“เรื่องของน้ำ” เป็นประเด็นที่มีความสำคัญต่อเมืองซึ่งต้องอาศัยการบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะเมื่อเรื่องของน้ำนั้นอยู่ในรูปแบบของอุทกภัย เหตุการณ์น้ำท่วมที่เกิดขึ้นทั่วไปกับเมืองต่างๆ ทั่วโลกได้กลายมาเป็นเรื่องที่ทุกประเทศรวมทั้งไทยต้องเรียนรู้เพื่อนำไปสู่การพัฒนาระบบการจัดการภัยพิบัติที่สามารถแก้ไขปัญหาได้ในระยะยาว

1. RESILIENCE
ทางออกของการจัดการน้าท่วมที่ยั่งยืน
นาอีม แลนิ
นักศึกษาปริญญาโท สาขา Spatial Science
University of Groningen
ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง วิทยาลัยรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต

2. | 1
RESILIENCE
ทางออกของการจัดการน้าท่วมที่ยั่งยืน
ผู้เขียน นาอีม แลนิ
บรรณาธิการ ยุวดี คาดการณ์ไกล
กองบรรณาธิการ จุฑามาศ พูลสวัสดิ์ ณัฐธิดา เย็นบารุง อรุณ สถิตพงศ์สถาพร
ถอดความ จุฑามาศ พูลสวัสดิ์
ปก จุฑามาศ พูลสวัสดิ์
รูปเล่ม จุฑามาศ พูลสวัสดิ์
ปีที่เผยแพร่ พฤษภาคม 2560
เผยแพร่โดย ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง วิทยาลัยรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต
ผู้สนับสนุน สานักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)

3. | 2
RESILIENCE
ทางออกของการจัดการน้าท่วมที่ยั่งยืน
นาอีม แลนิ
นักศึกษาปริญญาโท สาขา Spatial Science
University of Groningen
“เรื่องของน้า” เป็นประเด็นที่มีความสาคัญต่อเมืองซึ่งต้องอาศัยการบริหารจัดการอย่างมี
ประสิทธิภาพ โดยเฉพาะเมื่อเรื่องของน้านั้นอยู่ในรูปแบบของอุทกภัย เหตุการณ์น้าท่วมที่เกิดขึ้นทั่วไป
กับเมืองต่างๆ ทั่วโลกได้กลายมาเป็นเรื่องที่ทุกประเทศรวมทั้งไทยต้องเรียนรู้เพื่อนาไปสู่การพัฒนา
ระบบการจัดการภัยพิบัติที่สามารถแก้ไขปัญหาได้ในระยะยาว
แนวทางการจัดการน้าของประเทศต่างๆ ทั่วโลก
ในอดีต การจัดการปัญหาอุทกภัยจะเกิดขึ้นจากการทานายหรือคาดการณ์สถานการณ์ควบคู่ไป
กับการควบคุมสถานการณ์และการบังคับใช้กฎหมายเป็นหลัก เมื่อหน่วยงานรับผิดชอบคาดการณ์ได้ว่า
น้าจะท่วมสูงระดับใด จึงวางแผนสร้างโครงสร้างป้องกันมิให้น้าในระดับดังกล่าวส่งผลกระทบต่อเมือง
ด้านบทบาทของรัฐบาลหรือหน่วยงานที่มีอานาจในการบริหารจัดการ ในอดีตจะเน้นการรวมศูนย์อานาจ
(Centralization) การบริหารไว้ที่ส่วนกลางเป็นหลัก ผู้รับผิดชอบเรื่องน้าจะต้องเป็นภาครัฐเท่านั้น ทาให้
ในสมัยนั้นผู้เชี่ยวชาญเรื่องน้ามีจานวนไม่มากนัก ทว่า แนวทางการจัดการน้าสมัยใหม่นั้น มีแนวโน้ม
เปลี่ยนแปลงไปในทางตรงข้ามกับสมัยก่อนอย่างชัดเจน โดยเน้นการกระจายอานาจ (Decentralization)
ให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีส่วนร่วมในการจัดการน้ามากขึ้น ตลอดทั้งการกระตุ้นให้ผู้รับผิดชอบจาเป็นต้องมี
ความรู้เชิงบูรณาการในมิติอื่นมาประกอบ นอกจากนี้ ยังมีการจัดตั้งองค์กรที่เชี่ยวชาญเพื่อรับผิดชอบ
เรื่องน้าโดยตรงซึ่งสามารถปรับกระบวนการดาเนินงานให้ยืดหยุ่นและทันต่อสถานการณ์ของเมืองที่
เปลี่ยนไปตลอดเวลา
แนวโน้มการเปลี่ยนแปลงด้านการจัดการน้าของประเทศต่างๆ
การจัดการน้าของประเทศต่างๆ ทั่วโลกมีลักษณะและแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงที่คล้ายคลึงกัน
คือเปลี่ยนจากการจัดการน้าที่เน้นการสร้างโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เช่น เขื่อน และการจัดการเชิง
เทคนิคมาสู่การจัดการน้าเชิงธรรมชาติและเน้นองค์รวมมากขึ้น โดยมีตัวอย่าง ดังนี้
สหรัฐอเมริกา สมัยก่อนเน้นการจัดน้าแบบแยกส่วน บริหารจัดการด้านใดด้านหนึ่ง แต่ปัจจุบัน
เน้นการจัดการโดยมองภาพรวมของสถานการณ์มากขึ้น

4. | 3
จีน สมัยก่อนเน้นการสร้างโครงสร้างพื้นฐานโดยเฉพาะเขื่อนเพื่อป้องกันอุทกภัย แม้ปัจจุบันจะ
ยังคงให้ความสาคัญกับการสร้างเขื่อนเช่นเดียวกับที่ผ่านมา แต่การกดดันขององค์การกองทุนสัตว์ป่า
โลกสากล (WWF) ได้ส่งผลให้จีนต้องทบทวนระบบการจัดการน้าที่คานึงถึงสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศ
มากขึ้้น
ฮังการี อดีตเน้นการสร้างเขื่อนและการจัดการเชิงเทคนิค ปัจจุบันเน้นการจัดการน้าที่คานึงถึง
ระบบนิเวศมากขึ้้น
เยอรมัน อดีตเน้นการจัดการเชิงเทคนิค ปัจจุบันเปลี่ยนมาสู่การจัดการเชิงสิ่งแวดล้อมและการ
จัดการความเสี่ยง
เนเธอแลนด์ ด้วยเหตุที่มีพื้นดินอยู่ต่ากว่าระดับน้าทะเล 5 เมตร ในอดีต เนเธอแลนด์จึงเน้น
การสร้างเขื่อนและโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่เพื่อป้องกันการไหลบ่าของน้าที่สามารถเกิดขึ้นได้
ตลอดเวลา แต่ปัจจุบันเปลี่ยนมาสู่การสร้างพื้นที่กักเก็บน้าตามธรรมชาติมากยิ่งขึ้น
ไทย ในอดีต เข้มงวดกับการจัดการน้าในช่วงฤดูฝนและการจัดการน้าเพื่อเกษตรกรรม แต่
ปัจจุบันเน้นการจัดการน้าเพื่ออุุุตสาหกรรมและเมืองมากยิ่งขึ้น
นโยบายการจัดการน้าของประเทศเนเธอแลนด์
เดิมที นโยบายการจัดการน้าของเนเธอแลนด์จะเป็นในเชิงตั้งรับ เน้นการสร้างเขื่อนเป็นหลัก
ตามที่ได้กล่าวถึงในข้างต้น กระทั่งเมื่อเกิดวิกฤตอุทกภัยครั้งใหญ่ใน ค.ศ. 1975 เหตุการณ์ดังกล่าวทาให้
รัฐบาลตระหนักได้ว่า ลาพังเพียงการสร้างประตูกั้นน้าเช่นที่ผ่านมาอาจไม่พออีกต่อไป แต่ควรเพิ่มการ
สร้างพื้นที่เก็บกักน้าในเมือง ตลอดจนสร้างความตื่นตัวให้แก่ประชาชนและภาคประชาสังคมในเรื่องการ
มีส่วนร่วมจัดการน้า ทั้งหมดจึงถูกพัฒนามาสู่นโยบาย Room for Rivers ใน ค.ศ. 1995
นโยบาย Room for Rivers มีลักษณะคล้ายโครงการแก้มลิงของประเทศไทย กล่าวคือ เป็น
นโยบายที่ให้ความสาคัญกับการใช้พื้นที่ด้วยการส่งเสริมให้ทุกภาคส่วนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการ
กาหนดพื้นที่กักเก็บน้าให้เพียงพอสาหรับน้าที่จะหลั่งเข้ามาในช่วงฤดูฝน นอกจากนี้ พื้นที่ดังกล่าวยัง
ต้องมีความปลอดภัย และสามารถใช้ประโยชน์ในด้านอื่นได้ในเวลาเดียวกัน เช่น การพัฒนาให้เป็นพื้นที่
สันทนาการและการท่องเที่ยว
สาหรับปัจจัยที่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงนโยบายการจัดการน้าของเนเธอแลนด์มากที่สุดก็คือ
การเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ โดยธรรมชาติ เนเธอแลนด์มีพื้นดินที่อยู่ต่ากว่าระดับน้าทะเล 5
เมตร การเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศยิ่งมากยิ่งส่งผลต่อประเทศโดยตรงอย่างมิอาจหลีกเลี่ยง ฉะนั้น การ
ควบคุมประตูกั้นน้าจึงมีความสาคัญพอๆ กับการจัดสรรและขยายพื้นที่รองรับน้า อย่างไรก็ดี แม้ปัจจุบัน
หน่วยงานภาครัฐจานวนมากของเนเธอแลนด์จะยังคงมีความเชื่อว่าการจัดการอุทกภัยเชิงโครงสร้างเป็น
สิ่งจาเป็นอันดับแรกอยู่ ทว่ารัฐบาลก็ได้พยายามปรับกระบวนทัศน์ดังกล่าวด้วยการนานโยบายการ

5. | 4
จัดการคน แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์และสิ่งแวดล้อมมาประยุกต์ใช้ การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวสะท้อนให้
เห็นถึงพัฒนาการของนโยบายการจัดการภัยภิบัติที่มีลักษณะบูรณาการมากขึ้น ทว่า การเปลี่ยนแปลง
นโยบายที่เป็นอยู่ในปัจจุบันไม่ได้เกิดขึ้นภายใน 1 – 2 ปี แต่ใช้เวลานานกว่า 30 ปี สิ่งที่ต้องปรับเปลี่ยน
เป็นอันดับแรกคือวิสัยทัศน์ โดยแบ่งวิสัยทัศน์เป็น 3 ระยะ ระยะสั้น 1 – 5 ปี ระยะกลาง 5 – 15 ปี และ
ระยะยาว 15 – 30 ปี ซึ่ง ณ ปัจจุบัน นโยบายด้านการจัดการภัยพิบัติของเนเธอแลนด์ได้ถูกวางไว้เป็น
ระยะยาวประมาณ 20 ปี นอกจากนี้ ปัจจัยสาคัญที่จะช่วยให้แนวคิดการจัดการแนวใหม่สัมฤทธิ์ผลได้
คือต้องมีการปฏิรูปโครงสร้างของผู้มีส่วนรับผิดชอบในทุกระดับ ตั้งแต่ระดับมหภาค ได้แก่ รัฐบาล
ระดับกลาง ได้แก่ หน่วยงานราชการ ภาคเอกชนรายใหญ่ และระดับจุลภาค ได้แก่ ท้องถิ่น และ
ประชาชน โดยส่งเสริมให้ทุกภาคส่วนได้มีบทบาทในการจัดการน้าร่วมกัน
แนวคิดเกี่ยวกับ Resilience
ปัจจุบันประเทศต่างๆ ได้เริ่มปฏิรูประบบการจัดการน้าตลอดถึงการจัดการภัยพิบัติอื่นๆ โดย
การนาแนวคิดใหม่อย่าง Resilience มาใช้ คาๆ นี้ถูกนามาใช้เป็นครั้งแรก ใน ค.ศ. 2007 โดย UNHCR
ให้ความหมายว่าเป็น ความสามารถของระบบในการต้านทาน ดูดซับ บรรจุน้า ตลอดไปถึง
ความสามารถปรับตัวและพัฒนาตัวเองได้ สาหรับประเทศไทย กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
ได้ให้คาจากัดความของคาว่า Resilience ว่า “รู้รับ ปรับตัว ฟื้นเร็วทั่ว อย่างยั่งยืน” ซึ่งเป็นเป้าหมาย
สาคัญในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ความร่วมมือระหว่างประเทศในการจัดการสาธารณภัยตามแผน
ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558
ใน ค.ศ. 2012 Simin Davoudi นักวิชาการด้านนโยบายสิ่งแวดล้อมและการวางแผนได้จาแนก
Resilience ออกเป็น 3 ขั้นเพื่อให้แนวคิดมีความชัดเจนมากขึ้น ดังนี้
 ขั้นที่หนึ่ง คือ Engineering Resilience หมายความถึง ระบบที่มีความสามารถในการป้องกัน
หรือต้านทานได้ และมีคุณสมบัติที่สามารถฟื้นกลับสู่สภาวะปกติหลังเกิดภัยพิบัติได้อย่าง
รวดเร็ว ประสิทธิภาพของระบบนี้วัดได้จากระยะเวลาในการฟื้นตัวกลับมามีความพร้อมได้อีก
ครั้งหลังเกิดเหตุอุทกภัย ดังเช่น กรณีของประเทศญี่ปุ่นซึ่งมีระบบ Engineering Resilience
คุณภาพสูง เมื่อประสบเหตุภัยพิบัติไม่ว่าจะเป็นแผ่นดินไหว หรือแม้กระทั่งสึนามิ สถานการณ์
ต่างๆ ก็สามารถคืนสู่สภาวะปกติได้อย่างรวดเร็วภายใน 1 - 2 สัปดาห์
 ขั้นที่สอง คือ Ecological Resilience เป็นระบบที่มิได้เน้นการเร่งคืนสู่สภาวะเดิมโดยเร็วหลัง
เกิดภัยพิบัติ แต่เป็นการปรับสภาพพื้นที่ให้ไม่ฝืนวิถีธรรมชาติ ให้ความสาคัญกับการปรับตัวของ
คนและเมืองด้วยการสร้างทางเลือกที่หลากหลายเพื่อให้วิถีชีวิตและกิจกรรมต่างๆ สามารถ
ดาเนินต่อไปได้แม้เมืองตกอยู่ในสภาวะไม่ปกติ

6. | 5
 ขั้นที่สาม คือ Evolutionary Resilience เป็นระบบที่มุ่งสู่การพัฒนา เมื่อใดก็ตามที่เกิดเหตุภัย
พิบัติ เมืองไม่เพียงแต่ต้องได้รับการจัดการให้คืนสู่สภาวะเดิม แต่ต้องพัฒนาไปสู่การสร้างระบบ
ป้องกันและรับมือที่ดียิ่งขึ้นต่อภัยพิบัติที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
ภาพที่ 1 แสดงการจาแนก Resilience ออกเป็น 3 ขั้น โดย Davoudi
ที่มา Transition in Water Management Lecture 2A 2016
ต่อมา Restemayer ได้นาทฤษฎี Resilience ทั้ง 3 ขั้นของ Davoudi มาวิเคราะห์ให้เป็น
รูปธรรมและมีผลในทางปฏิบัติมากขึ้น โดยพิจารณาเป็น 4 ส่วน ดังนี้
1. ด้านโครงสร้าง ได้แก่ วัตถุดิบ เปรียบเสมือนสปริงจะต้องมีความสามารถในการเด้งกลับเมื่อ
ถูกทาให้คดงอหรือยืดออก
2. ด้านระบบนิเวศ จะต้องมีความสามารถในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลง และสามารถใช้
ประโยชน์จากสิ่งแวดล้อมในการจัดการภัยพิบัติได้
3. ด้านสังคม กลุ่มคนและชุมชนจะต้องมีความสามารถในการรู้ภัย รับมือและปรับตัวต่อ
ความเครียดที่อาจเกิดขึ้นจากผลกระทบของภัยพิบัติ
4. ทฤษฎีระบบ (System's Theory) เกิดจากการนาทั้งสามส่วนข้างต้นรวมกัน เน้นการสร้าง
ระบบนิเวศทางสังคม ให้ความสาคัญกับการจัดการในภาพรวม ทุกสิ่งต้องตอบสนองกันและ
กัน ทั้งการเสริมสร้างความสามารถของคนในการตระหนักรู้ การปรับปรุงพัฒนาระบบการ
จัดการน้า และการพัฒนาระบบจัดการเมือง

7. | 6
ภาพที่ 2 แสดงการแบ่ง Resilience ออกเป็น 4 ส่วน โดย Restemayer
ที่มา Transition in Water Management Lecture 2A 2016
กลยุทธ์การจัดการความเสี่ยงการเกิดอุทกภัย
ปัจจุบัน วิธีจัดการความเสี่ยงอุทกภัยรวมถึงสาธารณภัยอื่นๆ มักพิจารณาโดยใช้สมการความ
เสี่ยง ซึ่งเป็นการคานวณหาความเสี่ยงจากสาธารณภัย (Disaster Risk: DR) อันมีความหมายถึง โอกาส
ที่จะเกิดการสูญเสียจากสาธารณภัยทั้งต่อชีวิต ทรัพย์สิน ความเป็นอยู่ และกิจกรรมต่างๆ ในชุมชนใด
ชุมชนหนึ่ง ณ ห้วงเวลาใดเวลาหนึ่งในอนาคต ค่าความเสี่ยงดังกล่าวสามารถแทนด้วยสมการแสดง
ความสัมพันธ์ของปัจจัยที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ภัย ความล่อแหลม ความเปราะบาง และศักยภาพ
ความเสี่ยงจากสาธารณภัย(Disaster Risk: DR)
ภัย( ) ความล่อแหลม( ) ความเปราะบาง( )
ศักยภาพ ( )
ภัย (Hazard: H) คือ เหตุการณ์หรืออันตรายที่เกิดขึ้นจากธรรมชาติหรือจากการกระทาของ
มนุษย์ ซึ่งนามาสู่ความสูญเสียในด้านต่างๆ
ความล่อแหลม (Exposure: E) คือ การที่สิ่งใดๆ มีตาแหน่งอยู่ภายในอาณาบริเวณพื้นที่ที่อาจ
เกิดภัยและมีโอกาสได้รับความเสียหายจากภัย
ความเปราะบาง (Vulnerability: V) คือ ปัจจัยหรือสภาวะใดๆ ตลอดจนจานวนของคนที่ทาให้
ชุมชนหรือสังคมขาดความสามารถในการป้องกันตนเองหรือไม่สามารถรับมือกับภัยได้

8. | 7
ศักยภาพ (Capacity: C) คือ ความรู้ ทักษะ และทรัพยากรต่างๆ ที่สามารถนามาใช้เพื่อให้
บรรลุเป้าหมายในการจัดการและรับมือกับภัยของแต่ละพื้นที่
หากวิเคราะห์การจัดการอุทกภัยโดยยึดหลักกลยุทธ์การจัดการความเสี่ยง จะสามารถแบ่ง
วิธีการจัดการน้าท่วมออกได้เป็น 3 วิธี
1. การลดภัยที่อาจเกิดขึ้น (Hazard Reduction) ได้แก่ การสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่สามารถ
ป้องกันภัยได้ เช่น เขื่อน
2. การลดความเปราะบาง (Vulnerability Reduction) ได้แก่ การเตรียมการ การปรับ
เปลี่ยนและการให้ความรู้แก่ประชาชนกลุ่มเสี่ยง เช่น เด็ก ผู้สูงอายุ เป็นต้น
3. การลดความล่อแหลม (Exposure Reduction) ได้แก่ การย้ายออกจากพื้นที่เสี่ยง
Resistance VS Resilience การจัดการน้าที่ยั่งยืน
ปัจจัยที่ทาให้เกิดความเสี่ยงในการเกิดอุทกภัย ประกอบไปด้วย การเปลี่ยนแปลงสภาพ
ภูมิอากาศ การขยายตัวของเมือง และการขาดแผน/นโยบายที่สามารถรองรับการเติบโตของเมืองได้
ฉะนั้น วิธีการจัดการปัญหาอุทกภัยที่มีประสิทธิภาพจึงทาได้ 2 วิธีซึ่งแตกต่างกัน วิธีแรกคือ การลดภัย
ที่จะเกิดขึ้น (Resistance) ด้วยการใช้โครงสร้างต่างๆ ในการป้ องกันอุทกภัย อีกวิธีหนึ่งคือ
Resilience เป็นการจัดการแบบองค์รวม เน้นการเรียนรู้ปรับตัวของคน ตลอดจนการปรับปรุง
ระบบป้ องกัน การเตือนภัย การจัดการช่วงระหว่างเกิดภัยและหลังเกิดภัยให้มีประสิทธิภาพมาก
ยิ่งขึ้น
สาหรับวงจรการจัดการภัยพิบัติที่แบ่งเป็น 3 ระยะ ได้แก่ ระยะเตรียมพร้อม ระยะการจัดการ
ระหว่างเกิดภัย และระยะการจัดการหลังภัยสิ้นสุด แนวคิด Resistance เป็นแนวทางป้องกันอุทกภัย
เฉพาะในระยะก่อนเกิดด้วยการแสวงหาวิธีการซึ่งป้องกันมิให้น้าท่วมถึงพื้นที่ เช่น การสร้างเขื่อน แต่
กรณีที่มีความไม่แน่นอนเกิดขึ้น หรือลาพังเพียง Resistance ไม่เพียงพอ แนวคิด Resilience จะเป็น
วิธีการที่ถูกนามาใช้แทนเพื่อลดความล่อแหลม ความเปราะบาง และผลกระทบจากภัยที่เกิดขึ้น ไปจนถึง
การเพิ่มศักยภาพในการจัดการ ด้วยเหตุนี้ แนวทางการจัดการภัยพิบัติให้มีความยั่งยืนจึงควรใช้วิธี
Resilience เป็นหลัก และยังคงต้องใช้ Resistance เป็นตัวเสริม

9. | 8
ภาพที่ 3 แสดงตัวแบบวงจร Resilience โดย Galderisi
ที่มา Transition in Water Management Lecture 2A 2016
บทส่งท้าย
การจัดการน้าและภัยพิบัติของประเทศต่างๆ ทั่วโลก แม้จะยังให้ความสาคัญกับการจัดการ
โครงสร้างอย่างการสร้างเขื่อนเพื่อกักเก็บและป้องกันน้าควบคู่ไปกับการแก้ปัญหาเชิงรับหลังเกิดเหตุ
เป็นส่วนมาก แต่ปัจจุบัน ประสบการณ์ด้านภัยพิบัติที่สะสมมายาวนานได้สะท้อนสัญญาณของการ
ปรับตัวและเปลี่ยนแปลงของแนวคิดของทุกประเทศให้หันมาคานึงถึงการจัดการอย่างรอบด้าน ตั้งแต่
การเตรียมความพร้อม การจัดการระหว่างเกิดภัย ตลอดจนการฟื้นฟูหลังภัยสิ้นสุด และการสร้างระบบ
เตือนภัยที่จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยเน้นการจัดการในภาพรวมที่มีคุณสมบัติยืดหยุ่นต่อการเปลี่ยนแปลง
และเกิดจากการมีส่วนร่วมของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง