con quince minutos del cinco de noviembre de dos mil trece.
5 ALAC. (27 de noviembre de 2013). Solicitud de acceso a la información presentada esa misma fecha ante la UAIP de la CSJ.
6 Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ. Resolución de las catorce horas con treinta minutos del nueve de diciembre de 2013.
7 Acuerdo de Corte Plena del 23 de enero de 2014, firmado por los magistrados: Ovidio Bonilla, Doris Rivas Galindo, Elsy Dueñas de Avilés, María Luz Regalado Orellana, Florentín
Meléndez Padilla, Roberto Argueta Manzano, Lolly Claros de Ayala, Juan Bolaños Sandoval y Rosa María Fortín Huezo.
8 IAIP. Resolución de las catorce horas con nueve minutos del 20 de septiembre de 2013.
9 IAIP. Resolución de las quince horas y cuarenta y cinco minutos del 14 de febrero de 2014.
10 Ibídem.
11 Sala de lo Constitucional. Sentencia de inconstitucionalidad con ref. 13-2012. Disponible en: http://www.jurisprudencia.gob.sv/visormlx/pdf/13-2012.pdf
12 Ibídem.
13 Ibídem.
14 Sala de lo Constitucional. Inconstitucionalidad con ref. 91-2007. Pág. 7. Disponible en:
http://www.csj.gob.sv/Comunicaciones/Boletin_informativo/2010/Septiembre_2010/Sentencia%2091-2007%20Art%20191%20con%20voto%20razonado.pdf
15 Sala de lo Constitucional. Inconstitucionalidad con ref. 1-2010/27-2010/28-2010. Pág. 32. Disponible en: http://www.fmoues.edu.sv/archivos/Sentencia%20Ley%20de%20Presu-
puesto.pdf
16 Sala de lo Constitucional. Inconstitucionalidad con ref. 13-2012. Pág. 5. Disponible en: http://www.jurisprudencia.gob.sv/visormlx/pdf/13-2012.pdf
17 Sala de lo Constitucional. Sentencia de amparo con ref. 356-2012. Pág. 6. Disponible en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/images/sentencia/amparoiaip.pdf
19 Sala de lo Constitucional. Inconstitucionalidad acumulada 5-2001. Págs. 50 y 103. Disponible en: http://www.csj.gob.sv/ResSalaConst.nsf/3904032ec36cbce60625767f000945eb/1b-
202cf628bf5fcd0625780200737736/$FILE/5-2001.pdf
22 Sala de lo Constitucional. Sentencia de inconstitucionalidad con ref. 91-2007. Pág. 32. Disponible en: http://www.csj.gob.sv/Comunicaciones/Boletin_informativo/2010/Septiem-
bre_2010/Sentencia%2091-2007%20Art%20191%20con%20voto%20razonado.pdf
23 Sala de lo Constitucional. Inconstitucionalidad 91-2007. Pág. 18. Disponible en: http://www.csj.gob.sv/Comunicaciones/Boletin_informativo/2010/Septiembre_2010/Sentencia%20
91-2007%20Art%20191%20con%20voto%20razonado.pdf
24 Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Sentencia del 2 de mayo de 2008.
25 Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa vrs. Costa Rica, párr.. 129. Citada en Sentencia 91-2207 de la Sala de lo Constitucional. Disponible en: http://www.csj.gob.sv/Comunicaciones/Bole-
tin_informativo/2010/Septiembre_2010/Sentencia%2091-2007%20Art%20191%20con%20voto%20razonado.pdf
26 IAIP. Resolución de las catorce horas con nueve minutos del 20 de septiembre de 2013.
27 IAIP. Resolución de las ocho horas con quince minutos del 21 de marzo de 2014.
28 IAIP. Resolución de las quince horas con cinco minutos del 14 de febrero de 2014.
Centro para el Derecho y la Democracia. Global Right to Information Rating. Consultado el 2 de abril de 2014. Disponible en: http://www.rti-rating.org/
29 IAIP. Resolución de las ocho horas con quince minutos del 21 de marzo de 2014.
30 IAIP. Resolución de las quince horas y cuarenta y cinco minutos del 14 de febrero de 2014.

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